II SA/KR 682/03

II SA/Kr 682/03 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2007-03-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2003-03-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Andrzej Niecikowski /przewodniczący/
Barbara Pasternak /sprawozdawca/
Krystyna Daniel
Symbol z opisem
607  Gospodarka mieniem państwowym i komunalnym, w tym gospodarka nieruchomościami nierolnymi
Sygn. powiązane
I OSK 1363/07 - Wyrok NSA z 2008-10-16
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Sentencja
WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 28 marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: WSA Barbara Pasternak (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2007 r. sprawy ze skarg Z. S., W. S., J. S., M. S., Firmy Handlowej "[...]" S.A. w R., J. O., A. B., J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2003r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargi oddala
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] 2002 r. sygn. akt [...], na podstawie przepisów art. 156 § l pkt. 2 w związku z art. 158 kpa, oraz art. 2 i art. 17 ust. l ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. 2001 r. nr 79, poz. 856 e zm.) i § l pkt. 6 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1999 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. nr 13, poz. 115), po rozpatrzeniu wniosku I. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Miasta T. z dnia [...] 1994 r. znak G. [...] orzekającej o przekazaniu w wieczyste użytkowanie dla Spółdzielni Pracy Zaopatrzenia Rolnictwa i Budownictwa w T., ul. [...] na okres 99 lat, tj. do 2093 r. nieruchomości Gminy Miasta T. oznaczonych m. innymi nr działek: 55/5 o powierzchni 5761 mkw i nr 55/11 o powierzchni 120 mkw obręb 240 położonych przy ul. [...] w T.: stwierdziło nieważność decyzji Zarządu Miasta T. z dnia [...] 1994 r. Znak: [...] orzekającej o przekazaniu w wieczyste użytkowanie dla Spółdzielni Pracy Zaopatrzenia Rolnictwa i Budownictwa w T., ul. [...] na okres 99 lat, tj. do 2093 r. nieruchomości Gminy Miasta T. oznaczonych m. innymi nr. działek: 55/5 o powierzchni 5761 mkw i nr 55/11 o powierzchni 120 mkw obręb [...] położonych przy ul. [...] w T.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. uznało, że decyzja Zarządu Miasta T. z dnia [...] 1994 r. naruszyła w sposób oczywisty dyspozycję art. 47 ust. 4
1 art. 69 ust. l ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz.127 ze zm.), ponieważ wydana została pomimo toczącego się już od 1992 r. przed Kierownikiem Urzędu Rejonowego w T. - na skutek wniosku I. S.- postępowania o zwrot nieruchomości. Przepis art. 80 ust.2 ustawy o ggiwn będący podstawą prawną decyzji Zarządu Miasta T. z [...] 1994 r. nie zobowiązywał, a jedynie dopuszczał możliwość przekazania gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub Gminy posiadaczom spełniającym pozostałe, przewidziane w nim przesłanki. Uruchomienie uznaniowego trybu przewidzianego tym przepisem uzależnione było więc od sposobu załatwienia wcześniej wszczętej sprawy o zwrot nieruchomości. Treść przepisu art. 69 ust. l ustawy o ggiwn powoduje, że poprzedni właściciel (jego następca prawny) nabywa jego mocą roszczenie o zwrot nieruchomości i staje się stroną we wszystkich postępowaniach dotyczących tej nieruchomości, gdyż postępowania administracyjne w tych sprawach dotyczą jego interesu. Mimo, iż zagadnieniem wstępnym w sprawie o oddanie w/w działek w użytkowanie wieczyste było rozstrzygnięcie Kierownika Urzędu Rejonowego w T. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych działek, Zarząd Miasta T. w toku postępowania o zwrot nieruchomości wszczął i zakończył, dodatkowo bez udziału wszystkich stron (co stanowiło przesłankę wznowienia postępowania) postępowanie o oddanie tych samych działek w użytkowanie wieczyste Spółdzielni, która była w stanie upadłości.
Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej następuje nie tylko w przypadku rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego, ale również w przypadku ciężkiego naruszenia przepisów postępowania, co miało miejsce w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] 1994 r., poprzez niezawieszenie postępowania pomimo istnienia ku temu przesłanek z art. 97 § l pkt. 4 kpa i pominięcie w tym postępowaniu udziału następców prawnych byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości. SKO uznało za zasadne twierdzenia I. S., iż decyzja Zarządu Miasta T. z dnia [...] 1994 r. stanowi przejaw działania organu wbrew nakazom i zakazom ustanowionym w prawie, gdyż w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości wydano decyzję, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację obowiązujących przepisów. Z powyższych względów stwierdzić należało jej nieważność.
Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO w T. z dnia [...] 2002 r. sygn. akt [...] złożyli Z. S., W. S., J. S., M. S., A. B., J. O., J. Z., oraz Firma Handlowa "[...]" SA w R.
Z., W., J. i M. S. zarzucili wydanie przez SKO decyzji z naruszeniem prawa, z uwagi na toczące się postępowanie z wniosku I. S. o wznowienie postępowania w tej samej sprawie, oparte na tej samej podstawie prawnej. Ich zdaniem nie mogą toczyć się równolegle dwa postępowania administracyjne zmierzające do rozstrzygnięcia kwestii obowiązywania w obrocie prawnym prawomocnej decyzji Zarządu Miasta T. dnia [...] 1994 r. Nadto stwierdzenie nieważności decyzji z [...] 1994 r. wywołuje skutek w prawach osób trzecich. Zmienił się stan prawny działek m. in 55/31 i 55/11, ponieważ na wniosek użytkowników wieczystych (Z., W., J. i M. S.) prawo wieczystego użytkowania przekształcone zostało w prawo własności, które to prawo wpisane zostało do księgi wieczystej nr 74017 prowadzonej dla w/w działek przez Sąd Rejonowy w T., a więc prawo będące przedmiotem decyzji Zarządu Miasta T. z [...] 1994 r. nie istnieje. Nadto, w pierwszej kolejności powinien być rozpatrzony wniosek I. S. o zwrot wywłaszczonych działek 55/5 i 55/11. Decyzja SKO wydana została przedwcześnie. Podkreślono także, iż decyzja z [...]1994 r. wydana została w ramach przysługujących Miastu uprawnień właścicielskich, skoro Gmina Miasta T. nabyła na mocy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, póz. 191 i nr 43 po. 253).
W jednobrzmiących wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy A. B., J. O. i J. Z. stwierdzili, że nie zgadzają się z decyzją SKO w T. z dnia [...] 2002 r. Nadto zarzucili, że przedmiotowa nieruchomość od dnia [...] 2000 r. pozostaje w użytkowaniu wieczystym Firmy Handlowej "[...]" Spółka Akcyjna , co odnotowane jest w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Wydział Geodezji, Katastru i Nieruchomości w Urzędzie Miasta T., oraz w księdze wieczystej nr 73 941 prowadzonej prze Sąd Rejonowy w T. Ta formalna wada wydanej przez SKO decyzji winna skutkować jej uchyleniem.
Firma Handlowa "[...]" SA zarzuciła, że pomimo iż od [...] 2000 r, jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości będącej przedmiotem decyzji SKO z dnia [...] 2002 r. i powinna być uczestnikiem postępowania, nie była informowana o jego przebiegu. Ta formalna wada decyzji SKO winna skutkować jej uchyleniem.
Po rozpatrzeniu powyższych wniosków Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] 2003 r. sygn. akt: [...] na podstawie art.138 § l pkt l w związku z art. 127 § 3 oraz art.156 § l pkt 2 i art. 158 § l Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071), oraz art. 2 i art. 17 ust. l ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) i § l pkt 6 lit c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1999r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. Nr 13, poz. 115) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło :
Orzeczeniem z dnia [...] 1964 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K., powołując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 1-5 ,14, 20, 22 , 28, 30, 31 i 32 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, g4) na wniosek Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w T. orzekło o wywłaszczeniu Państwa parceli gruntowej Ikat. 123/11 o pow. 232 mkw oraz parceli lkat.123/14 o pow. 6217 mkw (obecnie działek ewidencyjnych nr: 55/11 oraz powstałej z działki nr 55/5, po obliczeniu jej powierzchni ze współrzędnych, działek ewidencyjnych o nr: 55/30, 55/31 j 55/32), położonych w gminie katastralnej S. stanowiących własność W. O. Wywłaszczony grunt przeznaczony został pod budowę składnicy maszyn rolniczych oraz magazynu środków ochrony roślin dla PZGS "[...]" w T.
W dniu [...] 1992 r. I. S. wystąpiła z wnioskiem o zwrot wywłaszczonych wyżej powołaną decyzją nieruchomości.
