II SA/Kr 676/23

II SA/Kr 676/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-10-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Joanna Tuszyńska /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Łoboz
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: SWSA Małgorzata Łoboz SWSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2023 r. sprawy ze skargi M. R., K. R. i W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 27 marca 2023 r. znak SKO.OŚ/4170/91/2023 w przedmiocie nakazu przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie solidarnie na rzecz skarżących M. R., K. R. i W. C. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Burmistrz Gminy Krzeszowice decyzją z dnia 16 stycznia 2023 r., znak: RGK.6324.1.5.2022, na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 i art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2519 z późn. zm. – dalej też jako: ustawa o utrzymaniu czystości lub u.c.p.g.) oraz rozporządzeniem Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1311 – dalej jako: rozporządzenie z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego) oraz uchwałą nr XXVIII/302/2020 Rady Miejskiej w Krzeszowicach z dnia 26 listopada 2020 r. w sprawie wyznaczenia obszaru i granic aglomeracji Krzeszowice (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2020 r., poz. 7465), działając z urzędu w postępowaniu administracyjnym w sprawie obowiązkowego przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, nakazał W. C., M. R. i K. R. niezwłoczne przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej – budynku nr [...] w miejscowości Krzeszowice ul. [...], położonego na działce o nr ewid. [...], obręb Ż. , stanowiącej współwłasność ww. osób.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu 13 stycznia 2022 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wykonania obowiązku przyłączenia ww. nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. W tym zakresie organ I instancji przywołał treść art. 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 u.c.p.g., a następnie podał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego stwierdzono, iż nieruchomość zlokalizowana pod adresem K. ul. [...], stanowiąca współwłasność W. C., M. R. i K. R., zgodnie z informacją zawartą w prowadzonym przez organ rejestrze ewidencji przydomowych oczyszczalni ścieków, nie jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków.
Wobec powyższego, organ I instancji powołując się na treść art. 152 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska wskazał, że ww. właściciele nieruchomości i jednocześnie właściciele urządzenia nie dopełnili obowiązku dokonania zgłoszenia przydomowej oczyszczalni ścieków do gminnej ewidencji przydomowych oczyszczalni ścieków. Organ I instancji zaznaczył, że brak dokonania ww. zgłoszenia znajdował odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy, ponieważ instalacja nie została wyłączona z terenu aglomeracji kanalizacyjnej, dla którego stworzono restrykcyjne przepisy z zakresu ochrony środowiska dotyczące gospodarowania nieczystościami ciekłymi. Podniesiono przy tym, że przy wyznaczaniu przez Radę Miejską nowych obszarów aglomeracji przydomowe oczyszczalnie ścieków, które znajdują się w ewidencji (Burmistrz nie wniósł sprzeciwu co do eksploatacji) są wyłączane z obszarów aglomeracji.
Organ I instancji wskazał, że uchwałą nr XXVIII/302/2020 z dnia 26 listopada 2020 r. w sprawie wyznaczenia obszaru i granic aglomeracji K., Rada Miejska w K. wyznaczyła obszar i granice aglomeracji K. o równoważnej liczbie mieszkańców (RLM) równej 25 250. Zaznaczono przy tym, że zgodnie z ww. uchwałą, dz. nr 297/5 położona jest w obszarze aglomeracji kanalizacyjnej Krzeszowice, co potwierdza również wydruk fragmentu mapy obszaru i granic aglomeracji Krzeszowice, będącej załącznikiem nr 2 do ww. uchwały, dołączony do akt sprawy. Ponadto podkreślono, że w załączniku nr 1 ww. uchwały wskazano, że "Na terenie aglomeracji Krzeszowice nie planuje się stosowania systemów indywidualnych (w postaci przydomowych oczyszczalni ścieków), zapewniających taki sam poziom ochrony środowiska jak w przypadku systemów kanalizacji zbiorczej. Dopuszcza się stosowanie, szczelnych zbiorników bezodpływowych wyłącznie jako rozwiązanie tymczasowe do czasu wybudowania kanalizacji oraz podłączenia mieszkańców (1821 RLM) do kanalizacji zbiorczej."
W związku z tym organ I instancji uznał, że terenie dz. nr [...], posiadającej możliwości przyłączenia do kanalizacji zbiorczej, eksploatacja przydomowej oczyszczalni ścieków nie powinna mieć miejsca.
