II SA/Kr 671/23

II SA/Kr 671/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-07-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć /sprawozdawca/
Małgorzata Łoboz
Monika Niedźwiedź /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
III OSK 3358/23 - Wyrok NSA z 2025-06-12
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
art 77
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz ASR WSA Anna Kopeć (spr.) Protokolant: Starszy Referent Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Ż. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 3 kwietnia 2023 r. znak: SKO.OŚ/4170/4/2023 w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia skargę oddala.
Uzasadnienie
Burmistrz Miasta i Gminy Zakliczyn decyzją z dnia 11 stycznia 2023 r. znak: UM-III.6220.7.2020.PW orzekł o odmowie ustalenia - na wniosek Ż. sp. z o.o. z siedzibą w T. - środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn.: "Roboty regulujące utrzymanie przepływu wód w międzywalu rzeki Dunajec poprzez makroniwelację terenu prawego międzywala rzeki Dunajec z pozyskaniem kruszywa naturalnego z udokumentowanego złoża "[...] w obszarze działek ewidencyjnych nr [...] w miejscowości F.".
Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez Ż. sp. z o.o. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 3 kwietnia 2023 r., znak SKO.OŚ/4170/4/2023 na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2022r. poz. 2000) art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 77 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 i art. 77 ust. 5a ustawy z dnia 3 października 2008r o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 1029) - dalej jako "ustawa środowiskowa" - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W jej uzasadnieniu opisano dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując w szczególności na obowiązek wykonania raportu o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, nałożony na inwestora postanowieniem Burmistrza Miasta i Gminy Zakliczyn z 7 stycznia 2021 r. i przedłożenie raportu oddziaływania na środowisko z grudnia 2021 r.
Postanowieniem z 18 marca 2022 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Tarnowie uzgodnił warunki realizacji planowanego przedsięwzięcia z zachowaniem rozwiązań zawartych w raporcie o odziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko.
Postanowieniem z dnia 28 marca 2022 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie - Dyrektor Zarządu Zlewni w Nowym Sączu odmówiły uzgodnienia i określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji planowanego przedsięwzięcia.
Postanowieniem z dnia 25 maja 2022 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie uzgodnił warunki realizacji planowanego przedsięwzięcia.
Decyzją z dnia 13 lipca 2022 r. znak: UM-III.6220.7.2020.PW Burmistrz Miasta i Gminy Zakliczyn odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn.: "Roboty regulujące utrzymanie przepływu wód w międzywalu rzeki Dunajec poprzez makroniwelację terenu prawego międzywala rzeki Dunajec z pozyskaniem kruszywa naturalnego z udokumentowanego złoża "[...] w obszarze działek ewidencyjnych nr [...] w miejscowości F.".
Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez spółkę Ż. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie uchyliło ją decyzją z dnia 22 sierpnia 2022 r., przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji. Kolegium wskazało, że gdy uzgodnienia organów są ze sobą sprzeczne, tak jak w niniejszej sprawie, rzeczą organu było rozstrzygnąć te sprzeczności po uprzednim porozumieniu z organami, których uzgodnienia były ze sobą sprzeczne i uwzględnić to rozstrzygnięcie w decyzji kończącej postępowanie - zgodnie z art. 77 ust. 9 ustawy środowiskowej.
Postanowieniem z dnia 16 grudnia 2022 r. organ I instancji postanowił o nie rozstrzygnięciu sprzeczności pomiędzy uzgodnieniem, a odmową uzgodnienia organów. W uzasadnieniu wskazano, że organy uzgadniające tj. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie oraz Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie pozostały na swoich stanowiskach zawartych w postanowieniach dotyczących uzgodnienia planowanej inwestycji.
Decyzją z dnia 11 stycznia 2023 r. znak: UM-III.6220.7.2020.PW Burmistrz Miasta i Gminy Zakliczyn orzekł o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn.: "Roboty regulujące utrzymanie przepływu wód w międzywalu rzeki Dunajec poprzez makroniwelację terenu prawego międzywala rzeki Dunajec z pozyskaniem kruszywa naturalnego z udokumentowanego złoża "[...] w obszarze działek ewidencyjnych nr [...] w miejscowości F.".
