II SA/Kr 673/23

II SA/Kr 673/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-08-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-06-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /sprawozdawca/
Joanna Tuszyńska /przewodniczący/
Paweł Darmoń
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 67/24 - Wyrok NSA z 2025-11-07
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
art 136 ust 3  , art 137 ust 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi E. P., A. R. i R. U. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 7 kwietnia 2023 r., znak WS-VI.7534.3.151.2019.KP w przedmiocie zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżących E. P., A. R. i R. U. kwotę 200 zł ( słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
II SA/Kr 673/23
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia 31 lipca 2019 r., znak: GN.III.WA.72211-166/06, wydaną na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 138 ust. 2, art. 139, art. 140 ust. 1-3a i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej: "ugn") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "kpa"), Starosta Krakowski orzekł o:
- zwrocie na rzecz R. U. (1/2 cz.), E. P. (1/4 cz.) i L. Ł. (1/4 cz.) działki nr A/13 o pow. 0,0385 ha powstałej z podziału działki nr A/9 o pow. 0,2225 ha poł. w obr. [...], jedn. ewid. P. , m. K. - w granicach wywłaszczonej działki nr B/4 obr. [...] b. gm. kat. P. ;
- zobowiązaniu ww. osób do zwrotu na rzecz Gminy Kraków odpowiednio 1599,07 zł, 799,54 zł i 799,54 zł, tj. łącznie kwoty 3198,15 zł odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości – w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że:
- Decyzją Urzędu Dzielnicowego K.-P. z dnia 3 maja 1976 r. (nr [...]) wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa - stanowiącą własność Z. P. działkę nr B/4 o pow. 0,0678 ha powstałą z podziału działki nr B o pow. 0,1426 ha - z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego P. S. przy ul. [...] zgodnie z decyzją Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa Zarząd Gospodarki Przestrzennej z dnia 8 grudnia 1973 r. zatwierdzającą plan realizacyjny inwestycji ([...]);
- w dniu 5 czerwca 2006 r. z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej działki nr A/3 wystąpiły B. B. i L. B. (córki Z. P., które spadek po niej nabyły po 1/2 cz.);
- w toku postępowania wnioskodawczynie zmarły: spadek po B. B. nabył syn R. U. (w całości), natomiast spadek po L. B. nabyły córka E. P. (1/2 cz.) i córka L. Ł. (1/2 cz.).
- W 1973 r. działka nr B podzieliła się na działki nr B/1 i nr B/2. W 1974 r. działka nr B/1 podzieliła się m.in. na działkę nr B/4. W 1993 r. działka nr B/4 połączyła się wraz z innymi działkami i utworzyła działkę nr A/3. W 2006 r. działka nr A/3 w 2006 r. podzieliła się na działki nr A/4, nr A/5, nr A/6, nr A/7, a działka nr A/5 podzieliła się na działki nr A/8 i nr A/9. W 2013 r. m.in. działka nr A/6 połączyła się z innymi działkami i utworzyła działkę nr C, a działka nr C podzieliła się m.in. na działkę nr C/5. W 2018 r. w wyniku czynności geodezyjnych zleconych przez organ pierwszej instancji na potrzeby postępowania zwrotowego działka nr A/9 o pow. 0,2225 ha podzieliła się na działki nr A/12 o pow. 0,0005 ha, nr A/13 o pow. 0,0385 ha i nr A/14 o pow. 0,1835 ha;
W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy stanowiącą własność Gminy Kraków działkę nr A/13 uznano za zbędną na cel wywłaszczenia. Organ pierwszej instancji ustalił, że nie zrealizowano planowanego – w ramach inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego – ciągu pieszego. Część działki nr A/9 oznaczona jako działka nr A/13 znajduje się w ogrodzonym obszarze posesji nr [...] przy ul. [...] i stanowi zieleń przydomową (w tym zakresie zawarta jest umowa dzierżawy ze Z. U.), a pozostała część działki nr A/13 jest porośnięta trawą, kilkoma drzewami i zaniedbanymi krzakami. Z aktu umowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste i nieodpłatnego przeniesienia własności budynków z dnia 21 listopada 2012 r. wynika, że działka nr A/9 nie była przedmiotem użytkowania wieczystego Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] co pośrednio wskazuje na okoliczność, że nie była przez spółdzielnię zagospodarowana z jej środków własnych.
