II SA/Kr 663/25

II SA/Kr 663/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-09-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa
Mirosław Bator /przewodniczący/
Monika Niedźwiedź /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 109 poz 719
oraz par 4
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych  obiektów budowlanych i terenów.
Dz.U. 1991 nr 81 poz 351
art 4 ust 1  i ust 1a
Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2025 r. sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w Krakowie z dnia 26 marca 2025 r., znak WPZ.5290.1.2025.6.SW w przedmiocie nakazu usunięcia materiałów palnych oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w Krakowie z dnia 26 marca 2025 r. znak WPZ.5290.1.2025.6.SW orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Krakowie z dnia 3 stycznia 2025 r. nakazującej Gminie S. , ul[...] [...] usunięcie materiałów palnych zlokalizowanych na terenie działki nr [...] obr. W. , [...] Gmina S. składowanych poza budynkami w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działek sąsiednich".
Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem znak: WZPŚ.7024.4.68.2024.MS z dnia 20 czerwca 2024 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska poinformował Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Krakowie (zwanego dalej; KM PSP) o możliwości występowania na terenie działki nr [...] obręb W. D., [...], gm. S. nieprawidłowości w zakresie ochrony przeciwpożarowej. W związku z powyższym, KM PSP mając na celu przygotowanie do przeprowadzenia czynności kontrolno- rozpoznawczych wystąpił pismem znak: MZ.52806.2.3.2024.KSrz dnia 10 lipca 2024 r. do Wydziału Geodezji, Kartografii i Katastru Starostwa Powiatowego w Krakowie, ul. [...] [...], z wnioskiem o udostępnienie informacji m.in. w zakresie danych właścicieli ww. nieruchomości. W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek wpłynęło pismo z dnia 22 lipca 2024 r., w którym poinformowano, że przedmiotowa działka [...] obr. W. D. jest niezabudowana i stanowi własność Gminy S.
W dniu 24 września 2024 r. funkcjonariusze KM PSP, po wcześniejszym pisemnym zawiadomieniu (upoważnienie do przeprowadzenia czynności kontrolno- rozpoznawczych z dnia 5 sierpnia 2024 r., znak: MZ.52806.2.3.2024.KSr) Gminy S. , ul. [...], [...] (zwana dalej stroną), przeprowadzili czynności kontrolno-rozpoznawcze m.in. w zakresie kontroli przestrzegania przepisów przeciwpożarowych oraz rozpoznania możliwości i warunków prowadzenia działań ratowniczych przez jednostki ochrony przeciwpożarowej na terenie działki nr [...] obr. W. D., [...], gmina S.
W trakcie czynności kontrolno-rozpoznawczych stwierdzono nieprawidłowości związane ze składowaniem cyt.; "licznej ilości opon w tym również w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki", co stanowi naruszenie zapisów § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia o ochronie przeciwpożarowej budynków.
Z przedmiotowych czynności sporządzony został protokół ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych znak: MZ.52806.2.3.2024.KS z dnia 23 października 2024 r. Do treści przedmiotowego protokołu strona wniosła uwagi cyt.: "w chwili obecnej prowadzone jest postępowanie administracyjne przez UMiG Skawina, zmierzające do wymuszenia na sprawcy, który umieścił opony w pasie drogowym ich pilnego usunięcia".
Następnie, w związku ze stwierdzeniem naruszenia przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej, KM PSP pismem znak: MZ.52806.2.3.2024.KSr z dnia
11 grudnia 2024 r., adresowanym do Urzędu Miasta i Gminy Skawina, ul. Rynek 1, 32-050 Skawina, poinformował stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie nakazania usunięcia uchybień stwierdzonych podczas przeprowadzonych czynności kontrolno-rozpoznawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej oraz możliwości zapoznania się z zebraną w toku postępowania dokumentacją i możliwości złożenia pisemnych wyjaśnień, zastrzeżeń i wniosków dowodowych. W odpowiedzi strona pismem znak: GK.7031.1.62.2024 z dnia 18 grudnia 2024 r. poinformował, że cyt.: "wszczęto postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi gminnej publicznej nr [...] - ul. B. w m. W. D. poprzez m.in. pozostawienie opon bez zezwolenia zarządcy drogi na części ww. działki. Ponadto strona wskazała, że cyt. "działania wynikiem których jest aktualny stan zagospodarowania wskazanej części nieruchomości nr [...] obr. W. D. odbywał się bez wiedzy i zgody zarządcy drogi. W związku z powyższym obecnie zbierany jest materiał dowodowy m.in. z zeznań świadków i przesłuchania stron celem określenia sprawcy i wyegzekwowania uprzątnięcia terenu i doprowadzenia do stanu poprzedniego".
Następnie, w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami z zakresu wymagań ochrony przeciwpożarowej, KM PSP jako organ I instancji, wydał decyzję administracyjną nr 2 Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Krakowie z dnia 3 stycznia 2025 r., znak; MZ.52806.2.3.2024.KSr nakazującą Gminie S. , ul. [...], [...] cyt.: "usunięcie materiałów palnych zlokalizowanych na terenie działki nr [...] obr. [...] Gmina S. składowanych poza budynkami w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działek sąsiednich".
Od w/w decyzji Gmina S. złożyła odwołanie.