Organ I instancji ustalił, że budowa sieci kanalizacyjnej w miejscowości K. została zakończona w 2014 r., że sieć kanalizacyjna znajduje się w obrębie nieruchomości oraz że istnieją techniczne możliwości dokonania przyłączenia do sieci.
Organ I instancji wyjaśnił, że ponieważ współwłaściciele nieruchomości nie dokonali obowiązkowego podłączenia ww. nieruchomości do sieci kanalizacyjnej oraz nie posiadają na jej terenie przydomowej oczyszczalni ścieków spełniającej wymagania określone w przepisach odrębnych, co stanowiłoby podstawę do zwolnienia z powyższego obowiązku, wszczął postępowanie administracyjne.
Współwłaściciele nieruchomości w piśmie z dnia 25 stycznia 2022 r. oświadczyli, że przedmiotowa nieruchomość wyposażona jest w przydomową oczyszczalnię ścieków, załączając przy tym dokumentację dotyczącą zgłoszenia budowy przydomowej oczyszczalni ścieków w 2009 r.
Organ I instancji w dniu 5 lipca 2022 r. wystosował do współwłaścicieli nieruchomości wezwanie do złożenia wyjaśnień dotyczących poprawności wykonania instalacji (dokumentacja techniczna urządzenia) oraz jej prawidłowego działania. Strony przedstawiły dowód wywozu osadów ściekowych w 2022 r., a nadto oświadczyły, że przedmiotowa przydomowa oczyszczalnia ścieków od momentu jej wybudowania nie była modernizowana. Nie przedstawiły jednakże wyników badań potwierdzających prawidłowe oczyszczanie ścieków, ani też dokumentacji technicznej dowodzącej, że instalacja działa prawidłowo i oczyszcza ścieki w stopniu wymaganym przez obecnie obowiązujące przepisy prawa.
Mając na uwadze powyższe organ I instancji podkreślił, że przydomowe oczyszczalnie ścieków, co do zasady, powinny posiadać aktualne oznaczenia potwierdzające zgodność wyrobu z deklarowanymi właściwościami użytkowymi w odniesieniu do zasadniczych charakterystyk objętych normą zharmonizowaną – oznakowanie CE, normy PN EN. Tymczasem organ I instancji podniósł, że przedmiotowa oczyszczalnia ścieków funkcjonująca na terenie dz. nr [...] nie posiadała oznakowania CE, które potwierdzałoby, że urządzenie zostało przebadane przez laboratorium notyfikowane i spełniałoby wymogi dotyczące jakości ścieków oczyszczonych. Wyjaśnił, że w prawie polskim, wymagania dotyczące poziomu redukcji zanieczyszczeń zostały określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego. W postępowaniu strony nie przedstawiły dowodów dotyczących urządzenia funkcjonującego na terenie ww. nieruchomości oraz osiąganych parametrów oczyszczania ścieków.
Ponadto organ I instancji wskazał, że ww. nieruchomość usytuowana jest w obszarze aglomeracji oraz w granicach terenu ochrony pośredniej strefy ochronnej ujęcia wody powierzchniowej z rzeki R. i w tym zakresie przytoczył fragment pisma Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 23 czerwca 2022 r. odnoszący się do niewystarczających rozwiązań technicznych stosowanych obecnie w przydomowych oczyszczalniach ścieków, w szczególności w przypadku lokalizowania ich na obszarze aglomeracji oraz przedstawiający stanowisko ww. organu w zakresie pozostawienia w planach miejscowych postanowień o zakazie wprowadzania ścieków do ziemi z przydomowych oczyszczalni na obszarach wyznaczonych aglomeracji.
Jednocześnie organ I instancji podał, że monitoring pracy przydomowej oczyszczalni ścieków jest obowiązkiem każdego właściciela takiej instalacji, w myśl art. 138 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (teks jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2556 z późn. zm. – dalej jako: u.p.o.ś.), który poza wytycznymi wskazanymi przez producenta urządzenia, zobowiązany jest również do kontrolowania skuteczności działania swojej oczyszczani, a dokonać tego może poprzez zlecanie poboru średnich dobowych próbek ścieków i ich analiz, za pośrednictwem akredytowanego laboratorium lub certyfikowanej jednostki badawczej, stosownie do treści art. 147a ust. 1 ww. ustawy.
