II SA/Kr 667/25

II SA/Kr 667/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-09-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć
Joanna Człowiekowska /sprawozdawca/
Mirosław Bator /przewodniczący/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budżetowe prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art 48  ust 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 7 , 77 , 80  , art 151`
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska (spr.) AWSA Anna Kopeć po rozpoznaniu w dniu 24 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. P. na postanowienie nr 289/2025 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 31 marca 2025 r. znak: WOB.7722.126.2021.KJAR w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 26 marca 2021 r., nr 143/2021 znak: OAE-530-170/20, działając na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 3 i 5 oraz art. 80 ust. 2 pkt. 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2020 r., poz. 1333) oraz art. 123 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez E. Z. oraz J. Z. przy budowie budynku o konstrukcji mieszanej drewniano - murowanej, pełniącego funkcję mieszkalno-gospodarczo-garażową, położonego na działce nr [...] (dawniej [...]) położonej w obrębie ewid. M. W., gm. P. oraz poinformował właścicieli ww. obiektu o możliwości złożenia wniosku o legalizację oraz o opłacie legalizacyjnej.
W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że prowadzi z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy budynku o konstrukcji mieszanej drewniano - murowanej, pełniącego funkcję mieszkalno-gospodarczo-garażową, położonego na działce nr [...] (dawniej [...]) położonej w obrębie ewid. M. W., gm. P..
Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w terenie w dniu 17 lipca 2020 r. organ ustalił, że na terenie ww. działki zlokalizowany jest budynek o konstrukcji mieszanej drewniano - murowanej, pełniący funkcję mieszkalno-gospodarczo-garażową. Budynek posiada dach dwuspadowy o konstrukcji drewnianej, pokryty blachą oraz płytami pcv. Budynek wyposażony jest w instalację elektryczną, wod-kan, ogrzewany jest piecem na paliwo stałe (typu "koza"). Współwłaścicielka budynku, poinformowała, iż z razem z mężem są jego właścicielami od około 15 lat, a budynek istnieje od prawie 100 lat. Współwłaściciele nie posiadają żadnych dokumentów obejmujących przedmiotowy budynek. Od momentu zakupu wykonano prace polegające na pracach remontowych i konserwacyjnych. Około 2000 r. wykonano wymianę pokrycia z blachy na PCV w części, bez zmiany konstrukcji (...).
W ramach postępowania wyjaśniającego organ wystąpił do Starostwa Powiatowego z zapytaniem czy w latach 2001-2009 nie wydawano pozwolenia na budowę, remont lub przebudowę przedmiotowego budynku. Organ wystąpił nadto do Archiwum Zakładowego przy Starostwie Powiatowym oraz do Urzędu Gminy w P. o ustalenie czy w latach z lat 1990 – 2001 została wydana decyzja pozwolenia na budowę na budowę, remont lub przebudowę przedmiotowego budynku. W odpowiedzi na powyższe organ pozyskał informację ze Starostwa Powiatowego, że w latach 2004-2009 nie zarejestrowano pozwoleń oraz zgłoszeń na budowę lub remont i przebudowę budynku mieszkalno-gospodarczo-garażowego na przedmiotowej działce i informację z Archiwum Zakładowego przy Starostwie Powiatowym, że brak jest w Archiwum decyzji udzielającej pozwolenia na budowę lub remont i przebudowę przedmiotowego budynku. Z kolei z Urzędu Gminy w P. organ otrzymał kserokopię akt sprawy znak: BU-7351-14/00 dotyczącej remontu i modernizacji wraz z adaptacją poddasza istniejącego budynku mieszkalnego, nie będącego jednak przedmiotem tego postępowania administracyjnego.
Postanowieniem z dnia 26 lutego 2021 r., Nr 84/2021 organ wezwał właścicieli budynku do przedłożenia wszelkich dowodów potwierdzających legalność budynku, oraz potwierdzających datę jego budowy. Pismem z dnia 15 marca 2021 r. ww. wskazali że budynek powstał w latach 40-50 XX wieku i jest częścią składową działki, której właścicielami jest ich rodzina od 20 lat, na dowód przedłożono kserokopię zdjęcia z lat 60-tych oraz kserokopię zagospodarowania działki z 27 marca 2000 r.