Decyzją z dnia 18 marca 2020 r., znak: WS-VI.7534.3.151.2019.KP, wydaną na podstawie art. 9a w zw. z art. 142 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz art. 138 § 2 kpa po rozpatrzeniu odwołania Gminy Kraków, Wojewoda Małopolski orzekł kasatoryjnie.
Wyrokiem z dnia 21 lipca 2020 r. (sygn. akt II SA/Kr 533/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprzeciwu R. U. uchylił ww. decyzję z dnia 18 marca 2020 r jako wydaną przedwcześnie, bo bez zbadania, czy odwołanie wniosła osoba uprawniona w terminie ustawowym.
Decyzją z dnia 28 stycznia 2021 r., znak: WS-VI.7534.3.151.2019.KP, wydaną na podstawie art. 9a w zw. z art. 142 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz art. 138 § 2 kpa po rozpatrzeniu odwołania Gminy Kraków, Wojewoda Małopolski orzekł kasatoryjnie.
Wyrokiem z dnia 26 maja 2021 r. (sygn. akt II SA/Kr 296/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprzeciwu R. U. uchylił ww. decyzję z dnia 28 stycznia 2021 r., wskazując że zgodnie z art. 96 ust. 1b ugn czynność podziału działki może być dokonana samodzielnie przez organ odwoławczy albo zlecona organowi pierwszej instancji. Odnosząc się do argumentacji decyzji, Sąd wskazał, że organ odwoławczy w zasadzie nie uzasadnił, dlaczego uznał, że fragment działki, w której znajduje się część zieleni ogrodzonej, jest zbędna na cel wywłaszczenia. Warunkiem uznania, że cel wywłaszczenia był zrealizowany, nie jest ustalenie, że teren jest ogólnie dostępny. Realizacja osiedla może polegać także na budownictwie jednorodzinnym bądź wielorodzinnym, które może odbywać się na zamkniętych (ogrodzonych) działkach budowlanych. Organ realizując cel wywłaszczenia może też zawierać umowy cywilnoprawne (np. dzierżawy) z innymi podmiotami by cel wywłaszczenia realizowali, tj. aby strony umowy inwestowały w strukturę miejską. Budowa osiedla to także realizacja budownictwa mieszkaniowego z towarzysząca jej zielenią, a fakt ogrodzenia działki budowlanej (brak ogólnej dostępności) nie pozbawia zieleni tam występującej charakteru zieleni miejskiej czy też osiedlowej.
Decyzją z dnia 7 kwietnia 2023 r., znak: WS-VI.7534.3.151.2019.KP, wydaną na podstawie art. 9a w zw. z art. 142 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 16 ustawy o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), Wojewoda Małopolski uchylił ww. decyzję organu pierwszej instancji w całości i orzekł o:
- zwrocie na rzecz R. U. (1/2 cz.), E. P. (1/4 cz.) i A. R. (1/4 cz.) działki nr A/15 o pow. 0,0069 ha powstałej z podziału działki nr A/9 o pow. 0,0225 ha;
- zobowiązaniu ww. osób do zwrotu na rzecz Gminy Kraków odpowiednio 375,73 zł, 187,87 zł i 187,87 zł, tj. łącznie kwoty 751,47 zł odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości – w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna;
- o odmowie zwrotu części działki nr A/16 o pow. 0,2156 ha powstałej z podziału działki nr A/9 o pow. 0,225 ha w granicach wywłaszczonej działki nr B/4 na rzecz R. U., E. P. i A. R..