Rozpoznając odwołanie SKO wskazało, że planowana inwestycja polega na kontynuowaniu prac makroniwelacyjnych prawobrzeżnego tarasu rzeki Dunajec z wydobyciem nadwyżki kruszywa naturalnego z części udokumentowanego złoża "[...]" w obszarze działek ewid. nr [...]. Wydobycie kopaliny odbywać się będzie w projektowanym poszerzonym obszarze górniczym przez spółkę ". ". Projektowany obszar górniczy na złożu "[...] zostanie poszerzony o w/w działki i obejmował będzie wyrobisko o powierzchni około 1,2 ha. Prace wydobywcze prowadzone będą zgodnie z ustaleniami projektu zagospodarowania złoża uwzględniającymi docelowy fakt prac, czyli makroniwelację przedmiotowego terenu.
Taka inwestycja zaliczona została w treści § 3 ust. 1 pkt 40 lit a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Odmówić określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia można między innymi wtedy, gdy nastąpiła odmowa uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ uzgadniający (art. 77 ust. 1 ustawy) - związanie stanowiskiem organu uzgadniającego obejmuje także niemożność określenia w decyzji środowiskowej, warunków realizacji przedsięwzięcia w sposób odmienny od zaprezentowanego w uzgodnieniu.
Zgodnie z art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej, jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Postanowienie organu współdziałającego nie podlega tu - inaczej niż w ogólnym postępowaniu administracyjnym - zaskarżeniu samoistnym zażaleniem (art 77 ust. 7 u.u.o.s.), wobec czego ma do niego zastosowanie art. 142 k.p.a. Odmowa uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia zachowuje zatem walor negatywnej przesłanki wydania decyzji środowiskowej, o ile sama - w toku kontroli przeprowadzonej przez organ właściwy w sprawie - nie okaże się wadliwa (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 24 lipca 2019 r., II SA/Kr 478/19, CBOSA).
Dalej wskazano na opis przedsięwzięcia w raporcie oddziaływania oraz na zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także na uzupełnienie raportu w marcu 2022 r.
W odniesieniu do postanowienia Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrektora Zarządu Zlewni w Nowym Sączu z 28 marca 2022 r. o odmowie uzgodnienia – wskazano, że nie przysługiwało na nie zażalenie, a organ I instancji był nim związany. Dlatego też w postępowaniu odwoławczym konieczna jest analiza tego postanowienia i ustalenie czy jest ono prawidłowe.
W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji szczegółowo omówiono zapisy postanowienia odmawiającego uzgodnienia. Zdaniem Organu ochrony wód wydobywanie kopaliny w bezpośrednim sąsiedztwie cieku wpłynie w sposób nieodwracalny na zmianę struktury strefy nadbrzeżnej cieku, co w konsekwencji może spowodować obniżenie klasy stanu hydromorfologicznego. Istnieje zagrożenie, że planowane przedsięwzięcie spowoduje przekształcenie koryta rzeki, a w konsekwencji zmianę elementów hydromorfologicznych JCWP. Wydobywanie kruszywa w dolinie rzeki Dunajec jest niekorzystne dla całej doliny rzecznej, ze względu na jej degradację, poprzez powstanie wielkoobszarowych wyrobisk i spowodowane tym zagrożenia dla terenów przyległych do rzek. Dunajec jest rzeką o bardzo dużym potencjale powodziowym i charakteryzuje się dużymi amplitudami przepływów oraz uruchamianiem dynamicznych procesów erozyjnych podczas wezbrań, co jest zjawiskiem naturalnym, jednak jest przyczyną zmiany linii brzegowej. Organ wskazał, że silnie meandrujący charakter rzeki "powoduje, że w istniejących basenach, kiedyś znacznie oddalonych od koryta obecnie, po zniszczeniu filarów ochronnych wdziera się nurt rzekli powodując duże zagrożenie dla wałów p. powodziowych lub też innej infrastruktury. Wieloletnia obserwacja zachowań Dunajca potwierdza, że roboty regulacyjne polegające na wydobywaniu żwiru w międzywalu w ostateczności doprowadzają do ponoszenia ogromnych nakładów przez Skarb Państwa na wykonanie zabezpieczeń brzegów w celu ochrony p. powodziowej".