W toku postępowania odwoławczego w dniu 28 lutego 2025 r. w Komendzie stawiły się: P. A. M. oraz P. E. D., będące pracownikami Urzędu Gminy Skawina, ul. [...], [...], w celu zapoznania się z zebraną w toku postępowania administracyjnego dokumentacją. W czasie spotkania strona poinformowała, że dysponuje dodatkowym materiałem dowodowym tj. decyzją administracyjną, którą zobowiązały się przesłać do organu. Pismem znak: GK.7031.1.62.2024 z dnia 4 marca 2025 r. strona przesłała decyzję znak: GK.7031.1.62.2024 z dnia 6 lutego 2024 r. W przedmiotowej decyzji strona wymierzyła osobom, które zajęły bez wymaganego zezwolenia pas drogowy drogi gminnej poprzez posadowienie drewnianej wiaty, ogrodzenia i opon karę pieniężną oraz nakazała niezwłoczne usunięcie opon zlokalizowanych na terenie działki nr [...] Obr. W. D.. Ponadto, strona poinformowała ww. osoby, że w razie niewykonania tego zobowiązania w określonym terminie organ ponownie zacznie naliczać karę za bezprawne zajęcie pasa drogowego oraz może wszcząć postępowanie egzekucyjne w administracji.
Kolejno, strona pismem znak: GK.7031.1.62.2024 z dnia 19 marca 2025 r. poinformowała, że decyzja za zajęcie bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego ww. drogi gminnej stała się ostateczna.
Organ odwoławczy podzielił co do zasady stanowisko organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że stosownie do postanowień § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia o ochronie przeciwpożarowej budynków, w obiektach oraz na terenach przyległych do nich jest zabronione wykonywanie czynności, które mogą spowodować pożar, jego rozprzestrzenianie się, utrudnienie prowadzenia działania ratowniczego lub ewakuacji w postaci składowania poza budynkiem w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki sąsiedniej materiałów palnych, w tym pozostałości roślinnych, gałęzi i chrustu. Zatem składowanie poza budynkiem w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki sąsiedniej materiałów palnych jest jedną z enumeratywnie wymienionych czynności zabronionych w cyt. rozporządzeniu o ochronie przeciwpożarowej budynków z uwagi na to, że występowanie tych materiałów może spowodować pożar, jego rozprzestrzenianie się, utrudnienie prowadzenia działania ratowniczego lub ewakuacji. W przypadku składowania materiałów palnych w nieprzepisowej odległości od granicy działki największego zagrożenia należałoby upatrywać w postaci tworzenia dogodnych warunków do rozprzestrzeniania się pożaru, co w przypadku jego powstania ułatwia przenoszenie się ognia na sąsiednie tereny i obiekty budowlane stwarzając tym samym realne niebezpieczeństwo dla mienia i środowiska, a także dla zdrowia i życia ewentualnych ludzi tam przebywających. Na kontrolowanym terenie stwierdzono składowanie materiałów palnych poza budynkiem w postaci opon w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działek sąsiednich. Dowodem na zaistniałą nieprawidłowość jest protokół z czynności kontrolno-rozpoznawczych z dnia 23 października 2024 r. znak: MZ.52806.2.3.2024.KS, gdzie w "Wykazie stwierdzonych nieprawidłowości" na stronie 3. w punkcie 1. opisano przedmiotową nieprawidłowość. Strona postępowania wniosła uwagi do ww. protokołu informując, że prowadzi postępowanie zmierzające do wymuszenia na sprawcy, który umieścił opony w pasie drogowym ich pilnego usunięcia. W świetle powyższego zaznaczyć należy, że strona nie kwestionowała występowania nieprawidłowości w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Co więcej, podjęła działania mające na celu doprowadzenie terenu do stanu zgodnego z przepisami.
Obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego został przez ustawodawcę określony w sposób jednoznaczny i bezwzględny w zapisach ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Na mocy art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając jego ochronę przeciwpożarową obowiązany jest m.in. do przestrzegania przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych oraz przygotowania go do prowadzenia akcji ratowniczej. Zgodnie z art. 4 ust. la ustawy o ochronie przeciwpożarowej odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku, gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem.
Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego (pismo znak: GKiK-l.6621.1.2271.2024.MF z dnia 22 lipca 2024 r. Starostwa Powiatowego w Krakowie, ul[...] [...]) działka nr [...], obr. W. D. jest niezabudowana (dr), jako właściciel figuruje Gmina S. siedziba: ul. [...], [...]. Na mocy art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 320 z późn. zm. - zwanej dalej ustawą o drogach) organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. W ocenie tut. organu bezspornym jest, że w tym przypadku zarządcą drogi publicznej jest Gmina S. co również potwierdza strona w treści odwołania.
Przywoływany w treści odwołania art. 20 pkt 20 ustawy o drogach wskazuje na obowiązki zarządcy drogi, do których należy m.in. zarządzanie bezpieczeństwem dróg, o których mowa w rozdziale 2b ww. ustawy. Zaznaczono, że ujęcie obowiązków zarządcy drogi w ustawie o drogach nie jest jednoznaczne z wykluczeniem obowiązywania innych aktów prawnych takich jak np. ustawa o ochronie przeciwpożarowej, w której to zawarto obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej. W świetle powyższego, nie można podzielić zarzutu podnoszonego w odwołaniu przez stronę, że cyt.: "do nieruchomości przeznaczonych pod budowę dróg publicznych i zajętych pod pas drogowy, zastosowanie znajdują przepisy szczególne uregulowane w ustawie o drogach publicznych, które wykluczają stosowanie niektórych przepisów ogólnych dotyczących nieruchomości". Podkreślić należy, że strona nie wskazała również, który zapis ustawy o drogach przewidywałby wyłączenie odpowiedzialności za stan bezpieczeństwa pożarowego. Co więcej, w odwołaniu strona sama przyznała, że cyt.: "zarządca drogi jest zobowiązany do dbania o drogę (także w zakresie przeciwpożarowym) na mocy samego prawa".