Organ I instancji przywołał także treść § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, który określa minimalną liczbę pobranych średnich dobowych próbek ścieków, wskazując przy tym, że w przedmiotowej sprawie współwłaściciele instalacji nie przekazali wyników badań.
Tym samym w ocenie organu I instancji, wątpliwa i nieznana była skuteczność działania urządzenia. Jednocześnie zdaniem organu, niekwestionowalnym było, że w przedmiotowej sprawie sieć kanalizacyjna została wybudowana i spełnione zostały przesłanki obowiązku przyłączenia nieruchomości do tej sieci. Na poparcie swojego stanowiska organ I instancji powołał również orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej.
Odwołanie od ww. decyzji wnieśli W. C., M. R. i K. R..
W uzasadnieniu wskazali m.in., że stanowiąca ich własność nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków wybudowaną w 2009 r. w oparciu o decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 27 sierpnia 2009 r. Zdaniem odwołujących się, przydomowa oczyszczalnia ścieków musiała spełniać wymagania przewidziane przepisami prawa, skoro Wojewoda uwzględnił ich odwołanie i uchylił sprzeciw Starosty wobec zamiaru jej budowy. Odwołujący się podnieśli również, że wprawdzie wyrazili zgodę na przebieg kanalizacji po ich działkach, ale z uwagi na posiadaną przydomową oczyszczalnię ścieków na terenie dz. nr [...] nie została zaprojektowana i wybudowana studnia kanalizacyjna, do której mogliby się podłączyć.
Ponadto odwołujący się wskazali, że wyrazili chęć modernizacji przydomowej oczyszczalni ścieków i dostosowania jej do wymogów wynikających z obowiązujących przepisów prawa, co jednak nie spotkało się z aprobatą organu I instancji.
Dodatkowo odwołujący się zaznaczyli, że ponieśli określone koszty związane z budową przydomowej oczyszczalni ścieków, które nie zostały jeszcze zamortyzowane, zaś przyłączenie do sieci kanalizacyjnej wymagałoby poniesienia kolejnych dużych nakładów finansowych z uwagi na znaczną odległość budynku od sieci kanalizacyjnej oraz brak na terenie działki studni kanalizacyjnej, do której można by się podłączyć.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, po rozpoznaniu ww. odwołania od decyzji Burmistrza Gminy Krzeszowice z dnia 16 stycznia 2023 r., na podstawie art. 5 ust. 7 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prowadził postępowanie prawidłowo. Organ odwoławczy ustalił, że istnieje techniczna możliwość przyłączenia nieruchomości odwołujących się do istniejącej sieci kanalizacyjnej oraz że z rejestru przydomowych oczyszczalni ścieków prowadzonego przez Burmistrza wynika, że przedmiotowa nieruchomość nie posiada przydomowej oczyszczalni ścieków. Odwołujący się nie dopełnili bowiem obowiązku dokonania zgłoszenia przydomowej oczyszczalni ścieków do gminnej ewidencji przydomowych oczyszczalni ścieków.
Kolegium podkreśliło, że pomimo przedłożenia w toku postępowania dokumentów dotyczących przedmiotowej oczyszczalni ścieków, odwołujący się nie wykazali, że spełnia ona wymagania określone w przepisach odrębnych, a w związku z tym – zdaniem organu odwoławczego – nałożenie obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej na odwołujących było działaniem prawidłowym.
Skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wnieśli skarżący – W. C., M. R. i K. R., zarzucając:
1. niedopełnienie wymogu terminu załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym przez organy I i II instancji (art. 35 § 3 k.p.a.);
2. nieuwzględnienie przez organ II instancji wyjaśnień skarżących w aspekcie funkcjonowania na ich posesji legalnie wybudowanej przydomowej oczyszczalni ścieków;
3. niesprawdzenie, czy i od jakiego czasu w gminie K. funkcjonuje gminna ewidencja przydomowych oczyszczalni ścieków.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczyli dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując m.in., że złożone przez nich pismo z dnia 25 stycznia 2022 r., będące reakcją na informację o wszczęciu postępowania, traktowali jako oficjalne zgłoszenie przydomowej oczyszczalni ścieków. W tym zakresie zaznaczyli, że w trakcie procedowania budowy przydomowej oczyszczalni ścieków w 2009 r. skarżący uzyskali informacje od pracownika Urzędu Miejskiego, że ww. budowa nie wymaga uzgodnienia z gminą, a jedynie dokonania zgłoszenia budowy. Skarżący dodali też, że w dniu 2 maja 2023 r. złożyli pismo z dnia 28 kwietnia 2023 r. dotyczące informacji o gminnej ewidencji przydomowych oczyszczalni ścieków, jednak do dnia wniesienia skargi nie otrzymali zwrotnej informacji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ odwoławczy dodał, że będąca własnością skarżących nieruchomość nie posiada przydomowej oczyszczalni ścieków, gdyż skarżący nie dopełnili obowiązku dokonania zgłoszenia przydomowej oczyszczalni ścieków do gminnej ewidencji przydomowych oczyszczalni ścieków, a nadto pomimo przedłożenia w toku postępowania dokumentów dotyczących przedmiotowej oczyszczalni ścieków, nie wykazali oni, iż oczyszczalnia ta spełnia wymagania określone w przepisach odrębnych, co – zdaniem organu odwoławczego – uzasadniało nałożenie obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.2492 t.j.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023.259 t.j., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).
Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).
Badając legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Sąd stwierdził, że wydane one zostały z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji był przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2519 z późn. zm.) stanowiący, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie porządku I czystości przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych.
Analiza przytoczonego przepisu prowadzi do wniosku, że ustawodawca uznał przydomową oczyszczalnię ścieków za rozwiązanie na tyle zapewniające ochronę środowiska, że właściciel nieruchomości wyposażonej w taką oczyszczalnię jest zwolniony z obowiązku przyłączenia do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Skoro priorytetem wynikającym z pierwszej części cytowanego przepisu jest przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, to przewidziany w jego końcowej części wyjątek obejmuje sytuacje, gdy najpierw nieruchomość została wyposażona przydomową oczyszczalnię ścieków, a potem wybudowana została sieć kanalizacyjna i powstała możliwość przyłączenia do niej. Warunkiem jest, by przydomowa oczyszczalnia ścieków spełniała wymagania określone w przepisach odrębnych.
Sformułowanie "przydomowa oczyszczalnia ścieków spełniająca wymagania określone w przepisach odrębnych" wymagało przeprowadzenia szczegółowych rozważań. Organy zaniechały dokonania takiej analizy, co spowodowało że sprawa nie została w sposób właściwy rozstrzygnięta.
Przesłanką nałożenia obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej jest dokonanie ustalenia faktycznego, że przydomowa oczyszczalnia ścieków nie spełnia wymagań określonych w przepisach odrębnych. Tymczasem w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania organ podał, że z urzędu posiada informacje, że przedmiotowa nieruchomość nie posiada przyłącza kanalizacyjnego i jest wyposażona w zbiornik bezodpływowy na nieczystości ciekłe. Po uzyskaniu od skarżących informacji, że posiadają przydomową oczyszczalnię ścieków, której budowę zgłosili, a zatem są zwolnieni od obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, organ zaniechał przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, ograniczając się do wezwania skarżących pismem z dnia 5.07.2022 r. - na podstawie art.50 i art.51 k.p.a. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych oraz uchwały nr XXVIII/302/2020 Rady Miejskiej w K. z dnia 26 listopada 2020 r. w sprawie wyznaczenia obszaru i granic aglomeracji K. - o wykazanie zgodności instalacji z tymi przepisami. Wadliwe było także pouczenie zawarte w tym wezwaniu o możliwości nałożenia grzywny w trybie art.88 § 1 k.p.a. Stosowanie środków przymusu wobec strony jest niedopuszczalne. Wreszcie, wezwanie nie zawierało pouczenia o skutkach prawnych niezastosowania się do wezwania.
