II SA/Kr 673/16

II SA/Kr 673/16 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2016-08-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-06-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Aldona Gąsecka-Duda
Joanna Tuszyńska
Magda Froncisz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 290
art. 3 pkt 1 , pkt 3 , pkt 6 , pkt 7 , art. 28 , art. 29 , art. 30 , art. 48
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 718
art. 145 par  1 pkt 1 lit .a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka- Duda NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2016 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej delegowanego do Prokuratury Okręgowej w Krakowie- Grażyny Mosoń -Wąsik sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w S. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 kwietnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej [...] Sp. z o.o. w S. kwotę 997 ( dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. decyzją nr [...] z dnia 10 września 2015 r. znak: [...] nakazał inwestorowi zrealizowanej budowy - Spółce A. Sp. z o.o. z siedzibą w S. wykonanie rozbiórki wagi towarowej zlokalizowanej na terenie działki nr [...] w S. wybudowanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.
Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1 i art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), dalej "P.b.".
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że 18 lutego 2015 r. inspektorzy PINB przeprowadzili kontrolę na terenie działki nr [...] w S. , podczas której stwierdzono wykonywanie robót budowlanych związanych z budową obiektu budowlanego scharakteryzowanego jako waga towarowa o konstrukcji żelbetowej.
W związku z powyższym organ wszczął postępowanie z urzędu, o czym strony postępowania poinformował zawiadomieniem z dnia 25 lutego 2015 r., znak: [...] doręczonym stronie 9 marca 2015 r.
W dniu 17 marca 2015 r. organ przeprowadził oględziny przedmiotowej wagi towarowej, podczas których ustalono, iż inwestor nie posiada żadnych dokumentów formalnych potwierdzających legalność ww. obiektu.
W dniu 24 marca 2015 r. organ wydał na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. postanowienie nr 161/2015 znak: [...] , którym postanowił wstrzymać prowadzenie robót budowlanych przy budowie wagi towarowej usytuowanej od strony północnej hali produkcyjno- magazynowej na działce nr [...] w miejscowości S. oraz nałożył na inwestora A. Sp. z o.o. w S. obowiązek przedstawienia - w terminie do dnia 30 czerwca 2015 r. – zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy S. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub otrzymaną ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, dodatkowo postanowienie zobowiązało inwestora do dostarczenia: czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi (zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 P.b.) oraz zaświadczenia osoby sporządzającej projekt (art. 12 ust. 7 P.b.), a także oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Pomimo upływu ww. terminu 30 czerwca 2015r. inwestor - Spółka A. Sp. z o.o. nie dostarczył dokumentów i opracowań wymaganych postanowieniem. Z powyższych względów organ orzekł o nakazie rozbiórki.
Spółka A. Sp. z o.o. w S. wniosła od powyższej decyzji odwołanie, zarzucając naruszenie art. 48 P.b. oraz art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. przez niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.
Odwołująca się spółka podniosła m.in., że wbrew ustaleniom kontroli z 17 marca 2015 r., waga samochodowa stanowi składane żelbetowe elementy, przeniesione z poprzedniego miejsca spółki [...] które zostały zamontowane na istniejącej podbudowie istniejącego dojazdu do hali produkcyjno-magazynowej, na działce nr [...] w S. Zamontowana waga samochodowa - zdaniem odwołującej - stanowi urządzenie budowlane na ciągu technologicznym - przejazd (w rozumieniu art. 3 pkt 9 P.b.).