Dalej wskazano, że według map zagrożenia powodziowego teren przedsięwzięcia znajduje się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od Dunajca, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1% oraz w obszarze, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi 10%. Dodatkowo eksploatacja planowana jest w obszarze znajdującym się między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym. W konsekwencji organ stwierdził, że eksploatacja kopaliny z terenów przyległych do koryta rzeki, wykonana do głębokości ponad 7 m pod poziom terenu, nawet przy założeniu planowanego wypełnienia wyrobiska materiałem z nakładu oraz dowiezienia na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią, może prowadzić do zmiany warunków przepływu wód w korycie rzeki poprzez wyerodowanie niczym nie ustabilizowanego zasypu basenów eksploatacyjnych oraz do przekształcenia znacznych obszarów nadrzecznych. Realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia w zaplanowanym zakresie wpłynie na pogorszenie elementów hydromorfologicznych, co w konsekwencji negatywnie wpłynie na cele środowiskowe określone dla JCWP Dunajec od Zbójnika Czchów do ujścia w Planie zagospodarowana wodami. Zmianie ulegną takie elementy jak: wykorzystanie terenu przyległego do koryta rzeki, znaczny wzrost prawdopodobieństwa zmiany położenia koryta rzecznego, skutkiem czego nastąpi zmiana reżimu hydrologicznego (w tym wielkości i dynamika przepływu wody), warunków morfologicznych (w tym zmienność głębokości szerokości cieku) oraz struktury i składu podłoża, godnie z art. 57 ustawy Prawo wodne celem środowiskowym dla silnie zmienionych jednolitych części wód powierzchniowych jest m.in. ochrona tych wód oraz poprawa ich potencjału ekologicznego, tak aby osiągnąć co najmniej dobry potencjał ekologiczny, a także zapobieganie pogorszeniu tego potencjału.
Podsumowując ten element uzasadnienia odmowy organ ochrony wód stwierdził, że inwestor nie dokonał właściwej i kompleksowej analizy wpływu kopaliny na zmianę warunków wodnych w korycie rzeki.
W odniesieniu do obszarów chronionych w rozumieniu art. 16 pkt 32 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (obejmujących: jednolite części wód przeznaczone do poboru wody na potrzeby zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, jednolite części wód przeznaczone do celów rekreacyjnych, w tym kąpieliskowych, obszary wrażliwe na eutrofizację wywołaną zanieczyszczeniami pochodzącymi ze źródeł komunalnych, obszary przeznaczone do ochrony siedlisk lub gatunków, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, dla których utrzymanie lub poprawa stanu wód jest ważnym czynnikiem w ich ochronie, obszary przeznaczone do ochrony gatunków zwierząt wodnych o znaczeniu gospodarczym) na terenie, na którym planowane jest przedsięwzięcie wyznaczono jednolitą część wód powierzchniowych oraz jednolitą część wód podziemnych przeznaczone do poboru wody na potrzeby zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz obszar wrażliwy na eutrofizację wywołaną zanieczyszczeniami pochodzącymi ze źródeł komunalnych (który obejmuje cały kraj). Ponadto rzeka Dunajec (na odcinku od ujścia do zapory zbiornika Czchów - czyli na wysokości planowanego przedsięwzięcia) to obszar chroniony, przeznaczony do ochrony troci wędrownej (zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 maja 2021 r w sprawie określenia gatunków zwierząt wodnych o znaczeniu gospodarczym oraz obszarów przeznaczonych do ochrony tych gatunków Dz.U. z 2021 r. poz. 896).
Dalej stwierdzono, że przedsięwzięcie planowane jest w bezpośrednim sąsiedztwie koryta rzeki Dunajec stanowiącego obszar chroniony, przeznaczony do ochrony siedlisk - obszar Natura 2000 PLH120085 Dolny Dunajec (utworzonego decyzją KE z dnia 10.01.2011 r.). Dla ww. obszaru obowiązuje plan zadań ochronnych ustanowiony zarządzeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 4 września 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Dolny Dunajce PLH120085 (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2014 r. poz. 4920), zmieniony zarządzeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 21 lutego 2017 r. (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2017 r. poz. 1366). Przedmiotami ochrony tego obszaru są: siedlisko przyrodnicze - pionierska roślinność na kamieńcach górskich potoków oraz cztery gatunki ryb - minóg strumieniowy, boleń, brzanka, głowacz białopletwy. W planie zadań ochronnych jako zagrożenie siedlisk wskazano m.in. "Regulowanie (prostowanie) koryt rzecznych i zmiana przebiegu koryt rzecznych". Opis zagrożenia: "Dążenie podmiotów gospodarczych do poboru żwiru pod pretekstem prac regulacyjnych. Prace hydrotechniczne, które zmieniają geometrię koryta, zmieniają strukturę podłoża, likwidują naturalne formy erozyjne i odsypiskowe (np. łachy), modyfikują przepływ wody w korycie, zmieniają stan brzegów i uniemożliwiają naturalny przebieg procesów formujących morfologię koryta zawsze mają negatywny wotyw na ryby".
