II SA/Kr 661/23

II SA/Kr 661/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-08-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć /sprawozdawca/
Joanna Tuszyńska /przewodniczący/
Paweł Darmoń
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
III OSK 3065/23 - Wyrok NSA z 2025-05-22
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2022 poz 2625
art 234
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Sentencja
Dnia 18 sierpnia 2023 r. r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Paweł Darmoń Asesor WSA Anna Kopeć (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Gminy L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 30 marca 2023 r. znak: SKO.PW/4171/4/2023 w przedmiocie nakazu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom skargę oddala.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 16 grudnia 2019 roku znak: SKO.PW/4171/82/2019 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wyznaczyło Burmistrza Nowego Wiśnicza do załatwienia sprawy dotyczącej naruszenia przez Gminę L. , właściciela działki nr [...] w L. stosunków wodnych na gruncie ze szkodą dla działki [...] stanowiącej własność J. K..
Burmistrz Nowego Wiśnicza decyzją z dnia 20 października 2021r., znak: RR.ZOŚ.6331.6.2019 odmówił nakazania Gminie L. - właścicielowi działki ewidencyjnej numer [...] położonej w miejscowości L. , przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom, powstałym przy remoncie drogi gminnej.
Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez J. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 20 grudnia 2021r. (SKO.PW/4171/44/2021) uchyliło zaskrzoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że nie sposób bez udziału biegłego ustalić, czy podniesienie (w wyniku położenia nawierzchni bitumicznej) rzędnej drogi gminnej (stanowiącej dz. ewid. nr [...] w L. rzeczywiście spowodowało wskazywane we wniosku J. K. szkody tj. zanieczyszczenie jego studni z wodą pitną, czy "podniesienie rzędnych wód filtracyjnych - gruntowych", a w konsekwencji zmianę dotychczasowych walorów użytkowych nieruchomości wnioskodawcy (grunt na Jego działce nr [...] stał się grząski).
W ponownie prowadzonym postępowaniu Burmistrz nowego Wiśnicza przeprowadził dowód z opinii biegłego, a następnie decyzją z dnia 29 grudnia 2022r., znak: RR.ZOŚ.6331.6.2019:
1. nakazał Gminie L. wykonanie:
a) systemu zdrenowania przestrzeni pobocza pomiędzy przegrodami: bramy i obudowy ścieku (przed bramą wjazdową na posesję dz. ewid. nr [...] w m. L. . System zdrenowania należy wykonać jako drenaż francuski w relatywnie płytkim wykopie liniowym, osłoniętym geotekstyliem z ułożeniem cienkich rur drenażowych w obsypce filtracyjnej z powierzchniowym umocowaniem najazdową geokratką,
b) pogłębienia istniejących rowów zlokalizowanych od strony zachodniej działki ewidencyjnej nr [...], na długości od drogi dojazdowej do nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w kierunku północnym na szerokości działki ewidencyjnej nr [...],
c) wykonanie kraty najazdowej wraz z korytkami przy wjeździe do nieruchomości dz. ewid. nr [...] (po całej długości wjazdu).
2. Termin wykonania powyższych prac ustalił do 30 maja 2023r.
Od decyzji tej odwołanie wniósł J. K. oraz Gmina L. .
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z 30 marca 2023 r., znak SKO.PW/4171/4/2023:
1. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości,
2. nakazało Gminie L. w terminie do 30 czerwca 2023r.:
a) wykonanie systemu zdrenowania przestrzeni pobocza drogi gminnej przebiegającej po działce ewidencyjnej nr [...] w miejscowości L. przed bramą wjazdową na posesję nr [...] w L. (stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...]) tj. przestrzeni pobocza pomiędzy przegrodami: bramy i obudowy ścieku, ograniczonej równoległymi, betonowymi przegrodami, na odcinku o długości około 5,5 m i szerokości około 1 m, która nie jest połączona z obudowanym rowem przydrożnym przebiegającym przed bramą wjazdowa na posesję numer [...] w L. . System zdrenowania należy wykonać w formie tzw. "drenażu francuskiego" (tj. porowatego nasypu w wykopie liniowym osłoniętym geowłókniną o głębokość nie większej niż poziom posadowienia fundamentu bramy tj. około 0,7 m z ułożeniem drenażowych rur PCV o średnicy do 5 cm), w osypce filtracyjnej z powierzchniowym umocowaniem najazdową geokratką;
b) pogłębienie istniejącego rowu przydrożnego od strony zachodniej działki ewidencyjnej nr [...], na długości od drogi dojazdowej do nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w kierunku północnym, na szerokości działki ewidencyjnej nr [...], w ten sposób aby położenie dna tego rowu wynosiło minimum 30 cm poniżej poziomu jezdni asfaltowej drogi gminnej (dz. ewid. nr [...]),
c) wykonanie kraty najazdowej wraz z korytkami przy wjeździe do nieruchomości działki ewid. nr [...] (po całej długości wjazdu).