Ponadto odwołująca zarzuciła brak sprecyzowania w decyzji, co dokładnie należy rozebrać. Zdaniem odwołującej dokonane przez organ określenia przedmiotu postępowania są lakoniczne i nieprecyzyjne.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...] z dnia 5 kwietnia 2016 r. znak: [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej "K.p.a." i art. 80 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 P.b. uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz, na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. 48 ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 P.b., nałożył na spółkę A. Sp. z o.o. w S. obowiązek rozbiórki płyty żelbetowej o wymiarach 4,32m x 18,05m, spełniającej funkcję fundamentu pod 60-tonową wagę towarową zlokalizowaną na działce nr [...] w S. , zrealizowaną bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania przed organem I instancji, w dniu 17 marca 2015 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowej wagi towarowej, podczas których ustalono, iż na dz. nr [...] wykonano odpowiednie utwardzenie (płyta żelbetowa obniżona w stosunku do drogi istniejącej). Waga składa się z elementów żelbetowych montowanych na wykonanym utwardzeniu. Do wagi doprowadzono instalację niskoprądową (do sensorów pomiarowych). Utwardzenie pod wagę zostało zakończone, pozostał do wykonania montaż elementów żelbetowych wagi. Waga posiada nośność 60 ton i będzie usytuowana równo z istniejącym terenem przy hali - będzie wykorzystywana jako droga dojazdowa. Utwardzenie pod wagę zostało wykonane na przełomie luty/marzec 2015r.. Inwestor nie posiada żadnych dokumentów formalnych potwierdzających legalność w/w utwardzenia.
W dniu 9 kwietnia 2015 r. PINB ponownie przeprowadził czynności kontrolne przedmiotowej wagi towarowej, podczas których ustalono, iż w porównaniu do kontroli z dnia 17 marca 2015 r. zamontowano płyty betonowe w zagłębieniu na płycie, zabetonowano część płyty przy jej zachodniej części.
W pierwszej kolejności organ wskazał, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 443), do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przed terminem określonym w art. 9 ww. ustawy, zatem w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy P.b. w brzmieniu sprzed wspomnianej nowelizacji.
Organ przywołał art. 28 § 1 oraz art. 29 P.b.. Stwierdził, że do przeprowadzenia oceny, czy dany obiekt lub roboty budowlane zostały zrealizowane zgodnie z wymogami zawartymi w ww. przepisach, organ nadzoru budowlanego musi dokonać jednoznacznej kwalifikacji obiektu lub robót. Ww. kwalifikacja wraz z dokonaną przez organ oceną umożliwiają mu wybór właściwego, opartego na przepisach P.b., trybu postępowania.
Organ przywołał art. 3 pkt 1, pkt 3 i pkt 7 P.b.. Wskazał, że użyte w art. 3 pkt 3 P.b. wyliczenie jest przykładowe i nie określa zamkniętego katalogu obiektów budowlanych będących budowlami.
Wskazano, że sama waga towarowa jest urządzeniem, które poprzez wsparcie na części budowlanej urządzenia lub fundamencie stanowi użytkową całość, którą definiuje się jako budowlę. Waga towarowa może być umieszczona także na odpowiednio utwardzonej powierzchni gruntu, który zapewni jej stabilne podparcie.
Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa waga towarowa została posadowiona na płycie żelbetowej o wymiarach w rzucie 4,32m x 18,05m.
Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji prowadził postępowanie na podstawie błędnego założenia, że budowlą jest waga towarowa, czego następstwem było nieprawidłowe sformułowanie sentencji skarżonej decyzji. Przedmiotowe postępowanie bowiem, zgodnie z przytoczoną powyżej definicją, winno dotyczyć budowli definiowanej jako części budowlanej urządzeń technicznych bądź będących elementami spełniającymi funkcję fundamentów pod maszyny i urządzenia.
Budowa ww. obiektu nie korzysta, w myśl przepisu art. 29 P.b., ze zwolnienia od obowiązku uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji, skoro wykonanie przedmiotowego obiektu wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, którym inwestor nie legitymował się, organ I instancji zasadnie prowadził postępowanie w sprawie legalności przedmiotowego obiektu w trybie art. 48 P.b..
Organ odwoławczy zauważył, że organ I instancji próbował przeprowadzić proces legalizacji przez zastosowanie art. 48 ust. 2 i 3 P.b.. Dopiero, gdy okazała się ona niemożliwa, orzekł nakaz rozbiórki. Inwestor nie przedłożył wymaganej dokumentacji niezbędnej do legalizacji przedmiotowego obiektu. Zgodnie zaś z art. 48 ust. 4 P.b. w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 stosuje się przepis ust. 1 art. 48 P.b..