W Raporcie stwierdzono, że nie zachodzi żadne zagrożenie do strony planowanego przedsięwzięcia na przyrodę obszaru NATURA 2000. Organ ochrony wód nie podzielił tego stanowiska wskazując, iż przedsięwzięcie może spowodować zmianę lokalizacji koryta rzeki Dunajec i w efekcie przerwanie pasów ochronnych i w sposób pośredni wpłynąć na przedmiot ochrony NATURA 2000. Wskazano też, że planowane przedsięwzięcie zlokalizowane jest na obszarze Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 435-Dolina Rzeki Dunajec (Zakliczyn).
Zdaniem Organu ochrony wód realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia w zaplanowanym zakresie spowoduje, że przedsięwzięcie to będzie miało negatywny wpływ na możliwość osiągnięcia celu środowiskowego, o którym mowa w art. 57 Prawo Wodne (stan jednolitej części wód powierzchniowych w zakresie wymagań określonych dla elementów hydromorfologicznych) oraz negatywny wpływ na możliwość osiągnięcia celu środowiskowego, o którym mowa w art. 61 ustawy Prawo wodne (obszar chroniony - obszar Chronionego Krajobrazu Pogórza Ciężkowickiego oraz pośrednio na obszar Natura 2000 Dolny Dunajec PLH120085).
Zgodnie z art. 77 ust. 5a ustawy środowiskowej organ właściwy w sprawach ocen wodnoprawnych, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, odmawia uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia, jeżeli przedsięwzięcie to wpływa negatywnie na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych, o których mowa wart. 56, art. 57, art. 59 i art. 61 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, o ile nie zostaną spełnione warunki, o których mowa wart. 68 pkt 1, 3 i 4 ustawy z 20 lipca 2017 r. -Prawo wodne. W raporcie nie znalazło się uzasadnienie spełnienia warunków, o których mowa powyżej (zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 11b ustawy środowiskowej), zatem Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie- Dyrektor Zlewni w Nowy Sączu odmówił uzgodnienia i określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji planowanego przedsięwzięcia.
Zdaniem Kolegium organ ochrony wód przedstawił argumenty i trafnie wywiódł jakie zagrożenia niesie ze sobą realizacja planowanej inwestycji. Kolegium podziela przywołaną wyżej argumentację co do tego, że wydobywanie kopaliny ze złoża "[...]" o przedstawionej wyżej lokalizacji wpłynie w sposób nieodwracalny na zmianę struktury strefy nadbrzeżnej rzeki Dunajec i może spowodować obniżenie klasy stanu hydromorfologicznego oraz przekształcenie istniejącego koryta rzeki, a w konsekwencji zmianę elementów hydromorfologicznych JCWP.
Zdaniem Kolegium, przekonująco wyjaśniono, iż rzeka Dunajec jest rzeką dynamiczną i nieprzewidywalną, zwłaszcza podczas wezbrania wód. W konsekwencji realizacja planowanej inwestycji wpłynie na pogorszenie elementów hydromorfologicznych, co negatywnie wpłynie na cele środowiskowe określone dla JCWP Dunajec od zbiornika Czchów do ujścia. Wyjaśniono w sposób pełnoprawny i kompleksowy, że zmianie ulegną takie elementy jak wykorzystanie terenu przyległego do koryta rzeki, znaczny wzrost prawdopodobieństwa zmiany położenia koryta rzecznego, skutkiem czego nastąpi zmiana reżimu hydrologicznego (w tym wielkości i dynamika przepływu wody), warunków morfologicznych (w tym zmienność głębokości szerokości cieku) oraz struktury i składu podłoża, godnie z att.57 ustawy Prawo wodne celem środowiskowym dla silnie zmienionych jednolitych części wód powierzchniowych jest m in. ochrona tych wód oraz poprawa ich potencjału ekologicznego, tak aby osiągnąć co najmniej dobry potencjał ekologiczny, a także zapobieganie pogorszeniu tego potencjału.
