II SA/KR 675/23

II SA/Kr 675/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-09-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Jacek Bursa /przewodniczący/
Sebastian Pietrzyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Sygn. powiązane
III OZ 94/24 - Postanowienie NSA z 2024-03-05
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Jacek Bursa Sędziowie: SWSA Agnieszka Nawara-Dubiel SWSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2023 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 6 marca 2023 r. znak SKO.OŚ/4170/152/2021 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz J. P. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 6 marca 2023 roku, znak: SKO/OŚ/4170/152/2021 utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy K. z dnia 1 marca 2021 r. Nr RGK.6236.7.2019, nakazującej Panu J. P. usunięcie odpadów, z części terenu działki o nr ewidencyjnym [...] obręb [...]. Usunięciu podlegają wszystkie nielegalnie składowane odpady o kodzie: 17 01 01 - odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów, 17 05 08 - tłuczeń torowy (kruszywo) inny niż wymieniony w 17 05 07 oraz 17 05 04 - gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03.
Usunięcie ma nastąpić poprzez załadunek wszystkich nawiezionych wymienionych powyżej odpadów na środki transportu i przetransportowanie do uprawnionego miejsca odzysku lub unieszkodliwiania (składowania) tego rodzaju odpadów, prowadzonego przez podmiot posiadający odpowiednie zezwolenie właściwego organu, zgodnie z ustawą o odpadach - z którym to podmiotem Pan J. P. winien zawrzeć stosowną umowę.
Usunięcie wskazanych odpadów powinno nastąpić najpóźniej w terminie do 60 dni, od kiedy decyzja stanie się ostateczna.
Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach.
Burmistrz Gminy K. , w dniu 18 października 2019 r. wszczął, z urzędu, postępowanie administracyjne w przedmiocie zalegania odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania tj. na działce o nr ewidencyjnym [...], obręb [...], będącej współwłasnością Pana J. P. i Pani G. H. (księga wieczysta nr [...]).
W trakcie prowadzonego postępowania Pani G. H. podnosiła, że bez jej zgody, na części działki [...] w [...] Pan J. P. zezwolił na nawiezienie odpadów, które wykorzystał do wykonania drogi. G. H. zeznała, że są to odpady pochodzące z modernizacji linii kolejowej, przywiezione na zlecenie J. P.. Fakt prowadzonych robót w tym zakresie G. H. udokumentowała poprzez dostarczenie do organu I instancji kolorowych fotografii, z których wynika, że w stanie pierwotnym teren ten był porośnięty trawą (zdjęcie z dnia 30 maja 2012 r. - karta 12 oraz wydruk ogólnodostępnych map satelitarnych ze strony Google maps - karta 19), a następnie, w wyniku podjętych działań na nieruchomość nawieziono odpady w postaci tłucznia torowego, odpadów betonowych oraz gleby i ziemi w tym kamieni, co stanowiło podbudowę do ułożenia w tej części działki betonowych płyt (zdjęcia - karty 5-11 oraz 34-35), przy użyciu których utworzono drogę dojazdową.
Organ I instancji ustalił, iż w opisanej sprawie ma miejsce wykorzystanie odpadów, przy pomocy których wykonano drogę. Klasyfikacji rodzajów odpadów dokonano na podstawie rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów. Przepisy obowiązującej ustawy o odpadach w art. 3 ust. 1 pkt 6 definiują pojęcie odpadu jako każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że wytwórcą odpadów użytych do budowy drogi jest firma T[...] z siedzibą w T. , która na zlecenie J. P. przekazywała je bezpłatnie (karty akt nr nr 22,82,95). J. P. stał się ich posiadaczem, na którym w chwili obecnej ciąży obowiązek ich usunięcia z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania.
W trakcie postępowania prowadzonego przez organ I instancji płyty betonowe użyte do utwardzenia drogi zostały rozebrane. Jak wynika z wyjaśnień właściciela firmy T[...] znajdujących się w treści Postanowienia PINB z dnia 9 lipca 2019 r.,: "Droga wykonana z płyt betonowych jest tymczasowa i zostanie rozebrana po zakończeniu przywozu ziemi". Natomiast na terenie działki [...] zalegają nadal inne odpady, które są ze sobą zespolone, a których użyto do podbudowy drogi (tłuczeń torowy zmieszany z odpadami gruzu betonowego, z ziemią i kamieniami), a z uwagi na fakt, że ich wykorzystanie nastąpiło z naruszeniem obowiązujących przepisów, winny zostać usunięte.