W ocenie organu odwoławczego zarówno przyjęty przez organ I instancji tryb postępowania, jak również rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji należy uznać za prawidłowe. Organ I instancji błędnie natomiast przyjął, iż budowlą jest waga towarowa, czego następstwem było nieprawidłowe sformułowanie sentencji skarżonej decyzji. Powyższe – zdaniem organu odwoławczego - nie stanowi jednak przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji. Powinnością organu odwoławczego jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej w jej całokształcie i wydanie rozstrzygnięcia, zaś uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia stanowi wyjątek i może nastąpić jedynie w sytuacjach wskazanych przez art. 138 § 2 K.p.a..
Zdaniem organu odwoławczego w okolicznościach niniejszej sprawy nie było podstaw do uznania, by istniał konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ pierwszej instancji zgromadził materiał dowodowy wystarczający do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a jego rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Dlatego też organ odwoławczy, korzystając z przysługujących mu uprawnień, w myśl art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł na nowo, ze względu na konieczność doprecyzowania nakazu rozbiórki.
W ocenie organu II instancji powyższe działanie nie narusza art. 139 K.p.a., gdyż nie powoduje pogorszenia sytuacji prawnej strony skarżącej, a wydanie niniejszej decyzji nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ze względu na to, iż organ odwoławczy w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego skorzystał z przysługującego mu prawa reformatoryjnego.
A Spółka z o.o. z siedzibą w S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie i ponowne rozpatrzenie sprawy przez właściwy organ. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
- art. 3 ust. 3 P.b. poprzez jego błędną interpretację przez organy I i II instancji i uznanie, że prace wykonane przez inwestora są budowlą w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane, co - zdaniem organów - uzasadniało konieczność uzyskania pozwolenia na budowę celem ich wykonania;
- art. 48 ust. 1 i ust. 4 P.b. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, kiedy prace wykonane przez inwestora nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę;
- art. 138 § 1 pkt 2 i w zw. z art. 104 § 1 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji tożsamej w skutkach z decyzją organu I instancji w sytuacji, gdy decyzja ta była nieprawidłowa;
- art. 7, art. 8, art. 12 i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. oraz 107 § 3 K.p.a. poprzez brak przeprowadzenia wymaganego postępowania wyjaśniającego, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz niedostateczne przedstawienie motywów rozstrzygnięcia w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony, a także - brak odniesienia się do zarzutów odwołania;
- art. 10 K.p.a. poprzez wydanie przedmiotowej decyzji bez uprzedniego umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów.
W uzasadnieniu wskazano, że inwestor zakupił wagę samochodową składającą się z trzech modułów betonowych (elementy prefabrykowane) wraz z czujnikami tensometrycznymi do umieszczenia na drodze dojazdowej do hali magazynowej. Ze względu, iż stan techniczny drogi nie pozwalał na umieszczenie na niej elementów wagi samochodowej z uwagi na jej nierówności, które wpływałyby na dokładność pomiarów, zdjęto fragment asfaltu z drogi dojazdowej w tym miejscu i wykonano nowy fragment powierzchni drogi dojazdowej zagłębiony i wyrównany w stosunku do poprzednio istniejącego.
W ocenie strony skarżącej wykonane w niniejszej sprawie prace nie mogą zostać zakwalifikowane do budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b., gdyż nie są wprost wymienione w omawianym przepisie, nie stanowią także części budowlanych urządzeń technicznych wymienionych w przepisie, ani fundamentów pod maszyny i urządzenia, jako odrębnych pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.
Zdaniem strony skarżącej wykonane prace nie stanowią odrębnego pod względem technicznym fundamentu, gdyż stanowią element drogi dojazdowej do hali magazynowej, na którym zostały ułożone bloki betonowe (elementy wagi samochodowej).
