II SA/Kr 674/22

II SA/Kr 674/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-09-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Magda Froncisz /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Fronc
Sebastian Pietrzyk
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 374/23 - Postanowienie NSA z 2024-07-31
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1048
art 2
Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - t.j.
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 6- 9  , art 12  , aart 77 par 1  oraz  art 218 par 2 w zw.  z art 144  w zw  z art 140 , art 217 - 219
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 września 2022 r. sprawy ze skargi E. sp. z o.o. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 22 lutego 2022 r. znak: SKO-Z-4100-36/21 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu oddala skargę.
Uzasadnienie
Starosta Tatrzański postanowieniem z 20 października 2021 r. znak: AB.705.68.2021.AM odmówił wydania E. sp. z o.o. z siedzibą w W. zaświadczenia o samodzielności dziewięciu lokali użytkowych oraz sześciu lokali mieszkalnych w budynku usługowo-mieszkalnym, zlokalizowanym na działce ewid. nr [...] obręb [...] gmina Zakopane.
Jako podstawę prawną postanowienia organ I instancji wskazał art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej "K.p.a." oraz art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2021 r. poz. 1048), dalej "u.w.l.".
W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji stwierdził, że 12 października 2021 r. inwestor złożył wniosek o wydanie ww. zaświadczenia o samodzielności dziewięciu lokali użytkowych oraz sześciu lokali mieszkalnych.
Jako podstawę odmowy wydania żądanego zaświadczenia organ I instancji wskazał, że dokumentacja wydzielenia lokali jest niezgodna z projektem budowlanym zatwierdzonym przez Starostę Tatrzańskiego decyzją nr 329/12 z 8 października 2012 r. znak: AB.6740.324.2012.MS, z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a także że lokal użytkowy nr [...] nie spełnia wymagań art. 2 ust. 2 u.w.l.
Starosta podkreślił, że ma obowiązek zweryfikować zgodność projektu wydzielenia samodzielnych lokali z wymienionymi w art. 2 ust. 1a-2 u.w.l. dokumentami planistycznymi, budowlanymi i nadzoru budowlanego, które to dokumenty powinny być spójne.
Przywołał treść art. 36a ust. 5 pkt 3-5 oraz pkt 6 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej "P.b.".
Wymienił niezgodności dokumentacji wydzielenia lokali z zatwierdzonym decyzją z 8 października 2012 r. projektem budowlanym. Stwierdził, że zmiana układu ścian, funkcji niektórych pomieszczeń i liczby lokali jest wprost niezgodna z ww. projektem budowlanym. Zmiana układu pomieszczeń oraz ich przeznaczenia jednoznacznie wskazuje na zmianę funkcji budynku.
Ponadto wskazana w projekcie wydzielenia funkcja pomieszczeń jest niezgodna z obowiązującą uchwałą nr VII/90/2011 Rady Miasta Zakopane z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ŚRÓDMIEŚCIE ZACHÓD" — dalej m.p.z.p.
W dalszej części uzasadnienia organ I instancji wyjaśnił także, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana na budowę budynku wielofunkcyjnego usługowo-mieszkalnego o kategorii obiektu XVII i VII, a P.b. definiuje kategorie obiektów budowlanych następująco: kategoria obiektu XVII - budynki handlu, gastronomii i usług, jak: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk, budynki dworcowe oraz kategoria obiektu VII - pozostałe budynki mieszkalne. Przedstawione przeznaczenie lokali jest zdaniem Starosty niezgodne z ww. kategorią obiektu w części usługowej budynku.
Organ I instancji stwierdził także, że wydzielany lokal użytkowy nr [...] nie jest niezależnym zespołem izb, ponieważ z pomieszczenia -1.5 (pomieszczenie gospodarcze) będącego częścią lokalu użytkowego nr [...] następuje bezpośrednie przejście do pomieszczenia -1.1 (klatka schodowa) będącego częścią wspólną, zatem lokal ten nie spełnia wymogów art. 2 ust. 2 u.w.l.
Inwestor E. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniósł na powyższe postanowienie z 20 października 2021 r. zażalenie, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Podniósł zarzuty naruszenia przez organ I instancji art. 217 i art. 218 K.p.a. oraz art. 2 ust. 1a, ust. 2 oraz ust. 3 u.w.l. w zw. z art. 36a ust. 5 P.b. oraz art. 9 K.p.a., poprzez niezasadne przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokali oraz zaniechanie poinformowania wnioskodawczyni o oczywistej omyłce w dostarczonym projekcie wydzielenia lokali w zakresie lokalu użytkowego nr [...].
Odnosząc się do powołanej przez organ I instancji niezgodności pomiędzy przedstawioną mu wraz z wnioskiem dokumentacją wydzielenia lokali, a zatwierdzonym projektem budowlanym wskazał, że wszystkie odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego powołane przez Starostę Tatrzańskiego zostały przedłożone PINB w Zakopanem wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, jako zmiany nieodstępujące w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego w formie rysunków z zaznaczonymi zmianami, a PINB w Zakopanem nie zakwestionował ich i ustalił, zgodnie z wnioskiem inwestora, że przedmiotowe odstępstwa mają charakter nieistotny i nie zgłosił sprzeciwu w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania budynku.
Według składającego zażalenie Starosta w żaden sposób nie uzasadnił swojego stanowiska, tzn. że przedmiotowe odstępstwa mają charakter istotny, nie odnosząc ich w szczególności do katalogu odstępstw istotnych z art. 36a ust. 5 P.b., powołując treść tej normy i ograniczając się jedynie do ogólnego stwierdzenia, że "zmiana układu ścian, funkcji niektórych pomieszczeń i liczby lokali jest wprost niezgodna z projektem budowlanym (...)" oraz, że "zmiana układu pomieszczeń oraz ich przeznaczenia wskazuje na zmianę funkcji budynku".
Stanowisko Starosty jest zatem co najmniej kontrowersyjne, biorąc pod uwagę stanowisko PINB w Zakopanem, który nie stwierdził w "odbieranej" inwestycji żadnych istotnych odstępstw od dokumentacji budowlanej.
Wskazując na rzekomą niezgodność wydzielenia lokali z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, składający zażalenie podniósł, że organ I instancji na str. 2 i 3 postanowienia podał, że wskazana w projekcie wydzielenia funkcja pomieszczeń jest niezgodna z m.p.z.p., powołując zapisy Planu i nie wskazując na czym miałaby polegać przedmiotowa niezgodność projektu wydzielenia z jego zapisami. Ponadto Starosta ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że decyzja pozwolenia na budowę została wydana na budowę budynku wielofunkcyjnego usługowo-mieszkalnego o kategorii obiektu XVII i VII, a "obecnie przedstawione przeznaczenie lokali jest niezgodne z ww. kategorią obiektu w części usługowej".
Do tak ogólnie wyrażonego przez Starostę stanowiska według skarżącej nie da się ustosunkować, nie wiadomo bowiem jakie okoliczności doprowadziły organ do konstatacji o niezgodności przeznaczenia lokali z ww. kategorią obiektu w części usługowej. Przecież budynek w związku z projektowanym wydzieleniem lokali nadal, tak jak w zatwierdzonym projekcie budowlanym, zachowuje funkcję wielofunkcyjnego budynku usługowo-mieszkalnego, a wydzieleniu nadal podlegają lokale użytkowe i mieszkalne, oraz został przez PINB w Zakopanem "odebrany do użytkowania" jako wielofunkcyjny budynek usługowo-mieszkalny.
Odnosząc się do niezgodności wydzielanego lokalu użytkowego nr [...] składający zażalenie podał, że w przedłożonej Staroście dokumentacji w piwnicach pomiędzy pomieszczeniem "-1.1" klatka schodowa (część wspólna), a pomieszczeniem "-1.5" (lokalem użytkowym nr [...]) nie wrysowano drzwi, co stanowi oczywistą omyłkę, do której doszło przy inwentaryzacji budynku. Jednakże Staroście należy zarzucić, że zaniechał poinformowania wnioskodawcy o tej oczywistej omyłce w dostarczonym projekcie wydzielenia lokali w zakresie lokalu użytkowego nr [...], co powinien uczynić stosownie do treści art. 9 K.p.a., ponieważ po uzyskaniu tej informacji wnioskodawca dostarczyłby Staroście projekt wydzielenia lokali ze sprostowaną omyłką i usunęłoby to przeszkodę do wydania zaświadczenia zgodnie z wnioskiem.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu postanowieniem z 22 lutego 2022 r. znak: SKO-Z-4100-36/21, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 1, art. 127 § 2, art. 144. art. 217 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 219 K.p.a. oraz art. 2 ust. 1, ust. 1a, ust. 2 i ust. 3 u.w.l., utrzymało w mocy postanowienie I instancji.
W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji powtórzył za organem I instancji wyliczenie niezgodności występujących w dokumentacji wydzielenia lokali, podając, że:
- w zatwierdzonym projekcie budowlanym na kondygnacji l piętra znajduje się 6 pomieszczeń biurowych, WC dla osoby niepełnosprawnej i dla kobiet, WC dla mężczyzn oraz pomieszczenia stanowiące część komunikacji, natomiast w przedłożonej dokumentacji wydzielenia lokali przedstawione są 4 lokale użytkowe, tj.: lokal użytkowy 2 (składający się z pomieszczeń 1.3 salon z aneksem kuchennym, 1.4 pokój, 1.5 pokój, 1.6 łazienka), lokal użytkowy 3 (składający się z pomieszczeń 1.7 salon z aneksem kuchennym, 1.8 łazienka), lokal użytkowy 4 (składający się z pomieszczeń 1.9 salon z aneksem kuchennym, 1.10 pokój, 1.11 łazienka), lokal użytkowy 5 (składający się z pomieszczeń 1.12 salon z aneksem kuchennym, 1.13 pokój, 1.4 łazienka);
- w zatwierdzonym projekcie budowlanym na kondygnacji II piętra znajduje się 9 pomieszczeń biurowych, WC dla osoby niepełnosprawnej i dla kobiet, WC dla mężczyzn oraz pomieszczenia stanowiące część komunikacji, natomiast w przedłożonej dokumentacji wydzielenia lokali przedstawione są 4 lokale użytkowe, tj.: lokal użytkowy 6 (składający się z pomieszczeń 2.3 salon z aneksem kuchennym, 2.4 pokój, 2.5 pokój. 2.6 łazienka), lokal użytkowy 7 (składający się z pomieszczeń 2.7 salon z aneksem kuchennym, 2.8 łazienka, 2.9 sypialnia), lokal użytkowy 8 (składający się z pomieszczeń 2.10 salon z aneksem kuchennym, 2.11 pokój, 2.12 łazienka), lokal użytkowy 9 (składający się z pomieszczeń 2.13 salon z aneksem kuchennym, 2.14 pokój, 2.15 łazienka);
* w zatwierdzonym projekcie budowlanym na kondygnacji III piętra znajdują się 4 lokale mieszkalne, natomiast w przedłożonej dokumentacji wydzielenia lokali przedstawiony jest inny układ ścian i 3 lokale mieszkalne;
* w zatwierdzonym projekcie budowlanym na kondygnacji IV piętra znajdują się 4 lokale mieszkalne, natomiast w przedłożonej dokumentacji wydzielenia lokali przedstawiony jest inny układ ścian i 3 lokale mieszkalne.
Dalej organ II instancji przywołał treść art. 217-219 K.p.a. oraz art. 2 u.w.l.
Stwierdził, że z przywołanych przepisów wynika, że dla ustanowienia odrębnej własności samodzielnego lokalu wymagane jest spełnienie kilku przesłanek: po pierwsze, ustalenia zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie braku z treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; po drugie, ustalenia zgodności z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonywanym zgłoszeniem; po trzecie, zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Oczywiste są zależności pomiędzy tymi decyzjami. Decyzja o pozwoleniu na budowę musi być wydana po stwierdzeniu zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, względnie z treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z kolei realizacja inwestycji stosownie do postanowień pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego podlega weryfikacji w decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie.
Z kolei z art. 54 ust. 1 i nast. P.b. wynika, że do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenie budowy można przystąpić po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. W art. 55 tej ustawy wskazano natomiast w jakich przypadkach konieczne jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Powyższe oznacza, że w odniesieniu do inwestycji realizowanych na podstawie pozwolenia na budowę zawsze wymagane jest albo uzyskanie pozwolenia na użytkowanie albo zawiadomienie o zakończeniu budowy.
Odnosząc się w tym miejscu do twierdzeń wnioskodawcy, który już do wniosku z 11 października 2021 r. załączył zaświadczenie PINB w Zakopanem o przyjęciu bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania budynku wielofunkcyjnego usługowo-mieszkalnego powstałego w wyniku przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego wraz z niezbędną infrastrukturą - na działce nr ewid.[...], [...], [...] obręb [...] w Zakopanem (zaświadczenie nr 206/21 z 29 września 2021 r., znak: NB.5121.5.21.2021.AP), a następnie w zażaleniu podnosił kwestię uzyskania tego zaświadczenia PINB o przyjęciu bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania budynku, Kolegium wskazało, że gdyby wolą ustawodawcy było oparcie się wyłącznie na końcowym dokumencie w postaci pozwolenia na użytkowanie względnie zawiadomienia o zakończeniu budowy, to znalazłoby to wyraz w odpowiednim, odmiennym uregulowaniu analizowanych przepisów u.w.l. Tymczasem ustawodawca w art. 2 ust. 1a u.w.l. postanowił, że ocena zgodności ma zostać przeprowadzona w odniesieniu do rozstrzygnięcia zawartego w trzech różnych aktach, wydawanych (bądź branych pod uwagę jak w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) na każdym etapie procesu inwestycyjnego tj. planowania, budowania i przystąpienia do użytkowania. Taki stan rzeczy prowadzi do wniosku, że starosta - jakkolwiek niewątpliwie jest związany wydanymi decyzjami - to jednak uprawniony jest do samodzielnego ustalenia, czy objęty wnioskiem lokal powstał w zgodzie ze wszystkimi aktami określonymi w ww. przepisie, a nie tylko ostatnio wydanym pozwoleniem na użytkowanie. Sens omawianej regulacji sprowadza się do ograniczenia nadużywania instytucji odrębnej własności lokali i obchodzenia przepisów regulujących sposób dopuszczalnej zabudowy.
Przechodząc do meritum Kolegium wskazało, że zgadza się z ustaleniami Starosty, że zaprojektowane wydzielenie lokali pozostawałoby w sprzeczności z decyzją o pozwoleniu na budowę z 8 października 2012 r.
Kolegium zauważyło, że z treści załączonego do wniosku projektu technicznego z października 2021 r. wynika, że lokal użytkowy nr [...] zlokalizowany w piwnicy nie jest niezależnym zespołem izb, ponieważ z pomieszczenia -1.5 (pomieszczenie gospodarcze) będącego częścią lokalu użytkowego [...] następuje bezpośrednie przejście do pomieszczenia -1.1 (klatka schodowa) będącego częścią wspólną, zatem nie spełnia on wymogów określonych w art. 2 ust. 2 u.w.l., zgodnie z którym samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne.
W przedłożonej dokumentacji wydzielenia lokali na kondygnacji I piętra przedstawione są 4 lokale użytkowe, tj.: lokal użytkowy 2 (składający się z pomieszczeń 1.3 salon z aneksem kuchennym, 1.4 pokój, 1.5 pokój, 1.6 łazienka), lokal użytkowy 3 (składający się z pomieszczeń 1.7 salon z aneksem kuchennym, 1.8 łazienka), lokal użytkowy 4 (składający się z pomieszczeń 1.9 salon z aneksem kuchennym, 1.10 pokój, 1.11 łazienka), lokal użytkowy 5 (składający się z pomieszczeń 1.12 salon z aneksem kuchennym, 1.13 pokój, 1.14 łazienka), natomiast w zatwierdzonym projekcie budowlanym na kondygnacji I piętra znajduje się 6 pomieszczeń biurowych, WC dla osoby niepełnosprawnej i dla kobiet. WC dla mężczyzn oraz pomieszczenia stanowiące cześć komunikacji.
W przedłożonej dokumentacji wydzielenia lokali na kondygnacji II piętra przedstawione są 4 lokale użytkowe, tj.: lokal użytkowy 6 (składający się z pomieszczeń 2.3 salon z aneksem kuchennym, 2.4 pokój, 2.5 pokój, 2.6 łazienką), lokal użytkowy 7 (składający się z pomieszczeń 2.7 salon z aneksem kuchennym, 2.8 łazienka, 2.9 sypialnia), lokal użytkowy 8 (składający się z pomieszczeń 2.10 salon z aneksem kuchennym, 2.11 pokój, 2.12 łazienka), lokal użytkowy 9 (składający się z pomieszczeń 2.13 salon z aneksem kuchennym, 2.14 pokój, 2.15 łazienka), natomiast w zatwierdzonym projekcie budowlanym na kondygnacji II piętra znajduje się 9 pomieszczeń biurowych, WC dla osoby niepełnosprawnej i dla kobiet, WC dla mężczyzn oraz pomieszczenia stanowiące część komunikacji.
Z kolei w przedłożonej dokumentacji wydzielenia lokali na kondygnacji III piętra przedstawiony jest inny układ ścian i 3 lokale mieszkalne, a w zatwierdzonym projekcie budowlanym na kondygnacji III piętra znajdują się 4 lokale mieszkalne.
Podobnie w przedłożonej dokumentacji wydzielenia lokali na kondygnacji IV piętra przedstawiony jest inny układ ścian i 3 lokale mieszkalne, a w zatwierdzonym projekcie budowlanym na kondygnacji IV piętra znajdują się 4 lokale mieszkalne.
Dlatego słusznie, zdaniem Kolegium, organ I instancji uznał, iż zmiana układu ścian, funkcji niektórych pomieszczeń i liczby lokali jest wprost niezgodna z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty nr 329/12 z 8 października 2012 r. Zmiana układu pomieszczeń oraz ich przeznaczenia jednoznacznie wskazuje na zmianę funkcji budynku. W konsekwencji organ II instancji zaaprobował stanowisko, że wydzielenie dziewięciu lokali użytkowych oraz sześciu lokali mieszkalnych w przedmiotowym budynku usługowo-mieszkalnym, zgodnie z projektem technicznym przedstawionym wraz z wnioskiem o wydanie zaświadczenia, pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z udzielonym inwestorowi pozwoleniem na budowę.
Kolegium podkreśliło, że okoliczność, iż inwestor uzyskał zaświadczenie organu nadzoru budowlanego o przyjęciu bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania budynku nie ma przy tym żadnego znaczenia w niniejszej sprawie. Okoliczność ta nie zwalnia bowiem organu z obowiązku badania, czy ustanowienie odrębnej własności samodzielnych lokali jest zgodne z ustaleniami aktów, na podstawie których inwestycja została zrealizowana. W niniejszej sprawie brak było podstaw do wydania zaświadczenia o samodzielności lokali, z uwagi na wskazaną wyżej niezgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym.
Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że działania inwestora ukierunkowane na uzyskanie wnioskowanego zaświadczenia zmierzają w istocie do obejścia przepisów prawa i ustanowienia samodzielnych lokali użytkowych i mieszkalnych, których powstanie jest sprzeczne z wydanym pozwoleniem na budowę. Tego rodzaju działanie nie mogło zatem uzyskać aprobaty organów orzekających w niniejszej sprawie.
Organ II instancji nie dopatrzył się natomiast sprzeczności inwestycji z ustaleniami m.p.z.p., na którą wskazał w uzasadnieniu postanowienia organ I instancji.
W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana na budowę budynku wielofunkcyjnego usługowo-mieszkalnego o kategorii obiektu (m.in.) XVII, a P.b. definiuje kategorie obiektów budowlanych następująco: kategoria obiektu XVII - budynki handlu, gastronomii i usług, jak: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk, budynki dworcowe oraz kategoria obiektu. Przedstawione przeznaczenie lokali jest niezgodne z ww. kategorią obiektu w części usługowej budynku.
Odnosząc się do podniesionego w zażaleniu zarzutu zaniechania poinformowania wnioskodawcy przez organ o oczywistej omyłce w dostarczonym projekcie wydzielenia lokali w zakresie lokalu użytkowego nr [...], Kolegium wskazało, że w procedurze wydawania zaświadczenia nie można organowi przypisać obowiązku poinformowania wnioskodawcy o oczywistej omyłce w dostarczonym projekcie wydzielenia lokali, stosowanie do treści art. 9 K.p.a. Jednakże nawet gdyby wyeliminować tę - według wnioskodawcy - oczywistą omyłkę, niezgodność wydzielanego lokalu użytkowego 1 z art. 2 ust. 2 u.w.l., to i tak pozostałe niezgodności wskazane w uzasadnieniu niniejszego postanowienia uniemożliwiały wydanie wnioskowanego zaświadczenia.
Inwestor E. sp. z o.o. z siedzibą w W. (wnioskodawca) wniósł na ww. postanowienie Kolegium z 22 lutego 2022 r. znak: SKO-Z-4100-36/21, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając mu naruszenie przepisów:
1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 2 ust. 1a, ust. 2 oraz ust. 3 u.w.l. oraz art. 36a ust. 5 P.b. polegającą na błędnym przyjęciu, że to Starosta Powiatowy ocenia samodzielnie zaistnienie przesłanek wymienionych w art. 2 ust. 1a u.w.l. (zgodność projektu wydzielenia lokalu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o pozwoleniu na budowę), dodatkowo z naruszeniem art. 36a ust. 5 P.b., polegającym na pominięciu instytucji nieistotnych odstępstw, w tym przepisie uregulowanych, podczas gdy prawidłowa wykładnia przedmiotowych przepisów prowadzi do wniosku, że takiej oceny dokonuje organ wydający decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, a więc organ nadzoru budowlanego, tj. PINB w Zakopanem, w oparciu o kwalifikację ewentualnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego jako istotnych albo nieistotnych, stosownie do treści art. 36a ust. 5 P.b.;
2) postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
- art. 217 i art. 218 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 140 K.p.a., poprzez zaakceptowanie błędnego stanowiska Starosty Tatrzańskiego, polegającego na odmowie wydania zaświadczeń o samodzielności dziewięciu lokali użytkowych oraz sześciu mieszkalnych, w budynku usługowo-mieszkalnym należącym do wnioskodawczyni, zlokalizowanych na działkach ewidencyjnych nr [...] obręb [...] w Gminie Zakopane, w związku z błędną wykładnią art. 2 ust. 1a, ust. 2 oraz ust. 3 u.w.l.,
- art. 6-9, art. 12, art. 77 § 1 oraz art. 218 § 2 w zw. z art. 144 w zw. z art. 140 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności zaniechania wyjaśnienia okoliczności związanych z przesłanką samodzielności lokalu użytkowego nr [...] oraz ustalenie, że w sprawie brak jest przesłanek uzasadniających wydanie zaświadczenia w sprawie samodzielności lokali, w sytuacji, gdy odmowa wydania zaświadczenia nie znajdowała uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa.
Na podstawie wyżej podniesionych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Kolegium z 22 lutego 2022 r. i poprzedzającego go postanowienia I instancji oraz zasądzenie od Kolegium na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu zarzutów skarżąca przedstawiła chronologię procesu inwestycyjnego i postępowania w niniejszej sprawie.
W szczególności podniosła, że w związku z ukończeniem inwestycji 5 lipca 2021 r. wnioskodawczyni złożyła w PINB w Zakopanem wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, który z mocy prawa uległ przekształceniu w zawiadomienie o zakończeniu budowy.
Wraz z tym zawiadomieniem inwestor przedłożył organowi nadzoru budowlanego m.in. rysunki zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, które przez PINB uznane zostały jako nieodstępujące w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego. Skarżąca podkreśliła, że PINB szczegółowo zajmował się kwestiami odstępstw od zatwierdzonego projektu zadając szereg pytań, w tym w formie postanowienia, na które inwestor udzielał wyczerpujących odpowiedzi.
Po przeprowadzonej kontroli, sprawdzeniu dokumentów przedłożonych przez inwestora oraz złożeniu przez inwestora wyjaśnień w zakresie zapytań PINB, organ nadzoru nie wniósł sprzeciwu w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania budynku wielofunkcyjnego usługowo-mieszkalnego powstałego w wyniku przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego wraz z niezbędną infrastrukturą na ww. działkach ewidencyjnych.
Przedstawiając prawidłową, zdaniem skarżącej, wykładnię art. 2 ust. 1a i n. u.w.l. podniosła ona, przywołując wyrok WSA w Kielcach z 26 lipca 2018 r., sygn. II SAB/Ke 31/18, że w poprzednim brzmieniu, obowiązującym do 10 września 2017 r., nie było w art. 2 ustępu 1a. Wprowadzenie tego przepisu nie oznacza jednak, że organ wydający zaświadczenie samodzielnie ustala przesłanki w nim wymienione, a więc zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę. Takiej oceny dokonuje organ uprawniony do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a wiec organ nadzoru budowlanego. Gdyby organ nadzoru budowlanego dopatrzył się niezgodności w jakimkolwiek zakresie z decyzjami poprzedzającymi, tj. przede wszystkim z decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, następnie zmienionej i przeniesionej kolejnymi decyzjami albo decyzją ustalającą warunki zabudowy albo że nie są spełnione wymagania dla budynku jako całości, to wówczas nie wydałby pozwolenia na użytkowanie segmentu budynku.
Zdaniem skarżącej poprawność zaprezentowanej wyżej interpretacji została pozytywnie zweryfikowana w wyższej instancji. Mianowicie w postępowaniu ze skargi kasacyjnej w przedmiocie orzeczenia WSA w Kielcach, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 maja 2019 r., sygn. II OSK 3433/18, który potwierdził słuszność rozstrzygnięcia i argumentacji przyjętej przez WSA w Kielcach.
Określając właściwość starosty ustawa w art. 2 ust. 3 stanowi o stwierdzeniu spełnienia wymogów. Stwierdzenie spełnienia wymogów nie otwiera właściwości do prowadzenia postępowania w zakresie właściwości rzeczowej przynależnej innemu organowi administracji publicznej, który w formie decyzji administracyjnej rozstrzyga sprawę. Decyzja administracyjna po wejściu do obrotu prawnego wiąże nie tylko organ administracji publicznej, który wydał decyzję, ale też inne organy, które w tym zakresie nie mają właściwości. Decyzja administracyjna korzysta z domniemania prawidłowości dopóki nie zostanie z obrotu prawnego wyeliminowana we właściwym trybie prawnym. Organ właściwy do wydania zaświadczenia może wyłącznie stwierdzić, że decyzja ta obowiązuje lub że taka decyzja nie została wydana, co wyłącza wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego.
Podsumowując wnioski płynące z wyżej powołanych orzeczeń sądów administracyjnych, skarżąca stwierdziła, że nowelizacja przepisów u.w.l., a w szczególności art. 2, nie nadała Staroście funkcji "superarbitra", który po raz kolejny, poza wszelkim tokiem instancji dokonywałby oceny prawidłowości ostatecznych rozstrzygnięć innych organów administracyjnych, w tym przypadku PINB w Zakopanem i jego decyzji o nie zgłaszaniu sprzeciwu w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku. A zatem skoro budynek został odebrany do użytkowania przez PINB, to Starosta winien stwierdzić, że zostały spełnione wszystkie przesłanki wymagane przez art. 2 ust. 1a u.w.l. warunkujące wydanie zaświadczenia o własności lokali i wydać takie zaświadczenie zgodnie z wnioskiem.
Nie dość, że Kolegium zastosowało wadliwą interpretację art. 2 ust. 1a u.w.l., to dokonując "oceny" stanowiska organu I Instancji, w tym dokumentacji wydzielenia lokali i jej zgodności z projektem budowlanym, nie podało żadnych jasnych kryteriów, którymi kierowało się dokonując przedmiotowej oceny. Można odnieść wrażenie, że tak samo jak organ I instancji zastosowało interpretację, że jakakolwiek różnica chociażby w układzie ścian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego stanowi sprzeczność z projektem budowlanym. Co prawda Starosta w uzasadnieniu swojego postanowienia wskazał, że jego zdaniem kryterium oceny zgodności jest istotność odstępstw od projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a P.b., ale podobnie jak SKO, to jego trafne spostrzeżenie nie przełożyło się na prawidłowe wnioski, a w szczególności, że kwestię istotności odstępstw zgodnie z właściwością rzeczową rozstrzygnął ostatecznie inny organ, tj. PINB w Zakopanem.
Do ogólnie wyrażonego stanowiska organów obu instancji nie da się odnieść. Nie wiadomo bowiem, które zdaniem Starosty Tatrzańskiego jak i SKO odstępstwa mają charakter istotny, zwłaszcza, że budynek nadal, tak jak w zatwierdzonym projekcie budowlanym, zachowuje funkcje budynku usługowo-mieszkalnego, a wydzieleniu nadal podlegają lokale użytkowe i mieszkalne. Odstępstwa powołane przez SKO w zaskarżonym postanowieniu mają się nijak do katalogu odstępstw istotnych z art. 36a ust. 5 P.b. Stanowisko Starosty i SKO jest co najmniej kontrowersyjne, biorąc pod uwagę stanowisko PINB w Zakopanem, który nie stwierdził w "odbieranej" inwestycji żadnych istotnych odstępstw od dokumentacji budowlanej.
Skarżąca zaaprobowała skorygowanie stanowiska przez Kolegium odnośnie zgodności inwestycji z m.p.z.p.
Końcowo zarzuciła, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia SKO brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutu dotyczącego ustalenia przez Starostę braku samodzielności projektowanego do wydzielenia lokalu użytkowego nr [...]. Faktem jest, że w przedłożonej Staroście dokumentacji w piwnicach pomiędzy pomieszczeniem "-1.1" klatka schodowa (część wspólna), a pomieszczeniem "-1.5" (lokalem użytkowym nr [...]) nie wrysowano drzwi, co stanowi oczywistą omyłkę, do której doszło przy inwentaryzacji budynku. Jednakże Staroście należy zarzucić, że zaniechał poinformowania wnioskodawczyni o tej oczywistej omyłce w dostarczonym projekcie wydzielenia lokali w zakresie lokalu użytkowego nr [...], dążąc do wyjaśnienia tej okoliczności, co powinien uczynić stosownie do treści art. 9 oraz art. 218 § 2 K.p.a.
Pismem z 3 grudnia 2021 r. wnioskodawczyni uzupełniła dokumentację o projekt wydzielenia lokali w zakresie piwnic ze sprostowaną omyłką.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie w całości, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym orzeczeniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. W przeciwnym razie sąd skargę oddala na podstawie art. 151 P.p.s.a. Zgodnie natomiast z art. 134 § P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiot kontroli sądowej w niniejszej sprawie stanowiło postanowienie Kolegium w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności 15 lokali: 9 użytkowych i 6 mieszkalnych, oznaczonych nr 1/1, 1/2, 1/3, 1/4, 1/5, 1/6, 1/7, 1/8, 1/9, 1/10, 1/11, 1/12, 1/13, 1/14 i 1/15 w budynku usługowo-mieszkalnym, zlokalizowanym na działce ewid. nr [...] obręb [...] gmina Zakopane.
Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia według powyższych kryteriów stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie to odpowiada prawu, a zarzuty skargi, w większości niezasadne, nie mogą odnieść zamierzonego skutku.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w trybie określonym w dziale VII K.p.a. "Wydawanie zaświadczeń", przy czym w okolicznościach niniejszej sprawy podstawą żądania wydania przedmiotowego zaświadczenia jest art. 2 u.w.l.
Zgodnie z art. 217 § 2 K.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli:
1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;
2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
W myśl art. 218 K.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2).
Co istotne, jak trafnie wskazało Kolegium, zarówno zaskarżone postanowienie II instancji, jak i poprzedzające je postanowienie Starosty, zostały wydane w stanie prawnym ustalonym ustawą z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o własności lokali (Dz.U. z 2018 r. poz. 1506), która weszła w życie 23 sierpnia 2018 r. Zgodnie z art. 1 pkt 1a ww. ustawy, w art. 2 u.w.l. znowelizowano ust. 1a, który otrzymał treść: "Ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy."
Powołana wyżej ustawa nowelizująca u.w.l. wprowadziła również istotną zmianę dyspozycji ust. 3 art. 2. Do 23 sierpnia 2018 r. art. 2 ust. 3 u.w.l. stanowił, że spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2 tej ustawy, stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Tym samym do tej daty starosta stwierdzał jedynie to, czy lokal spełnia techniczne warunki samodzielności (a zatem, czy jest to wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych). Natomiast po 23 sierpnia 2018 r. obowiązki starosty związane z wydawaniem zaświadczenia o samodzielności lokalu uległy poszerzeniu, ponieważ ustawodawca w zmienionym ust. 3 art. 2 ustawy określił, że starosta w formie zaświadczenia stwierdza spełnienie wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 1a-2.
Starosta wydając zaświadczenie o samodzielności lokali, obecnie jest zobowiązany do zbadania po pierwsze czy na podstawie posiadanych dokumentów (wiedzy organu) można stwierdzić, że lokal spełnia techniczne warunki samodzielności (art. 2 ust. 2), a po drugie czy ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy (art. 2 ust. 1a). Przy czym tymi ostatnimi wymogami, które weszły w życie 23 sierpnia 2018 r., nie są objęte budynki istniejące przed 1 stycznia 1995 r. oraz budynki, dla których wydane zostało pozwolenie na budowę przed tą datą (co nie ma miejsca w niniejszej sprawie).
W przedmiotowej sprawie organ I instancji odmówił wydania zaświadczenia o samodzielności lokali wskazując m.in., że inwestycja jest niezgodna z zatwierdzonym projektem budowlanym. Powyższe zaaprobował organ II instancji.
Z kolei w ocenie skarżącej spółki wniosek taki był nieuprawniony, bowiem PINB w Zakopanem uznając, że nie doszło do istotnych odstępstw od projektu budowlanego, nie zgłosił sprzeciwu w sprawie zawiadomienia z 5 lipca 2021 r. o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania budynku.
Zdaniem Sądu rację w powyżej zarysowanym sporze mają organy administracji.
Jak już zaakcentowano wyżej, znowelizowany art. 2 ust. 3 u.w.l. (w brzmieniu aktualnym w czasie rozstrzygania przez organy w niniejszej sprawie) stanowi, że przesłanki, które bierze pod uwagę starosta przy wydawaniu zaświadczenia o samodzielności lokalu, zostały określone między innymi w art. 2 ust. 1a.
Zatem dla ustanowienia odrębnej własności samodzielnego lokalu wymagane jest obecnie łączne spełnienie określonych w przepisie przesłanek: po pierwsze, ustalenia zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie braku z treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; po drugie, ustalenia zgodności z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonywanym zgłoszeniem; po trzecie, zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Oczywiste są przy tym zależności pomiędzy poszczególnymi decyzjami wydawanymi w trakcie budowlanego procesu inwestycyjnego.
Decyzja o pozwoleniu na budowę musi być wydana po stwierdzeniu zgodności z postanowieniami planu miejscowego (względnie z decyzją WZ), z kolei realizacja inwestycji stosownie do postanowień pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego podlega weryfikacji w decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. W myśl art. 54 ust. 1 i następne P.b., do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagana jest decyzja o pozwoleniu budowę albo zgłoszenie budowy w przypadku określonych inwestycji, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.
W art. 55 P.b. wskazano w jakich kategoriach spraw konieczne jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Oznacza to, że w odniesieniu do inwestycji realizowanych na podstawie pozwolenia na budowę zawsze wymagane jest albo uzyskanie pozwolenia na użytkowanie albo zawiadomienie o zakończeniu budowy.
Należy tu podkreślić, jak trafnie zauważył organ II instancji, że gdyby wolą ustawodawcy było oparcie się wyłącznie na końcowym dokumencie w postaci pozwolenia na użytkowanie, to znalazłoby to wyraz w odpowiednim, odmiennym od obecnego uregulowaniu. Tymczasem ustawodawca w art. 2 ust. 1a u.w.l. postanowił, że ocena zgodności ma zostać przeprowadzona w odniesieniu do rozstrzygnięcia zawartego w trzech różnych aktach z poszczególnych etapów procesu inwestycyjnego, tj. planowania, realizacji i przystąpienia do użytkowania.
Taki stan rzeczy prowadzi do wniosku, że starosta – jakkolwiek niewątpliwie (jak słusznie podnosi skarżąca) jest związany wydanymi decyzjami – to jednak jest uprawniony i zobowiązany do samodzielnego ustalenia, czy objęty wnioskiem lokal powstał w zgodzie ze wszystkimi aktami określonymi w art. 2 ust. 1a u.w.l., a nie tylko z ostatnio wydanym pozwoleniem na użytkowanie (lub w związku z niewniesieniem sprzeciwu). Sens omawianej regulacji (art. 2 ust. 1a u.w.l.) sprowadza się do ograniczenia nadużywania instytucji odrębnej własności lokali i obchodzenia przepisów regulujących sposób dopuszczalnej zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2020 r., sygn. I OSK 2032/18).
Należy przy tym wyjaśnić, że przywołane w skardze wyroki WSA w Kielcach i NSA zostały wydane w sprawie ze skargi na bezczynność Prezydenta Miasta Kielce w sprawie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu użytkowego na wniosek złożony 26 stycznia 2018 r., a zmodyfikowany 7 lutego 2018 r., a zatem dotyczą poprzednio obowiązującego stanu prawnego i stanowiska w nich zaprezentowane nie są adekwatne w realiach sprawy niniejszej.
W związku z powyższym należy zwrócić uwagę na treść projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją nr 329/12 z 8 października 2012 r. znak: AB.6740.324.2012.MS (wyliczenie s. 15 i 16 projektu, odpowiednie rzuty kondygnacji s. 24-29 projektu), zgodnie z którym jeśli chodzi o lokale użytkowe bądź mieszkalne i sanitariaty, to przewidziano:
- w piwnicy jedno pomieszczenie socjalne, jedno WC,
- na I piętrze 6 pomieszczeń biurowych, 2 WC ogólnodostępne (w tym jedno dla niepełnosprawnych i kobiet),
- na II piętrze 9 pomieszczeń biurowych, 2 WC ogólnodostępne (w tym jedno dla niepełnosprawnych i kobiet),
- na III i IV piętrze po 4 mieszkania.
Tymczasem zgodnie z dokumentacją przedłożoną z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali, niewątpliwie zrealizowano:
- w piwnicy lokal użytkowy,
- na I piętrze 4 lokale użytkowe, z których każdy zawiera salon z aneksem kuchennym i łazienkę, dodatkowo lokal nr 2 - 2 pokoje, a lokale nr 4 i 5 po jednym pokoju,
- na II piętrze 4 lokale użytkowe, z których każdy zawiera salon z aneksem kuchennym, dodatkowo lokal nr 6 - 2 pokoje, lokale nr 8 i 9 po jednym pokoju, a lokal nr 7 sypialnię,
- na III i IV piętrze po 3 mieszkania.
Zatem w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę organ (ten sam - w gestii którego pozostaje wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu) wyraźnie zatwierdził projekt budowlany budynku zawierający, jeżeli chodzi o wskazane kondygnacje, 15 pomieszczeń biurowych (użytkowych) i 8 mieszkań.
Tymczasem inwestor zrealizował na przedmiotowych piętrach 6 mieszkań, a także 8 lokali użytkowych, których skład pomieszczeń odpowiada typowym lokalom mieszkalnym (spis pomieszczeń - s. 7-9, rzuty s. 11-16 inwentaryzacji).
Mając na uwadze powyższe, jak słusznie wskazał organ II instancji, na podstawie dokumentacji jaką przedstawiła skarżąca, jak i zalegającej w aktach sprawy, nie można było stwierdzić samodzielności ww. lokali właśnie dlatego, że przedstawiona na rysunkach inwentaryzacji lokalizacja, charakterystyka i funkcja lokali jest niezgodna z projektem budowlanym.
Powyższe zestawienie dowodzi sprzeczności wnioskowanej lokalizacji i sposobu użytkowania lokali z projektem budowlanym.
Skoro zatem ustalono, że lokale objęte postępowaniem zostały zrealizowane wbrew stanowisku wyrażonemu w pozwoleniu na budowę, w sprzeczności z zatwierdzonym projektem budowlanym, organ nie mógł wydać zaświadczenia o samodzielności lokali. Skoro na każdej kondygnacji przyjęto do użytkowania określoną liczbę lokali z doprecyzowaniem, czy są to lokale mieszkalne czy użytkowe (biurowe), to niedopuszczalne co do zasady jest wydanie zaświadczenia dla innej liczby lokali na danej kondygnacji i o innej funkcji.
W budynku zmieniono nie tylko układ lokali, ale również ich liczbę, pomieszczenia z których się składają i charakter (funkcję). Dlatego skądinąd słusznie podnoszony przez skarżącą argument, że budynek zarówno w wersji zaprojektowanej, jak i zrealizowanej, ma łączoną funkcję mieszkalno-usługową, zgodną z m.p.z.p., to okoliczność ta nie może przesądzać o możliwości wydania zaświadczenia żądanej treści.
Istotne znaczenie ma bowiem także konfiguracja lokali i ich lokalizacja w budynku, jako że inne są wymagania wynikające z warunków technicznych dla mieszkań, a inne dla lokali biurowych i użytkowych. Przy ocenie spełniania przez wnioskowane lokale wymogów samodzielnego lokalu o przeznaczeniu innym niż na cele mieszkalne nie można pomijać norm prawa budowlanego. Nieodłączny związek pojęcia lokalu z normami szeroko rozumianego prawa dotyczącego procesu budowlanego (przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisami prawa budowlanego, w tym techniczno-budowlanymi) rozstrzyga o tym, że pojęcia lokalu mieszkalnego i lokalu o przeznaczeniu innym niż mieszkalne (art. 2 ust. 2 u.w.l.) nie mogą być sprzeczne z rozumieniem tych pojęć na tle prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3778/19).
Również okoliczność, że inwestor zgłosił do PINB zakończenie budowy i zamiar przystąpienia do użytkowania budynku, a organ nadzoru nie zakwalifikował dokonanych odstępstw jako istotnych i nie zgłosił sprzeciwu, nie zwalniało organów w niniejszej sprawie z obowiązku badania, czy ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu jest zgodne z ustaleniami wszystkich aktów, na podstawie których inwestycja została zrealizowana, w celu uniknięcia obejścia przepisów prawa i legalizacji lokali, których powstanie jest sprzeczne z wydanym pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym.
Bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje również podnoszona przez skarżącą okoliczność, że ogólna funkcja budynku jako całości zachowuje zgodność z projektem budowlanym.
Warto również zwrócić uwagę na specyfikę i istotę postępowania przed organem nadzoru budowlanego w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Uzyskanie takiej decyzji (bądź niewniesienia sprzeciwu; art. 54 P.b.) konieczne jest przed przystąpieniem do użytkowania określonych obiektów budowlanych (art. 55 ust. 1 P.b.). Stosownie do art. 59 ust. 1 P.b., organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Istotny jest zatem zakres tej obowiązkowej kontroli wykonywanej przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu zmierzającym do udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, ponieważ determinuje on zakres sprawdzeń i ocen dokonywanych przez ten organ. Dostrzec trzeba, że stosownie do art. 59a ust. 1 P.b. kontrola ta obejmuje sprawdzenie:
1. zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu,
2. zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym i technicznym, w zakresie:
a) charakterystycznych parametrów technicznych w zakresie powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji
b) wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego,
c) geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych),
d) wykonania urządzeń budowlanych,
e) wykonania instalacji zapewniających użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem,
f) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne;
3. wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego;
4. uporządkowania terenu budowy.
Z powyższego przepisu wynika zatem, że zakres ocen (sprawdzeń) organu nadzoru budowlanego dokonywanych w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obejmuje zasadniczo zagadnienia odnoszące się do aspektów konstrukcyjnych kontrolowanego obiektu, rzutujących na jego bezpieczeństwo oraz zagadnienia dotyczące zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu. Nie obejmuje natomiast ustaleń dotyczących tych elementów projektu budowlanego (pozwolenia na budowę), które dotyczą liczby lokali fizycznie wyodrębnionych przez inwestora w ramach realizowanego obiektu budowlanego. Ta natomiast okoliczność była w ocenianej sprawie sporna. Brak kompetencji organu nadzoru budowlanego do dokonywania – w trakcie obowiązkowej kontroli obiektu budowlanego zmierzającej do udzielenia pozwolenia na użytkowanie - ustaleń i ocen odnośnie zgodności liczby wyodrębnianych lokali z treścią pozwolenia na budowę – powoduje, że zagadnienie to musi zostać zbadane (zweryfikowane) przez starostę, wydającego zaświadczenie o spełnieniu przesłanek samodzielności lokalu. Jest to jeden z aspektów sprawdzeń tego organu, dokonywanych w oparciu o normatywne upoważnienie zawarte w art. 2 ust. 1a u.w.l. Gdyby starosta był pozbawiony powyższej kompetencji, wówczas oceniana sfera pozostawałaby poza jakąkolwiek kontrolą, co należy uznać za niepożądane i niedopuszczalne.
Choć zatem nie ma racji organ II instancji, że uzyskanie bądź nie, zaświadczenia organu nadzoru budowlanego o przyjęciu bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania, nie ma żadnego znaczenia w niniejszej sprawie, to jednak znaczenie to ma zakres ograniczony, bowiem zakres weryfikacji zgodności wydzielanych lokali z dokumentami wymienionymi w art. 2 u.w.l. nie pokrywa się w całości ze stwierdzeniem zaistnienia bądź nie istotnych odstępstw, o których mowa w art. 36a ust. 5 P.b.
W konkluzji należy stwierdzić, że skoro ustalono, że lokale objęte postępowaniem zostały wydzielone wbrew treści projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem na budowę, organ nie mógł wydać zaświadczenia o samodzielności lokali. Sama okoliczność, że inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie budynku w zmienionym kształcie (brak wniesienia sprzeciwu) nie mogła wpłynąć na odmienne rozstrzygnięcie. Nie zwalniało to organu w niniejszej sprawie z obowiązku badania, czy ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu jest zgodne z ustaleniami aktów, na podstawie których inwestycja została zrealizowana.
Dokonanych przez inwestora zmian, w stosunku do rozwiązań zatwierdzonych w projekcie budowlanym, nie można traktować jako "jakąkolwiek różnicę chociażby w układzie ścian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego stanowi sprzeczność z projektem budowlanym", jak podniesiono w skardze.
Wbrew twierdzeniom skargi w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia wymienionych w niej przepisów u.w.l. i K.p.a., bowiem brak było podstaw do wydania zaświadczenia o samodzielności lokali, z uwagi na niezgodność treści wnioskowanego zaświadczenia (związanej z załączoną do niego inwentaryzacją – rzutami pięter i spisami pomieszczeń) z zatwierdzonym projektem budowlanym.
Nie zasługiwały na uwzględnienie również zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów procesowych, ponieważ wydane przez organ II instancji rozstrzygnięcie znajduje oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, którego analiza, obejmująca istotne okoliczności faktyczne, pozwoliła na ustalenie w sposób prawidłowy stan faktyczny sprawy.
Nieuzasadnione stwierdzenie przez organ I instancji sprzeczności inwestycji z m.p.z.p. zostało właściwie skorygowane przez organ II instancji.
Natomiast odnośnie lokalu nr [...] i braku wrysowania drzwi w dokumentacji wniosku, należy wskazać po pierwsze, że postępowanie wnioskowe nie jest postępowaniem jurysdykcyjnym, a organy nie miały w niniejszej sprawie podstaw do uznania, że wniosek zawiera oczywistą omyłkę. Natomiast skoro skarżąca w piśmie z 3 grudnia 2021 r. uzupełniła dokumentację i nie zawiera ona już braków, to organ II instancji winien ten fakt uwzględnić. Ta okoliczność jednak, z uwagi na wyżej wykazaną częściową niezgodność zrealizowanej inwestycji z decyzją o pozwoleniu na budowę, nie ma w niniejszej sprawie decydującego znaczenia.
W sytuacji, gdy wydanie zaświadczenia ma zasadniczo na celu ochronę uczestników obrotu gospodarczego (funkcja gwarancyjna), to zrealizowanie obiektu odbiegającego od ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie dotyczącym możliwej do wyodrębnienia liczby lokali i ich rodzaju, skutkuje w niniejszej prawie brakiem podstaw do wydania wnioskowanego zaświadczenia.
Sąd uchyla zaskarżony akt na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego orzekł jak w sentencji oddalając skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.