W dniu 21 października 2019 r. organ I instancji wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej PINB) dla powiatu krakowskiego-ziemskiego z zapytaniem, czy w związku z wybudowaniem drogi na działce [...] w [...] prowadzone jest postępowanie wyjaśniające w sprawie. W odpowiedzi, organ budowlany poinformował, że prowadził w tym zakresie postępowanie w sprawie wybudowania drogi bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę, które w chwili obecnej jest procedowane przez organ wyższego stopnia tj. Małopolski Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB), udostępniając przy tym kserokopie swoich postanowień. Z przedmiotowych dokumentów jednoznacznie wynika, że na działce [...], obręb [...] znajduje się droga o długości ok. 95 m, która jest wykonana z płyt betonowych drogowych, pod którymi znajduje się podbudowa z kruszywa. Postanowieniem z dnia 14 października 2019 r. MWINB wstrzymał Panu J. P. prowadzenie robót budowlanych przy realizacji budowy drogi na działce [...], wykonywanej bez uzyskanej decyzji pozwolenia na w budowę. Jednocześnie postanowieniem o którym mowa, organ budowlany nałożył inwestorowi obowiązek przedstawienia dokumentów (zaświadczenia Burmistrza o zgodności budowy z mpzp, projektu budowlanego obejmującego budowę drogi oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością) w celu umożliwienia zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych. Z uwagi na powyższe, organ I instancji postanowieniem z dnia 25 lutego 2020 r. zamierzał zawiesić postępowanie administracyjne do momentu rozstrzygnięcia tj. zalegalizowania powstałej drogi jako obiektu budowlanego lub nakazania jej rozbiórki. Na przedmiotowe postanowienie w dniu 9 marca 2020 r. zażalenie wniosła Pani G. H. wnosząc o wydanie nakazu usunięcia odpadów z części działki [...], której jest współwłaścicielem, dołączając jednocześnie kserokopię wyroku WSA w Krakowie z dnia 20 lutego 2020 r. oddalającego skargę Pana J. P. w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów. Następnie postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło w całości zaskarżone postanowienie organu I instancji, argumentując, że: ,,(...) nie ma podstaw do przyjęcia, że nie da się rozstrzygnąć sprawy administracyjnej w przedmiocie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania bez wcześniejszego prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów. "
Według Prawa budowlanego (ustawa z dnia 7 lipca 1994 r., Dz.U.2021.2351) droga jest obiektem liniowym (art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego) i realizacja jej wymaga pozwolenia na budowę, ponieważ nie została zwolniona z obowiązku jego uzyskania w art. 29 Prawa budowlanego. Zatem w przedmiotowej sprawie odzysk odpadów nie nastąpił z zachowaniem prawa budowlanego, ponieważ droga została wykonana bez pozwolenia na budowę. Osoba fizyczna może przyjąć i zagospodarować odpady, jednak wymogiem do którego musi się stosować wykorzystując odpady na potrzeby własne, jest obowiązek przestrzegania warunków odzysku określonych w powołanym rozporządzeniu.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 tej ustawy, posiadaczem odpadów jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. W omawianej sprawie, posiadaczem odpadów jest Pan J. P., który zezwolił na przyjęcie odpadów, przy użyciu których wykonał drogę dojazdową, a tym samym przejął fizyczne władztwo nad nimi.
Działka nr [...], obręb [...] nie jest miejscem przeznaczonym do magazynowania odpadów. Zgodnie z art. 25 ust. 3 ustawy o odpadach, magazynowanie odpadów jest prowadzone wyłącznie w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów i wymaga uzyskania zezwolenia (art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach) Zatem legalne magazynowanie odpadów nie jest samodzielnym procesem i odbywa się zawsze w ramach wymienionych procesów. Tym samym dopuszczalność magazynowania odpadów w danym miejscu powinna wynikać z posiadanego uprawnienia na prowadzenie którejś z ww. form gospodarki odpadami.