Podkreślono nieprawidłowe zakwalifikowanie przedmiotu inwestycji, niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz dowolność terminologii stosowanej przez organy orzekające w sprawie. W efekcie organ I instancji orzekł o rozbiórce wagi samochodowej, nazywanej też wagą lub wagą towarową, czyli o rozbiórce trzech różnych elementów prefabrykowanych. Dodano również, iż sama waga towarowa nie stanowi budowli, co potwierdził w swojej decyzji organ II instancji, natomiast organ II instancji orzekł o rozbiórce fragmentu drogi dojazdowej.
Strona skarżąca podniosła, że rodzaje wag samochodowych oraz sposoby ich mocowania są zróżnicowane. Przyjęcie zatem a priori, iż dana waga samochodowa jest wagą fundamentową, a wykonane prace stanowią fundament pod urządzenie - nie jest zasadne.
Sama nazwa bowiem "waga samochodowa" obejmuje bardzo szeroki zakres urządzeń technicznych, przy czym ich montaż także jest kwestią zróżnicowaną, a zatem prace konieczne do zamontowania wagi samochodowej są różnorakie i będą musiały mieć - w świetle przepisów ustawy - różnoraką kwalifikację.
Zresztą brak przeprowadzenia wymaganego postępowania dowodowego w tym zakresie - zdaniem strony skarżącej - można stwierdzić na podstawie dowolności terminologii stosowanej przez organy orzekające w sprawie: waga, waga towarowa, waga samochodowa - pojęcia używane zamiennie w decyzjach i ich uzasadnieniach, a znaczące coś innego.
Skoro nie ma w przepisach wprost wskazanego określenia "waga samochodowa" jako budowla, urządzenie itp., to należy szczegółowo w każdej sprawie indywidualnej rozważyć charakter tego urządzenia i prac koniecznych do jego zamontowania. Takich rozważań w omawianej sprawie nie przeprowadzono.
Strona skarżąca zarzuciła, że organ nie ustalił, czy płyta żelbetowa jest elementem koniecznym dla instalacji wagi, ani też - czy płyta ta nie jest elementem drogi dojazdowej do budynku hali. Na podstawie lakonicznych stwierdzeń zawartych w protokole kontroli z dnia 17 marca 2015 r. organ II instancji uznał, iż inwestor wykonał odrębną od drogi dojazdowej i jej infrastruktury płytę żelbetową o wymiarach 18,05m x 4,32m i że płyta ta stanowi fundament pod maszyny i urządzenia lub część budowlaną urządzeń technicznych, a co za tym idzie - stanowi budowlę objętą definicją zawartą w art. 3 pkt 3 P.b. (w wersji ustawy obowiązującej w dniu 17 marca 2015 r..
Strona skarżąca podkreśliła, że organ I instancji w żaden sposób w protokole z dnia 17 marca 2015 r. nie ustalił położenia przedmiotowej płyty, tj. części drogi przygotowanej pod położenie elementów wagi samochodowej w stosunku do drogi dojazdowej do hali magazynowej, w szczególności szkic sytuacyjny zawarty na drugiej stronie protokołu obrazuje jedynie jej wymiary.
W zaskarżonej decyzji nie sprecyzowano też, który zakres definicji "budowli" odnosi się do płyty żelbetowej, której rozbiórkę nakazano inwestorowi.
Ponadto wskazano, iż inwestor nie został prawidłowo zawiadomiony w trybie art. 10 K.p.a., co przy braku dostatecznego wyjaśnienia sprawy miało szczególny wpływ na prawidłowość postępowania, gdyż jego zawiadomienie i wskazanie terminu do wypowiedzenia się co do materiału dowodowego mogłoby spowodować przedłożenie stosownych wyjaśnień, które przyczyniłyby się do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).
Zgodnie z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a..
Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).
Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć podniesione w niej zarzuty nie są trafne.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja, wydana na podstawie art. 48 ust. 1 P.b., nakazująca stornie skarżącej - inwestorowi - rozbiórkę płyty żelbetowej o wymiarach 4,32m x 18,05m, spełniającej funkcję fundamentu pod 60-tonową wagę towarową, zlokalizowaną na działce nr [...] w S. , zrealizowaną bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym konieczność usunięcia jej z obrotu prawnego.
Z akt administracyjnych wynika, że strona skarżąca zrealizowała roboty budowlane skutkujące budową obiektu budowlanego, jakim jest waga samochodowa.
Zasadniczym przedmiotem sporu w niniejszej sprawie była kwalifikacja wykonanych robót budowlanych. Organ I instancji stwierdził, że waga towarowa o konstrukcji żelbetowej (tak organ zakwalifikował przedmiot rozbiórki) jest budowlą, o jakiej mowa w art. 3 ust. 3 P.b., choć w swej decyzji nie wskazał precyzyjnie, co rozumie pod wskazywanym w decyzji pojęciem wagi.
Organ odwoławczy wskazał natomiast, że sama waga towarowa jest urządzeniem, które poprzez wsparcie na części budowlanej urządzenia lub fundamencie stanowi użytkową całość, którą definiuje się jako budowlę. Wskazał również, że waga towarowa może być umieszczona także na odpowiednio utwardzonej powierzchni gruntu, który zapewni jej stabilne podparcie, a ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa waga towarowa została posadowiona na płycie żelbetowej, o wymiarach w rzucie 4,32m x 18,05m. Nadto organ odwoławczy wskazał, że biorąc pod uwagę powyższe, PINB prowadził postępowanie na podstawie błędnego założenia, że budowlą jest waga towarowa, czego następstwem było nieprawidłowe sformułowanie sentencji skarżonej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowe postępowanie winno dotyczyć budowli definiowanej jako części budowlanej urządzeń technicznych bądź będących elementami spełniającymi funkcję fundamentów pod maszyny i urządzenia. Budowa w/w obiektu nie korzysta, w myśl przepisu art. 29 P.b. ze zwolnienia od obowiązku uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę.
Organ odwoławczy wyodrębnił zatem z wagi towarowej jej fundament, który zakwalifikował jako budowlę i jego rozbiórkę orzekł.
Strona skarżąca podnosiła natomiast, że wykonane prace nie stanowią budowli, ani też części budowlanych urządzeń technicznych ani fundamentów pod maszyny i urządzenia, jako odrębnych pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Nie stanowią także odrębnego pod względem technicznym fundamentu, gdyż są elementem drogi dojazdowej do hali magazynowej, na którym zostały ułożone bloki betonowe (elementy wagi samochodowej). Zdaniem strony skarżącej wykonane działania nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. W konsekwencji nie można nakazywać rozbiórki obiektu wzniesionego (ustawionego) legalnie.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że słusznie organ odwoławczy stwierdził, iż do postępowania w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji (m.in. definicji obiektu budowlanego) dokonanej ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw.
Zatem rozstrzygające znaczenie w sprawie miało przede wszystkim określenie, czy zrealizowana przez stronę skarżącą przedmiotowa waga jest obiektem budowlanym według przepisów Prawa budowlanego obowiązujących w chwili wszczęcia postępowania, o którym poinformowano stronę zawiadomieniem z dnia 25 lutego 2015 r..
W konsekwencji prezentowanej przez strony niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego różnej kwalifikacji prawnej wybudowanej wagi, powstał spór co do konieczności uzyskania przed jej wykonaniem pozwolenia na budowę.
Trafnie stwierdził organ odwoławczy, że zgodnie z art. 28 § 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W art. 29 P.b. zawarto zamknięty katalog obiektów i robót budowlanych, których wykonanie zostało zwolnione z obowiązku uprzedniego uzyskania od organu administracji architektoniczno-budowlanej decyzji o pozwoleniu na budowę. By możliwa była ocena, czy dany obiekt lub roboty budowlane zostały zrealizowane zgodnie z wymogami zawartymi w ww. przepisach organ nadzoru budowlanego musi dokonać jednoznacznej kwalifikacji obiektu lub robót. Ww. kwalifikacja wraz z dokonaną przez organ oceną umożliwiają mu wybór właściwego, opartego na przepisach P.b., trybu postępowania.