Kolejno, zarzut przedstawiony w odwołaniu cyt.: "Zarządca drogi jest zobowiązany do dbania o drogę (także w zakresie przeciwpożarowym) na mocy samego prawa, dlatego obowiązek ten nie może zostać nałożony w drodze decyzji administracyjnej", MKW PSP uznał za bezpodstawny. Przyjmując tok rozumowania przedstawiony powyżej, uznać należałoby, że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości z zakresu ochrony przeciwpożarowej w momencie niewywiązywania się z obowiązków, o których mowa w art. 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, nie można byłoby wydawać decyzji nakazujących usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, gdyż obowiązki te wynikają wprost z przepisów. Byłoby to podejście błędne, które w zasadzie podważałoby celowość przeprowadzania czynności kontrolno- rozpoznawczych oraz uniemożliwiało egzekwowanie przestrzegania przepisów przeciwpożarowych.
Odnosząc się do podniesionego przez stronę argumentu cyt.: "nie może dokonać usunięcia przedmiotów i zabudowań będących własnością osób trzecich z pominięciem przepisów i bez możliwości wykorzystania ścieżki administracyjnej, w związku z czym stwierdzenie, że "usunięcie nieprawidłowości jest bardzo proste pod względem technicznym" jest nieprawidłowe", organ odwoławczy ocenił, iż Organ I instancji właściwie uznał usunięcie materiałów palnych jako czynność technicznie prostą do wykonania. Wskazano, że realizacja obowiązku nałożonego decyzją nie jest związana z konieczności opracowania dokumentacji technicznej, wyposażenia w urządzenia przeciwpożarowe, czy też dokonania przebudowy budynku, jak ma to najczęściej miejsce w decyzjach dotyczących naruszenia przepisów przeciwpożarowych w budynkach. W świetle powyższego, usunięcie opon jest czynnością prostą technicznie. Niezależnie od powyższego, tut. organ podzielił stanowisko strony, że musi ona działać na podstawie i w granicach prawa. Niemniej jednak, całokształt zebranego materiału dowodowego, a zwłaszcza decyzja znak: GK.7031.1.62.2024 z dnia 6 lutego 2024 r. wskazuje, że strona działa sprawnie i podejmuje stosowne kroki, aby zapewnić właściwy stan ochrony przeciwpożarowej. Mając na uwadze powyższe, nie znajduje również uzasadnienia podnoszony w odwołaniu argument cyt.: "wydanie zaskarżonej decyzji uniemożliwia późniejsze wyegzekwowanie obowiązku od osób, które naruszyły przepisy ustawy o drogach publicznych", gdyż zaskarżona decyzja nie uniemożliwia pociągnięcia do odpowiedzialności sprawców naruszenia przepisów o ochronie przeciwpożarowej, czego dowodem jest decyzja z dnia 6 lutego 2024 r.
Małopolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej zważył, że KM PSP słusznie uznał, iż opisane w protokole z czynności kontrolno- rozpoznawczych nieprawidłowości mogą doprowadzić do sytuacji, że nie zostanie zapewniony osobom przebywającym na dz. nr [...] obr. W. D., a także na terenach sąsiadujących, wymagany poziom bezpieczeństwa. Co za tym idzie KM PSP nakazał stronie wykonanie obowiązku z zakresu ochrony przeciwpożarowej zgodnie z obowiązującymi przepisami. Niewykonanie nakazu usunięcia materiałów palnych składowanych poza budynkiem na dz. nr [...] obr. W. D. w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działek sąsiednich, może spowodować bezpośrednie niebezpieczeństwo życia ludzi, niekontrolowany rozwój pożaru oraz uniemożliwić prowadzenie działań przez jednostki ochrony przeciwpożarowej. Tym samym KM PSP wydając decyzję nakazującą usunięcie materiałów palnych, właściwie określił warunki ochrony przeciwpożarowej w tym zakresie.
Należy podkreślić, że u podstaw regulacji dot. przestrzegania wymagań przepisów przeciwpożarowych przez właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniającego jego ochronę przeciwpożarową, leży ochrona życia i bezpieczeństwa ludzi. Dopuszczenie do sytuacji, w której ochrona tych wartości byłaby zagrożona nie może zostać zaakceptowane przez tut. organ.
Z powyższą decyzją nie zgodziła się Gmina S. i wywiodła skargę do tut. Sądu. Skarżonej decyzji zarzuciła:
1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 7, art 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący, a w konsekwencji pominięcie okoliczności, iż: a. skarżąca, pomimo że jest właścicielem nieruchomości składającej się z działki nr [...] obr. W. D., nie jest faktycznie władającym terenem, na którym składowane są materiały palne w postaci opon, b. działkę nr [...] obr. W. D. (pas drogowy) zajęły bezprawnie (w tym bezumownie) osoby trzecie, które materiały palne wykorzystują do prowadzenia działalności gospodarczej na nieruchomości sąsiedniej, c. wobec osób trzecich, które bezprawnie zajęły działkę nr [...] obr. W. D. Burmistrz - zarządca drogi, w trybie art. 36 w zw. z art 40 ust 12,13 oraz 15 ustawy - z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych [tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 320 z późn. zm.) wydał decyzję m.in. nakazującą usunięcie opon zlokalizowanych na w/w terenie, a decyzja ta - jako dokument urzędowy w rozumieniu art 76 § 1 k.p.a. - w dacie rozpoznawania odwołania skarżącej przez organ - Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej - była ostateczna,
2) naruszenie prawa materialnego, a to art 4 ust 1 u.o.ppoż. i art 4 ust la u.o.ppoż. poprzez ich błędne zastosowanie i obciążenie odpowiedzialnością za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej właściciela nieruchomości, choć nieruchomość ta stanowi część drogi publicznej (1) zarządzanej przez zarządcę drogi z mocy art 19 ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i (2) faktycznie zajętej przez osoby trzecie bez zgody zarządcy drogi.