Reasumując, odpady przyjęte na część działki [...] obręb [...], znajdują się w miejscu do tego nieprzeznaczonym a ich zagospodarowanie nastąpiło w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami, gdyż wymóg określony w powołanym rozporządzeniu, do którego musi stosować się osoba fizyczna, wykorzystująca odpady na potrzeby własne, nie został spełniony. Na gruncie prawa budowlanego podjęte na części działki [...] obręb [...] prace wymagały uzyskania decyzji pozwolenia na budowę. Wobec powyższego, zasadne jest wydanie niniejszej decyzji w przedmiotowej sprawie.
Mając powyższe na uwadze, ustalony w ramach niniejszego postępowania stan faktyczny zobowiązuje organ do wydania nakazu usunięcia odpadów.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. P..
Rozpoznając sprawę w wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 6 marca 2023 roku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że uznaje za prawidłowe wszystkie ustalenia faktyczne organu I instancji. Kolegium wskazuje, iż organ I instancji podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ prowadzący postępowanie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. W szczególności dokonał wszechstronnej oceny okoliczności przedmiotowego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśnia, iż organ nie ma obowiązku określenia ilości odpadów, które posiadacz ma obowiązek usunąć, ponieważ posiadacz ma obowiązek usunąć wszystkie odpady, które zalegają na działce. Przepisy nakładają obowiązek określenia w decyzji: terminu usunięcia odpadów, rodzaju odpadów, sposobu usunięcia odpadów. Organ prawidłowo zastosował rozporządzenie Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów, ponieważ w momencie orzekania w sprawie rozporządzenie to obowiązuje. Rozporządzenie z 2020 r. było poprzedzone rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. 2014. poz. 1923), poprzednie rozporządzenie utraciło moc z dniem 6 stycznia 2020 r., tj. z dniem wejścia w życie nowego rozporządzenia.
W omawianej sprawie, posiadaczem odpadów jest Pan J. P., który zezwolił na przyjęcie odpadów, przy użyciu których wykonał drogę dojazdową, a tym samym przejął fizyczne władztwo nad nimi.
Działka nr [...], obręb W. nie jest miejscem przeznaczonym do magazynowania odpadów. Zgodnie z art. 25 ust. 3 ustawy o odpadach, magazynowanie odpadów jest prowadzone wyłącznie w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów i wymaga uzyskania zezwolenia (art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach) Zatem legalne magazynowanie odpadów nie jest samodzielnym procesem i odbywa się zawsze w ramach wymienionych procesów. Tym samym dopuszczalność magazynowania odpadów w danym miejscu powinna wynikać z posiadanego uprawnienia na prowadzenie którejś z ww. form gospodarki odpadami.
Reasumując, odpady przyjęte na część działki [...] obręb [...], znajdują się w miejscu do tego nieprzeznaczonym a ich zagospodarowanie nastąpiło w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami, gdyż wymóg określony w powołanym rozporządzeniu, do którego musi stosować się osoba fizyczna, wykorzystująca odpady na potrzeby własne, nie został spełniony. Na gruncie prawa budowlanego podjęte na części działki [...] obręb [...] prace wymagały uzyskania decyzji pozwolenia na budowę. Wobec powyższego, zasadne jest wydanie niniejszej decyzji w przedmiotowej sprawie.
Mając powyższe na uwadze, ustalony w ramach niniejszego postępowania stan faktyczny zobowiązuje organ do wydania nakazu usunięcia odpadów.