Również słusznie podniosła strona skarżąca, że najistotniejszą kwestią dla zastosowania przepisu art. 48 P.b. jest prawidłowe zakwalifikowanie przedmiotu inwestycji, a co za tym idzie ustalenie, iż przedmiot taki wymagał uzyskania pozwolenia na budowę.
W omawianej sprawie należało rozstrzygnąć, czy waga będąca przedmiotem postępowania jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 P.b., a zatem czy mieści się w pojęciu budowli, ponieważ nie ulega wątpliwości, iż inwestycja będąca przedmiotem sprawy nie jest budynkiem, ani też obiektem małej architektury.
Budowlą zaś, zgodnie z art. 3 pkt 3 P.b., jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy przede wszystkim stwierdzić, że nie były zasadne zarzuty skargi naruszenia prawa procesowego w odniesieniu do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone rzetelnie i w sposób wystarczający dla wyjaśnienia wszelkich istotnych okoliczności (zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 8, art. 12 i bez naruszenia reguł z art. 77 § 1, art. 80, art. 104, art. 107 § 3 i art. 138 K.p.a.).
Doszło natomiast do naruszenia przez organ odwoławczy przepisu prawa materialnego, a to art. 3 ust. 3 P.b., poprzez jego nieprawidłową wykładnię w zakresie pojęcia budowla, choć wykładnia zaproponowana przez stronę skarżącą również jest błędna. Należy zatem stwierdzić, że uchybienia popełnione przez organ odwoławczy dotyczą sfery subsumpcji stanu faktycznego pod właściwy przepis prawa materialnego, przy czym organ odwoławczy trafnie wytknął organowi I instancji błędy w sformułowaniu decyzji.
W ocenie Sądu należy uznać wagę, będącą przedmiotem postępowania, za budowlę (wolno stojące urządzenie techniczne). Niezależnie od tego nie jest tak, jak twierdzi strona skarżąca, iż waga ta została jedynie "postawiona" na gruncie i stanowi drogę dojazdową do hali magazynowej.
W aktach administracyjnych znajduje się dokumentacja fotograficzna fragmentu terenu nieruchomości, z której ewidentnie wynika, że w gruncie wykonano wybetonowane zagłębienie (obniżone w stosunku do drogi istniejącej), w którym następnie ułożono elementy żelbetowe montowane na wykonanym utwardzeniu. Nie ulega wątpliwości, (co przyznaje nawet sama strona skarżąca), iż bez betonowego, idealnie równego utwardzenia waga nie mogłaby pełnić swojej funkcji (nierówności podłoża powodowałyby niedokładność pomiarów).
Reasumując tę cześć rozważań należy uznać, że waga będąca przedmiotem postępowania jest budowlą. W rozpatrywanej sprawie nie miał miejsca montaż urządzenia na obiekcie budowlanym, a wykonanie budowli, co zarówno w momencie wznoszenia konstrukcji, jak i obecnie, wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Z akt administracyjnych wynika bezspornie, iż realizacja urządzenia technicznego nastąpiło bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Mimo nałożenia na inwestora A. Spółkę z o.o. z siedzibą w S. zobowiązania do przedłożenia dokumentacji w celu legalizacji samowoli budowlanej, inwestor nie wykazał jakiejkolwiek aktywności w tym zakresie. Zatem co do zasady prawidłowe było nałożenie przez organ nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki, na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.
Organ odwoławczy jednakże nieprawidłowo określił w swej decyzji z dnia 5 kwietnia 2016 r. zakres nakazanej rozbiórki w kontekście istotnych cech przedmiotowej wagi. W konsekwencji zatem błędnie sformułował zakres orzeczonej rozbiórki.