Mając na uwadze powyższe ustalenia organ przyjął, że przedmiotem prowadzonego postępowania jest samowolna budowa budynku o konstrukcji mieszanej drewniano - murowanej, pełniącego funkcję mieszkalno-gospodarczo-garażową, położonego na działce nr [...] (dawniej [...] w obrębie ewid. M. W., gm. P.. Zdaniem organu w miejscu gdzie jest zlokalizowany budynek objęty niniejszym postępowaniem istniał budynek, który pełnił funkcję gospodarczą, jako dopełnienie zabudowy gospodarskiej. Z analizy projektu zagospodarowania działki [...] (przed podziałem) położonej w M. W. (stanowiącego załącznik do decyzji Wójta Gminy P. z dnia 23 maja 2000 r.) oraz szkicu sytuacyjnego, dołączonego do protokołu z przeprowadzenia kontroli obiektu z dnia 17 lipca 2020 r., wynika, że wymiary budynku różnią się od siebie wyraźnie. Ponadto ww. projekcie zagospodarowania budynek został opisany jako "istniejący budynek gospodarczy parterowy niepodpiwniczony murowany o pokryciu niepalnym", a z protokołu kontroli wynika że budynek pełni obecnie funkcję mieszkalno-gospodarczo-garażową, posiada poddasze użytkowe w części mieszkalnej i jest konstrukcji mieszanej murowano-drewnianej.
W ocenie organu wykonywane prace należało zakwalifikować jako budowę nowego obiektu, ponieważ nie jest możliwe ustalenie, która część stanowi substancję istniejącego na działce budynku gospodarczego. Organ powołała się również na dołączone do akt wydruki zdjęć lotniczych pozyskane ze strony internetowej miip.geomalopolska.pl z lat 2019, 2015, 2009, 2003, 1996-2002, z których wynika że po 2003 roku bryła budynku uległa zmianie.
Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 Pr. bud. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 Pr. bud. W niniejszej sprawie przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy nie ma jednak zastosowania. Budynek znajduję się bowiem w zbliżeniu do działki nr [...] wobec czego jego budowa wymaga uzyskania stosownego pozwolenia na budowę, którego właściciele budynku nie posiadali. Do budowy ww. obiektu przystąpiono w sposób samowolny. Skoro zaś sporny obiekt stanowi samowolę budowlaną, zasadnym jest prowadzenie w stosunku do niego postępowania na podstawie przepisów art. 48 Pr. bud. Mając z kolei na uwadze treść przepisu art. 52 Pr. bud. nakaz niniejszego postanowienia skierowany został do właścicieli przedmiotowego obiektu, którzy są również jego współinwestorami. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał na możliwość legalizacji obiektu oraz do sytuacji, w której może dojść do jego rozbiórki.
Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł E. Z..
Postanowieniem z dnia 31 marca 2025 r. nr 289/2025, znak: WOB.7722/126.2021.KJAR, działając na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 k.p.a., art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane
(Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.) Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie uchylił ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Organ odwoławczy ustalił, że w postępowaniu odwoławczym krąg stron postępowania wymaga aktualizacji. Wskazał, że z urzędu jest mu wiadomo, że zmarł E. Z., a następcami prawnymi po zmarłym są A. Z., M. E. i A. Z. - W. (por. postanowienie Sądu Rejonowego w N. S. z dnia 22 lutego 2024 r. sygn. akt I Ns [...]). W zw. z powyższym organ poinformował ww. osoby o przysługującym im statusie stron w postępowaniu zażaleniowym. Organ zaznaczył przy tym, że wydruk księgi wieczystej dla dz. nr [...] zawiera nieaktualne informacje, jako współwłaściciele nadal figurują bowiem E. Z. (zmarły) i J. Z..
Organ wyjaśnił, że podstawą materialnoprawną skarżonego postanowienia jest art. 48 ust. 1 Pr. bud., który znajduje zastosowanie w przypadku zrealizowania przez Inwestora obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę/zgłoszenia. Jednym z warunków koniecznych, do zastosowania tego przepisu jest zaistnienie "budowy", czyli wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, odbudowę, rozbudowę czy też jego nadbudowę.