Zdaniem Kolegium argumenty przedstawione przez organ ochrony wód i powtórzone w zaskarżonej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Zakliczyn uznać należy za logiczne, merytoryczne i przekonujące. Wskazano bowiem precyzyjnie, jakie zagrożenia ze sobą niesie realizacja planowanej inwestycji. Zdaniem Kolegium właściwie uwzględniono, że Dunajec jest rzeką o bardzo dużym potencjale powodziowym i charakteryzuje się dużymi amplitudami przepływów oraz uruchamianiem dynamicznych procesów erozyjnych podczas wezbrań, co jest zjawiskiem naturalnym, jednak jest przyczyną zmiany linii brzegowej, a wydobywanie kruszywa zaplanowano na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią w rozumieniu art. 16 pkt 34 prawo wodne. W konsekwencji za zasadną uznać należy konstatację, że planowana eksploatacja kopaliny z przyległego do koryta rzeki złożą [...] może prowadzić do zmiany warunków przepływu wód w korycie rzeki oraz do przekształcenia znacznych obszarów nadrzecznych. Może to nawet stanowić zagrożenie zniszczenia wałów przeciwpowodziowych.
Nie podzielono zarzutu odwołania, że organ właściwy do ochrony wód odmówił uzgodnienia inwestycji przejmując kompetencje Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, który to organ uzgodnił pozytywnie warunki przedsięwzięcia pod kątem ochrony środowiska, w tym obszaru NATURA 2000. Lektura uzasadnienia kwestionowanego postanowienia Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrektora Zarządu Zlewni w Nowym Sączu z dnia 28 marca 2022 r. znak: KR.ZZS.3.4360.1.2022.KM/KS wskazuje jednoznacznie, iż organ ochrony wód opiniując negatywnie zamierzenie inwestycyjne wziął pod uwagę ochronę Dunajca, terenów przyległych do rzeki i wałów przeciwpowodziowych oraz ochronę obszarów NATURA 2000. Przeanalizowano przepisy kompetencyjne określające zadania Wód Polskich podkreślając, że godnie z art. 77 ust. 5a ustawy środowiskowej organ właściwy w sprawach ocen wodnoprawnych, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, odmawia uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia, jeżeli przedsięwzięcie to wpływa negatywnie na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych, o których mowa w art. 56, art. 57, art. 59 i art. 61 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, o ile nie zostaną spełnione warunki, o których mowa w art. 68 pkt 1, 3 i 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne. Tak więc z punktu widzenia uzgodnienia, o którym mowa wyżej, kluczowe są przepisy Prawa wodnego. W kwestionowanym postanowieniu organu ochrony wód wskazano kompleksowo na zagrożenia planowanej inwestycji wpływające na rzekę Dunajec i jednocześnie obszar NATURA 2000. Wskazano, na charakter rzeki i elementy przedsięwzięcia, które spowoduje pogorszenie się stanu środowiskowego rzeki oraz obszarów przyległych.
Zgodnie z art. 80 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy, jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art 77 ust. 1 W niniejszej sprawie organ zasadnie zatem uwzględnił odmowę uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia, a postanowienie z dnia 16 grudnia 2022 r. nie ma wpływu na poprawność zaskarżonej decyzji.
Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Ż. sp. z o.o. w T. , zarzucając jej:
a) Rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
- art. 77 ust. 1 i 5a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie istnieją prawem wymagane przesłanki do odmówienia wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Roboty regulujące utrzymanie przepływu wód w międzywalu rzeki Dunajec poprzez makroniwelację terenu prawego międzywala rzeki Dunajec z pozyskaniem kruszywa naturalnego z udokumentowanego złoża "Filipowice II" w obszarze działek ewidencyjnych nr [...] w miejscowości F.", pomimo tego, że brak było tego rodzaju przesłanek,
- art. 77 ust. 5a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez przyjęcie, iż stanowisko Dyrektora Zarządu Zlewni w Nowym Sączu w sprawie uzgodnienia realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia jest prawidłowe, podczas gdy odmienny wniosek wynika z załączonej do akt sprawy dokumentacji takiej jak stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, czy Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko autorstwa mgr inż. L. B.. Poza tym postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni w Nowym Sączu zostało wydane z przekroczeniem uprawnień tj. poprzez orzekanie w zakresie kompetencji prawnie przypisanych Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Krakowie. Co więcej organ II instancji nie dostrzega, że postanowienie to Dyrektor Zarządu Zlewni w Nowym Sączu wydał działając bez umocowania prawnego dla przedstawienia zastrzeżeń niezgodnych i nie wywodzących się z przepisów Zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 21 lutego 2017 r. zmieniającym zarządzenie w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Dolny Dunajec PLH120085 w zakresie odnoszącym się do przedmiotu i zasad ochrony tego Obszaru. A które to zarzuty stanowiły przedmiot złożonego odwołania, a mimo to organ II instancji ich nie zauważył, ani nie rozpoznał.