Trzeba wskazać, że podobne do zrealizowanej w niniejszej sprawie wagi były wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Sądy konsekwentnie kwalifikują najazdowe wagi samochodowe (a z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie) jako budowle w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. – wolno stojące urządzenie techniczne (vide np. wyroki WSA w Gliwicach z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. II SA/Gl 265/15, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 marca 2016 r., sygn. I SA/Sz 70/16, wszystkie wyroki dostępne na stronie http:// orzeczenia.nsa.gov.pl). Taką kwalifikację Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje i podziela.
Zatem organ odwoławczy nieprawidłowo uznał, że rozbiórce winna podlegać płyta żelbetowa (o wymiarach 4,32m x 18,05m) spełniająca funkcję fundamentu pod wagę towarową (jako część budowlana urządzeń technicznych bądź będących elementami spełniającymi funkcję fundamentów pod maszyny i urządzenia.)
Z materiału dowodowego sprawy wyraźnie wynika, że waga stanowi jeden obiekt budowlany, całość techniczno - użytkową, która to cecha - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - jest elementem kwalifikacyjnym budowli.
Waga jest obiektem budowlanym składającym się z części o charakterze ściśle budowlanym (fundament) oraz nie mających takiego charakteru urządzeń technicznych ("wagowych"). Ścisłe powiązanie tych części składa się na jeden obiekt budowlany – budowlę.
Stosownie do art. 3 pkt 7 P.b. przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. W art. 3 pkt 6 P.b. zaś wskazano, że budowa polega na wykonywaniu obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego.
Zgodnie z powyższym należy zgodzić się z organami nadzoru budowlanego, że wykonanie spornej wagi odpowiadało definicji budowy. Istotne znaczenie ma bowiem przede wszystkim rodzaj powstałego obiektu budowlanego, a nie sposób jego powstania, choć i ten może posłużyć jako wskazówka dla oznaczenia rodzaju robót budowlanych jako budowy.
W niniejszej sprawie przedmiotowa waga samochodowa powstała przez zerwanie istniejącego asfaltu, a następnie wykonanie odpowiedniego utwardzenia (płyta żelbetowa o wymiarach w rzucie 4,32m x 18,05m obniżona w stosunku do drogi istniejącej). Na tę płytę żelbetową zamontowano elementy żelbetowe, do których doprowadzono instalację niskoprądową (do sensorów pomiarowych).
Trwałość finalnej konstrukcji wynikająca m.in. z ciężaru poszczególnych jej części oraz jej rozmiary wskazują na to, że prace budowlane poprzedzające powstanie wagi należy zakwalifikować jako budowę. Efektem powyżej opisanych prac jest bowiem realizacja trwałej budowli, opierającej się czynnikom zewnętrznym, zdolnej wytrzymać 60-tonowy nacisk.
Okoliczność, że obiekt budowlany powstaje z połączenia trwałych, ciężkich elementów gotowych, nie oznacza jego montażu w sytuacji, gdy efekt końcowy odpowiada definicji budowli. "Wzniesienie" obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1 P.b.) jest pojęciem niezdefiniowanym, jednakże można przyjąć, że chodzi o wykonanie obiektu w jeden ze sposobów wymienionych w tej ustawie, wskutek czego powstaje obiekt posiadający cechy obiektu budowlanego (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. II SA/Bk 334/16).
Nie ulega wątpliwości, że zarówno płyta stanowiąca fundament jak i posadowione na niej elementy prefabrykowane stanowią niezbędna i konieczną część budowlaną wagi samochodowej (por. wyrok WSA w Krakowie z 1 czerwca 2016 r., sygn. II SA/Kr 1195/15).
Dlatego też nie zasługuje na uwzględnienie argument strony skarżącej, że jako podstawę wagi wykonano nowy fragment drogi dojazdowej, który nie stanowi odrębnego pod względem technicznym fundamentu, gdyż stanowi element drogi dojazdowej do hali magazynowej.