Pomimo złożonego wniosku decyzją z dnia [...]1994r. z powołaniem się na treść art. 18 ust. l ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz.U. Nr 32, poz. 191 i Nr 43, poz. 253) w związku z art. 5 ust. l tej ustawy, wydaną z upoważnienia Wojewody T. stwierdzono nabycie przez Gminę Miasta T. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej T. (obręb 248) uregulowanej w KW Nr [...] składającej się z działek nr 55/4 , 55/5, 55/11 o łącznej powierzchni 6587 mkw.
Decyzją z dnia [...] 1994r. Nr [...] Zarząd Miasta T. z powołaniem się na treść art. 80 ust. 2 i 3 oraz art. 40 ust.3, art. 41 ust. l i art. 43 ust. l ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tj. Dz.U. Nr 30, poz. 127 z 1991 r.) orzekł o przekazaniu w wieczyste użytkowanie dla Spółdzielni Pracy Zaopatrzenia Rolnictwa i Budownictwa w T. nieruchomości Gminy Miasta T. stanowiących działki nr 55/2 o powierzchni 191 mkw, 55/4 o powierzchni 706 mkw, 55/5 o powierzchni 5761 mkw, 55/6 o powierzchni 163 mkw, 55/11 o powierzchni 120 mkw o łącznej powierzchni 69 a 41 mkw obręb 248, KW [...], KW[...], Iwh 404 "[...]", przy ul. K. w T. oraz o przekazaniu na własność zabudowań istniejących na tych działkach na zasadach ustalonych w pkt 2-7 tej decyzji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że Spółdzielnia Pracy Zaopatrzenia Rolnictwa i Budownictwa w T. była posiadaczem gruntu w dniu l sierpnia 1988 r. , lecz nie miała uregulowanego stanu prawnego, toteż na podstawie art. 80 ust.2 wyżej powołanej ustawy oddano grunt w użytkowanie wieczyste.
Następnie aktem notarialnym z dnia [...] 1994r. Syndyk Masy Upadłościowej Spółdzielni [...] sprzedał J.O., A. B. i J. Z. prawo użytkowania wieczystego działki nr 55/30 obszaru 928 mkw wraz z wiatą - magazynem i innymi urządzeniami trwale z gruntem związanymi (ogrodzenie, oświetlenie, instalacje) powstałą z działki nr 55/5, która po obliczeniu jej powierzchni ze współrzędnych zmieniła powierzchnię na 0,5702 ha i oznaczenie na 55/29, a następnie uległa podziałowi na działki nr: 55/30, 55/31, 55/32.
Kolejnym aktem notarialnym z dnia [...] 1994r. Syndyk sprzedał M. B., J. C., J. K., Z. D. oraz L. C. i użytkowania wieczystego m. innymi działki nr 55/11 obszaru 120 mkw. Następnym aktem notarialnym z dnia [...] 1994r. Syndyk sprzedał W. S., Z. S., J. S. i M. S. prawo użytkowania działek nr 55/31 i 55/32 obszaru 4774 mkw wraz ze stanowiącym odrębną nieruchomość magazynem - wiatą.
W dniu [...] 1995 r. I. S. złożyła podanie o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wyżej przy wołaną decyzją z dnia [...] 1994r. o przekazanie w użytkowanie wieczyste działek nr 55/5 i 55/11 oraz na własność budynków podając, iż w dniu [...] 1994r. dowiedziała się o decyzji objętej podaniem.
Działki wymienione we wniosku I. S. (nr 55/5 i nr 55/11 obręb 248) wywłaszczone na rzecz Państwa przywołaną decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] 1964 r. stanowiły własność W. O. Prawa do spadku po zmarłym postanowieniem Sądu Powiatowego w R. z dnia [...] 1974r. ( sygn. akt: [...]) stwierdzone zostały na rzecz żony K. O. oraz dzieci I. K. O. i J. J. O., a prawa do spadku po K. O. zmarłej w dniu [...] 1963 r. tym samym postanowieniem zostały stwierdzone na rzecz I. K. S. i J. J. O. Postanowieniem Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] 1995r. sygn. akt: [...] zostały również stwierdzone prawa do spadku po zmarłym w dniu [...] 1992r. J. J. O. na rzecz żony zmarłego A. O. oraz jego dzieci A. M. S. i E. M.
Postanowieniem z dnia [...] 1996 r. Nr [...] Zarząd Miasta T. wznowił na podstawie art. 149 w związku z art. 145 § l pkt 4 Kpa postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] 1994r. o przekazaniu w wieczyste użytkowanie działek nr 55/5 i 55/11, przyjmując, że skoro od 1992r. toczy się postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości to zachodzi konieczność wyjaśnienia kwestii pominięcia udziału wymienionej jako strony (następca prawny byłych właścicieli tych działek) w postępowaniu zakończonym oddaniem działek w użytkowanie wieczyste Spółdzielni.
Decyzją z dnia [...]1996 r. Nr [...] wydaną w trybie art. art. 151 § l pkt l, § 2 i art. 146 § 2 kpa Zarząd Miasta T. odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji przyznając jednak w uzasadnieniu, że I. S. rzeczywiście, bez własnej winy, pominięta została jako strona w postępowaniu zakończonym oddaniem spornych działek w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Pracy Zaopatrzenia Rolnictwa i Budownictwa. Na skutek odwołania I. S., A. O., A. S. i E. M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] 1997r, znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Na skutek skargi I. S. Naczelny Sąd Administracyjny – O Z w K. wyrokiem z dnia [...] 1998r. (sygn. akt [...]) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Miasta T.
Kolejną decyzją z dnia [...] 1998r. Znak: [...] wydaną na podstawie art. 151 § 2, Zarząd Miasta T., odmówił uchylenia zaskarżonej decyzji z przyczyn określonych w art. 146 § 2 kpa stwierdzając, że sprawie istnieją przesłanki do wydania decyzji odpowiadającej treścią decyzji dotychczasowej. Jednocześnie stwierdził, iż zaskarżona decyzja Zarządu Miasta T. z dnia [...] I994r. Znak: [...] orzekająca o przekazaniu w wieczyste użytkowanie nieruchomości położonej w T. przy ul. K. - obejmująca działki nr 55/5, 55/11 obręb 248 na rzecz Spółdzielni Zaopatrzenia Rolnictwa i Budownictwa w T. - wydana została z naruszeniem prawa przez zaniechanie zawiadomienia stron o toczącym się postępowaniu.
W konsekwencji odwołania A. S. i I. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] 1999r. (sygn. akt:[...]) uchyliło zaskarżoną decyzję Zarządu Miasta T. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Postanowieniem z dnia [...] 1999r. znak: [...] Zarząd Miasta T. w oparciu o art. 97 § l pkt 4 kpa z urzędu zawiesił postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego obejmującego uwłaszczenie prawem wieczystego użytkowania Spółdzielni Pracy Zaopatrzenia Rolnictwa i Budownictwa w T. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie zawrotu nieruchomości położonej w T. przy ul.[...], a oznaczonej jako działki nr 55/5, 55/11 obręb 248.
Postanowieniem z dnia [...] 1999 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy zaskarżone przez I. S. postanowienie z dnia [...] 1999r. znak: [...] w sprawie zawieszenia postępowania.
Na powyższe postanowienie Kolegium wniesiona została przez I. S. skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w K. (sygn. akt [...]) która do chwili wydania decyzji SKO z [...] 2003 r. nie została rozpoznana.
W dniu [...] 2002 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. wpłynął wniosek I. S. domagającej się stwierdzenia na podstawie art. 156 kpa nieważności decyzji Zarządu Miasta T. z dnia [...] 1994r. Znak: [...] orzekającej o przekazaniu w wieczyste użytkowanie nieruchomości położonej w T. przy ul. [...] obejmującej działki nr: 55/5, 55/11 obręb 248 (pkt l ) oraz wstrzymania wykonania tej decyzji (pkt 2) z uwagi na fakt, iż pomimo złożonego przez nią w 1992 r. wniosku o zwrot nieruchomości i toczącego się w tym przedmiocie postępowania, Zarząd Gminy T., bez wiedzy osób ubiegających się o zwrot nieruchomości wszczął postępowanie zakończone kwestionowaną przez nią obecnie decyzją z dnia [...] 1994r. przekazującą w użytkowanie wieczyste Spółdzielni [...] w T. (będącej w upadłości) przedmiotowe działki, czym w sposób rażący naruszył prawo.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] 2002 r. sygn. akt: [...] stwierdziło nieważność decyzji Zarządu Miasta T. z dnia [...] 1994r., Znak: [...] wskazując na motywy przedstawione powyżej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ponownym rozpatrzeniu sprawę zważyło: Znaczenie prawne pojęcia "rażącego naruszenia prawa" pozostaje przedmiotem sporu w doktrynie prawa (B. Adamiak, J. Borkowski: Kpa, Komentarz, Warszawa 1996, str. 716-721). Widoczne są również rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie, których dogłębną analizę zawarł J. Łętowski w uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993r.(sygn.akt III ARN 56/93). Ostatnio prezentowana linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzi do wniosku, iż przeważające miejsce zyskuje stanowisko o charakterze formalnym. Tezę tę potwierdza również cytowany wyżej Komentarz (B. Adamiak i J. Borkowski str. 721).