Organ odwoławczy nie podzielił ustaleń organu I instancji, a wydane postanowienie z dnia 26 marca 2021 r. uznał za przedwczesne. Zdaniem organu odwoławczego, podczas kontroli przedmiotowej nieruchomości organowi I instancji udało się ustalić jedynie pewien wycinek stanu faktycznego. Zgodnie z informacjami przekazanymi przez właścicieli ww. budynek istnieje od ok. 100 lat. Zaś w latach 2000-nych został wyremontowany. Informacje te przekazali aktualni na czas kontroli właściciele obiektu. Tymczasem w ramach wystąpień do odpowiednich instytucji organ I Instancji swoim zainteresowaniem objął jedynie zakres lat 1990-2009. Weryfikacja o którą wystąpiono do Urzędu Gminy w P. obejmować miała lata 1990-2001 (vide k. 52 akt PINB OAE-530-170/20). Weryfikacja prowadzona przez Wydział Budownictwa Starostwa Powiatowego w N. S. lata 2001-2009 (vide k. 54 akt PINB OAE-530-170/20). Zaś do Archiwum Zakładowego Starostwa Powiatowego w N. S. również wystąpiono o weryfikację lat 1990-2001. Organ ustalił więc, że w ww. organach administracji brak jest dokumentacji dotyczącej przedmiotowego budynku za lata 1990-2009. Jest to jednak nie cały, niezbędny do ustalenia stan faktyczny, a jedynie pewna jego część.
Biorąc pod uwagę domniemany okres istnienia przedmiotowego budynku - od ponad stuletniego (pierwsze twierdzenia właścicieli) do ponad siedemdziesięcioletniego (twierdzenia z pisma A. Z. W.) przyjmowanie, że jego budowa stanowi samowolę budowlaną jest trudne do zaakceptowania, bez jakiejkolwiek głębszej weryfikacji powyższych okoliczności przez organ. Z faktu, że właściciele na obecną chwilę nie dysponują dowodami świadczącymi o jego legalności (dokonanych zmian) nie sposób wywieźć potraktowania sprawy jako całkowicie samowolnej budowy. Również pozyskane i włączone do akt ortofotomapy nie dokumentują szerszego kontekstu czasowego istnienia przedmiotowego budynku, a jedynie pewien najnowszy okres, na co zresztą organ sam wskazuje wyliczając lata 2019, 2015, 2009, 2003 oraz 1996-2002 (vide k. 105 akt PINB OAE-530-170/20). Organ I instancji wskazał przy tym jedynie na zmianę kształtu bryły budynku oraz fakt, że kiedyś pełnił on funkcję wyłącznie gospodarczą, a obecnie gospodarczo-garażowo-mieszkalną. W ramach ustaleń organ nie przedłożona przez A. Z. – W. (współwłaścicielkę nieruchomości) kopię fotografii, która w jej opinii pochodzi z lat 60-tych oraz fragment planu zagospodarowania działki z roku 2000 oraz jej twierdzenia, że budynek powstała prawdopodobnie w latach 40/50 XX wieku.
Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji nie ustalił czy istniejący budynek mieszkalny uległ rozbudowie lub przebudowie w zbliżeniu do granicy działki nr [...] i w jakim zakresie. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone przez organ I instancji w sposób pobieżny, tym samym doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnych. Co prawda, przed wszczęciem postępowania organ I instancji przeprowadził jednorazowo czynności kontrolne na przedmiotowej nieruchomości, których zgromadził materiał fotograficzny, ustalił wymiary i lokalizację obiektu oraz uzyskał o nim szczątkowe informacje. Jednak w obliczu twierdzeń stron, że budynek, bądź jego część istniała na działce od lat 20-rych XX wieku twierdzenia te należało zweryfikować, np. w ramach czynności oględzin. Przypuszczać można, że w trakcie oględzin organ byłby w stanie pozyskać, choć częściowo, dowody niezbędne do wydania w sprawie rozstrzygnięcia. Organ I instancji nie dokonał porównania pozyskanego zdjęcia działki z lat 60 -tych z aktualnym materiałem zdjęciowym, nie zwrócił się do inwestora A. Z. o stosowne wyjaśnienia. W sprawie nie ustalono w jakiej dacie powstał przedmiotowy budynek, jaką miał on pierwotną formę i jak forma ta zmieniała się na przestrzeni czasu. Nie podjęto próby oceny czy mógł on zostać zrealizowany legalnie, mimo braków dokumentów po stronie inwestorów. Nie dokonano również kompleksowego porównania pierwotnej formy budynku w stosunku do obecnego stanu faktycznego tj. celem ustalenia jakie faktycznie zrealizowano roboty budowlane, które doprowadziły do zmiany pierwotnej bryły budynku i w jakiej dacie. Ograniczono się jedynie do ortofotografii z ostatnich lat. Wskazano na różnice w wymiarach i kształcie bryły budynku, jednak jedynie w porównaniu z rokiem 2000, pozostawiając wcześniejsze istnienie obiektu bez zainteresowania. Organ I instancji nie pozyskał wystarczających informacji które pozwalałyby na dokonanie oceny, w jaki sposób przebiegała rozbudowa i przebudowa przedmiotowego budynku, choć jego wcześniejsze istnienie do roku 2000 faktyczne uznał.