Wbrew bowiem stanowisku strony skarżącej, z dokumentacji zgormadzonej przez organ (protokoły kontroli, zdjęcia) jednoznacznie wynika, że przedmiotowa waga jest wagą fundamentową. Organ I instancji ustalił w sposób niewątpliwy, że wykonana płyta żelbetowa jest elementem koniecznym dla budowy wagi, a fakt, że jest też fundamentem pod drogę dojazdową do budynku hali jest wtórny.
Podsumowując należy stwierdzić, że przedmiotowa waga składa się z żelbetowej płyty stanowiącej fundament oraz funkcjonalnie z nią połączonych żelbetowych elementów wraz z instalacją i sensorami. Tak opisana waga samochodowa jest jedną całością użytkową, która mieści się w definicji budowli – jako wolno stojące urządzenie techniczne.
Organ odwoławczy działając na podstawie błędnego założenia, że budowlą jest sam fundament wagi samochodowej, nieprawidłowo sformułował sentencję zaskarżonej decyzji.
Tymczasem sam organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarł prawidłową konstatację, że waga towarowa jest urządzeniem, które poprzez wsparcie na części budowlanej urządzenia lub fundamencie stanowi użytkową całość, którą definiuje się jako budowlę. Organ z tego twierdzenia jednak nie wyciągnął stosownych wniosków.
Przechodząc do dalszej oceny postępowania organów Sąd stwierdził, że brak jest przepisów, na których podstawie można byłoby budowę przedmiotowej wagi zwolnić z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Budowa ta nie została zwolniona z tego obowiązku w art. 29 ust. 1 i 2 P.b., zaś również w przepisie art. 30 P.b. nie wymienia się jej jako podlegającej zgłoszeniu.
Kończąc należy stwierdzić, że organ odwoławczy trafnie zauważył, że organ I instancji prawidłowo wdrożył i próbował przeprowadzić proces legalizacji przez zastosowanie art. 48 ust. 2 i 3 P.b.. Dopiero, gdy legalizacja wagi okazała się niemożliwa, orzekł nakaz rozbiórki. Inwestor nie przedłożył bowiem wymaganej dokumentacji, niezbędnej do legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego. Zgodnie zaś z art. 48 ust. 4 P.b. w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 stosuje się przepis ust. 1 art. 48 P.b..
Organ odwoławczy słusznie stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie było podstaw do uznania, by istniał konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ pierwszej instancji zgromadził materiał dowodowy wystarczający do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Dlatego też organ odwoławczy korzystając z przysługujących mu uprawnień, w myśl art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. słusznie uchylił decyzję organu I instancji ze względu na konieczność doprecyzowania przedmiotu nakazu rozbiórki, choć sam doprecyzował go wadliwie. Nakaz rozbiórki winien być prawidłowo i precyzyjnie sformułowany (w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego) tak, by w sposób nie budzący wątpliwości nadawał się do wykonania.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy zastosuje wyrażoną wyżej ocenę prawną do właściwego opisu robót budowlanych i obiektu budowlanego (wykonanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę).
Na marginesie Sąd wskazuje, że niezrozumiałe są zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenia, iż "rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji uznać należy za prawidłowe", a "nieprawidłowe sformułowanie sentencji skarżonej decyzji nie stanowiło przesłanki do jej uchylenia". Powyższe sformułowania stoją w jawnej sprzeczności z rozstrzygnięciem i pozostałą częścią uzasadnienia decyzji organu II instancji.
Ponadto wbrew poglądowi wyrażonemu w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy naruszył art. 10 § 1 K.p.a., nie umożliwiając stronie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie, mimo braku prowadzenia postępowania dowodowego w II instancji. Naruszenie to jednak nie miało wpływu na wynik sprawy, a ten zarzut skargi nie mógł odnieść zamierzonego skutku, jako że strona skarżąca nie wskazała, jakich konkretnych czynności procesowych zamierzała dokonać (por. postanowienie NSA z dnia 22 marca 2012 r., sygn. II GSK 431/12, LEX nr 1145527).
W świetle poczynionych rozważań Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 500 zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.