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że: (i) zlecił organowi pierwszej instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania uzupełniającego celem wydzielenia - z działki nr A/13 – części nieruchomości znajdującej się w przydomowym ogródku posesji przy ul. [...] dzierżawionej przez Z. U.; (ii) pozyskał pismo Zarządu Zieleni Miejskiej w Krakowie z dnia 18 listopada 2022 r. w sprawie pielęgnacji zieleni na działce nr A/9 o treści: "Od listopada 2021 r. skarpa o pow. 0,15 ha została włączona do stałego utrzymania w II standardzie, wcześniej była jedynie w utrzymaniu interwencyjnym - okresowo, w miarę potrzeb zlecano jej koszenie. W obrębie nieruchomości posadzono w 2018 r. 3 drzewa. W części działki w pobliżu budynku oznaczonego numerem adresowym [...] w lipcu br. zlecana była pielęgnacja drzew"; (iii) jedynym spadkobiercą L. Ł. jest A. R..
W tym miejscu organ odwoławczy przypomniał treść art. 137 ust. 1 ugn i wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. (sygn. akt P 38/11) oraz wskazał, że w związku z toczącym się postępowaniem odwoławczym operat z 2018 r. nie został zatwierdzony.
Operatem wykonanym na zlecenie organu odwoławczego w 2022 r. działkę nr A/9 o pow. 0,2225 ha podzielono na działki nr A/15 o pow. 0,0069 ha (w granicach przydomowego ogródka domu przy ul. [...]), która odpowiada części działki nr A/9 dzierżawionej przez Z. U. od Gminy Kraków oraz działkę nr A/16 o pow. 0,02156 ha (w granicach której znajduje się część wywłaszczonej działki nr B/4, która stanowi ogólnodostępny teren osiedla). Zatem poprzednio wydzielona działka nr A/13 odpowiada części aktualnie wydzielonej działki nr A/16 oraz działce nr A/15.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji w przedmiocie zbędności tej części działki nr A/13 (aktualnie działki nr A/15), która zajęta jest na przydomowy ogródek dzierżawcy - Z. U., syna R. U., gdyż jak wynika z map i zdjęć lotniczych, ta część działki przez cały czas znajdowała się w zagrodzonej części ogrodu domu przy ul. [...], a zatem nie mogła być zagospodarowana na ogólnodostępną zieleń osiedlową. Na powyższe wskazują: czytelne zdjęcia lotnicze z lat: 1982, 1998, 2003 (na których widoczne jest ogrodzenie tej części działki nr A/13 od północy, które od terenu ogólnodostępnego oddziela również i inne położone po zachodniej stronie działki nr B/3 posesje, w tym m.in. działkę nr A/8) oraz mapa z projektem podziału działki nr A/9 (tom II, karta akt nr 454), załącznik graficzny do umowy dzierżawy (tom II, karta akt nr 433), mapa z Geoportalu (tom II, karta akt nr 424), mapa z 2007 (tom II, karta akt nr 214) i kompilacja mapy katastralnej z mapą sytuacyjno-wysokościową (tom I, karta akt nr 106). Nadto organ odwoławczy pozyskał ostateczną decyzję Starosty Krakowskiego z dnia 5 września 2008 r., znak: GN.III.St.72211-172/06, o zwrocie działki nr A/8 powstałej z działki nr A/5, znajdującej się w tym samym ciągu, co działka nr A/15 oraz mapę podziału działki nr A/5 na działki: nr A/8 i nr A/9, z której wynika że część działki nr A/5 w granicach wywłaszczonej działki nr C/4 (tj. działka nr A/8) nie została zagospodarowana na część osiedla i stanowiła teren zagospodarowany na ogród przydomowy, na którym zlokalizowana jest część budynku gospodarczego wybudowanego i sfinansowanego przez wnioskodawców w latach 90. W tym świetle organ odwoławczy stwierdził, że w podobny sposób jest zagospodarowana działka nr A/15, na co wskazuje protokół z rozprawy połączonej z oględzinami terenu w dniu 26 lipca 2022 r.: "Teren wydzielonej do zwrotu nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot stanowi ogródek przydomowy posesji nr [...], przy ul. [...]. Na części działki znajduje się wiata z blachy falistej. Teren stanowi fragment ogródka przydomowego, porośniętego roślinnością oraz znajduje się kojec dla psa [...]". Zbędności tej części działki nr A/13 (aktualnie działki nr A/15) nie kwestionowała również Gmina Kraków w odwołaniu.