- art. 77 ust. 9 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez utrzymanie w mocy błędnej decyzji bez dokonania rozstrzygnięcia uzgodnień, pomimo obowiązującego prawnego obowiązku w tym zakresie. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji Burmistrz Zakliczyna ograniczył się jedynie do wydania "postanowienia o nie rozstrzygnięciu sprzeczności" tym samym nie dokonał wyboru jednego ze sprzecznych uzgodnień.
b) Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji,
- art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a tym samym brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i rozpatrzenia istniejącego. Organ wydający zaskarżona decyzję nie rozważył do tego w jakikolwiek sposób argumentów wnioskodawcy, jak również nie uwzględnił stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, który to organ jest wyłącznie właściwy w zakresie wymogów ochrony elementów środowiskowych, w szczególności zaś dla wymogów ochronnych Ciężkowickiego Obszaru Chronionego Krajobrazu jak również dla Obszaru Natura 2000 Dolny Dunajec PLH120085.
Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie i w całości podtrzymała stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według tak określonych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie doszedł do wniosku, że jest ona prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.
Przedmiotem skargi jest decyzja odmawiająca ustalenia uwarunkowań środowiskowych dla przedsięwzięcia z uwagi na negatywne uzgodnienie Państwowego Gospodarstwa Wodnego "Wody Polskie".
Zgodnie z art. 77 ust. 1 pkt 4 ustawy środowiskowej jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z organem właściwym w sprawach ocen wodnoprawnych, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, chyba że - w przypadku przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - organ ten wyraził wcześniej opinię, że nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
W niniejszej sprawie postanowieniem z dnia z 14 grudnia 2020 r. znak: KR.ZZŚ.3.435.188.2020.WJ Dyrektor Zarządu Zlewni w Nowym Sączu PGW Wody polskie stwierdził konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a zatem słusznie po sporządzeniu raportu Burmistrz Miasta i Gminy Zakliczyn zwrócił się do tego organu o dokonanie uzgodnienia.
Postanowienie organu współdziałającego w procedurze ustalania środowiskowych uwarunkowań nie podlega tu - inaczej niż w ogólnym postępowaniu administracyjnym - zaskarżeniu samoistnym zażaleniem, bowiem na mocy art. 77 ust. 7 ustawy środowiskowej wyłączono zastosowanie art. 106 § 3, 5 i 6 Kodeksu postępowania administracyjnego. Do postanowienia takiego ma jednak zastosowanie art. 142 k.p.a., zgodnie z którym postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Odmowa uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia zachowuje zatem walor negatywnej przesłanki wydania decyzji środowiskowej, o ile sama w toku kontroli instancyjnej nie okaże się wadliwa.
Postanowienie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - Dyrektora Zarządu Zlewni w Nowym Sączu z 28 marca 2022 r. o odmowie uzgodnienia wiązało organ I instancji, ale też słusznie prawidłowość tego postanowienia zbadało SKO w zaskarżonej decyzji.
W ocenie Sądu ani to postanowienie, ani też jego analiza dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie budzą wątpliwości.
Podstawę prawną postanowienia odmawiającego uzgodnienia stanowił art. 77 ust. 5a ustawy środowiskowej. Zgodnie z tym przepisem "Organ właściwy w sprawach ocen wodnoprawnych, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, odmawia uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia, jeżeli przedsięwzięcie to wpływa negatywnie na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych, o których mowa w art. 56, art. 57, art. 59 i art. 61 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, o ile nie zostaną spełnione warunki, o których mowa w art. 68 pkt 1, 3 i 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne". W art. 56, art. 57, art. 59 i art. 61 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne wymieniono cele środowiskowe dla poszczególnych rodzajów wód.
W okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie znajdzie art. 57, zgodnie z którym celem środowiskowym dla sztucznych i silnie zmienionych jednolitych części wód powierzchniowych jest ochrona tych wód oraz poprawa ich potencjału ekologicznego i stanu chemicznego, tak aby osiągnąć co najmniej dobry potencjał ekologiczny i dobry stan chemiczny wód powierzchniowych, a także zapobieganie pogorszeniu ich potencjału ekologicznego oraz stanu chemicznego.