Skargę na decyzję Kolegium wniósł J. P., podnosząc zarzuty:
1) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na zaskarżoną decyzję, a mianowicie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a, i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności pominięcie okoliczności, że jedyny dojazd do nieruchomości Skarżącego, tj. działki o numerze [...] obr. [...], który to utworzony miał zostać z przedmiotowych odpadów, odbywa się wyłącznie po działce [...] (obecnie [...]); Skarżący włada szlakiem przejazdowym po tej działce w zakresie odpowiadającym treści służebności, współwłaścicielka działki [...] ([...]) G. H. bez konsultacji ze Skarżącym usunęła istniejące utwardzenie nieruchomości, by Skarżący nie mógł dojeżdżać do swojej działki, którą to uprawia od dziesięcioleci, Skarżący jedynie przywrócił istniejące wcześniej utwardzenie istniejące co najmniej od ok. 2000 r., co wynika z ustaleń Sądu Rejonowego dla Krakowa – Krowodrzy Wydział I Cywilny;
2) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na zaskarżoną decyzję, a mianowicie art. 138 § 2 k.p.a,, poprzez zaniechanie uchylenia decyzji organu I Instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w szczególności poprzez zaniechanie ustalenia kto jest faktycznym posiadaczem odpadów oraz zaniechanie ustalenia kubatury odpadów, które miałyby podlegać usunięciu, co jest szczególnie zauważalne w zakresie nakazu usunięcia odpadów oznaczonych jako 17 05 04 - gleba i ziemia, w sytuacji gdy podstawowym elementem składowym działki [...] jest gleba i ziemia;
3) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 209 k.c., art. 352 k.c. w zw. z art. 343 § 2 zd. 1 k.c., poprzez przyjęcie, że Skarżący jako współwłaściciel nieruchomości w Vi nie był uprawniony do utwardzenia gruntu, w sytuacji gdy takie uprawnienie posiadał (była to czynność zmierzająca do zachowania wspólnego prawa) z parceli gruntowej, po której odbywał się od dziesięcioleci dojazd do jego nieruchomości - działki [...], G. H. usunęła istniejące utwardzenie bez zgody Skarżącego, a ten jedynie je przywrócił, do czego był uprawniony jako współwłaściciel parceli gruntowej oraz posiadacz służebności;
4) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, poprzez wadliwe zakwalifikowanie utwardzenia drogi wykonanego na gruncie Skarżącego jako odpadu w rozumieniu ustawy, w sytuacji, gdy był to dopuszczony do użytku materiał budowlany, zaś Skarżący nie zamierzał się go wyzbyć, lecz przeciwnie - zachować dla siebie.
5) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 28 k.p.a. i art. 3 ust. i pkt 19) ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, poprzez skierowanie decyzji nakładającej obowiązek usunięcia odpadów na osobę, która nie jest ich posiadaczem;
6) błąd ustaleń faktycznych polegający na przyjęciu błędnej numeracji działek, z której powinny zostać usunięte odpady i oznaczanie jej jako działki [...], podczas gdy faktycznie obecnie działka ta została podzielona na dwie różne działki, które noszą numery [...].
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi z powodu jej bezzasadności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).
W myśl art. 145 § 1 pkt 1) p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.
Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotowa sprawa dotyczy usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania.
Zgodnie z art. 26 ust. 1, ust. 2 i ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 699 ze zm.):
"1. Posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania.
2. Z zastrzeżeniem art. 26a, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami.
6. W decyzji, o której mowa w ust. 2, określa się w szczególności:
1) termin usunięcia odpadów;
2) rodzaj odpadów;
3) sposób usunięcia odpadów."
Zasadnicze znaczenie, w świetle powołanych przepisów, ma ustalenie czy w określonym miejscu nieprzeznaczonym do składowania lub magazynowania odpadów, znajdują się odpady, a jeśli tak to jakie są to odpady, przy czym chodzi tutaj wskazanie rodzaju odpadów.
Trzeba także podkreślić, że organ rozpoznając sprawę, w pierwszej kolejności powinien ustalić w sposób wyczerpujący i dokładny stan faktyczny, a następnie dokonać jego oceny prawnej (por. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. II OSK 263/10, NSA z dnia 11 czerwca 2013 roku, sygn. II OSK 2417/12). Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy i okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego.
Realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 2000 ze zm.) – dalej jako "K.p.a.", organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy - inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 19 maja 2021, sygn. I OSK 251/21).
Określenie w jakim obszarze i w jakim zakresie konieczne jest ustalenie w sprawie istotnych okoliczności faktycznych jest uwarunkowane przez normy prawne, które organ w sprawie będzie stosował.
Organ powinien zatem w sposób adekwatny do potrzeb ustalić stan faktyczny i nie pozostawić żadnych niewyjaśnionych istotnych dla sprawy okoliczności. Dokonana natomiast przez organ ocena zgromadzonego materiału została przeprowadzona zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), a motywy którymi kierował się organ powinny zostać szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu do wydanej decyzji.