Organ odwoławczy w zakresie pozostałej części nieruchomości nie zgodził się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji. Ogólnodostępna część wywłaszczonej działki nr B/4 (aktualnie część działki nr D/5 - wcześniej A/6 i część działki nr A/9 - tj. część projektowanej działki nr A/16) została bowiem zagospodarowana na cel wywłaszczenia ustalony na podstawie planu realizacyjnego z 11 maja 1973 r. jako część budynku nr [...] (aktualnie nr [...]), zieleń osiedlowa i ciąg pieszy. Ciąg pieszy miał znajdować się na działce nr B/4, bliżej granicy z działką nr B/3, a w rzeczywistości powstał bliżej bloku nr [...] na działce nr D/5 (która w tej części odpowiada tej części działki nr B/4, o której zwrot nie wnieśli wnioskodawcy). Z powyższego wynika zatem, że ciąg pieszy na wywłaszczonej działce powstał, choć nie na tej części działki, o której zwrot wnoszą wyżej wymienieni i w innym kształcie. Taka zmiana położenia ciągu pieszego nie oznacza jednak, że zwrotowi może podlegać część działki, na której pierwotnie projektowano ciąg pieszy, a na której zrealizowano z kolei projektowaną również na tym terenie zieleń. W przypadku realizacji tak dużych inwestycji, jak osiedla mieszkaniowe, na poszczególnych etapach ich realizacji może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu osiedla. Zmiana sposobu wykorzystania takiej nieruchomości planowanej na ogólnodostępny teren zielony z alejkami, na której lokalizacja alejek nie jest identyczna jak w projekcie, nie oznacza zmiany celu wywłaszczenia, a jedynie jego modyfikację. W przypadku dużych inwestycji (takich jak osiedla mieszkaniowe) na poszczególnych etapach ich realizacji może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu. Zmiana sposobu wykorzystania nieruchomości planowanej na ogólnodostępny teren zielony z alejkami, na której lokalizacja alejek nie jest identyczna jak w projekcie, nie oznacza natomiast zmiany celu wywłaszczenia, a jedynie jego modyfikację. Przy ocenie realizacji celu wywłaszczenia, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, należy uwzględniać nie tylko budowę typowych budynków (bloków mieszkalnych), ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, przedszkola, boiska sportowe, garaże, zieleń ogrodowa i parki czy ciągi piesze - chodniki. Ocena, czy tak pojmowany cel wywłaszczenia został zrealizowany, odnosić się musi do całości wywłaszczonej nieruchomości, a nie do jej części. Zrealizowanie zieleni w postaci szpaleru drzew położonego na nieruchomości oznaczonej jako działka nr A/9 - poniżej wzmiankowanego ciągu pieszego i wzdłuż ogrodzenia działek położonych na zachód od działki nr B/3 - tj. na zachód od ogólnodostępnej części działki nr A/16, widoczne jest już na zdjęciach lotniczych z lat 1993, 1998, 2003 i 2004. Ze zdjęcia lotniczego z 1975 r. (sprzed wywłaszczenia) wynika, że na tych nieruchomościach były drzewa, ale już zdjęcie z 1982 r. pokazuje, że teren części działki nr A/16 (poprzednio nr A/13) pokryty był "ubitą" ziemią oraz trawą, a pozostała ogólnodostępna część działki nr A/9 była porośnięta trawą i pokryta alejkami. Ze zdjęć lotniczych z lat 1993, 1998, 2003 i 2004 wynika, że szpaler drzew został zrealizowany w ramach celowej działalności, a nie samoczynnie. Na powyższe wskazuje również rozmieszczenie drzew. Fakt