Zgodnie z Planem gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Wisły (Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. w sprawie Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Wisły - Dz. U. z 2016r. poz. 1911, z późn. zm.) przedsięwzięcie planowane jest na działce zlokalizowanej w zlewni jednolitej części wód powierzchniowych - Dunajec od zbiornika Czchów do ujścia, kod: [...] Zgodnie z rozporządzeniem JCWP "Dunajec od zbiornika Czchów do ujścia" posiada następującą charakterystykę: status silnie zmieniona część wód, z wyznaczonym celem środowiskowym: dobry potencjał ekologiczny i możliwość migracji organizmów wodnych na odcinku cieku istotnego - Dunajec od ujścia do Zbiornika Czchów oraz dobry stan chemiczny. Jest to JCWP w dobrym stanie ogólnym (w tym: potencjał ekologiczny - dobry i powyżej dobrego, stan chemiczny - dobry), zagrożona ryzykiem nieosiągnięcia celów środowiskowych ze względu na brak możliwości technicznych.
Organ uzgadniający zwrócił też uwagę na cele określone w oraz art. 61 ustawy Prawo wodne w odniesieniu do Obszaru Chronionego Krajobrazu Pogórza Ciężkowickiego i obszaru Natura 2000 Dolny Dunajec PLH120085 ("Celem środowiskowym dla obszarów chronionych jest osiągnięcie norm i celów wynikających z przepisów, na podstawie których te obszary chronione zostały utworzone, przepisów ustanawiających te obszary lub dotyczących tych obszarów, o ile nie zawierają one w tym zakresie odmiennych uregulowań").
W tym miejscu należy odnieść się do zarzutu, że w zakresie obszarów chronionych Wody Polskie przekroczyły swoje kompetencje, bowiem wyłącznie właściwy w tym zakresie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska dokonał pozytywnego uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. W szczególności w zakresie Obszaru Natura 2000 RDOŚ nie stwierdził zagrożeń względem przedmiotu i celów ochrony, a w przypadku Obszaru Chronionego Krajobrazu Pogórza Ciężkowickiego uznał za dopuszczalne odstępstwa od zakazów wprowadzonych dla tego terenu (zakazy te zostały przewidziane w § 3 ust. 1, a możliwe odstępstwa od zakazów – w § 3 ust. 2 - 6 uchwały nr XLVI 11/754/18 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 23 kwietnia 2018 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pogórza Ciężkowickiego w części położonej w Województwie Małopolskim, Dz. Urz. Woj. Małop. z 2018 r. poz. 3524, z późn. zm.).
Odpowiadając na ten zarzut należy wskazać na przytoczony wyżej art. 61 ustawy Prawo wodne, który wskazuje na cele środowiskowe w przypadku obszarów chronionych, a który musi być uwzględniany przez organ ochrony wód przy dokonywaniu uzgodnień decyzji środowiskowych na mocy art. 77 ust. 5a ustawy środowiskowej. Zatem organ ochrony wód miał kompetencje do wyrażenia swojego stanowiska także w zakresie dwóch wskazanych wyżej obszarów chronionych – oczywiście wyłącznie w przedmiocie związanym z gospodarowaniem wodami. W ocenie Sądu organ uzgadniający zakresu tego nie przekroczył.
Organ uzgadniający – oprócz analizy wpływu inwestycji na obszary chronione – dokonał również szczegółowej oceny charakterystyki planowanego przedsięwzięcia oraz przedłożonego raportu oddziaływania na środowisko, częściowo uznając go za niewiarygodny. Analiza przedłożonej dokumentacji doprowadziła organ uzgadniający do wniosku, że realizacja przedsięwzięcia w aktualnie zaproponowanym zakresie może spowodować zmianę lokalizacji koryta rzeki Dunajec, w efekcie przerwania pasów ochronnych i w sposób pośredni wpłynąć na przedmioty ochrony w obszarze Natura 2000. Z uwagi na rodzaj, charakterystykę i lokalizację planowanego przedsięwzięcia przewiduje się, że przedsięwzięcie to spowoduje negatywny wpływ na możliwość osiągnięcia celu środowiskowego, o którym mowa w art. 57 ustawy Prawo wodne (stan jednolitej części wód powierzchniowych w zakresie wymagań określonych dla elementów hydromorfologicznych) oraz negatywny wpływ na możliwość osiągnięcia celu środowiskowego, o którym mowa w art. 61 ustawy Prawo wodne (obszar chroniony - Obszar Chronionego Krajobrazu Pogórza Ciężkowickiego oraz pośrednio na obszar Natura 2000 Dolny Dunajec PLH 120085).