Na gruncie niniejszej sprawy organy były zobligowane w pierwszej kolejności do ustalenia i zbadania, czy na określonej działce będącej współwłasnością Skarżącego, nieprzeznaczonej do składowania lub magazynowania odpadów, znajdują się odpady, a jeśli tak to jakie.
Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że nie wszystkie istotne dla sprawy okoliczności sprawy zostały przez organ ustalone i zweryfikowane.
Zasadnicze wątpliwości budzi już samo oznaczenie nieruchomości. Decyzja organu I instancji jak i organu odwoławczego dotyczy działki nr [...] obręb [...]. Tymczasem – jak podnosi w skardze Skarżący – wskazana działka ewidencyjna została podzielona na dwie inne działki ewidencyjne, to jest dz. nr [...] Powyższe znajduje potwierdzenie chociażby w znajdującym się w aktach sprawy uzasadnieniu do postanowienie nr 778/2019 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 14 października 2019 roku (por. k. 84 – 87 a.a.).
Dodatkowo z zalegających w aktach sprawy wydruków księgi wieczystej nr [...] (stan na dzień 15 października 2019 roku) wynika natomiast, że J. P. i G. H. są współwłaścicielami działki nr [...].
Ponadto jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa – Krowodrzy w Krakowie z dnia 4 czerwca 2013 roku, sygn. I Ns 247/11/K w skład działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...] wchodziły przynajmniej działki nr [...] i nr [...] (por. k. 66 a.a.).
W aktach znajduje się również czarno-biała kserokopia wyrysu z mapy ewidencyjnej gruntów z dnia 3 października 2011 roku. Wynika z niej, że była dz. nr [...] miała pow. 0,29 i odpowiada dawnym parcelom l.kat. [...], [...], [...], [...] i [...] (por. k. 23 a.a.).
Organ nie ustalił natomiast tego jaka jest aktualna numeracja działek.
W decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia 1 marca 2021 roku nakazano usunięcie odpadów z części działki nr [...] obręb [...]. Nie jest jednak, w świetle decyzji, jasne o którą to część działki nr [...] chodzi. Nie została ona w żaden sposób bliżej określona czy też zindywidualizowana.
Niezależnie od powyższego należy wskazać również i na dalsze uchybienia.
Pismem z dnia 10 kwietnia 2019 roku skierowanym do "Urzędu Miasta K. " G. H. złożyła skargę na J. P. i wniosła o interwencję. Wskazała, że J. P. nawozi odpady kolejowe na dz. nr [...], a ponadto na dz. nr [...], która nie stanowi jego własności, wykonał drogę.
W związku z tym pismem Burmistrz Gminy K. przeprowadził, na podstawie art. 50 i 85 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096 ze zm.) – dalej jako "K.p.a.", wizję terenową (k. 18 i 22) z udziałem m.in. J. P., G. H. oraz pełnomocnika J. P. oraz pełnomocnika G. H. (k. 21 a.a.). Ponadto uzyskał kserokopie dokumentów takich jak np. postanowienie Sądu Rejonowego dla Krakowa – Krowodrzy w Krakowie z dnia 4 czerwca 2013 roku, sygn. I Ns 247/11/K (k. 26 a.a.), testament sporządzony w formie aktu notarialnego (k. 25 a.a.), akt zgonu A. P. (k. 28 a.a.). W tym czasie Burmistrz zwrócił się do Sądu Rejonowego dla Krakowa Krowodrzy z zapytaniem czy zostało wszczęte lub przeprowadzone postępowanie spadkowe po A. P. (k. 31 a.a.).
Jednocześnie Burmistrz uznawał, że nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego. Poinformował przy tym w piśmie G. H., że w stosunku do właściciela działki nr [...] prowadzone są czynności administracyjne na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach (t.j. z 2019 roku, poz. 701 ze zm.) (por. k. 48 a.a.).
Postępowanie zostało wszczęte z urzędu, o czym zawiadomiono strony postępowania J. P. i G. H. pismem z dnia 18 października 2019 roku (k. 72 a.a.).