W uzasadnieniu zarzutów skargi wskazano, że ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej z założenia w sposób kompleksowy regulować ma zakres działań służących ochronie życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem. W art. 3 tej ustawy ustawodawca ogólnikowo nałożył na różne podmioty - każdy rodzajowo podmiot w życiu społecznym - osoby fizyczne, osoby prawne, organizacje, instytucje - obowiązki związane z zapobieżeniem powstawaniu pożarowi oraz innym miejscowym zagrożeniom. Ustawodawca nie zdecydował się jednak na odrębne zdefiniowanie tych podmiotów. Art. 3 w/w ustawy nie wskazuje także, jakie sposoby i formy zabezpieczenia przed pożarem jest obowiązany podjąć podmiot zobligowany do realizacji tego zabezpieczenia. Jest to więc norma o charakterze ogólnym, która jest dookreślana poprzez normy zawarte w dalszych regulacjach prawnych. Jednym z przepisów, który dookreśla nałożone na podmioty w w/w katalogu zamkniętym obowiązki jest art. 4 tej ustawy. To tam bowiem ustawodawca określił, że podstawowym sposobem zabezpieczania przed pożarem jest wykonywanie obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej przez właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu.
Co do zasady więc obowiązek zapewnienia ochrony przeciwpożarowej spoczywa na właścicielu. Własność w systemie prawa polskiego nie jest jednak jedynym tytułem prawnym do dysponowania nieruchomościami - w tym budynkami czy terenami, co trafnie zauważa ustawodawca w dalszych ustępach w/w artykułu 4 ustawy. Ust. la u.o.ppoż. wyraźnie doprecyzowuje zasady odpowiedzialności za zapewnienie ochrony przeciwpożarowej pod kątem podmiotowym wskazując, że może za nią odpowiadać także zarządca lub użytkownik - na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie , jak też faktycznie władający. Celem wprowadzonej w 2005 roku regulacji była chęć faktycznego zapewnienia ochrony przeciwpożarowej budynków, obiektów budowlanych i terenów bez względu na podstawę prawną dysponowania tymi budynkami, obiektami budowlanymi, terenami. Potwierdził to sam ustawodawca, który w uzasadnieniu projektu ustawy o zmianie ustawy o ochronie przeciwpożarowej [druk 3697 z 19 stycznia 2005 r.] wskazał m.in. że "proponowane zmiany wyeliminują utrudnienia w egzekwowaniu wymagań przeciwpożarowych, związanych z działaniem wielu podmiotów gospodarczych na terenie jednego obiektu i bardzo skomplikowanymi zależnościami formalnoprawnymi między tymi podmiotami, co sygnalizowali wielokrotnie sędziowie, w tym NSA. Przez dodanie ust 1a wskazano odpowiedzialnego za realizację wymagań z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o której mowa w ust 1 (art 4 ust lila ustawy). O ile więc pewną regułą jest nakładanie obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej na właściciela nieruchomości jako podmiotu odpowiedzialnego za zapewnienie takiej ochrony, nie jest to równoznaczne z tym, że od reguły tej nie ma żadnych odstępstw. Jak już wyżej zostało wskazane, podstawą delegacji odpowiedzialności z właściciela na zarządcę lub użytkownika umowa cywilnoprawna ustanawiająca zarząd lub użytkowanie. Delegacja ta może być różna, w zależności od tego jak to zostanie określone w umowie cywilnoprawnej. Co istotne, ustawodawca nie konkretyzuje jaka umowa cywilnoprawna powinna być zawarta przez właściciela z zarządcą lub użytkownikiem, więc pojęcie to należy rozumieć szeroko, a więc zaliczyć do takich umów umowy najmu, dzierżawy, użytkowania czy umowy zawierane na podstawie ustawy z 24.06.1994 r. o własności lokali. Nie ulega jednak wątpliwości, że wskazany w przepisie zarządca lub użytkownik musi zostać ustanowiony na podstawie umowy - ustawodawca wykluczył tym samym, aby delegacja obowiązków następowała z mocy samego prawa, w tym na podstawie obowiązujących przepisów (np. zarządca drogi, trwały zarząd itp.).
Kluczowa dla niniejszej sprawy jest okoliczność, iż ustawodawca wprowadził nadto możliwość delegacji odpowiedzialności z właściciela na faktycznie władającego budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem. Do sytuacji takiej dochodzi wówczas, gdy nie została zawarta z podmiotem tym przez właściciela żadne umowa cywilnoprawna, a właściciel pozbawiony jest dysponowaniem nieruchomością. Delegacja odpowiedzialności na faktycznie władającego może być więc tylko całkowita, ponieważ w takiej sytuacji nie istnieje żaden stosunek umowny, który ograniczałby odpowiedzialność do odpowiedzialności częściowej [D. P. Kała [w:] Ochrona przeciwpożarowa. Komentarz, Warszawa 2024, art. 4). Wskazać ponadto należy, że ustawa o ochronie przeciwpożarowej nie zawiera definicji legalnej faktycznie władającego. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że faktyczne władanie jest podstawą posiadania oraz dzierżenia, o których mowa w art. 336 i art. 338 kodeksu cywilnego. Przez "władztwo" zdaniem D. K. rozumieć powinno się relację między człowiekiem a rzeczą, która polega na sprawowaniu kontroli nad tą rzeczą. Innymi słowy owe władztwo (corpus) stanowi związek posiadacza z rzeczą. Ten związek musi być faktyczny, czyli zapewniać posiadaczowi możliwość wpływu na rzecz przy użyciu bezpośrednich środków fizycznych. Jak wskazał Aleksander Kunicki w glosie do wyroku Sąd Najwyższego z dnia 03 czerwca 1966 r.. III CR 412/66 wystarczająca jest sama możliwość sprawowania faktycznej władzy nad rzeczą. Trudno bowiem wymagać, by posiadacz w każdej chwili zachowywał fizyczny kontakt z rzeczą. egzekwowanie dopełniania obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, wobec powyższego wywodu należy rozpocząć od ustalenia podmiotu, który korzysta z nieruchomości w postaci budynku, obiektu budowlanego lub terenu oraz podstawy tego korzystania i zakresu ewentualnej delegacji obowiązków. Bez wyjaśnienia powyższych okoliczności organ nadzorujący prawidłowość sprawowania ochrony przeciwpożarowej nie może skutecznie nakazywać usunięcia stwierdzonych uchybień. Powyższe stanowisko jest aprobowane w orzecznictwie. Można wskazać tutaj m.in. na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 grudnia 2018 r., II SA/Bd 1157/18, który wskazał, że "wykładnia językowa powołanych wyżej przepisów nie budzi wątpliwości co do podmiotów w nim wskazanych. Bez wątpienia wskazują one, że odpowiedzialność, którą co do zasady z uwagi na treść art 4 ust 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, ponosi właściciel, w sytuacji zawarcia umowy cywilnoprawnej o zarządzenie lub użytkowanie przechodzi bądź to na zarządcę, bądź to na użytkownika w zależności od zawartej umowy. Jednakże w zdaniu drugim art 4 ust 1a ustawy ustawodawca zdecydował, że w przypadku kiedy nie została zawarta umowa o zarządzanie, ani też umowa o użytkowanie, odpowiedzialność właściciela, wynikająca z art 4 ust 1 zostaje wyłączona i spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem. Tak ukształtowany przepis nie może budzić żadnych wątpliwości. Chodzi bowiem o sytuacje, w których z uwagi na panujące stosunki pomiędzy właścicielem, a innym podmiotem lub podmiotami, właściciel nie jest faktycznym, rzeczywistym posiadaniu wymienionych obiektów. Brak takiej regulacji skutkowałby bowiem sytuacją, w której nałożenie obowiązków na właściciela dostosowania budynku, obiektu lub terenu doprowadzenia tych obiektów do spełnienia warunków zapewniających im ochronę przeciwpożarową stałoby się niemożliwe, albowiem właściciel nie posiadałby uprawnienia do wejścia w posiadanie swojej własności i przeprowadzenia w niej odpowiednich robót budowlanych, np. do czasu zakończenia zawartej umowy zobowiązującej. A zatem ochrona przeciwpożarowa wynikająca z przedmiotowej ustawy byłaby ochroną bądź to iluzoryczną, bądź też w sposób niewspółmierny wkraczałaby w stosunki pomiędzy podmiotami, w tym np. poprzez doprowadzenie do konieczności rozwiązania zawartych umów, czy wręcz obciążenia właściciela obowiązkami dostosowania przedmiotu własności do wymogów stawianych przez przepisy prawa z uwagi na sposób prowadzonej działalności przez kontrahenta właściciela. Zauważyć należy, że w takie właśnie motywy leżały u podstaw dokonanej z dniem 23 czerwca 2005 r. nowelizacji. (...) Z analizowanych regulacji wynika zatem, że odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa przede wszystkim na właścicielu. W sytuacji kiedy nie włada on budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem wskazana odpowiedzialność przechodzi na zarządcę, użytkownika, a także na podmiot faktycznie władający. Przy czym, o odpowiedzialności podmiotu wymienionego w art. 4 ust la ustawy z 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej jako ostatni, tj. podmiotu faktycznie władającego można mówić wówczas, gdy budynek, obiekt lub teren nie ma zarządcy lub użytkownika, gdyż nie została zawarta umowa cywilnoprawna o ustanowieniu zarządu lub użytkownika. (...) Prawidłowe ustalenie podmiotu (lub podmiotów) zobowiązanych do zapewnienia odpowiednich warunków ochrony przeciwpożarowej w kontrolowanym obiekcie ma istotne znaczenie dla określenia stron postępowania administracyjnego w świetle art 28 kp.a. Koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są bowiem jego podmioty, tj. organ, przed którym toczy się postępowanie oraz strona, o której prawach lub obowiązkach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu. (...) Przed przystąpieniem do rozpoznania sprawy co
do meritum organ winien w pierwszej kolejności prawidłowo ustalić wszystkie strony postępowania - tj. właścicieli budynku (...), osoby które tym budynkiem władają lub użytkują go na mocy umowy zawartej z właścicielem (właścicielami) budynku". Do podobnych wniosków doszedł także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 22 lutego 2018 r., II SA/Bk 431/17, który podał, że "interpretacja ww. przepisów [art. 4 ust. 1 i la u.o.ppoż.], w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest jednolita. W sytuacji, kiedy właściciel nie włada budynkiem, to odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej przechodzi na podmiot faktycznie użytkujący dany obiekt. Taka regulacja została wprowadzona przez ustawodawcę w celu zapewnienia skutecznej ochrony przeciwpożarowej." Tożsame stanowisko odnośnie interpretacji art. 4 ust. 1 i ust. 1 a ustawy o ochronie przeciwpożarowej, a w konsekwencji konieczności prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego w przedmiocie zapewnienia tejże właśnie ochrony zajęły również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 12 września 2016 r., II SA/Kr 575/16.