realizacji zieleni przez spółdzielnię potwierdzają pośrednio aneks nr 1/79 do umowy nr 16/76 z dnia 20 grudnia 1976 r. (tom I, karta akt nr 51), z którego wynika, że do realizacji zieleni nie był zobowiązany inwestor zastępczy oraz informacja dotycząca zrealizowanych "własnymi siłami robót zieleni" przez spółdzielnię (tom I, karta akt nr 50). Jak wynika z informacji z ewidencji gruntów i budynków dotyczącej działki nr A/3, z której powstała m.in. działka nr A/9, ww. działka znajdowała się we władaniu spółdzielni (tom I, karty akt nr 18 i 19). Dopiero w 2017 r. – jak wynika ze zdjęcia Geoportalu – szpaler drzew został usunięty. Okoliczność ta nie ma jednak znaczenia, gdyż – zgodnie z wyrokiem TK z dnia 13 marca 2014 r. - do 22 września 2004 r. na nieruchomości została zrealizowana ogólnodostępna zieleń osiedlowa. Nieistotne jest również to, czy zieleń była i jest pielęgnowana przez Zarząd Zieleni Miejskiej, jeżeli - jak ustalono - została ona zrealizowana do 22 września 2004 r. i stanowiła ogólnodostępny teren zielony, funkcjonalnie powiązany z planowanym i zrealizowanym osiedlem mieszkaniowym. To, czy teren jest zaniedbany i niepielęgnowany, a co wykazuje strona załączonymi zdjęciami, pozostaje bez znaczenia, skoro realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła do 22 września 2004 r. Bez znaczenia pozostaje również fakt nieobjęcia działki nr A/9 umową oddania gruntu w użytkowanie wieczyste i nieodpłatnego przeniesienia własności budynków z dnia 21 listopada 2012 r. Przedmiotowa umowa dotyczy bowiem działek nr E, nr A/4, nr A/6 (której w części odpowiada część wywłaszczonej działki nr B/4) i nr A/7, to jest tych działek, na których są posadowione budynki mieszkalne nr [...], nr [...], nr [...], i nr [...] przy ulicy [...] oraz budynek hydroforni, które wraz z działkami nr F, nr G i nr H utworzyły działkę nr C (następnie z działki nr C wydzielono m.in. działkę nr C/5, której w części odpowiada część wywłaszczonej działki nr B/4), na której posadowiony jest budynek nr [...]). Późniejsza zmiana stanu prawnego części terenu, na którym zrealizowano osiedle mieszkaniowe, nie świadczy jednak o tym, że działka nr A/9, na której - jak wynika ze zdjęć lotniczych - zrealizowano do 22 września 2004 r. projektowaną drogę wewnętrzną, ciąg pieszy oraz zieleń, stała się zbędna na cel wywłaszczenia, zwłaszcza że działka ta znajdowała się we władaniu spółdzielni mieszkaniowej.
Odnosząc się do argumentu podniesionego przez Gminę Kraków, że odmowę zwrotu uzasadnia również fakt przechodzenia przez nieruchomość sieci cieplnej o parametrach 2 x DN 125 oraz stalowy przyłącz gazu niskiego ciśnienia, wyjaśnić należy, że z pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej S.A. w K. z 27 kwietnia 2018 r. wraz z załącznikami (tom II, karty akt nr 242-249) oraz pisma Polskiej Spółki Gazownictwa sp. z o.o. z 14 grudnia 2017 r. (tom I, karty akt nr 154-155) wynika, że sieć cieplna została wybudowana w następstwie przebudowy sieci ciepłowniczej zrealizowanej w 1974 r. przez Dyrekcję Inwestycji Miejskich II w K. jako inwestycja komunalna "sieć cieplna I Przedsięwzięcie os. [...]", a stalowy przyłącz gazu został wybudowany w 1965 r., tj. przed wywłaszczeniem nieruchomości i nie przebiega przez działkę nr A/16, lecz przez działkę nr C/5.
Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie E. P., A. R. i R. U., zarzucając jej naruszenie:
1) art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w zakresie dotyczącym zwrotu całości wnioskowanej przedmiotowej nieruchomości, mimo że decyzja zwrotowa powinna obejmować całość nieruchomości, w tym także działkę nr A/16;
2) art. 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez pominięcie (niewłaściwą ocenę) dowodu z licznych fotografii terenu, które zostały przekazane organowi przed wydaniem decyzji i które obrazowały stan przedmiotowej nieruchomości;
3) art. 15 k.p.a. przez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i wydanie de facto nowej decyzji bez możliwości zaskarżenia jej w administracyjnym toku postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Wbrew twierdzeniom Gminy Kraków i argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji, na terenie części działki brak jest terenów zielonych, których istnienie miałoby jakikolwiek związek z realizacją celu wywłaszczenia. To, że część działki porośnięta jest drzewami oraz krzakami wynika li tylko z tego, że wobec braku zainteresowania nieruchomością ze strony podmiotów, na rzecz których dokonano wywłaszczenia, natura w tym miejscu przez kolejne lata realizowała swoje prawa. Zieleń w postaci drzew znajdowała się na działce jeszcze przed wywłaszczeniem, a następnie drzewa zostały wycięte (nie wiadomo przez kogo), co stanowiłoby raczej działanie sprzeczne z wolą istnienia w tym miejscu zieleni. Okoliczność, że część działki pozostaje porośnięta zielenią, nie wynika w żaden sposób z rozpoczęcia realizacji celu wywłaszczenia, nie jest wynikiem jakichkolwiek zamierzonych, zorganizowanych działań zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia - brak na tę okoliczność rzeczywistych dowodów. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, jest ważne to, czy zieleń była lub jest pielęgnowana, gdyż przesądza to o tym, czy powstała ona w sposób zamierzony, czy też powstała w sposób niezamierzony i niekontrolowany bez związku z jakimikolwiek celami rekreacyjnymi czy wypoczynkowymi. Z odpowiedzi Zarządu Zieleni Miejskiej w Krakowie wynika, że część działki nr A/9 dopiero od listopada 2021 r. została włączona do stałego utrzymania. Nie jest przy tym prawdą, iż wcześniej nieruchomość była okresowo i doraźnie koszona przez pracowników Zarządu Zieleni Miejskiej w Krakowie. Zainteresowanie właściciela tym terenem pojawiło się zatem dopiero wtedy, kiedy rozpoczęło się postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Nieużytki, wolno rosnąca roślinność, niezagospodarowana zieleń, luźno rosnące drzewa i krzewy bez infrastruktury towarzyszącej to nie zieleń osiedlowa czy miejska, lecz obraz porzuconego terenu. Nie ma dowodów na to, że szpaler drzew nie powstał samoczynnie, lecz zrealizowano go w ramach celowej działalności. Nie jest też prawdą, że na działce powstał ciąg pieszy, tyle że w innym miejscu niż planowane. Organ odwoławczy przyznaje, że rzekomy ciąg pieszy i tak powstał nie na tej części działki, która objęta jest wnioskiem o zwrot oraz że powstał on w innym kształcie. W istocie jest to wydeptana przez okolicznych mieszkańców ścieżka (tzw. droga na skróty), a w miejscu tym nie ma jakichkolwiek płyt chodnikowych, ławek, koszy na śmieci czy innych zamierzonych efektów działalności właściciela. Na stronie jedenastej decyzji organu odwoławczego wskazano na inne obiekty i urządzenia techniczne składające się na infrastrukturę osiedla (budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, przedszkola, boiska sportowe, garaże, zieleń ogrodowa i parki czy ciągi piesze), jednakże w obrębie działki takich urządzeń nie ma i w przeszłości na przestrzeni wielu lat nie było.