Organ odwoławczy negatywnie ocenił kwalifikację robót jako "budowę".
W sprawie nie zebrano bowiem materiału dowodowego, który pozwalałby ustalić w sposób bezsprzeczny jaki był faktyczny zakres robót zrealizowanych przy przedmiotowym budynku, jakie dokładnie roboty budowlane zostały wykonane, w jakiej dacie i co do których części obiektu tak naprawdę prowadzić należy postępowanie legalizacyjne. Organ wstrzymał prace w stosunku do całego obiektu, równocześnie stwierdzając, że postępowanie dotyczy "samowolnej budowy budynku". Powołał się na fakt istnienia budynku gospodarczego, jednocześnie kwalifikując przedmiotowe postępowanie jako budowę nowego obiektu – jak podał - "ponieważ nie jest możliwe ustalenie, która część stanowi substancję istniejącego na działce budynku gospodarczego". Przy przyjęciu, jak tego dokonał organ I instancji całości jako budowy obiektu, doprowadza to do objęcia jego potencjalnie legalnej części nakazami z art. 48 i dalsze Pr. bud.
Jeśli chodzi o podnoszoną w zażaleniu okoliczność zachowania bryły wcześniejszego budynku gospodarczego oraz okoliczność wykonania prac
o charakterze remontowym, organ wyjaśnił, że z uwagi na kasatoryjny charakter postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji odnoszenie się do tych kwestii jest bezzasadne. Strona winna jednak przedstawić je w ramach ponownie prowadzonego postępowania. Nadto uzasadnienie niniejszego postanowienia stanowi odpowiedź na inne kwestie podnoszone w zażaleniu i wskazuje motywy jakimi kierował się organ odwoławczy. Dodała pozostałe zarzuty zażalenia mogą zostać podniesione na etapie potencjalnego wniosku dot. wysokości opłaty legalizacyjnej.
Organ odwoławczy wskazał, że w trakcie ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające nakierowane na ustalenie zrealizowanych dotychczas robót budowlanych względem pierwotnego budynku. Winien przeprowadzić oględziny z zapewnieniem udziału wszystkim stronom postępowania, rozważyć przesłuchanie stron w charakterze świadków, a w razie koniczności również świadków wskazanych przez strony. Organ może zwrócić się do właściwego miejscowo Archiwum Narodowego, a także winien pozyskać szerszą dokumentację ortofotograficzną, bądź rozważyć zlecenie sporządzenia ekspertyzy (art. 81c Pr. bud.) - w przypadku problemów z wydzieleniem pierwotnej bryły budynku. Uzasadnionym byłoby przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Organ winien ustalić tak stan faktyczny, aby można wskazać w jakim zakresie doszło do samowoli budowlanej i podjąć czynności przewidziane prawem.
Na powyższą decyzję K. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Skarżący podniósł, że w dniu 23 września 2024 r. złożył na dzienniku podawczym PINB pismo wraz z dokumentacją fotograficzną przedmiotowego obiektu. Zdjęcia przedstawiały wygląd budynku przed wydaniem postanowienia i po wydaniu postanowienia. Jak podał, wskazał również datę wykonania robót budowlanych włącznie ze zdjęciem pracownika budowlanego (może należałoby go przesłuchać na tę okoliczność) i opisał jakie prace zostały wykonane. Jednak organy obu instancji nie podjęły żadnych działań aby zweryfikować te informacje.