Skarżąca akcentuje, że działka nr [...] obr. W. D. stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych - drogi gminnej nr [...] ul. B. . Kolejno wskazano, że składowisko opon opisywane w zaskarżonej decyzji jest zjawiskiem dużo szerszym, niż usiłuje przedstawiać to organ i tylko w niewielkiej części zlokalizowane jest na wyżej wskazanej działce [...] obr. W. D.. Wbrew przekonaniu organu usunięcie tego składowiska nie jest czynnością prostą i nie może być dokonane w ramach bieżącego utrzymania drogi publicznej, obciążającego zarządcę drogi. Usunięcie zeskładowanych tam opon, nawet tylko z części działki [...] obr. W. D. to duże przedsięwzięcie logistyczne i finansowe. Po wszczęciu przez organ I instancji postępowania z urzędu w sprawie nakazania usunięcia uchybień stwierdzonych na działce drogowej nr [...] obr. W. D. podczas przeprowadzonych czynności kontrolo - rozpoznawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej skarżąca podjęła się pełnej współpracy z Komendantem Miejskim Państwowej Straży Pożarnej w K. celem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Już na samym początku - pismem z dnia 18 grudnia 2024 r., znak: GK.7031.1.62.2024 - skarżąca zawiadomiła, iż działka drogowa, której wprawdzie jest właścicielem, została zajęta bez zezwolenia zarządcy drogi. Skarżąca wyjaśniła, że w sprawie tej tj. w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi gminnej nr [...] - ul. B. w miejscowości W. D. poprzez pozostawienie na części działki opon bez zezwolenia zarządcy drogi, niezwłocznie wszczęto postępowanie, które pozostaje etapie gromadzenia materiału dowodowego m.in. z zeznań świadków i przesłuchania stron. Skarżąca zapewniła, że postępowanie to zmierzać ma przede wszystkim do określenia osoby lub osób zajmujących nieruchomość skarżącej, a więc do sprawcy naruszenia, ale w konsekwencji także do wyegzekwowania uprzątnięcia terenu oraz doprowadzenia części nieruchomości do stanu poprzedniego. Działania te zarządca drogi podjął w oparciu o przyznane mu kompetencje ustawowe tj. art. 36 w zw. z art. 40 ust. 12,13 oraz 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Skarżąca poddając się pełnej współpracy z organem I instancji w wyjaśnieniu naruszenia przepisów przeciwpożarowych liczyła na to, że Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Krakowie uwzględni przedstawione mu okoliczności w materiale dowodowym sprawy lub też we własnym zakresie zmierzać będzie do ustalenia osoby bądź kręgu osób, które korzystają bezumownie (i bezprawnie) z drogi gminnej i składują na nim materiały palne w postaci opon. Organ I instancji jednak, nie tylko nie dokonał własnych ustaleń w/w zakresie, ale także w całości pominął oświadczenia i dowody oferowane przez skarżącą, a następnie w dniu 03 stycznia 2025 r. wydał decyzję nakazującą skarżącej - jako właścicielowi i zarządcy drogi - usunięcie materiałów palnych zlokalizowanych na terenie działki nr [...] obr. W. D..
W. konsekwencji powyższego skarżąca zarzuca wpierw, że wbrew ustawowemu obowiązkowi organ II instancji (jak też organ I instancji) nie poczynił żadnych ustaleń kto w rzeczywistości sprawuje władztwo nad terenem, na którym składowane zostały opony, a więc tym samym do ustalenia prawidłowego kręgu stron niniejszego postępowania. Finalizacją tych uchybień, głównie w płaszczyźnie zebrania i analizy materiału dowodowego, było skierowanie decyzji nakazującej usunięcie materiałów palnych do Gminy S. która - nawet będąc wprawdzie formalnie właścicielem nieruchomości - nie sprawuje władztwa ani nad tymi oponami, ani też nad terenem, na którym są one składowane. Jak zostało już bowiem wyżej wskazane, co do zasady adresatem obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej jest właściciel (budynku, obiektu budowlanego lub terenu), niemniej tylko w takich przypadkach, kiedy nie delegował on ciążących na nim obowiązków na inną osobę na mocy umowy cywilnoprawnej lub też nie został pozbawiony faktycznego władztwa nad budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem. Jeśli natomiast w stanie faktycznym sprawy zachodzą wyjątki, to adresatem w/w obowiązków winien być ten podmiot, który jest je w stanie wykonać. W przypadku braku umowy ustanawiającej zarząd lub użytkowanie ich adresatem - niekwestionowanie - winien być faktycznie władający nieruchomością. Co ocz3wiste, aby móc rozważyć, kto winien być adresatem zaskarżonej decyzji konieczne było nie tylko prawidłowe (kompleksowe, pełne) zgromadzenie i rozważenie materiału dowodowego, w tym wyciągnięcie z dowodów zaoferowanych przez strony właściwych wniosków.
W niniejszej sprawie na próżno szukać, aby organy obu instancji, po powzięciu od skarżącej informacji, iż fragment drogi publicznej, na którym składowane są opony, został zajęty bezprawnie, jak też. że w sprawie tej toczy się przed zarządcą drogi stosowne postępowanie administracyjne mające na celu ustalenie sprawców zajęcia, uczyniły tę okoliczność jakkolwiek istotną dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Nadto wskazać należy, że organ II instancji, powziąwszy wprost od skarżącej wiedzę o zakończeniu w/w postępowania ostateczną decyzją nakazującą określonym osobom niezwłoczne usunięcie opon zlokalizowanych na terenie działki nr [...] obr. W. D., w rzeczywistości wyłącznie utwierdził się w przekonaniu, iż to na skarżącej ciąży obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, bowiem i tak zaczęła już go "realizować". Na żadnym etapie postępowania organy obu instancji z przedłożonego przez skarżącą materiału dowodowego nie potrafiły w sposób właściwy ustalić, że terenem, na którym doszło do naruszenia przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej nie włada jego formalny właściciel, a osoby trzecie (wskazane wyraźnie przez skarżącą), przez co to nie formalny właściciel, a właśnie osoby trzecie odpowiedzialne winny być za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, w tym zaprzestania naruszeń. Ustaleń tych nie poczyniono pomimo faktu, że nie wynikały one wyłącznie z twierdzeń samej skarżącej, a z treści dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro w prowadzonym z mocy art. 36 ustawy o drogach publicznych postępowaniu Burmistrz Miasta i Gminy Skawina dokonał stosownych ustaleń w zakresie kręgu osób dopuszczających się zajęcia pasa drogowego, to niewłaściwe było poczynienie przez organ II instancji odmiennych wniosków w tym zakresie, w szczególności, że brak jest w postępowaniu przeprowadzenia na tę okoliczność przeciwdowodu. W konsekwencji więc, na skutek oczywistego naruszenia norm art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego doszło w sprawie do zaniechania ustalenia okoliczności dla sprawy najistotniejszych tj. podmiotu faktycznie władającego terenem, przyczyn, przez które doszło do zajęcia pasa drogowego i złożenia na tym terenie materiałów palnych, jak też potwierdzenia tych okoliczności w innej, ostatecznej decyzji administracyjnej, którą organ II instancji winien być związany.