W uzasadnieniu decyzji organu I instancji podano, że "zgodnie z informacją zawartą w prowadzonym przez Burmistrza Gminy Krzeszowice rejestrze ewidencji przydomowych oczyszczalni ścieków, przedmiotowa nieruchomość nie jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków". Organy nie wyjaśniły dlaczego przyjęły, że jedynym dowodem potwierdzającym fakt wyposażenia nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków ma być umieszczenie jej w rejestrze prowadzonym przez burmistrza, którego zawartość powiązano zresztą z obowiązkiem zgłoszenia przydomowej oczyszczalni do eksploatacji. Tymczasem, jak wynika z art.3 ust.3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dodanego przez art. 53 pkt 3 lit. b) ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U.01.100.1085) z dniem 1 października 2001 r., gmina została zobowiązana do prowadzenia ewidencji przydomowych oczyszczalni ścieków w celu kontroli częstotliwości i sposobu pozbywania się komunalnych osadów ściekowych oraz w celu opracowania planu rozwoju sieci kanalizacyjnej. Oznacza to, że rejestr taki nie powinien być tworzony wyłącznie na podstawie zgłoszeń dokonywanych do organów ochrony środowiska przed przystąpieniem do eksploatacji domowych oczyszczalni ścieków. Nadto, w uzasadnieniu wskazano, że w postępowaniu nie przedstawiono dowodów (jak się wydaje: skarżący nie przedstawili dowodów) dotyczących urządzenia obecnie funkcjonującego na terenie nieruchomości oraz osiąganych parametrów oczyszczania ścieków. Podkreślić zatem należy, że stwierdzenie to nie jest tożsame z ustaleniem, że oczyszczalnia nie spełnia wymagań określonych w przepisach odrębnych. Nadto, nie wiadomo, co oznacza sformułowanie "urządzenie obecnie funkcjonujące", skoro skarżący podawali, że nie dokonywali żadnych zmian w czasie użytkowania oczyszczalni.
Nie wiadomo również, co było podstawą ustalenia, że oczyszczalnia nie posiada oznaczenia CE. W innym fragmencie uzasadnienia organ I instancji wskazał, że wątpliwa i nieznana była skuteczność działania urządzenia. Świadczy to o nieprawidłowej subsumpcji stanu faktycznego do normy prawnej wynikającej z art.5 ust.1 pkt 2 ustawy o czystości.
W uzasadnieniu decyzji organu I instancji podano, że konsekwencją braku dokonania zgłoszenia przedmiotowej oczyszczalni było niewyłączenie nieruchomości skarżących z aglomeracji Krzeszowice, co spowodowało konieczność nakazania podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. .Rozumowanie to jest błędne. Jedyną przesłanką powodującą konieczność podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej jest niespełnienie wymagań określonych przepisami odrębnymi. Obowiązek wykonania przez stronę określonej czynności musi wynikać z ustawy.
Wreszcie co najistotniejsze, dla ustalenia, czy "przydomowa oczyszczalnia ścieków spełnia wymagania określone w przepisach odrębnych" należało przede wszystkim ustalić: 1) do jakich przepisów odrębnych odwołuje się art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, 2) w jakim czasie obowiązujących (budowy, rozpoczęcia eksploatacji, stworzenia możliwości podłączenia, w dacie wydawania decyzji w przedmiocie nałożenia obowiązku przyłączenia), 3) czy jeżeli inwestor takiej oczyszczalni nie wykonał obowiązku wynikającego z ustawy środowiskowej, a to dokonania zgłoszenia zamiaru przystąpienia do eksploatacji oczyszczalni, to czy przydomowa oczyszczalnia ścieków może być uznana za "spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych".
Dopiero po uzyskaniu odpowiedzi na te pytania należało ustalić, które przepisy znajdowały zastosowanie w sprawie i dokonać ustaleń faktycznych adekwatnych do wymagań w nich określonych.
Przedstawione okoliczności prowadzą do konstatacji, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.
Stosownie do art.7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Przepis ten nakazuje organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (zasada prawdy obiektywnej). Zasada ta jest realizowana przede wszystkim przez przepisy normujące postępowanie dowodowe, zwłaszcza przez art. 77 § 1, nakazujący organom administracji zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, oraz art. 80, nakazujący ocenę faktu udowodnienia poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego.
Z zasady prawdy obiektywnej wynika, że organ administracji nie może ograniczyć się do oczekiwania na przedstawienie dowodów przez stronę, ale że powinien aktywnie dążyć do wyjaśnienia sprawy, zwłaszcza gdy wszczyna postępowanie z urzędu. Tylko w sytuacji, jeżeli w określonej sprawie nie istnieją obiektywne okoliczności, tylko subiektywne, określające sytuację faktyczną konkretnego wnioskodawcy, jego ważny interes, to ciężar dowodzenia przesuwa się na zobowiązanego (zob. wyrok NSA z 24 stycznia 2019 r., I GSK 2586/18).
Naruszeniem zasady prawdy obiektywnej jest oparcie decyzji na okolicznościach faktycznych, które nie zostały dowiedzione (wyrok NSA z 14 listopada 1996 r., SA/Rz 1162/95, LEX nr 27375).
Podkreślić również należy, że uzasadnienie decyzji, stanowiące jej obowiązkowy składnik, jest wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną jej część. Uzasadnienie winno spełniać rolę edukacyjno-perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji, powinno również umożliwiać kontrolę poprawności rozstrzygnięcia. Z tego względu motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Ponadto prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym.
Organ nie wyjaśnił dlaczego uznał, że w sprawie ma być rozporządzenie z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych.
Te same uwagi odnoszą się do decyzji organu II instancji.
Lektura przedłożonych akt administracyjnych wskazuje, że od zamiaru zgłoszenia budowy oczyszczalni w dniu 22.05.2009 r. (termin wykonania: przydomowej oczyszczalni ścieków Sotralentz: 23.06.2009 r.) nie został skutecznie wniesiony przez organ architektoniczno-budowlany sprzeciw. Organ winien po ustaleniu tego faktu ocenić, czy decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 27.08.2009 r. o uchyleniu sprzeciwu złożonego przez organ I instancji mogła mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie nałożenia obowiązku przyłączenia do sieci kanalizacyjnej. Stosownie bowiem do art.30 ust.6 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez Wojewodę Małopolskiego (Dz.U.2008.199.1227), organ wnosi sprzeciw, jeżeli:
1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę,
2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy, 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje.
Ponieważ zgodnie z wówczas obowiązującym art.29 ust.1 pkt 3) prawa budowlanego budowa indywidualnych przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę nie wymagała pozwolenia na budowę, a zgłoszenie nie dotyczyło tymczasowego obiektu budowlanego, podstawą sprzeciwu mógłby być jedynie art.30 ust.6 pkt 2 ustawy, czyli gdyby budowa oczyszczalni naruszała inne, poza ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepisy.
Do "innych przepisów", o których mowa w art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, zaliczyć należy odrębne, materialnoprawne przepisy prawa, przykładowo przepisy ustawy o ochronie środowiska, prawa wodnego oraz wydane na ich podstawie przepisy wykonawcze. Potwierdza to art.5 ust.1 pkt 1 prawa budowlanego nakazujący każdy obiekt budowlany projektować i budować w sposób zapewniający spełnienie wymagań podstawowych dotyczących m.in. ochronę środowiska.
W dacie zgłoszenia budowy oczyszczalni były to: ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U.2008.25.150 t.j.), ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U.2005.239.2019 t.j.) oraz wydane na ich podstawie przepisy wykonawcze, w tym rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2006 r. Nr 137, poz. 984 z późn. zm.).
Zauważyć zatem należy, że zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne w brzmieniu obowiązującym w chwili budowy przedmiotowej oczyszczalni (Dz.U.2005.239.2019 t.j.) zabronione było wprowadzanie ścieków do ziemi zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, określone w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1, jeżeli byłoby to niezgodne z warunkami określonymi w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 3. Stosownie do art.41 ust.1 tej ustawy ścieki wprowadzane do wód lub do ziemi w ramach zwykłego albo szczególnego korzystania z wód powinny być oczyszczone w stopniu wymaganym przepisami ustawy. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art.45 ust.1 i 3 Prawa wodnego wydane zostało rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzeniu ścieków do wód lub ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U.2006.137.984). Stosownie do § 11 ust. 5 rozporządzenia ścieki pochodzące z własnego gospodarstwa domowego lub rolnego mogą być wprowadzane do ziemi, w granicach gruntu stanowiącego własność wprowadzającego, jeżeli spełnione są łącznie następujące warunki:
1) ilość ścieków nie przekracza 5,0 m3 na dobę;
2) BZT5 (czyli wskaźnik biochemicznego zużycia tlenu, obliczany z różnicy ilości tlenu zużytego na procesy mineralizacji związków organicznych przez mikroorganizmy) ścieków dopływających jest redukowane co najmniej o 20 %, a zawartość zawiesin ogólnych co najmniej o 50 %;
3) miejsce wprowadzania ścieków oddzielone jest warstwą gruntu o miąższości co najmniej 1,5 m od najwyższego użytkowego poziomu wodonośnego wód podziemnych.