W oparciu o te zarzuty wniesiono o: (i) zmianę zaskarżonej decyzji przez orzeczenie o zwrocie na rzecz skarżących całości wnioskowanej nieruchomości obejmującej oprócz działki nr A/15 także całość działki nr A/16 - zgodnie z decyzją Starosty Krakowskiego z dnia 31 lipca 2019 roku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji, (ii) zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.) dalej zwana p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa, natomiast prawidłowa jest decyzja organu I Instancji.
Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ("u.g.n."), poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:
- pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
- pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
W pierwszej kolejności trzeba stwierdzić, że postępowanie dowodowe zostało przez organ I instancji przeprowadzone bardzo szczegółowo i wnikliwie, w sposób jasny i jednoznaczny ustalono istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne- w szczególności poprzednie i obecne zagospodarowanie terenów objętych postępowaniem. Nie budzą wątpliwości ustalenia faktyczne w zakresie ustalenia celu wywłaszczenia oraz następców prawnych byłego właściciela. Zebrany przez organ I Instancji materiał dowodowy w zakresie realizacji celu wywłaszczenia na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości został nieprawidłowo oceniony przez organ II instancji. Sąd podziela ocenę stanu faktycznego dokonaną przez organ I instancji, który szczegółowo wyjaśnił dlaczego uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oraz szczegółowo wskazał dowody na których oparł swoje ustalenia.
Przede wszystkim na terenie przedmiotowych nieruchomości nie podjęto żadnych czynności związanych z realizacją celu wywłaszczenia tj. z budową osiedla mieszkaniowego - za wyjątkiem realizacji sieci cieplnej, która jednak nie stanowi przeszkody do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 26.05.2023 r., I OSK 976/22, LEX nr 3587428: "Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie akceptuje stanowisko zajmowane przez inne sądy administracyjne, a wskazujące, że samo umieszczenie pod powierzchnią działek urządzeń infrastruktury technicznej nie koliduje z natury rzeczy ze zwrotem nieruchomości na rzecz dawnych właścicieli (por. wyrok NSA z 30 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA 1088/99, wyrok NSA z 20 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA 1088/99, wyrok WSA w Warszawie z 12 lipca 2006 r., I SA/Wa 777/06, wyrok WSA w Krakowie z 31 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 556/08). Samo istnienie infrastruktury technicznej w postaci sieci przesyłowych nie uniemożliwia korzystanie z danej nieruchomości przez jej byłego właściciela lub inną uprawnioną osobę. Co najwyżej osoba, której taka nieruchomość jest zwracana, może być ograniczona w możliwości pełnego jej zagospodarowania, ale nie odbiera to możliwości samego zwrotu. Sieci przesyłowe były i są budowane na nieruchomościach o zróżnicowanym statucie własnościowym, a okolicznością notoryjną, nie wymagającą przeprowadzania dowodu jest fakt, że w szczególności sieci energetyczne zostały wybudowane w bardzo wielu przypadkach na nieruchomościach nie będących własnością Skarbu Państwa."
Przypomnieć należy, że w 1976 r. wywłaszczona została część działki B o powierzchni 1426 m2, tj. wydzielona w celu wywłaszczenia działka nr B/4 o powierzchni 678 m2. Wywłaszczenie nastąpiło "pod budowę osiedla przy ul. [...]". Wszystkie 4 bloki mieszkalne zostały zrealizowane, a w 1979 r. zostały przekazane do eksploatacji (k. 46 akt adm.)
Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego, w tym przykładowo mapy sytuacyjno – wysokościowej zawierającej "zestawienie budynków mieszkalnych przedsięwzięcia ul. [...])", teren planowanego osiedla zaprojektowany został na wolnej przestrzeni, otoczonej przez istniejące już wówczas domy jednorodzinne, które nie wchodziły w skład planowanego osiedla. Działka wywłaszczona znajdowała się (i znajduje) na obrzeżu terenu osiedla, od jego południowo – zachodniej strony, w większości przylega do ogrodów przydomowych budynków jednorodzinnych.
Na działce tej zaplanowano tereny zieleni (posadzenie lip drobnolistnych oraz surmii, co wynika z mapy z projektem technicznym zieleni z 1974 r. - inwestycji ul. [...], kopia mapy w aktach sprawy), a także chodnik.
Jednak nieruchomość wnioskowana do zwrotu tj. działka o oznaczeniu, którym posługuje się organ I Instancji, tj. działka nr A/13 o powierzchni 0,0385 ha (powstała z podziału działki A/9) dla celów wywłaszczenia nigdy nie została wykorzystana, co wynika ze zgromadzonego przez organ I Instancji materiału dowodowego, w tym w szczególności z pozyskanych przez organ zdjęć lotniczych. Zarówno budynek o obecnym nr [...] (planowany nr [...]), jak i ciąg pieszy tj. chodnik powstał znacznie powyżej tej nieruchomości (na północ). Jeśli zaś idzie o szpaler drzew położony na działce A/9, który następnie w 2017 r. roku został usunięty, to wskazać należy, że znajdował się na wschód od działki A/13. Na zdjęciu lotniczym z 1998 r. wyraźnie widoczne jest ze szpaler ten kończy się dokładnie na granicy tej działki.
Wywłaszczony teren przeznaczony przez organ I Instancji do zwrotu, porastający zaniedbaną, nigdy nie urządzoną zielenią, znajduje się jako nieregularny czworobok "wciśnięty" pomiędzy działkę B/3, X, Y/2 oraz C/5. Na działce tej znajduje się stalowy przyłącz gazu zrealizowany jeszcze przed wywłaszczeniem (w 1965 r.) oraz fragment sieci cieplnej zrealizowanej w 1974 "na potrzeby os. [...]". Działka ta nigdy nie była przedmiotem użytkowania wieczystego spółdzielni mieszkaniowej "[...]" (do której należą miedzy innymi 4 wybudowane bloki przy obecnej ul. [...]).
Nie można się zatem zgodzić z twierdzeniem Wojewody, że przedmiotowa nieruchomość została "zagospodarowana na cel wywłaszczenia ustalony na podstawie planu realizacyjnego z 1973 r. jako część budynku nr [...], zieleń osiedlowa i ciąg pieszy". Blok mieszkalny o projektowanym numerze 12 znajduje się na działce nr C/5, na północ od omawianej nieruchomości, ponad ciągiem pieszym. Na nieruchomościach tych brak jest jakiejkolwiek infrastruktury towarzyszącej osiedlu mieszkaniowemu (ławki, dojścia i chodniki, place zabaw itp.), a istniejąca zieleń jest zaniedbana. Sam Wojewoda również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 10, przedostatni akapit) wskazuje, że "z powyższego wynika zatem, że ciąg pieszy na wywłaszczonej działce powstał, choć nie na tej części działki, o której zwrot wnoszą wyżej wymienieni i nie w takim kształcie".
W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda uwzględni wykładnię dokonaną przez Sąd w niniejszym wyroku.
W świetle powyższego Sąd doszedł do wniosku, że organ odwoławczy błędnie ocenił przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w niniejszej sprawie, czym naruszył art. 136 i 137 u.g.n. Dlatego też zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 200 zł składa się kwota tytułem uiszczonego przez skarżących wpisu.