W aktach sprawy znajduje się skierowane do Burmistrza K. zapytanie Komendanta Komisariatu Policji w K. związane z prowadzonym przez policję postępowaniem wyjaśniającym w sprawie nielegalnego składowania odpadów oraz wykonywania prac ziemnych naruszających działkę ewidencyjną nr [...] na szkodę właścicielki G. H. przez J. P. (k. 76 a.a.) oraz pismo z zapytaniem do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie dla powiatu ziemskiego, czy organ nadzoru prowadzi postępowanie w sprawie wybudowania drogi (przy użyciu płyt betonowych oraz tłucznia torowego i gruzu ceglanego i betonowego) (k. 80 a.a.).
W aktach sprawy znajduje się także pismo G. H., do którego dołączono kserokopię sporządzonego przez geodetę uprawnionego inż. D. M. zarysu podstawowego – inwentaryzacji robót ziemnych na działce nr [...] (k. 98 – 100 a.a.)
Dodatkowo w związku z powzięciem informacji o tym, że PINB prowadzi postępowanie w sprawie prowadzenia robót budowlanych na działce nr [...] (aktualnie na działkach nr [...]) (k. 87 a.a.), Burmistrz Gminy K. postanowieniem z dnia 25 lutego 2020 roku zawiesił postępowanie (k. 110). Po uchyleniu tego postanowienia postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2020 roku przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, Burmistrz Gminy K. zawiadomił pismem z dnia 29 stycznia 2021 roku o zebraniu w sprawie całego materiału dowodowego (k. 143 a.a.) i następnie decyzją z dnia 1 marca 2021 roku wydał decyzję, którą nakazał usunięcie odpadów w części terenu działki nr nr ewidencyjnym [...] obręb [...].
Analiza akt sprawy i czynności podejmowanych przez organ prowadzi do wniosku, że po wszczęciu postępowania administracyjnego organ nie wykonał samodzielnie w zasadzie żadnych istotnych czynności, które zmierzałaby do ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych.
W oparciu o zgromadzone w aktach sprawy materiały nie da się nawet ustalić dokładnie jakie odpady zalegają na działce nr [...]. Dokonane przez organ ustalenia faktyczne oparte są wyłącznie na stanowiskach stron postępowania, które, jak wynika z całokształtu akt sprawy, są ze sobą skonfliktowane. W takiej sytuacji – to znaczy skonfliktowania stron – organ, który prowadzi postępowanie z urzędu, powinien w sposób szczególnie wnikliwy i dokładny dokonać ustaleń faktycznych, w taki sposób, aby nie budziły one istotnych wątpliwości. To jednak nie nastąpiło.
Jak wynika z treści uzasadnienia do wydanej decyzji organ ustalił, że na przedmiotowej działce znajdują się o odpady o kodzie: 17 01 01 - odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów, 17 05 08 - tłuczeń torowy (kruszywo) inny niż wymieniony w 17 05 07 oraz 17 05 04 - gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, przy czym ustaleń tych dokonał organ w oparciu o wydruki "z ogólnodostępnych map satelitarnych ze strony Google maps", oraz zdjęć które zostały dostarczone przez G. H. (por. k. 151 a.a.).
Wskazane zdjęcia nie dają jednak nawet jednoznacznej odpowiedzi na pytanie kiedy i gdzie zostały zrobione. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że uwidocznione na nich są płyty betonowe, które jak wynika z akt sprawy, co prawda znajdowały się na byłej działce ewidencyjnej nr [...], to jednak jeszcze przed zakończeniem postępowania zostały z niej już usunięte (por. np. zażalenie G. H. z dnia 8 marca 2020 roku; k. 116 a.a.).
Odwołując się natomiast do podjętych jeszcze przez Burmistrza czynności, to trzeba zaznaczyć, że stosownie do treści protokołu z przeprowadzonej wizji terenowej w dniu 8 maja 2019 roku, organ nie poczynił jakichkolwiek własnych ustaleń faktycznych, nawet co do tego jak wygląda nieruchomość i czy widoczne są składowane na niej odpady oraz jakie mogą to być odpady. Podkreślić trzeba, że protokół z wizji terenowej przeprowadzonej na nieruchomości nie zawiera jakiejkolwiek wzmianki o zalegających na byłej działce ewidencyjnej nr [...] odpadach. Powyższe oznacza, że organ nie poczynił w tym zakresie elementarnych nawet ustaleń, a mimo ustalił, że na wskazanej działce odpady się znajdują. Trzeba podkreślić, że to organ powinien natomiast w sposób jednoznaczny ustalić, czy a jeśli tak to jakie odpady zalegają na wskazanej działce.