Skarżący wskazał, że przedmiotowa samowola budowlana jest budynkiem w [...] drewnianym, z klatką schodową wewnątrz, z dwoma przewodami kominowymi oraz garażem również drewnianym. Budynek powstał po roku 2000 i prace trwały jeszcze do września 2024 r. Odległość drewnianego budynku na działce nr [...] w M. W. od granicy działki nr [...] w M. W., na której stoi legalny budynek skarżącego w stanie surowym niezamkniętym, wynosi dokładnie 2,44 cm, co wyklucza legalizację budynku.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: P.p.s.a.).
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. W myśl art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie nr 289/2025 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 31 marca 2025 r., którym organ ten, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2024 r. poz. 725, dalej: P.b.) uchylił zaskarżone postanowienie nr 143/2021 z 26 marca 2021 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Nowosądeckiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Jak stanowi art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję
w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji rozpatrując sprawę nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.
Powyższe uwagi należy odpowiednio odnieść również do sytuacji, w której organy orzekają w drodze postanowienia. Również wtedy organ drugiej instancji, rozpatrując sprawę po wniesieniu zażalenia, może dostrzec konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia, gdy okoliczności sprawy nie zostały wyjaśnione w należytym zakresie, a braków postępowania nie może usunąć organ odwoławczy ze względu na ramy postępowania odwoławczego zdeterminowane zasadą dwuinstnacyjności postępowania (vide: art. 15 k.p.a.).
Taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, w której postanowienie organu pierwszej instancji zapadło na podstawie art. 48 ust. 1 P.b., zgodnie z którym: "Organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia".
Zakwestionowanym postanowieniem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu wstrzymał roboty budowlane przy "budowie budynku o konstrukcji mieszanej drewniano-murowanej, pełniącego funkcję mieszkalno-gospodarczo-garażową, położonego na działce nr [...] (dawniej [...])" położonego w M. W., gmina P.. Tym samym organ uznał, że przedmiotem samowolnych robót budowalnych był sporny obiekt w całości.
Inspektor Wojewódzki stwierdził jednak, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził należycie postępowania wyjaśniającego i nie wykazał, że norma wyrażona w przywołanym przepisie znajduje w sprawie zastosowanie. Sąd to stanowisko podziela.
Zgodzić się trzeba z Inspektorem Wojewódzkim, że organ pierwszej instancji w prowadzonym postępowaniu, w tym w czasie kontroli przed wszczęciem postępowania, ustalił jedynie wycinek stanu faktycznego. W ramach wystąpień do odpowiednich instytucji organ I Instancji swoim zainteresowaniem objął jedynie zakres lat 1990-2009 (vide: wystąpienia do Urzędu Gminy w P. , Wydziału Budownictwa Starostwa Powiatowego w N. S., Archiwum Zakładowego Starostwa Powiatowego w N. S.. Słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, że w okolicznościach sprawy należało uwzględnić szersze ramy czasowe dla ustalenia czy i jakie roboty budowlane zostały wykonane bez pozwolenia.
Zdaniem Sądu, prawidłowo dostrzegł Inspektor Wojewódzki, że nie ustalono chociażby przybliżonej daty wybudowania spornego budynku, nie ustalono dalej, czy przynajmniej w części obiekt został zrealizowany legalnie, a jeśli tak, czy uległ rozbudowie lub przebudowie, i w jakim zakresie, chociaż w okolicznościach sprawy było to konieczne.
Zauważyć należało, że organ pierwszej instancji nie zweryfikował należycie twierdzeń tych stron postępowania, które twierdziły, że budynek, bądź jego część istniała na działce od lat 20-tych XX wieku. Nie porównano pozyskanego zdjęcia działki z lat 60-tych XX wieku z aktualnym materiałem zdjęciowym. Nie dokonano kompleksowego porównania pierwotnej formy budynku w stosunku do obecnego stanu faktycznego tj. celem ustalenia jakie faktycznie zrealizowano roboty budowlane, które doprowadziły do zmiany pierwotnej bryły budynku i w jakiej dacie. Innymi słowy, organ I instancji nie pozyskał wystarczających informacji, które pozwalałyby na dokonanie oceny, w jaki sposób przebiegała rozbudowa i przebudowa przedmiotowego budynku, choć jego wcześniejsze istnienie przed rokiem 2000 faktycznie uznał.
Niewątpliwie postanowienie organu pierwszej instancji obarczone jest wewnętrzną sprzecznością. Z jednej strony bowiem organ orzekł o wstrzymaniu robót w stosunku do całego budynku, określając przedmiot sprawy jako "samowolną budowę budynku", a z drugiej - powołał się na fakt wcześniejszego istnienia budynku gospodarczego, co do którego nie wskazał dowodów przemawiających za jego samowolną realizacją. Zdaniem Sądu niedopuszczalne było przyjęcie przez organ pierwszej instancji najdalej idącej kwalifikacji robót budowlanych tylko z tej przyczyny, że "nie jest możliwe ustalenie, która część stanowi substancję istniejącego na działce budynku gospodarczego".
Słusznie zatem dostrzegł organ drugiej instancji, że w sprawie nie zebrano materiału dowodowego, który pozwalałby ustalić w sposób bezsprzeczny, jaki był faktyczny zakres robót zrealizowanych przy przedmiotowym budynku, jakie dokładnie roboty budowlane zostały wykonane, w jakiej dacie i co do których części obiektu rzeczywiście istnieje podstawa do prowadzenia legalizacyjnego.
Podkreślić wymaga w tym miejscu, organy administracji zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia sprawy, tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz do uzasadnienia rozstrzygnięcia zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z treścią przywołanego art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. uzasadnienie postanowienia powinno w szczególności zawierać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne zaś powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, z przytoczeniem przepisów prawa.
W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że organ pierwszej instancji nie rozpoznał należycie istoty sprawy, nie ustalił czy sporny budynek w całości wybudowany został bez wymaganego pozwolenia, czy też podlegał rozbudowie lub przebudowie, a jeśli tak, to jakim zakresie, podczas gdy zobowiązany był do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Sąd podziela to stanowisko, uznając, że doszło w postępowaniu przed organem pierwszej instancji na istotnego naruszenia przepisów art. 7, art. 70 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., które to naruszenie uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.
Sąd zauważa przy tym, że organ odwoławczy wskazał, jakiego rodzaju czynności dowodowe organ pierwszej instancji powinien rozważyć, celem ustalenia wyjaśnienia istoty sprawy, w tym ustalenia zrealizowanych dotychczas robót budowlanych względem pierwotnego budynku. Słusznie zwrócono uwagę na zasadność rozważenia oględzin, przesłuchania stron, świadków, zwrócenia się do właściwego miejscowo Archiwum Narodowego, a także pozyskania szerszej dokumentacji ortofotograficzną, czy wreszcie zlecenia sporządzenia ekspertyzy, o której mowa wart. 81c P.b. w przypadku problemów z wydzieleniem pierwotnej bryły budynku. Słusznie też zwrócono uwagę na zasadność rozważenia przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Konieczne jest przy tym rozważenie wniosków dowodowych i twierdzeń stron postępowania, tak właścicieli spornego obiektu, jak i skarżącego, będącego właścicielem nieruchomości sąsiedniej.
Odnosząc się już do zarzutów skargi, Sąd ocenia je jako przedwczesne na tym etapie sprawy. Skoro organ pierwszej instancji dokonał wadliwej, co najmniej przedwczesnej, kwalifikacji robót budowlanych jako budowy budynku, wadliwe było rozstrzygnięcie o wstrzymaniu robót budowlanych. Konsekwencją rozstrzygnięcia kasacyjnego jest konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania przed organem pierwszej instancji, w którym – jak wskazano – skarżący będzie mógł przedstawić własne wnioski dowodowe i zaoferować organowi nadzoru budowlanego materiał dowodowy przedstawiony w skardze, w tym dokumentację zdjęciową. W konsekwencji przedwczesna byłaby wypowiedź Sądu co do możliwości lub braku możliwości legalizacji wykonanych robót budowlanych, skoro nie ustalono zakresu robót wykonanych samowolnie.
W tych okolicznościach sprawy Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a.