Zgodnie zaś z § 8 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008 r., wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 148 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz.U.2008.206.1291) pomiary ilości i jakości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi prowadzi się, gdy ścieki są wprowadzane w ramach szczególnego korzystania z wód, o którym mowa w art. 37 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019, z późn. zm.). Wymagania w zakresie pomiarów ilości i jakości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi określają przepisy rozporządzenia wydanego na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne.
Po ustaleniu parametrów zastosowanej oczyszczalni, ustalając stan faktyczny sprawy należało rozważyć, czy z faktu niewniesienia sprzeciwu do zgłoszenia budowy oczyszczalni nie płynie domniemanie, że zgłoszona przydomowa oczyszczalnia ścieków Sotralentz spełniała wymogi określone w § 5 ust. 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzeniu ścieków do wód lub ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego. Zaznaczyć jednakże należy, że brak sprzeciwu organu administracji architektoniczno-budowlanej nie determinuje obligatoryjnej zgody na eksploatację (użytkowanie) obiektu.
Nadto, organ w ogóle nie rozważył, czy brak dokonania w 2009 r. zgłoszenia przydomowej oczyszczalni ścieków do eksploatacji mógł być podstawą oceny, że instalacja ta nie spełnia wymagań określonych w przepisach odrębnych. Wszak odesłanie z 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku ma charakter przedmiotowy, związany z obowiązkiem zachowania standardów emisyjnych, a nie proceduralnych.
W tej kwestii zauważyć trzeba, że zgodnie z art.152 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym w chwili budowy przedmiotowej oczyszczalni (Dz.U.2008.25.150 t.j.) instalacja, z której emisja nie wymagała pozwolenia, mogąca negatywnie oddziaływać na środowisko, podlegała zgłoszeniu organowi ochrony środowiska. Stosownie do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie rodzajów instalacji, których eksploatacja wymaga zgłoszenia, wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art.153 ust.1 Prawa ochrony środowiska instalacjami niewymagającymi pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, a których eksploatacja wymaga zgłoszenia z uwagi na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi są oczyszczalnie ścieków o przepustowości do 5 m3 na dobę, wykorzystywane na potrzeby własnego gospodarstwa domowego lub rolnego w ramach zwykłego korzystania z wód (Tabela B Lp.1). Do rozpoczęcia eksploatacji instalacji można przystąpić, jeżeli organ właściwy do przyjęcia zgłoszenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (art.153 ust.4 P.o.ś.).
Niespornym w sprawie było, że skarżący zgłoszenia takiego nie dokonali.
Podkreślenia również wymaga, że przepis art. 152 ust. 4 ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie przystąpienie do eksploatacji oczyszczalni), poza określeniem terminu, nie określał przypadków w jakich sprzeciw winien być przez organ wniesiony. Z analizy treści art. 152 ust. 3 i 4 ustawy wynika, że wniesienie przez organ sprzeciwu powinno nastąpić, gdy w ocenie organu istnieją podstawy do wstrzymania rozpoczęcia eksploatacji instalacji. Wniesienie sprzeciwu nie musiało powodować obowiązku wykonania przez władającego instalacją jakichś dodatkowych czynności. Organ właściwy do przyjęcia zgłoszenia miał bowiem możliwość, a nie obowiązek, ustalenia wymagań w zakresie ochrony środowiska na podstawie art.154 ust.1 ustawy środowiskowej. W myśl tego przepisu organ ochrony środowiska mógł ustalić, w drodze decyzji, wymagania w zakresie ochrony środowiska dotyczące eksploatacji instalacji, z której emisja nie wymaga pozwolenia, o ile było to uzasadnione koniecznością ochrony środowiska. Na podstawie art.343 ustawy eksploatowanie instalacji pomimo wniesienia sprzeciwu albo rozpoczęcie eksploatacji instalacji przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu poddane zostało odpowiedzialności za wykroczenie.
Tak więc nie można uznać, aby zaniechanie dokonania zgłoszenia zamiaru przystąpienia do eksploatacji przydomowej oczyszczalni ścieków, nakazanego przepisem z art.152 ust.1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U.2008.25.150 t.j.) automatycznie oznaczało, że nieruchomość nie jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych, o czym stanowi przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2519 z późn. zm.).