Przyjęcie takiej linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże się z gramatyczną, językową wykładnią pojęcia "rażące" naruszenie prawa. Według "Słownika języka polskiego" (Warszawa 1993, t. III str. 24) "rażący" to dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, ;" niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży". Niewątpliwie zatem ustawodawca, wprowadzając nadzwyczajny tryb kontroli decyzji administracyjnej w postaci stwierdzenia nieważności, nie odnosił go do każdej decyzji naruszającej prawo, a tylko do takiej, która została wydana z rażącym jego naruszeniem w znaczeniu, jakie przydaje mu wykładnia językowa, gramatyczna tego pojęcia i w przeważającej mierze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Brak jest zatem przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji gdy istnieją np. możliwości różnej interpretacji przepisów prawa. Taki pogląd jest utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 17 kwietnia 1989 r. I SA 1034/88. Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego - Wyd. Prawnicze, Warszawa 1995 r. str. 341) oraz z dnia 6 lutego 1995 r. II SA 1531/94 (ONSA1996/1 póz. 37).
Pogląd taki rozwija również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 listopada 1997r. III SA 1201/96 stwierdzając "W dotychczasowym orzecznictwie sądowym, a także w doktrynie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § l pkt 2 kpa) następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa". W orzecznictwie sądowym wyrażane były także poglądy, iż jako "rażącego" nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. Jeżeli zaś przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, nawet mniej lub bardziej uzasadnioną - to wybór jednej z takich interpretacji, jeżeli nawet później zostanie uznany za nieprawidłowy, nie może być oceniany jako "rażące" naruszenie prawa. Z rażącym naruszeniem prawa mamy więc do czynienia wtedy, gdy uchybienie prawu ma charakter oczywisty, jasny i bezsporny, nie dopuszczający możliwości odmiennej wykładni.
Decyzją Zarządu Miasta T. z dnia [...] 1994r., pomimo toczącego się od 1992 r. przed Kierownikiem Urzędu Rejonowego w T. - na skutek wniosku I. S. - postępowania o zwrot nieruchomości, oddano w użytkowanie wieczyste Spółdzielni [...] w T., m. innymi działki nr 55/5 i nr 55/11, z żądaniem zwrotu których I. S. dwa lata wcześniej wystąpiła. Naruszono tym, w sposób oczywisty, dyspozycje art. 47 ust. 4 i art. 69 ust l ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gg.
Przepis art. 80 ust. 2 ustawy o gg będący podstawą prawną kwestionowanej decyzji nie zobowiązywał a jedynie dopuszczał możliwość przekazania gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub Gminy posiadaczom spełniającym pozostałe, przewidziane w nim przesłanki. Tym samym od sposobu załatwienia wcześniej wszczętej sprawy o zwrot nieruchomości uzależnione było uruchomienie przewidzianego tym przepisem, uznaniowego trybu oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste w drodze decyzji administracyjnej. Przepis art. 69 ust. l ustawy o gg stanowiący, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, powoduje, iż poprzedni właściciel (jego następca prawny) nabywa mocą jego treści roszczenie o zwrot nieruchomości i staje się stroną we wszystkich postępowaniach dotyczących tej nieruchomości, gdyż postępowania administracyjne w tych sprawach dotyczą jego interesu.
Nadto - na co wskazał - Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] 1998r. (sygn. akt:[...]), rozpoznając skargę I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydaną w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją, skoro wcześniej wszczęte postępowanie o zwrot nieruchomości nie zostało rozstrzygnięte, to w takim razie niedopuszczalnym było podejmowanie odnośnie wnioskowanych do zwrotu działek decyzji o przekazaniu ich w użytkowanie wieczyste dotychczasowemu posiadaczowi. Wynika to wprost m. in z przepisu art. 97 § l pkt 4 kpa, który obliguje organ administracji państwowej do zawieszenia postępowania w każdym przypadku, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Mimo, iż tym zagadnieniem wstępnym było rozstrzygnięcie Kierownika Urzędu Rejonowego w T. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych działek na rzecz byłych właścicieli czy też ich następców prawnych, Zarząd Miasta T., w toku postępowania prowadzonego przez organ administracyjny, wszczął i zakończył, dodatkowo bez udziału wszystkich stron (co stanowiło przesłankę wznowienia postępowania) postępowanie o oddanie tych samych działek w użytkowanie wieczyste Spółdzielni, która w owym czasie była nadto już w stanie upadłości. Kolegium uznało, powołując się na pogląd wyrażony przez Autorów cyt. wyżej Komentarza do kpa że jako rażące, kwalifikowane są nie tylko naruszenia przepisów prawa materialnego, lecz także przepisów kompetencyjnych oraz przepisów procesowych, co oznacza wyjście poza ramy wąsko rozumianego stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, ale zawsze podważa to byt prawny decyzji jako ciężko wadliwego aktu rozstrzygającego władczo i jednostronnie o prawach i obowiązkach jednostki. Stwierdzenie nieważności decyzji następuje zatem także w przypadku ciężkiego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli godzą one dotkliwie w uprawnienia stron. J. Borkowski w: Nieważność decyzji administracyjnej ZCO Łódź - Zielona Góra 997r, str. 104, jako przykład przywołuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 1995r- ( SA/Gd 374/95; nie publ.), w którym za naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji uznane zostało "pominięcie w postępowaniu wszystkich stron (chodziło o byłych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości podlegającej zwrotowi)". Za uzasadniony uznać również należy zarzut naruszenia art. 97 § l pkt 4 kpa obligującego organ administracji publicznej, za jaki uznać należy Zarząd Miasta T., do zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Kierownika Urzędu Rejonowego w T. złożonego wcześniej wniosku I. S. o zwrot będących przedmiotem wywłaszczenia nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w K. w wyroku z dnia [...] 1998r. stwierdzając nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 1997r. jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji odmawiającej uchylenia w wyniku wznowienia postępowania przedmiotowej decyzji Zarządu Miasta T. z dnia [...] 1994r. wskazał, iż skoro od 1992 r. toczyło się postępowanie o zwrot nieruchomości, którą kwestionowaną decyzją oddano w użytkowanie wieczyste Spółdzielni [...] w T. to niedopuszczalnym było podejmowanie odnośnie wnioskowanych do zwrotu działek ( nr 55/5 i nr 55/11) decyzji o przekazaniu ich w użytkowanie wieczyste dotychczasowemu posiadaczowi. Zdaniem Sądu "wynikało to wprost z art. 97 § l pkt 4 kpa", który został w postępowaniu tym naruszony.
Kolegium ustaliło nadto, że postanowieniem z dnia [...] 1993r. (sygn. akt:[...]) - a więc 9 miesięcy przed wydaniem będącej przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności Sąd Rejonowy w T., Wydział V Gospodarczy ogłosił upadłość Spółdzielni Pracy Zaopatrzenia Rolnictwa i Budownictwa w T. Na skutek ogłoszenia upadłości upadły traci z mocy samego prawa zarząd majątkiem oraz możność korzystania i rozporządzania majątkiem należącym do niego w dniu ogłoszenia upadłości, jak też nabytym w trakcie '"'postępowania upadłościowego. Natomiast z mocy art. 60 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 października 1934r. - Prawo upadłościowe ( Dz.U. z 1991 r. Nr 118, póz. 512 ze zm.) postępowanie dotyczące mienia wchodzącego w skład masy upadłości może być wszczęte i dalej prowadzone wyłącznie przez syndyka lub przeciwko niemu, gdyż ten z mocy prawa ( art. 90 Pr.upadł.) obejmuje majątek upadłego i przeprowadza likwidację.