Zdaniem Skarżącej zasadniczą dla sprawy okolicznością jest to, iż organy wydając decyzje nie rozróżniają właściciela nieruchomości, na której urządzona jest droga publiczna od zarządcy takiej drogi publicznej. Wbrew przekonaniu organów nie ma tożsamości takich podmiotów i nie można postawić znaku równości pomiędzy właścicielem i zarządcą. Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg (art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). W tym konkretnym przypadku zarządcą drogi jest Burmistrz Miasta i Gminy Skawina.
Adresat zaskarżonej decyzji - Gmina S. nie jest zarządcą drogi publicznej nr [...] w związku z tym wszystkie te argumenty organu, których tłem jest to twierdzenie, są po prostu wadliwe. Niewątpliwie Gmina S. jako jednostka samorządu terytorialnego jest właścicielem danej nieruchomości, co wynika z regulacji art. 2a ust 2 ustawy o drogach publicznych. Fakt ten nie przekłada się jednak na sferę władztwa nad tą nieruchomością. Z mocy przepisów w/w ustawy władztwo to co do zasady sprawuje zarządca drogi, zdefiniowany w w/w art 19 ust 1 ustawy o drogach publicznych. Do jego obowiązków m.in. należy utrzymanie części drogi, urządzeń drogi, budowli ziemnych, drogowych obiektów inżynierskich, znaków drogowych, sygnałów drogowych i urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego (art 20 pkt 4 w/w ustawy). Chcąc skutecznie egzekwować przez organ wykon3wanie obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, to decyzje w tym zakresie Komendant powinien kierować do tego oto adresata. Skarżąca uważa, że organ zapewne jest świadomy tego oto faktu, jednakże napotkał ewidentną trudność polegającą na tym, że zarządca drogi, a zatem zarządca ustawowy a nie umowny, nie jest wymieniony w katalogu osób (podmiotów), na które ustawodawca pozwala organowi nałożyć obowiązek określonego działania. Celem obejścia tej ewidentnej niespójności organy obu instancji obrały drogę formalną, skupiając się na statusie właściciela terenu. Ta metoda pozwoliła organom obu instancji uniknąć zmierzenia się z zarzucanym wyżej zagadnieniem bezprawnego zajęcia drogi publicznej przez osoby trzecie, a także uprzedniego nałożenia przez zarządcę drogi na te osoby obowiązku usunięcia. - H# zeskładowanych opon w formie decyzji administracyjnej podlegającej egzekucji. Skarżąca rozumie, że organ II instancji dąży do osiągnięcia określonego celu, niemniej czyni to metodami dowolnymi i "na skróty". Tym samym stwarza warunki, w których dochodzi do konkurowania organów administracyjnych między sobą. Stan taki jest nie tylko niepożądany, ale niemożliwy do zaakceptowania w państwie prawa. Nie można bowiem zaakceptować takiej sytuacji, że zwalnia się z obowiązku usunięcia zagrożenia przeciwpożarowego sprawcę tego zagrożenia, przerzucając ten obowiązek na inny organ publiczny, który już w zakresie swoich kompetencji podjął działania przeciwko sprawcy tego zagrożenia. Podkreślić należy, że skarżąca nie kwestionuje uprawnienia organów obu instancji do nakładania obowiązków w zakresie jak w zaskarżonej decyzji, kwestionuje zaś ich adresata. Adresat ten wszakże nie sprawuje władztwa nad rzeczami stwarzającymi zagrożenie przeciwpożarowe, ale też dysponuje instrumentami prawnymi do samodzielnego egzekwowania jego usunięcia, które już wdrożył przed wydaniem zaskarżonej decyzji.
Sumą powyższych błędów, jak to zostało już wyżej przez skarżącą wskazane, było skierowanie decyzji administracyjnej w zakresie nakazania usunięcia materiałów palnych zlokalizowanych na terenie działki nr [...] obr. W. D. do podmiotu, który nie mógł być adresatem obowiązku z art. 4 ust la u.o.ppoż. w zw. z art 26 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (naruszenie art 28 k.p.a.), a to z tej przyczyny, iż skarżąca będąca właścicielem w/w nieruchomości nie włada nią. Zapadłe rozstrzygnięcie w sposób oczywisty stoi w sprzeczności z niebudzącym rozbieżności wykładniczych przepisem art 4 ust 1a zdanie drugie ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Obarczone w/w wadami rozstrzygnięcia organu I i II instancji, jako nieakceptowalne powinny zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu skarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz.U. z 2024 r., poz.1267). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach:
1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym,
2) dochowania wymaganej prawem procedury,
3) respektowania reguł kompetencji.