Odnosząc się do argumentów podnoszonych w skardze trzeba zauważyć, że w znacznej części mają one charakter redakcyjny, dotyczą poszczególnych sformułowań użytych w zaskarżonym postanowieniu, które w istocie nie przekładają się na wadliwość całego rozstrzygnięcia. Skarżący podnosi na przykład, że rażącą manipulacją jest twierdzenie jakoby wydobywanie kopaliny następowało "w bezpośrednim sąsiedztwie cieku" i powodowało "w sposób nieodwracalny zmianę struktury nadbrzeżnej cieku" – w sytuacji, gdy teren przedsięwzięcia jest oddalony od brzegu Dunajca na odległość przekraczającą 100 m. Podobne zastrzeżenia skarżący wnosi do użycia pojęcia "wielkoobszarowe wyrobisko", podczas gdy w terenie tym w dwóch etapach planuje się wykonanie wykopów na powierzchni około 5000 m2, która to powierzchnia "nie osiąga nawet wielkości boiska piłkarskiego".
W ocenie Sądu zarzuty te nie mogą odnieść skutku w postaci zakwestionowania prawidłowości postanowienia organu uzgadniającego, a w konsekwencji również zaskarżonej decyzji. Wskazane postanowienie w sposób rzeczowy i konkretny analizuje poszczególne elementy planowanego przedsięwzięcia i ich wpływ na środowisko w zakresie ochrony wód, a wskazywane w postanowieniu zagrożenia mają charakter realny i uzasadniają odmowę uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia.
W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego ani też do naruszenia przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy.
Na zakończenie należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 77 ust. 9 ustawy środowiskowej. Zgodnie z tym przepisem w przypadku gdy uzgodnienia organów, o których mowa w ust. 1, są ze sobą sprzeczne, organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach rozstrzyga te sprzeczności w terminie 14 dni od dnia otrzymania uzgodnień, po uprzednim porozumieniu z organami, których uzgodnienia były ze sobą sprzeczne, i uwzględnia to rozstrzygnięcie w decyzji kończącej postępowanie, wydanej w terminie 30 dni od dnia otrzymania uzgodnienia organów. Do porozumienia nie stosuje się przepisu art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Naruszenie tego przepisu było podstawą wydania wcześniej przez SKO decyzji o charakterze kasatoryjnym.
W ponownie prowadzonym postępowaniu, będącym aktualnie przedmiotem kontroli sądowej, przepis ten w dalszym ciągu nie został zastosowany prawidłowo. Nie przewiduje on bowiem wydania postanowienia "o nierozstrzygnięciu sprzeczności pomiędzy uzgodnieniem a odmową uzgodnienia" – jak orzekł Burmistrz Miasta i Gminy Zakliczyn w postanowieniu z 16 grudnia 2022 r. Innymi słowy organ wydał postanowienie nieznane ustawie, jednakże uchybienie to nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. W ocenie Sądu celem wydania postanowienia, o którym mowa w art. 77 ust. 9 ustawy środowiskowej jest przekazanie stronom jeszcze przed wydaniem decyzji środowiskowej informacji, po stronie którego z organów właściwych w zakresie uzgodnień opowiada się organ rozstrzygający sprawę. Postanowienie to nie podlega jednak odrębnemu zaskarżeniu, a zatem na mocy art. 142 k.p.a. można kwestionować je wyłącznie w odwołaniu. Organ I instancji nie wyraził stanowiska w omawianym zakresie w treści postanowienia, niemniej jednak w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, dlaczego podzielił stanowisko organu odmawiającego uzgodnienia, a strona postępowania stanowisko to zakwestionowała we wniesionym odwołaniu. W ocenie Sądu zatem, mimo naruszenia art. 77 ust. 9 ustawy środowiskowej, uchybienie to nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy.
Reasumując po dokonaniu sądowej kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego jej wydanie postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, ani też przepisów proceduralnych, które wymagałyby uwzględnienia skargi.
Z tych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.