Kolegium uznało, że nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków może nastąpić tylko wówczas, gdy nie narusza to praw osób trzecich, przez które rozumieć należy także roszczenia poprzednich właścicieli (ich następców prawnych) o zwrot nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów o wywłaszczeniu, wynikające z treści art. 69 ust. l w zw. z art. 47 ust 4 ustawy o gg zwłaszcza w sytuacji, gdy właściciele nieruchomości, bądź ich następcy prawni, wystąpili z wnioskiem o jej zwrot jeszcze przed wydaniem decyzji o uwłaszczeniu. Dlatego decyzja taka "nie może mieć skutku prawnego" (tak: NSA w wyroku o sygn. akt: SA/P 1992/93. "Rzeczpospolita" z dnia 20 kwietnia 1995r.). Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 czerwca 1994r. (IV S A 1260/93, Wokanda 1994, z. 9, str. 46) stwierdzając, że złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wykluczało nabycie użytkowania wieczystego w drodze uwłaszczenia. Kolegium uznało więc za uzasadniony pogląd wyrażony we wniosku I. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Miasta T. z dnia [...] 1994r., znak: [...]. Treść rozstrzygnięcia w niej zawartego stanowi negację obowiązujących przepisów. Jest to cecha rażącego naruszenia prawa.
Odnosząc się do zarzutu braku udziału w postępowaniu działu Firmy Handlowej "[...]" SA z siedzibą w R. SKO uznało, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób jednoznaczny wynikało, że użytkownikami wieczystymi działki nr 55/30 pozostają A. B., J. Z. i J. O. Osobom tym w sposób skuteczny doręczone zostało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2002r. informujące o wszczęciu na wniosek I. S. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzją Zarządu Miasta T. z dnia [...] 1994r., Znak:[...]. W postanowieniu tym zawarto stosowane pouczenie o uprawnieniach stron postępowania administracyjnego, wynikających z art. 10 § l oraz art. 73 i art. 79 § 2 kpa. Pomimo pouczenia ani w wyznaczonym terminie ani w ciągu kolejnych trzech miesięcy jakie upłynęły do chwili wydania kwestionowanej obecnie decyzji A. B., J. Z. i J. O. nie poinformowali Kolegium, iż z dniem [...] 2000r. F.H. "[...]" S.A. stała się użytkownikiem wieczystym działki 55/30 obr. 248. Z aktualnego odpisu z Rejestru Handlowego prowadzonego przez Sąd Rejonowy-Sąd Gospodarczy w R. wynika jednak, iż do składania oświadczeń w imieniu Spółki (reprezentacji Spółki) uprawniony jest jednoosobowo każdy członek zarządu Spółki. Zarząd "[...]" S.A. składa się z 3 osób: J. O. - prezes zarządu, A. B. - v-ce prezes zarządu i J. Z. - v-ce prezes zarządu. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 38 kc działanie organu osoby prawnej (osób fizycznych) traktuje się jako działanie tej osoby prawnej. Wobec powyższego w sytuacji doręczenia wszystkim członkom zarządu "[...]" S.A. zarówno zawiadomienia o wszczęciu na wniosek I. S. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Miasta T. z dnia [...] 1994r. jak i samej decyzji SKO z dnia [...] 2002r. nie można przyjąć, że organy uprawnione do reprezentacji "[...]" S.A. nie wiedziały o toczącym się postępowaniu i decyzji jaka w nim zapadła, a w konsekwencji, że Spółka pozbawiona została możliwości udziału w postępowaniu.
Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku Z., W., J. i M. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium wskazało, (powołując się na stanowisko komentatorów cyt. Komentarza do kpa, oraz na wyrok NSA), iż wcześniejsze wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego kwestionowana decyzją, jak to miało miejsce w rozpoznawanym przypadku nie wyłącza możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Nadto wskazano, że postępowanie w przedmiocie wznowionego na wniosek I. S. postępowania zostało postanowieniem Zarząd Miasta T. z dnia [...] 1999r., znak: [...], wydanym w oparciu o art. 97 § l pkt 4 kpa zawieszone.
Odnosząc się do kolejnego z zarzutów stawianych rozstrzygnięciu, we wniosku Z., W., J. i M. S. Kolegium powołało się na treść uzasadnienia uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92 (opubl. OSNCP 1992/12 póz. 211), w którym zwraca się uwagę na to, że w ocenie, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji administracyjnej, lecz zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, że decyzja administracyjna, choć obciążona ciężkimi wadami, pozostaje w obrocie prawnym i korzysta z domniemania legalności. Podobnie z uzasadnienia uchwały NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. OPS 7/96 (opubl. ONSA 1997/2 póz. 49) wynika, że należy odróżnić skutki prawne, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi. Analogiczne stanowisko zostało przyjęte również w uchwale NSA z dnia 9 listopada 1998r. OPK 4-7/98 (ONSA 1999/1 póz. 13). W uzasadnieniu tej uchwały wskazano: "Nauka prawa cywilnego, traktując akt administracyjny jako zdarzenie prawne, dokonuje pewnych rozróżnień skutków powodowanych w sferze prawa cywilnego z uwagi na przyjęte założenia legislacyjne ingerencji administracji publicznej w tę sferę. Odróżnia się akty administracyjne powodujące bezpośrednie skutki cywilnoprawne od tych, które pośrednio wywołuj ą te skutki. Obalenie aktu administracyjnego pierwszego rodzaju powoduje zniweczenie skutków cywilnoprawnych, co może otwierać drogę do określonych roszczeń majątkowych, natomiast obalenie aktów drugiego rodzaju nie powoduje bezpośrednich skutków cywilnoprawnych, lecz stwarza podstawy do poddania ocenie przesłanek czynności prawa cywilnego, oczywiście na podstawie prawa cywilnego i ustalonej dla niego drogi dochodzenia roszczeń (na co wskazuje się w powołanej już uchwale Izby Cywilnej SN z dnia 25 kwietnia 1964 r. III CO 12/64). Do kategorii aktów administracyjnych powodujących pośrednie skutki cywilnoprawne zalicza się w nauce prawa cywilnego między innymi te, które umocowują do zawarcia umowy ze Skarbem Państwa. Taki charakter mają np. decyzje administracyjne o sprzedaży najemcy lokalu mieszkalnego jako przedmiotu odrębnej własności oraz z ustanowieniem użytkowania wieczystego do ułamkowej części gruntu pod budynkiem. Decyzja taka wyczerpuje swój skutek prawny w umocowaniu określonego pracownika organu administracyjnego do złożenia w imieniu Skarbu Państwa oświadczenia woli o sprzedaży lokalu mieszkalnego i ustanowieniu użytkowania wieczystego ułamkowej części gruntu. Kompetencja i właściwość organu administracyjnego obejmuje ustalenie przedmiotu umowy sprzedaży i jej warunków, natomiast wszystkie dalsze skutki powstają na podstawie prawa cywilnego z zachowaniem odpowiedniej formy i trybu składania oświadczenia woli. Organ administracyjny, działając w granicach swojej właściwości i kompetencji nie ma żadnych możliwości prawnych zniweczenia skutków cywilnoprawnych powstałych wskutek zawarcia umowy sprzedaży, a jedynie władny jest wykazać wadliwość określenia decyzją administracyjną przedmiotu sprzedaży lub jej warunków. Z tych więc względów skutek prawny takiej decyzji administracyjnej .dotkniętej wadą nieważności będzie miał cechę nieodwracalnego, oczywiście z punktu widzenia właściwości i kompetencji organu administracji publicznej". Zdaniem Kolegium przyjęcie odwrotnego założenia oznaczałoby praktycznie wyłączenie możliwości wzruszenia późniejszej decyzji z tego powodu, że stan prawny ukształtowany wcześniejszą decyzją był prawnie wadliwy. Jeżeli na przykład wcześniejsza decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, to niestwierdzenie jej nieważności i ograniczenie się jedynie do stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa, będzie oznaczać, iż nie zostanie wzruszony wadliwy stan prawny ukształtowany tą decyzją, a tym samym może zostać wyłączona możliwość wzruszenia późniejszej decyzji nawiązującej do tego wadliwego stanu prawnego. Dlatego też w sprawie, której dotyczy uchwała NSA z dnia 9 listopada 1998 r. OPK 4-7/98, przyjęto, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, stanowiącej o przejściu na Skarb Państwa własności budynku w związku z odmową ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu warszawskiego na rzecz poprzedniego właściciela, wykazało, iż Skarb Państwa nie stał się właścicielem budynku, co z kolei może być podstawą do oceny, że sprzedaż lokalu w tym budynku przez Skarb Państwa była działaniem wbrew zakazowi rozporządzania nieruchomością, będącą w rzeczywistości stale cudzą własnością. Gdyby w takim wypadku ograniczyć się do stwierdzenia, że wcześniejsza decyzja została wydana z naruszeniem prawa, skutek prawny tej decyzji nie zostałby cofnięty, a wobec tego Skarb Państwa jako właściciel nieruchomości był uprawniony do rozporządzania nią, mimo że decyzja o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela została wydana z rażącym naruszeniem prawa (tak NSA w uchwale Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000r., ONSA 2000/3 póz. 93).
Wobec przytoczonych wyżej poglądów na temat rozumienia pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych Kolegium nie podzieliło twierdzeń wnioskodawców, iż decyzja Zarządu Miasta T. z dnia [...] 1994r. stanowiła akt administracyjny powodujący pośrednie skutki w sferze prawa cywilnego, a w konsekwencji, iż wywołała nieodwracalne skutki prawne, w rozumieniu jakie nadaje temu pojęciu treść art. 156 §2 kpa. Ponadto, decyzja z dnia [...] 1999 r. o przekształceniu przysługującego Z., W., J. i M. S. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działek (co do których jeszcze w lutym 1992r. na wniosek I. S. wszczęte zostało dotychczas nie zakończone postępowanie o zwrot nieruchomości) nie stanowi skutku prawnego wywołanego przez będącą przedmiotem stwierdzenia nieważności decyzję o uwłaszczeniu prawem użytkowania wieczystego Spółdzielni [...] w T., ale przez późniejsze zdarzenia, które nie mogą stanowić podstawy oceny, że tym samym wyżej przywołana decyzja uwłaszczeniowa wydana z rażącym naruszeniem prawa wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa.
Skargi na Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2003 r. sygn. akt [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego w W. Ośrodek Zamiejscowy w K. wnieśli: Z. S., W. S., J. S., M. S., Firma Handlowa "[...]" w R., J. O., A. B. i J. Z.
Skarżący Z. S., W. S., J. S. i M. S. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji SKO z dnia [...] 2002r. numer [...] i oddalenie wniosku ewentualnie przekazanie sprawy do-ponownego rozpoznania. W skardze powtórzyli zarzuty zawarte w swoich wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając naruszenie art. 7 kpa, 8 kpa, 156 § l pkt. 2 kpa, 158 kpa, oraz art.97 § l pkt. 4 kpa.
W uzasadnieniu zarzutów skargi podnieśli, że wnioskodawczyni podała tę samą podstawę prawną wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji. Wniosek w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji został złożony do Kolegium przez I. S. [...] 2002r., a wcześniej bo [...] 1995r. złożone zostało podanie o wznowienie postępowania. Kolegium nie wyjaśniło dlaczego w tej sytuacji zostało zawieszone później wszczęte postępowanie. Ponadto Kolegium nie poczyniło ustaleń czy w dacie wydania unieważnionej decyzji i w toku postępowania w sprawie o przekazanie przedmiotowych nieruchomości w użytkowanie wieczyste Zarząd Miasta T. wiedział o wniosku I. S. z 1992r. o zwrot nieruchomości. Skoro Gmina Miasta T. nabyła prawo własności działek nr 55/4 i 55/11 na mocy ustawy z dnia 10 maja 1990 r.-Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, to Zarząd Miasta T. wydając kwestionowaną decyzję działał w ramach przysługujących uprawnień właścicielskich. Stwierdzenie nieważności w/w decyzji Zarządu Miasta T. wywołuje skutek w prawach osób trzecich. Zdaniem skarżących w pierwszej kolejności winien być rozpatrzony co do zasady wniosek I. S. o zwrot wywłaszczonych działek ponieważ ma to wpływ na ocenę zgodności z prawem kolejnych decyzji oraz aktów notarialnych, dlatego Kolegium powinno zawiesić postępowanie w sprawie o "unieważnienie" decyzji Zarządu Miasta T. do czasu rozstrzygnięcia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Nadto zmienił się stan prawny dz. m. in. nr 55/31 i 55/11 ponieważ na wniosek skarżących z dnia [...]1999r. prawo wieczystego użytkowania przysługujące im do w/w działek zostało przekształcone w prawo własności, które zostało wpisane do księgi wieczystej numer[...], prowadzonej dla w/w działek przez Sąd Rejonowy w T.
Skarżący Firma Handlowa "[...]" S.A. z siedzibą w R., J. O., A. B. i J. Z., działający przez pełnomocnika, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. dnia [...] 2002 r. sygn. akt [...] zarzucając im: rażące naruszenie przepisu art. 156 kpa, w szczególności zaś jego § l ust. 4, oraz art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 14 kpa i art. 40 kpa.
W uzasadnieniu zarzutów pełnomocnik skarżących wskazał, że pomimo, iż fakt zmiany wieczystego użytkownika części nieruchomości znany był zarówno z treści księgi wieczystej i ewidencji geodezyjnej, a także z dokumentów kierowanych przez skarżącą "[...]" S.A. do Urzędu Miasta na długo przed wydaniem decyzji to decyzja Kolegium z [...] 2002 r. -nie została Spółce doręczona, a wnioski Kolegium dotyczące zarzutu skarżącej Firmy braku jej udziału w postępowaniu są wadliwe. Doręczenia Spółce dokonuje się bowiem na adres jej siedziby a nie na adresy prywatne jej organów. Postępowanie SKO z pominięciem strony oraz wydanie zaskarżonych decyzji bez jej udziału stanowi rażące naruszenie prawa.
W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o ich oddalenie.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Z., W., J. i M. S. Kolegium wskazało powołując się na pogląd doktryny oraz orzecznictwo, że wcześniejsze wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania, jak to miało miejsce w rozpoznawanym przypadku, nie wyłącza możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wbrew twierdzeniom skargi I. S. nie podała tej samej podstawy prawnej dla wznowienia postępowania jak i dla stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpiła na podstawie art. 145 § l pkt 4 kpa, zaś z żądaniem stwierdzenia nieważności wskazując na rażące naruszenie prawa o którym mowa w art. 156 § l pkt 2 kpa.
Odnośnie kolejnego zarzutu, to w postępowaniu wszczętym przez Kierownika Urzędu Rejonowego w T. na wniosek I. S. z dnia [...] 1992 r. o zwrot wywłaszczonych nieruchomości (tj. działek nr 55/5 i 55/11 obręb 248 stanowiących wówczas własność Gminy Miasta T.), przymiot strony tego postępowania miała Gmina Miasta T., której doręczone zostało postanowienie o wszczęciu postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Tym samym już w 1992 r. Gmina Miasta T. uzyskała wiadomość o wniosku I. S. z dnia [...] 1992 r. Odnosząc się do kolejnego z zarzutów stawianych rozstrzygnięciu Kolegium wskazało, iż w uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92 (opubl. OSNCP 1992/12 póz. 21 1) zwraca się uwagę na to, że w ocenie, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji administracyjnej, lecz zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, że decyzja administracyjna, choć obciążona ciężkimi wadami, pozostaje w obrocie prawnym i korzysta z domniemania legalności. Podobnie z uzasadnienia uchwały NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. OPS 7/96 (ONSA 1997/2 poz. 49) wynika, że należy odróżnić skutki prawne, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi. Ustosunkowując się w dalszym ciągu szczegółowo do powyższego zarzutu skargi, Kolegium, powołując się na uchwałę NSA z dnia 9 listopada 1998 r. OPK 4-7/98 (ONSA 1999/1 poz. 13), uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 20 marca 2000 r. (ONSA 2000/3, poz. 93) podtrzymało swoje stanowisko, iż w sprawie nie zachodzi sytuacja, w której niedopuszczalnym byłoby stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn wskazanych w art. 156 § 2 kpa. Nie stanowi także skutku prawnego wywołanego przez będącą przedmiotem stwierdzenia nieważności decyzję Zarządu miasta T. dnia [...] 1994 r., decyzja z [...] 1999 r. o przekształceniu przysługującego skarżącym prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Odnośnie ostatniego z zarzutów skargi Kolegium podtrzymało swoje stanowisko (powołując się na pogląd wyrażony prze NSA OZ w K., sygn. akt II SA/Kr 1528/99), iż postępowanie rozstrzygające o prawidłowości decyzji z dnia [...] 1994 r. nie może być uznane za zagadnienie prejudycjalne w stosunku do postępowania o zwrot wywłaszczonych działek (nr 55/5 i 55/11 obr. 248).
Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze ,,[...]"' S.A. J.O., A. B. i J. Z. Kolegium podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podnosząc, iż wobec doręczenia wszystkim członkom zarządu "[...]" S.A. zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, jak i samej decyzji SKO z [...] 2002 r. nie można przyjąć, że organy Spółki nie wiedziały o toczącym się postępowaniu i zapadłej decyzji, jak też, że Spółka była pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu. Ponadto żaden ze skarżących nie poinformował Kolegium, iż wieczystym użytkownikiem działki nr 55/30 stała się F.H. "[...].S.A."
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Stosownie do art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271, ze zm.) sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w skrócie ppsa.
Sąd połączył obydwie skargi do wspólnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia.
Sądy Administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc przy sprawowaniu tej kontroli związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania- art. 3 § l i art. 134 ppsa.
Skargi nie zasługują na uwzględnienie.
W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada ogólnej trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § l kpa). Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją umożliwiającą wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętych ciężką wadliwością o charakterze materialnoprawnym. Jednak przyczyną powstania owej wadliwości może być nie tylko naruszenie przepisów samego prawa materialnego, lecz także naruszenie szczególnie istotnych przepisów kpa, kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa powodujące nieważność decyzji administracyjnej. Postępowanie prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie może skutkować wzruszeniem ostatecznych decyzji z powodu nieprawidłowości nie stanowiących wad kwalifikowanych. Wady decyzji stanowiące przesłanki stwierdzenia jej nieważności zostały wyliczone w art. 156 § l pkt. 1-6 kpa i uzupełnione odesłaniem do przepisów odrębnych w pkt. 7. Przepis art. 156 § l kpa zawiera w pkt. 1-6 wyliczenie wyczerpujące, co sprawia, że pozytywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej powinny być interpretowane dosłownie a nawet ścieśniająco i nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Art. 156 § l pkt. 2 kpa stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" było przedmiotem licznych kontrowersji i polemik doktrynalnych, jak również w tym przedmiocie wielokrotnie wypowiadał się SN jak i NSA. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiło w sposób prawidłowy podstawowe cechy prawnego znaczenia pojęcia rażącego naruszenia prawa, przywołując poglądy doktryny oraz stanowisko prezentowane przez zasadniczą linię orzecznictwa NSA.
W uzupełnieniu tych wywodów należałoby podkreślić wagę skutków, jakie wywołuje decyzja wydana rażącym naruszeniem prawa, ponieważ rodzaj tych skutków jest jednym z elementów, których istnienie decyduje o rażącym charakterze naruszenia prawa. Należy przychylić się do poglądu wyrażonego przez NSA w wyroku dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04 (lex 165717), iż "skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności-skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa".
Istotnym w świetle stanu faktycznego i prawnego sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją jest także pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 26 maja 2004 r., OSK 221/04 (lex 1807470), sformułowany w następującej tezie: "Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej na tej podstawie, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa wymaga w każdym przypadku nie tylko ustalenia treści przepisu prawa (przepisów prawnych), na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja, ale także oceny, czy przyjęcie innego rozumienia przepisów przez organ, który wydał kwestionowaną decyzję odbiega od prawidłowego rozumienia treści przepisów w takim stopniu, że może być uznane za rażące naruszenie prawa. Inaczej mówiąc nie jest wystarczające stwierdzenie, że określony przepis (przepisy) należy rozumieć inaczej, niż to przyjął organ wydający kwestionowaną decyzję , ale konieczne jest dokonanie oceny w okolicznościach sprawy, że to inne rozumienie treści przepisu jest rażąco wadliwe".
Odnosząc powyższe stanowisko, oraz treść przesłanki rażącego naruszenia prawa jako podstawy stwierdzenia nieważności decyzji do rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy : Decyzja Zarządu Miasta T. z [...] 1994 r., której nieważność stwierdziło SKO w T. została wydana w oparciu o przepis art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gg. W brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przepis ten stanowił, że "Posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu l sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie, lub użytkowanie wieczyste. Przekazanie następuje na podstawie decyzji rejonowych organów rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarządów gmin, wydanych bez konieczności uprzedniego złożenia wniosków o przekazanie, w granicach określonych liniami rozgraniczającymi i ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub w planach realizacyjnych".
Z kolei art. 69 ust. l ustawy o gg stanowił, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego, jeżeli stała niezbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Postępowanie o uwłaszczenie Spółdzielni [...] w T. zakończone decyzją z dnia [...] 1994 r. toczyło się w oparciu o wyżej przytoczony przepis art. 80 ust. 2 ustawy o gg, będący podstawą prawną decyzji. Wniosek I. S. o zwrot nieruchomości obejmującej działki będące przedmiotem uwłaszczenia złożony został w 1992 r. Kluczowym zatem problemem, którego rozwiązanie winno doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej, bądź nieuwzględnienia wniosku I. S. z dnia [...] 2002 r. było stwierdzenie, czy decyzja Zarządu Miasta T. z [...] 1994 r. wydana w oparciu o art. 80 ust. 2 ustawy o gg, pomimo toczącego się postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest decyzją możliwą do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa, oraz skutków, jakie wywołała.
Problem wzajemnej relacji postępowań o uwłaszczenie osób prawnych nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego z postępowaniem o zwrot wywłaszczonych nieruchomości będących jednocześnie przedmiotem uwłaszczenia, na rzecz byłych właścicieli lub ich następców prawnych był wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego z racji istniejącego, bogatego orzecznictwa (por. przykładowo: wyrok NSA z 30. 05. 1994 r. SA/Gd 17/94, lex 9364, wyrok NSA z 31.01.2002, I SA 3224/01, lex 81759, wyrok NSA z 10.10.2001 r. I SA 2394/99, lex 75559, wyrok NSA z 15.05.2001 r. I SA 714/00, lex 54197, uchwała składu 7 sędziów SN z 27.01.2000, III ZP 14/99-OSNP 2000/8/294).
Na tle tego orzecznictwa ukształtował się jednolity pogląd, iż postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ma pierwszeństwo przed postępowaniem uwłaszczeniowym, nawet gdy wniosek o zwrot był późniejszy, niż wszczęcie postępowania uwłaszczeniowego. Jeżeli toczy się jednocześnie postępowanie uwłaszczeniowe i postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to pierwsze powinno ulec zawieszeniu na podstawie art. 97 § l pkt. 4 kpa, bowiem jego wynik jest zależny od wyniku postępowania w sprawie zwrotu, a rozstrzygnięcie to jest zagadnieniem wstępnym w toczącym się postępowaniu o uwłaszczenie. Szczególnego podkreślenia wymaga w pełni akceptowany przez skład orzekający w niniejszej sprawie pogląd wyrażony w tezie (pkt.2) wyroku NSA z dnia 10.10. 2001 r. I SA 2394/99 iż: "złożenie wniosku o zwrot nieruchomości przed wszczęciem postępowania uwłaszczeniowego lub w jego trakcie, powinno skutkować niewszczynaniem lub zawieszeniem tego ostatniego do czasu zakończenia postępowania o zwrot, gdyby bowiem istniały przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości a nastąpiłoby uwłaszczenie, to naruszałoby ono prawa osób trzecich, zatem doszłoby do naruszenia, i to rażącego prawa".
Wyraźny zapis zakazujący naruszania praw osób trzecich przez uwłaszczenie osoby prawnej znajdował się w art. 2 ust. l zd. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. 79/1990, póz. 464). Prawami osób trzecich były m. innymi roszczenia wynikające z art. 69 ustawy o gg. Przepis art. 80 ust. 2 ustawy o gg nie zawierał zapisu dotyczącego ochrony praw osób trzecich. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że decyzja wydana na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy o gg była decyzją konstytutywną (w przeciwieństwie do decyzji wydanej na podstawie art. 2 ust. l ustawy zmieniającej ustawę o gg, która stwierdzała jedynie nabycie prawa przy zaistnieniu warunków przewidzianych ustawą - art. 2 ust. 3), i wywierała skutki prawne na przyszłość. Przedsiębiorstwo stawało się użytkownikiem wieczystym dopiero z dniem wydania decyzji, a nie od [...] 1988 r., chociaż podstawą wydania decyzji był stan posiadania gruntu bez tytułu prawnego do dnia [...] 1988 r. Fakt, iż przepis art. 80 ust. 2 ustawy o gg nie zawierał zapisu zakazującego naruszania praw osób trzecich przez uwłaszczenie nie oznacza, że ukształtowana, obowiązująca zasada nie naruszania tych praw nie obowiązywała w przypadku uwłaszczenia dokonanego na podstawie tego przepisu. Stanowisko takie byłoby nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa i panującego w nim porządku prawnego. Stwarzałoby ono sytuację braku równości podmiotów wobec prawa. Były właściciel, starający się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości korzystałby z ochrony przewidzianej przepisem art. 2 ust. l ustawy zmieniającej ustawę o gg w przypadku, gdyby uwłaszczenie miało podstawę w tym przepisie, natomiast w przypadku uwłaszczenia wywłaszczoną nieruchomością na podstawie przepisu art. 80 ust. 2 ustawy o gg byłby takiej ochrony pozbawiony. Sytuacja taka jest nie do przyjęcia także z uwagi na charakter decyzji uwłaszczeniowej wydanej na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy o gg. Skoro ustawodawca zapewnił ochronę byłemu właścicielowi, któremu przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości w przypadku uwłaszczenia z mocy samego prawa, decyzją o charakterze deklaratoryjnym (art. 2 ustawy zmieniającej), to nie do przyjęcia byłoby całkowite pobawienie ochrony byłego właściciela (lub jego następcy prawnego) w przypadku uwłaszczenia dokonanego w ramach uznania administracyjnego, decyzją wywołującą skutki dopiero na przyszłość (art. 80 ust. 2 ustaw). Z powyższego wynika, że uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich w żadnym wypadku. Wynika to także z wyraźnego i bezwzględnego brzmienia art. 69 ustawy o gg, nakazującego zwrot wywłaszczonej nieruchomości w przypadku jej zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W sprawie zakończonej decyzją Zarządu Miasta T. z dnia [...] 1994 r. postępowanie uwłaszczeniowe toczyło się na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy -zostało wszczęte i zakończone pomimo wcześniej złożonego przez I. S. wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W ten sposób niewątpliwie naruszono rażąco prawo poprzedniego właściciela wynikające z art. 69 ustawy o gg. Należy podzielić także pogląd Kolegium, iż wobec wszczęcia i niezawieszenia postępowania o uwłaszczenie, pomimo toczącego się postępowania o zwrot nieruchomości doszło do naruszenia przepisu art. 97 § l pkt. 4 kpa. Przepis ten nakazuje organowi administracji publicznej zawieszenie postępowania administracyjnego, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie zagadnienia wstępnego rozumie się "sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Ocena tego zagadnienia należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania a zagadnieniem wstępnym. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Natomiast w przypadku zaistnienia trzech przesłanek (postępowanie administracyjne toczy się, jego wynik zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte), organ administracji obowiązany jest zawiesić postępowanie. W świetle utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyżej powołane orzeczenia), wynik postępowania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest zagadnieniem wstępnym dla toczącego się postępowania o uwłaszczenie nieruchomości i postępowanie takie powinno być zawieszone do czasu rozstrzygnięcia sprawy o zwrot nieruchomości. Dotyczy to oczywiście także postępowania o przekazanie gruntu w użytkowanie wieczyste na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy o gg. Nierozstrzygnięcie przez właściwy organ zagadnienia wstępnego i wydanie decyzji z pominięciem takiego rozstrzygnięcia powoduje, iż decyzja obarczona będzie wadami naruszającymi prawo w sposób istotny, a nawet rażący. W niniejszej sprawie rażące naruszenie art. 97 § l pkt. 4 kpa doprowadziło do wydania decyzji rażąco naruszającej prawo następców prawnych byłego właściciela do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Podkreślić nadto należy, że uszło uwadze Kolegium, iż przepis art. 80 ust. 2 ustawy o gg. przewidywał jedynie przekazanie (m. in.) w użytkowanie wieczyste podmiotom w nim wymienionym jedynie gruntów będących w ich posiadaniu. W przepisie tym nie ma mowy o regulacji stanu prawnego budynków znajdujących się na tym gruncie. Przyjęte w punkcie 2 decyzji Zarządu Miasta T. z [...] 1994 r. rozwiązanie polegające na "przekazaniu na własność budynków" (...) nie znajduje jakiegokolwiek oparcia w powołanym jako podstawa decyzji przepisie. Decyzja wydana na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy o gg nie mogła wywoływać żadnego skutku w zakresie uregulowania stanu prawnego budynków, ponieważ przepis ten nie przewidywał żadnej w tym przedmiocie regulacji - ani dotyczącej sprzedaży budynków - ani innej podstawy przeniesienia ich własności, a już z całą pewnością ich "przekazania", które to pojęcie nie może oznaczać przeniesienia własności. Poza zakresem niniejszej sprawy pozostają dalsze, szczegółowe kwestie związane z problematyką losów budynków znajdujących się na nieruchomości przekazanej w użytkowanie wieczyste. Skład orzekający stoi jednakowoż na stanowisku, że budynki te pozostawały częścią składową gruntu i łącznie z nim przekazywane były w użytkowanie wieczyste. Stwierdzić więc należy, że w powyższym zakresie, rozstrzygnięcie spornej decyzji (w pkt.2) zostało wydane bez podstawy prawnej, a zatem spełniona została druga z przesłanek art. 156 § l pkt. 2 kpa, oprócz wyczerpania przesłanki rażącego naruszenia prawa. Brak bowiem przepisu prawnego, na podstawie którego mogło być wydane kwestionowane rozstrzygnięcie.
Oceny wymaga stanowisko Kolegium w przedmiocie negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, uregulowanej w art. 156 § 2 kpa. Należy podzielić zaprezentowany przez Kolegium pogląd, że decyzja z dnia [...] 1994 r. przekazująca grunty w wieczyste użytkowanie Spółdzielni [...] w T. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, wobec czego nie zachodzi negatywna przesłanka stwierdzenia jej nieważności z powodu wyżej wskazanych przesłanek pozytywnych. Zaskarżona decyzja zawiera obszerne uzasadnienie wraz z powołaniem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oraz stanowisko organu w przedmiocie nieodwracalności skutków kwestionowanego orzeczenia. W przedmiocie nieodwracalności skutków decyzji administracyjnej orzecznictwo to a także orzecznictwo Sądu Najwyższego jest bogate. Zasadnie organ powołał się uzasadniając swoje stanowisko, na twierdzenia zawarte w uchwale SN z 28.05. 1992 r., oraz w uchwale NSA z 16.12. 1996 r. kwestią o zasadniczym charakterze przy ustalaniu, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne jest bowiem ustalenie jakiego rodzaju skutki są bezpośrednimi skutkami decyzji, a które ze skutków nie będą objęte zakresem art. 156 § 2 kpa, ponieważ będą one stanowić wyłącznie zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, że obarczona ciężkimi wadami decyzja administracyjna pozostawała w obrocie prawnym i korzystała z domniemania legalności. Z obydwu powyższych powołanych przez organ rozstrzygający sprawę orzeczeń wynika, że późniejsze decyzje lub inne zdarzenia prawne mogące stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień - w odróżnieniu od bezpośrednich skutków, które wywołała decyzja- nie mogą być brane pod uwagę. Pogląd taki wyrażony został również w wyroku WSA w Warszawie, z dnia 26.08.2005 r. I SA/Wa 541/04 (lex nr 191986). Jedynym bezpośrednim skutkiem decyzji Zarządu Miasta T. z [...] 1994 r. było ukształtowanie nowego stanu prawnego polegającego na przekazaniu gruntu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni. Wszystkie kolejne decyzje lub zdarzenia prawne zdarzenia prawne, które dotyczyły nieruchomości, w stosunku do której został złożony wniosek o zwrot, nie stanowiły bezpośredniego skutku prawnego tej decyzji i ich skutki mogą być rozpatrywane wyłącznie w sferze cywilnoprawnej, w szczególności poprzez dochodzenie określonych roszczeń majątkowych. Nie mogą zatem wywołać pożądanego skutku zarzuty skarżących Z., W., J. i M. S. dotyczące zmiany stanu prawnego działek, z powodu istnienia decyzji przekształcającej na ich wniosek, prawo wieczystego użytkowania w prawo własności, oraz wpisanie prawa własności do księgi wieczystej. Wydanie bowiem decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie jest w żadnym razie skutkiem wydania decyzji, która podlega stwierdzeniu nieważności w niniejszej sprawie. Na marginesie zauważyć należy, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 30.09.2002 r. II SA/Ka 2651/00 (ONSA 2004/1/18) "wpis do księgi wieczystej prawa własności powstałego na podstawie decyzji o wydanej na mocy ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. 65/1999, poz. 746 ze zm.) nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § l pkt. 2 kpa. Ponadto skutek wywołany przez konstytutywną decyzję o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności może zostać w każdej chwili odwrócony, jeżeli wpis prawa własności okazałby się wadliwy, bo dokonany na mocy nieważnej decyzji ( z uzasadnienia cyt. wyroku). Uwagi powyższe mają jednak charakter marginesowy, skoro postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją nie dotyczyło decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego skarżącym, w prawo własności. Nie może również odnieść pożądanego przez skarżących skutku zarzut dotyczący wcześniejszego wszczęcia postępowania wznowieniowego dotyczącego spornej decyzji. Pogląd zaprezentowany przez organ w tej kwestii jest prawidłowy i ma oparcie w utrwalonym stanowisku prezentowanym w orzecznictwie. Należy przytoczyć w tym miejscu wyrok NSA z 18 marca 1998 r. II SA 4/98 (lex nr 41832), w którym dokonano szczegółowej analizy sytuacji, w której w toku postępowania wznowieniowego wszczęte zostaje postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego. Wobec braku w kpa regulacji dotyczącej skutków prawnych zbiegu dwóch trybów weryfikacji decyzji, oraz wobec odmiennych skutków orzeczeń wydawanych w powyższych trybach NSA stwierdził, że priorytet należy dać postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. W przypadku jego wszczęcia w toku postępowania wznowieniowego, zachodzi konieczność jego zawieszenia, zaś następstwem stwierdzenia nieważności decyzji jest bezprzedmiotowość postępowania o wznowienie , które podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § l kpa. Słusznie więc organ stwierdził powołując się na stosowne orzeczenia, że nie ma przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji postępowanie o wznowienie postępowania. Całkowicie błędny jest także pogląd skarżących, iż postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Miasta T. [...] 1994 r. powinno zostać zawieszone w oparciu o art. 97 § l pkt. 4 kpa, do czasu rozstrzygnięcia wniosku I. S. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Treść rozstrzygnięcia w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] 1994 r. nie zależy bowiem w jakikolwiek sposób od wyniku postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Organ administracyjny, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo ojej niezgodności z prawem. Nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Bez znaczenia są w związku z tym uwagi skarżących dotyczące -ich zdaniem- faktu wykorzystania spornej nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia, ponieważ kwestie te nie były i nie mogły być przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. Bez znaczenia jest również zarzut niepoczynienia przez Kolegium ustaleń, czy w dacie wydania zaskarżonej decyzji Zarząd Miasta T. wiedział o złożonym przez I. S. wniosku o zwrot nieruchomości. Przepis art. 156 § l kpa nie uzależnia bowiem możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej od wiedzy organu o istnieniu przesłanek uzasadniających tę nieważność. Wiedza taka bądź jej brak nie stanowią ani pozytywnej ani negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji.
Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skargach F.H. "[...]" S.A. oraz J. O., A. B., i J. Z. stwierdzić należy, iż nie zasługują one na uwzględnienie.
Pomimo, iż skarżący postawili zarzut naruszenia szeregu przepisów kpa, uzasadnienie skargi jest w zasadzie powtórzeniem treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skierowanego do Kolegium przez skarżącą FH "[...]" S.A. sprowadzającego się do zarzutu niedoręczenia tej skarżącej decyzji Kolegium z dnia [...] 2002 r. Ponadto w uzasadnieniu skargi podnosi się wadliwość stanowiska Kolegium wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w przedmiocie dokonywania doręczeń stronie będącej osobą prawną.
Dokonując oceny powyższych zarzutów wskazać należy przede wszystkim na treść przepisu art. 145 ppsa, który określa przesłanki, oraz treść orzeczenia sądu administracyjnego uwzględniającego skargę na decyzje lub postanowienie. Zgodnie z art. 145 § l pkt. l ppsa , sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi istnienie przynajmniej jednego z naruszeń, wymienionych pod lit. a), b) i c) przepisu. Poza przypadkiem wymienionym pod lit. b), warunkiem koniecznym uchylenia zaskarżonej decyzji jest stwierdzenie, że naruszenie prawa, którego dopuścił się organ administracyjny miało (lit. a) , lub mogło mieć (lit. c) wpływ na wynik sprawy, przy czym w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania przepis wymaga aby wpływ ten był istotny. Z powyższego przepisu wynika jednoznacznie, że stwierdzenie przez sąd naruszenia prawa przez organ administracyjny nie zawsze musi prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji ( za wyjątkiem przypadku wymienionego pod lit.b), w którym uchylenie decyzji możliwe jest niezależnie od tego, czy naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy). Stwierdzenie takie nie skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji w każdym przypadku naruszenia przepisów postępowania, a wyłącznie wówczas, kiedy sąd stwierdzi, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ulega wątpliwości, że decyzja SKO z [...] 2002 r. doręczona została w sposób wadliwy, oraz, że skarżąca spółka nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem pierwszej decyzji SKO. Korzystając jednak z przysługującego jej przymiotu strony postępowania, złożyła, w przepisanym dla stron, które brały udział w postępowaniu terminie do wniesienia odwołania, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy-zgodnie z ustalonym poglądem, iż strona pozbawiona udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym może szukać ochrony swych praw za pomocą dwóch środków - odwołania lub wniosku o wznowienie postępowania. Jak długo decyzja organu I instancji nie nabrała przymiotu ostateczności, tak długo stronie nie uczestniczącej w postępowaniu służy prawo wniesienia odwołania (por. KPA Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Wyd. C.H. Beck , str. 571, 581, wyrok NSA z 7. 02. 2001 r. II SA/Gd 2258/98, Lex nr 46472). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w kwestii doręczenia skarżącej decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję jest błędne. Pogląd zaprezentowany przez Kolegium, jakoby w sytuacji doręczenia wszystkim członkom zarządu skarżącej Spółki zarówno zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jak i samej decyzji SKO z [...] 2002 r. nie można przyjąć, że organy uprawnione do reprezentacji "BOZ"S.A. nie wiedziały o toczącym się postępowaniu i decyzji, jaka w nim zapadła, oraz, że spółka nie była pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu nie znajduje oparcia w przepisach art. 28 i art. 40 kpa ani powołanego przez Kolegium art. 38 kc, ponieważ skierowanie decyzji do osób wchodzących w skład organu nie jest skierowaniem jej do osoby prawnej. Kwestia ta wiąże się z ewentualnym zaistnieniem przesłanki nieważności decyzji określonej w art. 156 § l pkt. 4 kpa., tj. skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie ma miejsca, ponieważ decyzja została skierowana do innych jeszcze stron postępowania, nie można więc uznać, że jest dotknięta nieważnością. Takie stanowisko sądu wynika z uwzględnienia wielości stron i udziału w postępowaniu podmiotów, którym powinna być doręczona decyzja. Natomiast okoliczność braku udziału skarżącej w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] 2002 r. mogła stanowić podstawę wznowienia postępowania, jednak skarżąca wybrała jako środek ochrony swych praw drogę odwoławczą (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Uchybienia, których dopuścił się organ prowadzący sprawę, naruszaj ą przepisy art. 10, art. 28 kpa, art. 40 kpa, oraz art. 7 kpa. Nie znajduje natomiast uzasadnienia zarzut naruszenia przez organ pozostałych przepisów kpa wymienionych w skardze- tj. art. 8, 9 i i4 kpa . Sprawa została załatwiona w formie pisemnej, a sposób jej prowadzenia nie naruszył zdaniem sądu zasad wyrażonych w art. 8 i art. 9 kpa.
Skarga powyższa, sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika, nie wykazuje, w żaden sposób, by skarżąca spółka, na skutek naruszenia art. 10 kpa została pozbawiona w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją możliwości przedstawienia swojego stanowisk, udowodnienia swoich twierdzeń, bądź możliwości złożenia wyjaśnień. Od chwili złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy żaden ze skarżących ani "[...]" S.A. nie przedstawili swojego stanowiska w przedmiocie merytorycznego załatwienia sprawy, ani nie wnosili o przeprowadzenie jakichkolwiek dowodów. Skarga nie zawiera żadnych argumentów, które wykazywałyby istnienie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, które faktycznie miało miejsce, a istotnym wpływem tego naruszenia na wynik sprawy. Skarżący nie wskazali, jakich czynności zostali pozbawieni wskutek powyższych naruszeń. Powyższe stanowisko, polegające na nieuwzględnieniu zarzutów skarżących "[...]" S.A., J. O., A. B., J. Z. uwzględnia stanowisko i poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach z dnia 18. 05. 2006 r. II OSK 831/05 (ONSAiWSA 20006/6/157, oraz w uchwale 7 sędziów NSA z 25. 04. 2005 r. , FPS 6/04 (ONSAiWSA 2005/4/66), które skład orzekający w całości podziela. Z treści tych wyroków wynika, że zarzut naruszenia art. 10 kpa, (bądź art. 28 kpa) podniesiony w skardze na decyzję administracyjną powinien być poparty przez stronę skarżącą wykazaniem, że naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to z uwagi na treść przepisu art. 145 § l ppsa.
Zaskarżona decyzja zawiera obszerne uzasadnienie. Organ wskazał, na jakich przesłankach oparł się stwierdzając nieważność decyzji i szczegółowo, powołując się na liczne, prawidłowo przywołane orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego, jak i poglądów doktryny. Podał przepisy, których rażące naruszenie uzasadnia jego zdaniem stwierdzenie nieważności decyzji. Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona przez sąd w ramach art. 134 ppsa doprowadziła do uznania, że decyzja ta, pomimo wskazanych wyżej uchybień polegających na naruszeniu przepisów postępowania nie podlega uchyleniu, ponieważ uchybienia te nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Nie zachodzi także podstawa jej uchylenia wskazana w art. 145 § l pkt. 2 ppsa, ze względu na to, iż nie zachodzą przyczyny nieważności tej decyzji określone w art. 156 kpa.
Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.