Ocena skutków rozpoczęcia eksploatacji instalacji bez dokonania zgłoszenia z art.152 ustawy Prawo ochrony środowiska, możliwa jest jedynie w odrębnym postępowaniu na gruncie ustawy - Prawo ochrony środowiska.
Pamiętać przy tym należy, że decyzja z art.154 ust.1 ustawy może być wydana, o ile jest to uzasadnione koniecznością ochrony środowiska, przy czym warunkiem wydania decyzji jest wykazanie przez organ w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, co może wymagać przeprowadzenia przez organ stosownych badań.
W kontrolowanym postępowaniu organ przeniósł ciężar ustalenia stanu faktycznego na stronę postępowania.
Nie można zgodzić się z twierdzeniem organu, że ponieważ przy wyznaczaniu przez Radę Miejską nowych obszarów aglomeracji przydomowe oczyszczalnie ścieków, które znajdują się w ewidencji (Burmistrz nie wniósł sprzeciwu co do eksploatacji) są wyłączane z obszarów aglomeracji, to brak dokonania zgłoszenia przedmiotowej oczyszczalni spowodował, że instalacja nie została wyłączona z terenu aglomeracji kanalizacyjnej. To z kolei znalazło odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu sprawy.
Nie wiadomo z jakiego powodu organ przytoczył stanowisko Wód Polskich w zakresie zasadności pozostawiania w ustaleniach planów miejscowych zapisów dotyczących zakazu wprowadzania ścieków do ziemi z przydomowych oczyszczalni ścieków. Stanowisko to jest sprzeczne z przepisem art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
W nawiązaniu do zarzutów skargi podnieść także należy, że przepis art.152 ust.1 i 4 ustawy w omawianym brzmieniu archiwalnym, jak i art.152 ust.1, 3, 4 i 4a w brzmieniu aktualnym nie dotyczą eksploatowanej już instalacji. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny przepis art. 152 ust. 4a pkt 1 p.o.ś. nie odnosi się do instalacji już funkcjonujących (por. wyrok NSA z 14.06.2021 r., III OSK 3667/21, LEX nr 3205926). Przepisy prawa przewidują tylko dwa wyjątki, kiedy to pomimo rozpoczętej eksploatacji instalacji, zgłoszenie jest wymagane. Po pierwsze, w toku eksploatacji instalacji zgłoszenie jest konieczne, gdy instalacja w toku jej użytkowania została objęta obowiązkiem zgłoszenia (art.152 ust.5). Po drugie, gdy po rozpoczęciu eksploatacji instalacja została zmieniona w sposób istotny.
Dlatego też dokonanie zgłoszenia po rozpoczęciu użytkowania nie może odnieść żadnego skutku prawnego i musi być traktowane tak, jakby nie było dokonane.
Uchwałą Nr XXVIII/302/2020 Rady Miejskiej w K. z dnia 26 listopada 2020 r. wyznaczona została aglomerację K. o równoważnej liczbie mieszkańców (RLM) 24 435 z Centralną Oczyszczalnią Ścieków zlokalizowaną w K. przy ul. [...] (Małop.2020.7465). Jak już wcześniej zasygnalizowano, organ winien rozważyć, czy okoliczność ta jako zaistniała 11 lat po rozpoczęciu eksploatacji, może mieć znaczenie w postępowaniu prowadzonym na podstawie art.5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Przykładowo, dla porównania wskazać można, że w § 8 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych wyraźnie przewidziano obowiązek dostosowania się do wymagań określonych w rozporządzeniu w określonym terminie.
Mając powyższe na uwadze Sąd nie może wypowiedzieć się co do prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, gdyż przy stwierdzeniu istotnych naruszeniach przepisów postępowania jest to przedwczesne. Jeżeli bowiem nie jest dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy, to nie można ocenić, czy jest on zgodny z hipotezą normy prawa materialnego. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny ustalony przez organy jest prawidłowy, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.
Wskazane naruszenia przepisów postępowania oraz mankamenty uzasadnienia w zakresie zastosowania powołanych w decyzji przepisów niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prowadziły do wydania rozstrzygnięcia w nakazania przyłączenia nieruchomości wyposażonej w przydomową oczyszczalnię ścieków bez prawidłowego ustalenia, czy spełniała ona wymagania określone odrębnymi przepisami.
Wobec powyższego, na podstawie art.145 § 1pkt 1) lit. c) oraz art.135 p.p.s.a. p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 i art.205 § 1 p.p.s.a.