Istotą sądowej kontroli administracji jest ochrona wolności i praw jednostki (podmiotów prawa) w stosunkach z administracją publiczną oraz budowanie i utrwalanie zasady państwa prawa i wyprowadzanych z niej standardów. Podstawową funkcją sądownictwa administracyjnego jest ochrona praw podmiotowych jednostki. Przyjęcie tej funkcji wypływa z założeń systemu weryfikacji administracji publicznej w państwie prawa, co ma związek z realizacją zasad praworządności (por. J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne jako gwarant ochrony wolności i praw jednostki, referat wygłoszony na L Konferencji Katedr i Zakładów Prawa Konstytucyjnego, Gdynia 24-16 kwietnia 2008 r., s. 1-8; B. Adamiak, Model sądownictwa administracyjnego a funkcje sądownictwa administracyjnego (w:) Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 21-22).
Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024, poz.935, dalej: p.p.s.a.) sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).
Ramy prawne sądowej kontroli zaskarżonej decyzji wyznaczają przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej budynków (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 188, dalej u.p.poż) oraz rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (t.j. Dz.U. z 2023, poz. 822 ze zmianami, dalej jako rozporządzenie).
Stosownie do art. 4 ust. 1 u.p.poż. 1. właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową jest obowiązany:
1) przestrzegać przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych;
2) wyposażyć budynek, obiekt budowlany lub teren w wymagane urządzenia przeciwpożarowe i gaśnice;
3) zapewnić przeglądy techniczne, konserwacje oraz naprawy urządzeń przeciwpożarowych i gaśnic, w sposób gwarantujący ich sprawne i niezawodne funkcjonowanie;
4) zapewnić osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji;
5) przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej;
6) zapoznać pracowników z przepisami przeciwpożarowymi;
7) innego miejscowego zagrożenia.
Stosownie do art. 4 ust. 1a u.p.poż. odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w ust. 1, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem.
W orzecznictwie wskazuje się, że "adresatem obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, w przypadku braku umowy ustanawiającej zarząd lub użytkowanie, jest faktycznie władający budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem. Podkreślenia wymaga, iż art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2024 r. poz. 275) należy traktować jako regułę generalną, zaś przepis art. 4 ust. 1a jako normę szczególną ograniczoną do stosowania tylko wtedy gdy właściciel z jakichkolwiek powodów nie może lub nie powinien wykonywać tych obowiązków. Przejęcie obowiązków na podstawie tej regulacji jest przypadkiem wtórnym i zarazem pomocniczym. Takie było ratio legis wprowadzonej w art. 4 ust. 1a regulacji." (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SA/Po 39/25, wyrok NSA z dnia 22 listopada 2023 r. II OSK 515/21).
W myśl § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. W obiektach oraz na terenach przyległych do nich jest zabronione wykonywanie następujących czynności, które mogą spowodować pożar, jego rozprzestrzenianie się, utrudnienie prowadzenia działania ratowniczego lub ewakuacji składowanie poza budynkami w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki sąsiedniej materiałów palnych, w tym pozostałości roślinnych, gałęzi i chrustu.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, zaś zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.
Podkreślenia przy tym wymaga, że stan faktyczny w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości. W szczególności nie budzi wątpliwości, że stwarzające zagrożenie opony zostały umiejscowione na działce nr [...] obr. W. D., stanowiącej własność Skarżącej - bez jej zgody i wiedzy oraz, że Skarżąca podjęła kroki prawne mające na celu nakazanie usunięcia tych przedmiotów jako składowanych w miejscu do tego nieprzeznaczonym.
Nie budzi także wątpliwości tytuł prawny – własność – Gminy S. do działki [...]. Jednocześnie z uwagi na to, że działka stanowi drogę publiczną ustalono, że zarządcą drogi jest Burmistrz Miasta i Gminy S. Ponadto z akt sprawy wynika, że podmioty, które pozostawiły opony na działce Gminy nie miały do tej działki tytułu prawnego wynikającego z umowy cywilnoprawnej, jak również nie sprawowały faktycznego władztwa nad tą działką, lecz jedynie nad przedmiotowymi oponami.
Wobec jednoznacznego brzmienia przepisu art. 4 ust. 1 u.p.poż. nie budzi wątpliwości, że to na właścicielu nieruchomości ciąży obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Jednocześnie z uwagi na brak spełnienia przesłanek z art. 4 ust. 1a w/w ustawy nie może on znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie.
Odnosząc się do podnoszonej w skardze kwestii wydanej na mocy art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych decyzji, na mocy której Burmistrz Miasta i Gmina S. ustalił osoby dopuszczające się zajęcia pasa drogowego i wymierzył z tego tytułu karę pieniężną stwierdzić należy, co następuje. W ocenie Sądu decyzja ta nie jest tożsama – jak zdaje się sugerować skarga – z ustaleniem faktycznego władania przez osoby dopuszczające się zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia tym terenem. Podkreślenia wymaga, ze faktyczne władztwo nad nieruchomością może przybrać postać faktycznego władania jak właściciel (posiadacz samoistny), jak również faktycznego władania jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Posiadanie jako faktyczne władztwo nad rzeczą konstytuowane jest dwoma elementami składowymi, które muszą wystąpić jednocześnie, tj. corpus possessionis, czyli faktyczne władztwo nad rzeczą (element obiektywny posiadania), i animus possidendi, czyli wola posiadania (element subiektywny czy psychiczny posiadania). Brak drugiego elementu sprawia, że nie można mówić o posiadaniu. (J. Gołaczyński [w:] Kodeks cywilny..., red. E. Gniewek, P. Machnikowski, 2017, kom. do art. 336). Tymczasem w przedmiotowej sprawie nie można osobom, które pozostawiły opony, aby ich wolą było sprawowanie faktycznego władztwa nad terenem (działką nr [...]). Brak w aktach sprawy okoliczności, które wskazywałyby na sprawowanie przez te osoby faktycznego władztwa nad terenem. Z kolei art. 19 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie stanowi zarządu, o którym mowa w art. 4 ust. 1a u.p.poż, wobec czego brak podstaw do zakwestionowania adresata skarżonej decyzji.
Jako, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.