Działanie organu budzi zasadnicze zastrzeżenia również i w tym zakresie, że przez 6 miesięcy (od kwietnia 2019 roku do października 2019 roku) prowadził "czynności administracyjne", które nie były podejmowane jednak w ramach postępowania administracyjnego. W konsekwencji organ odmawiał przyznania statusu strony zarówno J. P. jak i G. H.. Pomimo tego jednak organ przeprowadził na podstawie art. 50 i 85 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096 ze zm.) – dalej jako "K.p.a.", wizję terenową (k. 18 i 22) z udziałem m.in. J. P., G. H. oraz pełnomocnika J. P. oraz pełnomocnika G. H. (k. 21 a.a.).
Dokonywanie w trybie "czynności administracyjnych" przez 6 miesięcy czynności takich jak przeprowadzenie wizji terenowej z udziałem stron postępowania oraz ich pełnomocników, a także zbieranie dokumentów takich jak postanowienie Sądu o zasiedzeniu nieruchomości i pozbawieniem ten sposób zainteresowanych osób praw przysługujących stronom postępowania administracyjnego, przy jednoczesnym – tak jak to miało miejsce na gruncie niniejszej sprawy – niepodejmowaniu jakichkolwiek istotnych czynności już po wszczęciu postępowania, stanowi również o naruszeniu art. 8 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
Nie może być mowy o prowadzeniu postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej w sytuacji gdy przeprowadzone przez organ postępowanie dowodowe zostaje bardzo istotnie zredukowane i w zasadzie w całości przeprowadzone jeszcze przed wszczęciem postępowania w trybie "czynności administracyjnych", przy jednoczesnym odmówieniu praw stron osobom, które mają interes prawny w załatwieniu sprawy.
Mając na uwadze powyższe trzeba uznać, że podniesione w skardze zarzuty nr 1, nr 5 i nr 6 naruszenia przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. są uzasadnione.
Zasadny jest również zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. w sytuacji gdy organ I instancji nie przeprowadził w należyty sposób postępowania dowodowego, Kolegium powinno było uchylić decyzję Burmistrza. Samo Kolegium nie miało już możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania w trybie art. 136 § 2 K.p.a.
Bezzasadny jest natomiast podniesiony zarzut nr 3, dotyczący naruszenia przepisów K.c., ponieważ rozpatrywanie sporów między współwłaścicielami nieruchomości nie leżą w gestii organów administracji. Nie jest zatem rolą organu dokonywać oceny, czy i w jakim zakresie współwłaściciel jest uprawniony do dokonywania określonych czynności względem swojej współwłasności.
Jako przedwczesny, wobec wskazanych powyżej uchybień należy ocenić zarzut nr 4 i zarzut nr 5). Dokonanie oceny czy doszło do utwardzenia drogi względnie czy doszło do nawiezienia odpadów może być dokonywane dopiero po jednoznacznym ustaleniu, czy a jeśli tak to jakie odpady znajdują się na działce nr [...]. Podobnie ustalenie posiadacza odpadów będzie mogło nastąpić dopiero do ustaleniu jakie odpady znajdują się na działce i na której jej części.
Rozpoznając ponownie sprawę organ przeprowadzi w sposób prawidłowy postępowanie dowodowe. Ustali wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, a w szczególności czy na działce nr [...] zalegają odpady, a jeżeli tak to jakie są to odpady. Ponadto organ ustali, na której części tej działki zalegają odpady i uwzględni w ty zakresie aktualną numerację działek ewidencyjnych. Organ weźmie również pod uwagę stosunki własnościowe panujące w obrębie byłej działki nr [...], co może mieć znaczenie przy ustalaniu tego kto jest posiadaczem odpadów.
Ze względu na powyższe Sąd, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Decyzja organu I instancji została uchylona na zasadzie art. 135 p.p.s.a. (pkt I sentencji).
O kosztach w pkt II sentencji orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
Na zasądzone koszty składa się kwota 200 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi.