II SA/Kr 664/23

II SA/Kr 664/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-09-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Małgorzata Łoboz /przewodniczący/
Monika Niedźwiedź /sprawozdawca/
Paweł Darmoń
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 9 , art 15 ust 3 pkt 4b  , art 15 ust 2 pkt 6 , art 17 pkt 6 lit b  tiret pierwsze i art 17 pkt 9
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie : Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Protokolant : sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Nr XXXII/289/2021 Rady Gminy Gnojnik z dnia 29 grudnia 2021 r. w sprawie uchwalenia zmiany Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Gnojnik I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Gminy Gnojnik na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga Wojewody Małopolskiego na uchwałę Nr XXXII/289/2021 Rady Gminy Gnojnik z dnia 29 grudnia 2021 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego zagospodarowania przestrzennego Gminy Gnojnik, ogłoszonej w Dz.Urz. Woj. Małopol. 2022, poz. 418.
W skardze zarzucono naruszenie:
1. Art. 17 pkt. 6 lit. b tiret pierwsze i art. 17 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 503, dalej: upzp) w zakresie istotnego naruszenia trybu uchwalenia zaskarżonej uchwały, poprzez nieuwzględnienie całego warunku wynikającego z uzgodnienia projektu zmiany miejscowego planu dokonanego z jednym z organów obligatoryjnie uzgadniających projekt zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. Wojewodą Małopolskim;
2. Art. 15 ust. 3 pkt 4b upzp, w zakresie istotnego naruszenia zasad sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieuwzględnienie w sporządzonej zmianie miejscowego planu przebiegu granicy inwestycji celu publicznego - inwestycji rządowej, wskazanej w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Małopolskiego przyjętego Uchwałą Nr XLVII/732/18 z 26 marca 2018 r.;
3. Art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwany dalej RozpPlan) w zakresie istotnego naruszenia zasad sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez brak ustalenia minimalnej intensywności zabudowy w terenach, w których wskazano lokalizację zabudowy kubaturowej;
4. Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", tj. działów: I (rozdziały 1 - 7), II, V (poza § 132) i VI (poza § 141), mających zastosowanie do aktów prawa miejscowego, poprzez wielokrotne powtórzenia, skomplikowaną konstrukcję zaskarżonej uchwały, nadmiernie rozbudowany słowniczek specjalistycznych pojęć (53 pozycje), które w większości ustaleń tekstu uchwały wymieniono tylko w systemie notacji planu (tzw. słowniczek), wadliwe odesłania do przepisów uchwały oraz jej wewnętrzne sprzeczności, co wprowadza w błąd korzystających z uchwalonej zmiany planu i uniemożliwi korzystanie z niej na etapie wydawania pozwoleń na budowę.
W uzasadnieniu skargi wskazano odnośnie do zarzutu naruszenia trybu sporządzenia zmiany m.p.z.p. Gminy Gnojnik, że jak wynika z analizy dokumentacji planistycznej przedmiotowej zmiany miejscowego planu, Wojewoda Małopolski postanowieniem z 31 lipca 2020 r. znak: WI-IV.743.2.223.2020 uzgodnił przedłożony projekt zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Gnojnik pod warunkiem uwzględnienia w projekcie zadań rządowych, o których mowa w uzasadnieniu. W Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Małopolskiego przyjętym Uchwałą Nr XLVII/732/18 z 26 marca 2018 r. w sprawie zmiany Uchwały Nr XV/174/03 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 22 grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia Planu zagospodarowania Przestrzennego Województwa Małopolskiego, w Tomie 2, tabela 2.18, pn.: Zestawienie kluczowych projektów i inicjatyw służących realizacji planu, III. Infrastruktura przeciwpowodziowa, pkt 4 wskazano jako inwestycję rządową: Budowa suchych zbiorników: obiekty wymagające uzyskania DUŚ: (...) Gosprzydowa (...). W trakcie procedury uzgadniania projektu kwestionowanej uchwały, organ uzgadniający korzystał z oficjalnych danych zamieszczonych w portalu ISOK (Informatyczny System Osłony Kraju): https://wodv.isok.qov.pl/imap kzqw/?qui=new (Plany zarządzania ryzykiem powodziowym), na którym sprawdza się granice projektowanych suchych zbiorników, ponieważ w Załączniku graficznym nr 2 Infrastruktura do ww. Uchwały Nr XLVII/732/18 z 26 marca 2018 r., projektowane suche zbiorniki zostały przedstawione w postaci oznaczeń punktowych, a nie obszarowych. Na rysunku projektu zmiany planu nr 1/1a, przekazanego Wojewodzie do uzgodnienia, nie występuje oznaczenie graficzne wskazujące położenie projektowanego suchego zbiornika Gosprzydowa, zgodnie z materiałami dostępnymi w ww. portalu ISOK. Warunkiem uzgodnienia przedmiotowego projektu zmiany planu miejscowego gminy Gnojnik było wrysowanie w części graficznej projektu planu, jako oznaczeń o charakterze informacyjnym, granic ww. suchego zbiornika oraz zamieszczenie w części tekstowej uchwały informacji o powyższym zadaniu, wynikającym z Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Małopolskiego przyjętego Uchwałą Nr XLVII/732/18 z 26 marca 2018 r. Analiza tekstu uchwały kwestionowanej zmiany miejscowego planu wykazała, że tekst uchwały został uzupełniony o zapis dotyczący budowy projektowanego zbiornika retencyjnego nr 142 Gosprzydowa. W § 16 ust. 10 tekstu uchwały zapisano: Zasady regulacji stosunków wodnych - informacja: w granicach planu (poza terenami przeznaczonymi w planie dla realizacji zabudowy) utrzymano tereny inwestycji perspektywicznych rezerwowane dla realizacji suchego zbiornika "Gosprzydowa" na rzece Uszwicy - inwestycja rządowa ujęta w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Małopolskiego przyjętego Uchwalą Nr XLVII/732/18 z dnia 26 marca 2018 r. w sprawie zmiany Uchwały Nr XV/174/03 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 22 grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa. Małopolskiego (ustalenia szczegółowe odnoszące się do planowanej inwestycji w granicach terenów objętych niniejszym planem - § 25, ust. 4 oraz § 26, ust. 2). Natomiast analiza rysunku zmiany miejscowego planu - Załącznik nr 1/1a, wykazała, że Wójt Gminy Gnojnik nie wykonał dyspozycji art. 17 pkt. 9 u.zp.z.p i nie wprowadził na rysunku nr 1/1a przywołanego wyżej warunku wynikającego z uzgodnienia projektu zmiany miejscowego planu, dokonanego przez Wojewodę Małopolskiego. Wójt Gminy Gnojnik w piśmie znak: RGPiOŚ.6722.1.1.2019 z 14 czerwca 2022 r., wskazał że "zasięg planowanego suchego zbiornika (pogrubiona linia przerywana) przedstawiony na załączniku graficznym 1/1a w dolinie rzeki Uszwicy jest zgodny z zakresem ujętym w aktualnym planie miejscowym przyjętym uchwała Nr XXXI/300/14 Rady Gminy w Gnojniku z dnia 29 stycznia 2014 r, który określa granice planowanego suchego zbiornika "Gosprzydowa" wraz z tzw. "cofką" rozumianą jako podwyższenie lustra wody postępujące w górę biegu cieku, powstające wskutek podnoszenia się stanu wody w zbiorniku końcowym, do którego ów ciek uchodzi - np. w rzece przyjmującej dopływ)". Wskazano, że granice ww. planowanego suchego zbiornika zostały uzgodnione przez stosowne instytucie na etapie opracowywania planu uchwalonego w 2014 r. Wojewoda jednak nie uznał, iż warunek uzgodnienia został zachowany przez wrysowanie granic zbiornika według pierwotnego planu z 2014 r., ponieważ granice te są niezgodne z materiałami dostępnymi w portalu ISOK. Na etapie uzgadniania projektu zmiany miejscowego planu, przerywane linie opisane symbolem 17- WS1, nie były opisane symbolem literowym i cyfrowym, jak również w legendzie rysunku nr 1/1 b nie zamieszczono żadnych oznaczeń graficznych i literowych opisujących projektowany suchy zbiornik "Gosprzydowa" jako inwestycji rządowej. W uchwalonej zmianie miejscowego planu nie uzupełniono w legendzie rysunku - Załącznik nr 1/1b oznaczeń dla projektowanego suchego zbiornika. Dyrektor PGWWP RZGW w Krakowie w piśmie znak: KR.RPP.610.355.2020.IT z dnia 10 sierpnia 2020 r., również zwrócił uwagę, że budowa suchego zbiornika "Gosprzydowa" umieszczonego na liście działań strategicznych pod nr id: 2_161_W, nie została uwzględniona w projekcie zmiany planu. Wójt Gminy Gnojnik nie udzielił wyjaśnień dlaczego organ planistyczny ponownie nie wystąpił o pozytywne uzgodnienie przez Wojewodę Małopolskiego projektu zmiany miejscowego planu. Reasumując, brak uwzględnienia warunku nałożonego przez organ uzgadniający projekt zmiany miejscowego planu oraz nieponowienie wystąpienia o wymagane przepisami prawa uzgodnienie projektu zmiany miejscowego planu, stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania zmiany miejscowego planu oraz narusza art. 17 pkt 6 lit. b tiret pierwsze i art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i skutkuje nieważnością uchwały.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazano, że naruszono art. 15 ust. 3 pkt 4b upzp, poprzez nieuwzględnienie w sporządzonej zmianie miejscowego planu przebiegu granicy inwestycji celu publicznego - inwestycji rządowej, wskazanej w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Małopolskiego przyjętego Uchwałą Nr XLVI1/732/18 z 26 marca 2018 r. Stosownie do art. 15 ust. 3 pkt 4b upzp - w planie miejscowym zamieszcza się w zależności od potrzeb granice terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. umieszczonych w olanie zagospodarowania przestrzennego województwa lub w ostatecznych decyzjach o lokalizacji drogi krajowej, wojewódzkiej lub powiatowej, linii kolejowej o znaczeniu państwowym, lotniska użytku publicznego, inwestycji w zakresie terminalu lub przedsięwzięcia Euro 2012 lub decyzji lokalizacyjnych wydanych przez Komisję Planowania przy Radzie Ministrów w związku z realizacją inwestycji w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa. W piśmie 22 czerwca 2022 r. skierowanym do Wójta Gminy Gnojnik, Wydział Infrastruktury MUW wskazał, że załącznik nr 1/1a oraz projekt zmiany planu, przesłany do Wojewody, przy piśmie z 10 lipca 2020 r., znak: RGPiOŚ. 6722.1.1.2019.PL, w celu uzgodnienia, zawierają takie same oznaczenia graficzne i symbole, co potwierdza, że organ planistyczny nie uwzględnił warunku nałożonego przez Wojewodę Małopolskiego. Zwrócono uwagę na okoliczność, że Wojewoda Małopolski pismem znak: WI-IV.740.48.2020 z 4 listopada 2020 r. skierował do Wójtów, Burmistrzów i Prezydentów Miast województwa małopolskiego informację, o tym, że Minister Klimatu i Środowiska 22 października 2020 r. poinformował Wojewodę Małopolskiego o publikacji na Hydroportalu Państwowego Gospodarstwa Wody Polskie zaktualizowanych map zagrożenia powodziowego (MZP) i map ryzyka powodziowego (MRP). Przegląd i aktualizacja map zagrożenia powodziowego i map ryzyka powodziowego dokonana została na podstawie art. 171 ust 8 ustawy - Prawo wodne, który stanowi, że MZP i MRP podlegają przeglądowi, co 6 lat oraz w razie potrzeby aktualizacji. W ramach przeglądu zidentyfikowano istotne zmiany poziomu zagrożenia ryzyka powodziowego oraz ustalono zakres koniecznej aktualizacji MZP i MRP. Dodatkowo sporządzone zostały nowe mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego dla obszarów i typów powodzi wskazanych w wyniku przeglądu i aktualizacji wstępnej oceny ryzyka powodziowego zakończonej w 2018 r. Zdaniem organu nadzoru, włączenie (wbrew dostępnym materiałom graficznym w portalu ISOK) terenów usług niepublicznych oznaczonych symbolem Z22-UN-ZW w granice terenu suchego zbiornika "Gosprzydowa" oraz terenów użytków zielonych (łąk i pastwisk) z dopuszczeniem inwestycji perspektywicznych oznaczonych symbolami: Z10-RZ/IP-ZZ, Z10-RZ/IP-ZZ, Z17-RZ/IPZZ i Z19-RZ/IP-ZZ w granice tzw. "cofki" rozumianej jako podwyższenie lustra wody postępujące w górę biegu cieku (brak projektu na tzw. "cofkę"), istotnie wpływa na ustalenie zasad ich zagospodarowania (ograniczenia przy lokalizacji nowej zabudowy oraz będzie wprowadzać w błąd organy administracji architektoniczno-budowlanej podczas postępowań dotyczących udzielania pozwolenia na budowę). Zwrócono uwagę na to, że w piśmie z 14 czerwca 2022 r., Wójt Gminy wyjaśnił, że w § 4 ust. 2 pkt 2 lit. h tiret czwarte zamieszczono informację o strefie 17-WS1 otoczenia projektowanego, wielofunkcyjnego zbiornika wodnego "Gosprzydowa 2" (cienka przerywana linia z kropkami) oraz w § 13 wymieniono symbol 17-WS1, natomiast w legendzie do ustaleń dla terenów objętych planem nie zamieszczono takiego symbolu. Natomiast ustalenia dla tej strefy zostały zawarte w rozdziale VII. W powyższym opisie oznaczenia graficznego dla symbolu 17-WS1 występuje sprzeczność, co ma istotne znaczenie, ponieważ dotyczy symbolu, którego nie zamieszczono i nie opisano w legendzie rysunku.
Wskazano także na naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwany dalej RozpPlan) w zakresie istotnego naruszenia zasad sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez brak ustalenia minimalnej intensywności zabudowy w terenach, w których wskazano lokalizację zabudowy kubaturowej. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p w planie miejscowym obowiązkowo określa się zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, w tym maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Uszczegółowienie tego przepisu stanowi § 4 pkt 6 RozpPlan, zgodnie z którym ustalenia te powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabaryty i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Z analizy zapisów części tekstowej wynika, że dla terenów MNU-T - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (§ 14 ust. 1), KU.02-ZW.T -tereny obsługi ruchu drogowego - stacji paliw, napraw, myjni, diagnostyki oraz demontażu pojazdów (§ 14 ust. 2), ZC - tereny cmentarzy (§ 14 ust. 3), RPS -tereny użytków rolnych (§14 ust. 4), RP - tereny użytków rolnych (§ 14 ust. 5), RS/RD - tereny sadów z dopuszczeniem zalesienia (§14 ust. 6), RZ/IP-ZZ - tereny użytków zielonych (łąk i pastwisk) z dopuszczeniem inwestycji perspektywicznych (§ 14 ust. 7), UN-ZW - tereny usług niepublicznych (§ 14 ust. 13), RM-T - tereny zabudowy zagrodowej gospodarstwach rolnych (§ 14 ust. 14) organ planistyczny nie określił minimalnej intensywności zabudowy zgodnie z wymogami art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. W piśmie z 14 czerwca 2022 r. Wójt Gminy wyjaśnił, że rzeczywiście nie ustalono dolnej granicy wskaźnika intensywności zabudowy, przez co umożliwiono kształtowanie tego wskaźnika w najmniejszym możliwym wymiarze (często spotykany zapis to min 0,01); brak dolnej granicy przedmiotowego wskaźnika nie wpłynie na prawidłowe stosowanie planu (brak górnej granicy miałby zasadniczy wpływ na ustalenia planu). Jednak w ocenie skarżącego art. 15 ust. 2 u.p.z.p, w powiązaniu z § 4 pkt 6 RozpPlan, stanowi normę bezwzględnie obowiązująca, bowiem rada gminy zobowiązana jest do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego poprzez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne. W ocenie skarżącego brak określenia minimalnej intensywności zabudowy dla terenów, w których wskazano lokalizację zabudowy kubaturowej, stanowi istotne naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.
Wskazano także na naruszenie przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej. Z analizy tekstu uchwały Nr XXXII/289/2021 z dnia 29 grudnia 2021 r., wynika, że został sporządzony według porządku tematycznego, co powoduje, że ustalenia dla konkretnego terenu są rozrzucone w różnych częściach tekstu uchwały i adresat miejscowego planu musi przeszukiwać poszczególne części planu, aby znaleźć wszystkie ustalenia dla interesującego go terenu. Taki układ treści w planie nie jest zbyt funkcjonalny i jest jedną z przyczyn licznych omyłek, powtórzeń, błędów i wewnętrznych sprzeczności. Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", którego działy: I (rozdziały 1 - 7), II, V (poza § 132) i VI (poza § 141) mają zastosowanie do aktów prawa miejscowego, stanowi między innymi, że akt prawny redaguje się zwięźle i syntetycznie, unikając nadmiernej szczegółowości, a zarazem w sposób, w jaki opisuje się typowe sytuacje występujące w dziedzinie spraw regulowanych tym aktem. Ponadto przepisy aktu prawnego redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Rysunek planu jest załącznikiem graficznym do uchwały miejscowego planu i obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku. W pewnym uproszczeniu stwierdzić można, że rysunek planu stanowi uzupełnienie i wyjaśnienie tekstu planu. Oznacza to, że załącznik graficzny nie może zawierać ustaleń innych niż tekst uchwały ani nie może pomijać ustaleń przewidzianych w części tekstowej dla poszczególnych terenów. Rysunek do uchwały, obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst odsyła do ustaleń planu, wyrażonych graficznie na rysunku. Część graficzna jest "uszczegółowieniem" części tekstowej i ustalenia planu musza być odczytywanie łącznie, z uwzględnieniem zarówno części graficznej, jak i tekstowej. W odniesieniu do powyższych kwestii, stwierdza się liczne niejasne zapisy, sprzeczne oraz niespójne ustalenia, błędne ustalenia dla terenów, niezgodne z rzeczywistym ich położeniem oraz niespójności ustaleń tekstowych z rysunkiem i legendą. Zwrócono uwagę na liczne zapisy sprzeczne wewnętrznie w zakresie ustalenia wysokości stawek procentowych, służących naliczaniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W Dziale III "Przeznaczenie terenów", w § 13 tekstu uchwały ustalono wysokość opłaty planistycznej dla 10 terenów oznaczonych symbolami: 24-ZC - 10%. Z5-KDW - 15%, Z6-ZC - 10%, Z7-KDW15%. Z14-KD(DP-Z) - 15%, Z18-KD(DG-D) - 15%. Z20-KD(DP-Z) - 15%. Z22-UN-ZW- 10%, Z26- MNU-T-5%, Z28-KU,02-ZW,T- 15%. Natomiast w Dziale IX "Ustalenia związane z realizacją planu", Rozdział 2. Wysokość opłaty planistycznej, w § 29 tekstu uchwały ustalono inną wysokość stawek procentowych niż przyjęto w § 13 tekstu uchwały, ponieważ dla terenów cmentarzy ZC wynosi 15%, terenów dróg publicznych KD(DP-Z), KD(DG-D) wynosi 20% a dla terenów dróg wewnętrznych KDW wynosi 20%.
Wreszcie wskazano na liczne omyłki pisarskie i błędy w tekście uchwały, które przytoczono w pkt 2.3.2. skargi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślono, że zasięg planowanego suchego zbiornika (pogrubiona linia przerywana) przedstawiony na załączniku graficznym 1/1a w dolinie rzeki Uszwicy jest zgodny z zakresem ujętym w aktualnym planie miejscowym przyjętym uchwałą Nr XXXI/300/14 Rady Gminy w Gnojniku z dnia 29 stycznia 2014 r., który określa granicę planowanego suchego zbiornika "Gosprzydowa" wraz z tzw. "cofką" rozumianą jako podwyższenie lustra wody postępujące w górę biegu cieku, powstające wskutek podnoszenia się stanu wody w zbiorniku końcowym, do którego ów ciek uchodzi. Ujęte w planie granice ww. planowanego suchego zbiornika "Gosprzydowa" zostały uzgodnione przez stosowne instytucje na etapie opracowywania planu uchwalonego w 2014 r. Została w tym przypadku zachowana ciągłość przesądzeń planistycznych. W związku z powyższym organ podtrzymał stanowisko, że warunek uzgodnienia nałożony przez Wojewodę (organ uzgadniający projekt zmiany miejscowego planu) został spełniony, jak również uwzględniono uwagę Wód Polskich w powyżej wymienionym zakresie - uznano, że nie występuje konieczność ponowienia uzgodnienia. W planie uwzględniono zadanie rządowe, zarówno w treści uchwały, jak i na rysunku planu. Zwrócono uwagę, że planowana inwestycja dotycząca budowy suchego zbiornika "Gosprzydowa" na rzece Uszwicy przedstawiona została w dokumentach ISOK w formie schematycznej - w lokalizacji niemożliwej do uwzględnienia przez Gminę Gnojnik - dlatego w planie miejscowym przyjętym uchwałą Nr XXXI/300/14 Rady Gminy w Gnojniku z dnia 29 stycznia 2014 r. lokalizację uściślono i uzgodniono. Wobec powyższego, w planie posłużono się lokalizacją bardziej szczegółową aniżeli ujęta w ISOK. W zakresie naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 poz. 503 z późn. zm.) oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowy w terenach, w których wskazano lokalizację zabudowy kubaturowej przyznano, że rzeczywiście nie ustalono dolnej granicy wskaźnika intensywności zabudowy. Jednak oznacza to, że umożliwiono jej kształtowanie w najmniejszym możliwym wymiarze (często spotykany zapis to min 0,01). Nietrafny jest także zarzut naruszenia zasad techniki prawodawczej - w ocenie Gminy tego rodzaju zarzut ma charakter subiektywny, a nadto nie uzasadnia stwierdzenia nieważności skargi. W treści planu zaistniały tylko niektóre ze wskazywanych pomyłek oczywistych. Mimo omyłek możliwe jest posługiwanie się tym planem po dokonaniu niezbędnej analizy zapisów z uwzględnieniem przepisów odrębnych.
Zwrócono uwagę, że zastosowanie przez organ nadzoru sankcji nieważności zastrzeżone jest do przypadków wydania aktu z istotnym naruszeniem prawa, które wywołuje skutki niedające się pogodzić z zasadą praworządności, (wyrok NSA z 16 czerwca 2021, II OSK 703/21). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2021 r. sygn. akt II OSK 2961/18. Możliwość częściowego stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego wynika wprost z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Oznacza to, że sąd administracyjny dokonując w tym zakresie stosownej oceny powinien ją uzasadnić, z jakich względów stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części. Po drugie, taką ocenę powinien odnieść do ustaleń stanu faktycznego sprawy, ponieważ przykładowo kwestionowana legalność procedury planistycznej może dotyczyć tylko określonej części planu miejscowego, tak jak w tej sprawie terenów o szczególnym zagrożeniu powodzią, przy czym tereny te nie pokrywają całości terenu objętego zaskarżoną uchwałą, lecz dotyczą tylko niektórych terenów. Po trzecie, na tle omawianego zagadnienia prawnego można też posłużyć się argumentem natury aksjologicznej. Nie można bowiem przy ocenie pominąć wkładu intelektualnego i finansowego, jaki towarzyszy powstawaniu planu miejscowego, tak aby go zupełnie zniweczyć, co przecież może mieć znaczenie dla rozwoju tej części terenów objętych zaskarżoną uchwałą, co do których nie można doszukać się istotnego naruszenia procedury planistycznej Jeżeli zatem na gruncie zasad nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego sformułowana została teza, że stwierdzenie nieważności może zostać orzeczone tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu. Do kategorii istotnych naruszeń prawa zalicza się naruszenia znaczące, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez ich wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z 29 września 2021, sygn. akt I OSK 4382/18) to mając na względzie przytoczoną wyżej normę wynikającą z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznać należy, iż norma ta - dla stwierdzenia nieważności - wymaga wykazania dalej idącego naruszenia - nie samej sprzeczności z przepisem bądź przepisami prawa, co "istotnego" naruszenia zasad lub/i trybu uchwalenia studium lub planu lub naruszenia właściwości organów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ), dalej "p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa art. 3 § 2 pkt 5, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p) istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17).
Natomiast zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardami dokumentacji planistycznej.
Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.
Stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.
Zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. b tiret pierwsze u.p.z.p wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o uzgodnienie projektu planu z wojewodą, zarządem województwa, zarządem powiatu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych. Uzgodnienie projektu planu z właściwymi organami jest istotnym elementem trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Poza sporem jest w przedmiotowej sprawie jest to, że na terenie objętym uchwaloną zmianą m.p.z.p. Gminy Gnojnik planowane jest zadanie rządowe ujęte w planie zagospodarowania przestrzennego województwa małopolskiego przyjętego uchwałą z 26 marca 2018 r. w sprawie zmiany Uchwały Nr XV/174/03 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 22 grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Małopolskiego. W tomie 2, tabela 2.18, pn.: Zestawienie kluczowych projektów i inicjatyw służących realizacji planu, III. Infrastruktura przeciwpowodziowa, pkt. 4 wskazano zadanie budowy suchego zbiornika Gosprzydowa. Z dokumentacji planistycznej wynika, że zadanie to było przedmiotem uzgodnienia. W aktach znajduje się postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 31 lipca 2020 r. znak WI-IV.743.2.223.2020. W postanowieniu tym wskazano na konieczność wrysowania w części graficznej projektu w formie oznaczeń o charakterze informacyjnym granic suchego zbiornika Gosprzydowa oraz zamieszczenie stosownej informacji o tym zbiorniku w części tekstowej. Ratio legis instytucji "uzgodnienia" w procedurze planistycznej, polega na przesądzającym (relewantnym) wpływie pozytywnego stanowiska organu uzgadniającego, na kształt normatywny postanowień planu. Ustawodawca, nakazując organowi wykonawczemu gminy uzgodnienie projektu planu ze wskazanymi organami określił konsekwencje prawne takiego uzgodnienia. Organ uzgadniający może bowiem skutecznie zablokować uchwalenie projektowanego aktu w kształcie planowanym przez organ sporządzający. Odmowa uzgodnienia projektu planu przez uprawniony organ oznacza niemożność uchwalenia planu miejscowego w planowanym kształcie, zaś w przypadku uchwalenia przez radę gminy planu miejscowego, mimo odmowy uzgodnienia przez uprawniony organ, zgodnie z dyspozycją art. 28 u.p.z.p., skutkuje to, co do zasady, nieważnością uchwały rady w całości lub w części.(zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. IV SA/Po 588/19). Jeśli wójt (burmistrz, prezydent miasta) został zobligowany do uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z podmiotami wymienionymi w art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p., to ostateczne stanowisko uzyskane w tej postaci należy uznać za bezwzględnie wiążące.(wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 sierpnia 2019, sygn. akt II SA/Kr 508/19).
Przenosząc rozważania w tym aspekcie na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że postanowienie uzgadniające Wojewody Małopolskiego nie zostało uwzględnione w planie w pełnym zakresie. Jak wynika z części tekstowej zmiany m.p.z.p. w § 16 ust. 10 wskazano "w granicach planu (poza terenami przeznaczonymi w planie dla realizacji zabudowy) utrzymano tereny inwestycji perspektywicznych rezerwowane dla realizacji suchego zbiornika "Gosprzydowa" na rzece Uszwicy – inwestycja rządowa ujęta w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Małopolskiego przyjętego Uchwałą Nr XLVII/732/18 z dnia 26 marca 2018 r. w sprawie zmiany Uchwały Nr XV/174/03 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 22 grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Małopolskiego (ustalenia szczegółowe odnoszące się do planowanej inwestycji w granicach terenów objętych niniejszym planem – § 25, ust. 4 oraz § 26, ust. 2)."
W § 25 ust. 4 projektu zmiany m.p.z.p wskazano, że dla terenów położonych w granicach 17-WS1 otoczenia projektowanego, wielofunkcyjnego zbiornika wodnego "Gosprzydowa 2" na rzece Uszwicy w pasach ochronnych o szerokości 50 m od granic projektowanego zalewu, ustala się szczególne warunki zagospodarowania: 1) zakazuje się: a) składowania substancji szkodliwych – gromadzenia i przetwarzania odpadów, b) niszczenia otuliny biologicznej potoków, pełniącej rolę ochronnego filtru zanieczyszczeń, c) stosowania niebezpiecznych ekologicznie środków ochrony roślin i sposobów nawożenia, d) lokalizowania urządzeń mogących powodować zanieczyszczenie wód zbiornika, w szczególności na terenie Z6 ZC nie dopuszcza się lokalizacji kwater cmentarnych (pochówku); 2) nakazuje się: a) szczególną kontrolę rozwoju osadnictwa i rolnictwa, w tym: produkcji rolniczej i nierolniczej - w zakresie gospodarki wodno-ściekowej, stosowania chemicznych środków nawożenia i ochrony roślin, możliwości wprowadzania technologii produkcyjnych oraz gospodarki odpadami, b) sprawdzenie szczelności istniejących szamb oraz likwidację nieprawidłowości w zakresie gospodarki wodno-ściekowej, c) bezwzględną likwidację dzikich wysypisk odpadów, d) przy modernizacji, remoncie lub przebudowie dróg – uszczelnienie rowów, uniemożliwiające skażenie gruntu substancjami ropopochodnymi; 3) dopuszcza się – dotychczasowy sposób zagospodarowania terenów – do czasu realizacji ustaleń planu; 4) ogranicza się – działalność inwestycyjną do działań nie naruszających ustalonego planem przeznaczenia terenów. W § 26 ust. 2 zmiany m.p.z.p. Gminy Gnojnik wskazano, że dla terenów położonych w granicach 22-IP(WS1) projektowanego, wielofunkcyjnego zbiornika wodnego "Gosprzydowa 2" na rzece Uszwicy, ustala się szczególne warunki zagospodarowania: 1) zakazuje się: a) składowania substancji szkodliwych – gromadzenia i przetwarzania odpadów, b) tworzenia nowych siedlisk osadniczych i realizacji obiektów kubaturowych; 2) nakazuje się – utrzymanie rezerw terenowych w celu realizacji zamierzeń perspektywicznych (wielofunkcyjnego zbiornika wodnego "Gosprzydowa 2" na rzece Uszwicy), 3) dopuszcza się – dotychczasowy sposób zagospodarowania terenów – do czasu realizacji ustaleń planu; 4) ogranicza się – działalność inwestycyjną do działań nie naruszających ustalonego planem przeznaczenia terenów; 5) informuje się, że tereny zmian oznaczone kolejno: od Z10-RZ/IP-ZZ do Z13-WS, Z19-RZ/IP-ZZ, od Z21- RZ/IP-ZZ do Z25-LZ-ZZ, fragmenty istniejącej drogi powiatowej Z14-KD(DP-Z), Z20-KD(DP-Z) oraz drogi gminnej – dojazdowej Z18-KD-DG-D), znajdujące się w granicach planowanego wielofunkcyjnego zbiornika wodnego "Gosprzydowa 2", zostały ujęte w niniejszym planie ze względu na położenie w planowanej strefie sanitarnej terenów istniejących i planowanych cmentarzy oraz zachowano według dotychczasowych przesądzeń planistycznych – ich przeznaczenie rolnicze bez prawa zabudowy oraz jako tereny komunikacji – w ciągu ww. istniejących dróg publicznych – gminnej i powiatowej.
Uwzględniono zatem zadanie rządowe w części tekstowej uchwały. Jednakże w postanowieniu uzgadniającym nakazano także wrysowanie zadania w części graficznej. W części graficznej zmiany m.p.z.p. zał. 1/1a znajduje się oznaczenie 17-WS1, lecz brak jest jego opisu w legendzie. W załączniku nr 1/1b występuje jedynie oznaczenie WS- tereny wód powierzchniowych, śródlądowych. Niejednoznaczność tych ustaleń poddaje w wątpliwość uwzględnienie warunków uzgodnienia. Istotniejsza jednak jest kwestia sporna między organem a skarżącym, a to zakres wrysowania zbiornika. Organ uzgadniający nakazał uwzględnienie zadania rządowego ujętego Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Małopolskiego przyjętego Uchwałą Nr XLVII/732/18 z dnia 26 marca 2018 r. Z dokumentacji planistycznej wynika także, że na brak wrysowania zbiornika zwrócił uwagę Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 10 sierpnia 2020 r. Wiadomo także, że Wojewoda Małopolski pismem znak WI-IV.740.48.2020 z 4 listopada 2020 r. skierował do wójtów, burmistrzów i prezydentów miast województwa małopolskiego informację, że Minister Klimatu i Środowiska 22 października 2020 r. poinformował Wojewodę Małopolskiego o publikacji na Hydroportalu Państwowego Gospodarstwa Wody Polskie zaktualizowanych map zagrożenia powodziowego (MZP) i map ryzyka powodziowego (MRP). Przegląd i aktualizacja map zagrożenia powodziowego i map ryzyka powodziowego dokonana została na podstawie art. 171 ust 8 ustawy - Prawo wodne, który stanowi, że MZP i MRP podlegają przeglądowi, co 6 lat oraz w razie potrzeby aktualizacji. W ramach przeglądu zidentyfikowano istotne zmiany poziomu zagrożenia i ryzyka powodziowego oraz ustalono zakres koniecznej aktualizacji MZP i MRP. Dodatkowo sporządzone zostały nowe mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego dla obszarów i typów powodzi wskazanych w wyniku przeglądu i aktualizacji wstępnej oceny ryzyka powodziowego zakończonej w 2018 r. Zważywszy na merytoryczne ustalenia planu w § 25 i 26 zmiany m.p.z.p. Gminy Gnojnik w obszarze zajętości pod suchy zbiornik istotne jest wyznaczenie zasięgu zbiornika w sposób prawidłowy, a zatem zgodny także z aktualną dokumentacją. Nie sposób podzielić argumentacji organu, że zasięg planowanego suchego zbiornika (pogrubiona linia przerywana) na załączniku graficznym zgodnie z obowiązującym planem z 2014 r. uzgodnionym z właściwymi instytucjami jest prawidłowy, skoro mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego zostały po wejściu w życie planu zaktualizowane. Ponieważ w granicach objętych przedmiotowym zadaniem rządowym zbiornika suchego Gosprzydowa obowiązujące ustalenia dotyczą także realizowania działań inwestycyjnych precyzyjne ustalenie granic tego zbiornika zgodnie z aktualnymi danymi oraz w sposób jednoznaczny w załączniku graficznym i tekstowym jest wymogiem niezbędnym także w świetle zasady ogólnej pewności prawa, która wiąże się z jego przewidywalnością.
W tym stanie faktycznym i prawnym sposób, w jaki ujęto zadanie rządowe w części tekstowej i graficznej przedmiotowej zmiany m.p.z.p Gminy Gnojnik narusza w sposób istotny art. 17 pkt 6 lit. b tiret pierwsze u.p.z.p w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Skoro stanowisko organu uzgadniającego w procedurze planistycznej należy uznać za bezwzględnie wiążące, to wybiórcza realizacja zaleceń organu uzgadniającego i brak ponownego uzgodnienia stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu. Zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 4b u.p.z.p. zgodnie w planie miejscowym określa się granice terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa. Ustalenia planistyczne będące wyrazem niepełnej realizacji postanowienia uzgadniającego, które nie są przejrzyste, które cechuje brak spójności między częścią graficzną i tekstową uznać należy także za naruszające w sposób istotny zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Przechodząc do oceny kolejnego zarzutu skarżącego stwierdzić należy, co następuje. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Poza sporem pozostaje, że wyznaczając w skarżonej uchwale szczegółowe warunki zagospodarowania przestrzennego nie określono dolnej granicy wskaźnika intensywności zabudowy, co pozostaje w sprzeczności z literalnym brzmieniem powołanego przepisu. Naruszenie to ma przy tym charakter ogólny (dotyczy każdego z przeznaczeń terenu). W tym kontekście nie można podzielić stanowiska organu, że brak wskazania konkretnej cyfry oznacza jego kształtowanie w najmniejszym możliwym wymiarze. Ten najmniejszy możliwy wymiar może bowiem różnić się w zależności od przeznaczenia terenu. Jakkolwiek w pojedynczym przypadku brak określenia minimalnej intensywności zabudowy nie miałby charakteru istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, jednak w sytuacji, gdy ma on charakter ogólny i systemowy w ocenie Sądu naruszenie takie jest naruszeniem istotnym.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia zasad techniki prawodawczej określonych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej stwierdzić należy, co następuje.
Rozważania dotyczące legalności zaskarżonego aktu należy rozpocząć od wskazania, że będąca przedmiotem oceny Sądu uchwała należy do aktów prawa miejscowego. W tym zakresie wyjaśnić trzeba, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego akty prawa miejscowego ustanowione przez organy na obszarze ich działania (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych, i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Bydgoszcz - Kraków 2003 r., s. 58).
Aby prawo właściwie spełniało swoją funkcję, musi być postrzegane jako porządek, któremu można zaufać, oprzeć na nim swoje plany osobiste czy gospodarcze (J. Zegarlicki, Pewność prawa jako istotna wartość państwa prawnego, Filozofia Publiczna i Edukacja Demokratyczna, 2017, tom 6, nr 2, s. 164).
W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, według którego organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Przeniesienie tej zasady na grunt ustawowy, gdy chodzi o szczebel samorządu gminnego, następuje w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Właściwe odczytanie sensu tych przepisów prowadzi do wniosku, że możliwość tworzenia źródeł prawa powszechnie obowiązującego - tu: aktów prawa miejscowego - przez organy administracji publicznej przynależne do władzy wykonawczej stanowi w demokratycznym państwie prawnym wyjątek. Zasadniczo kompetencje do tworzenia prawa powszechnie obowiązującego przysługują władzy ustawodawczej, zaś organy administracji publicznej mogą to prawo tworzyć jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego.
Sąd ma świadomość, że stosowanie rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej do planów miejscowych budzi w orzecznictwie kontrowersje. Wskazuje się, że "przepisy rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283 z późn. zm.) określając te zasady (do aktów prawa miejscowego stosowane jedynie odpowiednio, przy czym pominięto w rozporządzeniu odniesienia do miejscowych aktów prawa wewnętrznego) nie mogą stanowić podstawy do oceny legalności miejscowych aktów normatywnych, w tym zwłaszcza aktów o tak szczególnej konstrukcji i charakterze jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, składające się z dwóch części tekstowej i graficznej. Tym samym nawet ewentualne naruszenie określonych w rozporządzeniu zasad legislacji nie może stanowić podstawy do uznania, że uchwalając plan miejscowy naruszono zasady jego sporządzania (tak wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2705/16). Z kolei w innym wyroku wskazano, że tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej, można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego (wyrok z 18 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 3746/18).
Odnosząc się do okoliczności przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że kształtowanie przepisów prawa powszechnie obowiązującego powinno odbywać się z poszanowaniem elementarnych zasad techniki prawodawczej tak, aby przyjęty akt był przejrzysty i spójny. Zobowiązuje do tego również postulat tworzenia tzw. dobrego prawa. Wyjaśnienie tego twierdzenia zobowiązuje do wskazania, że dobre stanowienie prawa czy też stanowienie dobrego prawa musi nastąpić kompleksowo, pod wieloma względami, w tym nie tylko pod względem merytorycznym, ale i legislacyjnym. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 2003 r. wskazał, że "zasady techniki prawodawczej stanowią swoisty kanon, który powinien być respektowany przez ustawodawcę demokratycznego państwa prawnego". Z pewnością takie naruszenia jak działanie organu jednostki samorządu terytorialnego bez upoważnienia ustawodawcy bądź też działanie polegające na przekroczeniu normy kompetencyjnej, ale także zamieszczanie w aktach prawa miejscowego regulacji sprzecznych zarówno z ustawą upoważniającą, jak i innymi aktami prawnymi. W sytuacji, gdy przyjęty akt jest niespójny, zawiera rozliczne błędy, które stanowią istotne zagrożenie dla zasady pewności prawa także wadliwość aktu w aspekcie legislacyjnym może wpływać na ocenę jego legalności. Przewidywalność rozstrzygnięć podejmowanych w oparciu o daną normę powszechnie obowiązującą jest bowiem elementem konstytucyjnej zasady pewności prawa.
Dlatego w przedmiotowej sprawie ich naruszenie może w ocenie Sądu prowadzić do stwierdzenia istotnego naruszenia zasad sporządzania planu. W tym konkretnym bowiem przypadku skala naruszeń jest duża. Błędna numeracja działów (po dziale VII jest od razu dział IX), rozbieżności w zakresie ustalenia stawek procentowych renty planistycznej (potwierdziły się zarzuty opisane w pkt 2.3.1. skargi), brak objaśnienia symboli pojawiających się na załącznikach graficznych, ustalenie wskaźników następuje metodą odesłania (zob. § 13 zaskarżonej zmiany), omyłki i nieścisłości. Taki akt jest zaprzeczeniem zasad prawidłowej legislacji, dobrego prawa pewności prawa i konstytucyjnej zasady państwa prawnego. W konsekwencji wyeliminowaniu z obrotu prawnego podlega cały akt.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając od Gminy Gnojnik na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.