Jako podstawę prawną decyzji SKO wskazało art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2022r. poz. 2000), art. 234 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (tekst jednolity: Dz. U. z 2022r. poz. 2625).
Uzasadniając tę decyzję Kolegium szczegółowo opisało dotychczasowy przebieg postępowania, w szczególności zaś przeprowadzone czynności i dowody zebrane w sprawie tj. oględziny w dniu 25 czerwca 2020 r., przedstawioną przez J. K. opinię techniczno-budowlaną, próbę ugodowego załatwienia sprawy w pierwszej połowie 2020 r., która nie doszła do skutku, a także wizję lokalną przeprowadzoną przez pracowników organu I instancji w dniu 19 kwietnia 2021 r. w związku z wystąpieniem intensywnych i długotrwałych opadów deszczu. Dalej wskazano na dowód z opinii biegłego oraz zastrzeżenia J. K. do tego dowodu, a także na wyjaśnienia biegłego złożone na żądanie organu odwoławczego.
Dalej przytoczono treść art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2022 r., poz. 2625), powoływanej w dalszej części uzasadnienia, jako "ustawa".
W rozpoznawanej sprawie na zlecenie organu I instancji sporządzona została w maju 2022r. przez mgr inż. L. B., uprawnionego w zakresach hydrogeologii i geologii inżynierskiej, opinia dotycząca sporu wodnego, odnoszącego się do zmiany stanu wody na gruncie, stanowiącym drogową działkę ewidencyjną nr [...] w L. , ze szkodą na gruntach sąsiadujących - dz. ewid. nr [...] w L. . Dowód z opinii biegłego miał na celu ustalenie: czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie na skutek remontu istniejącej drogi gminnej, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], położoną w m. L. , ze szkodą w odniesieniu do nieruchomości, stanowiącej działkę ewid. nr [...], a w przypadku potwierdzenia szkodliwego oddziaływania -określenie konieczności nałożenia obowiązku przez wskazanie rodzaju urządzenia zapobiegającego szkodom.
W dalszej części decyzji SKO szczegółowo przeanalizowało treść opinii biegłego.
Roboty drogowe wykonane w sąsiedztwie posesji nr [...] w L. spowodowały zmiany ukształtowania terenów poprzez podwyższenie nawierzchni drogi w stosunku do stanu pierwotnego o około 27 cm oraz prawdopodobnie zmianę głównie podłużnego spadku drogi na spadek poprzeczny (poprzeczno-skośny) nawierzchni w stronę działki ewidencyjnej o numerze [...]. Dla zabezpieczenia działki [...] przed napływem wód z drogi gminnej nr [...] wykonany został ciąg odwodnienia wzdłuż działki [...] w L. , obejmujący:
- rów ze ściekami korytkowymi na południe od bramy na posesję nr [...],
- obudowę betonową ścieku korytkowego z kratą najazdową przed bramą posesji nr [...],
- rów ziemny na północ od bramy posesji nr [...].
Jako szkodę odnoszącą się do nieruchomości stanowiącej własność J. K. (działki [...] w L. , zdaniem biegłego, można uznać spowodowanie zmiany kierunku spływu wód opadowych sprzed bramy posesji nr [...] w L. , gdyż przed remontem drogi gminnej woda sprzed bramy odpływała całą szerokością spadku terenowego przed bramą na niższą trasę drogową, po remoncie została wykonana przed bramą "przegroda" obudowy ścieku korytkowego, skutkiem czego woda sprzed bramy spływa ograniczoną przestrzenią, pomiędzy tą obudową i betonową przegrodą bramy, co przy wyjątkowo nasilonych opadach może chwilowo spowalniać odpływ wód z działki nr [...].
Jednocześnie - zdaniem biegłego - zabagnienie części działki [...] w L. , w rejonie bramy posesji nr [...], nie zostało spowodowane zmianami stanu wody na gruntach, stanowiących działkę drogową nr [...] w L. , gdyż jest to efekt stagnowania wód opadowych na terenie o utrudnionym odpływie ograniczonym betonową przegrodą bramy oraz składowiskiem elementów betonowych.
Dalej biegły stwierdził, iż aspekt usunięcia szkody związanej z remontem drogi może odnosić się jedynie do zapewnienia sprawnego odpływu wód opadowych z przestrzeni pobocza przed bramą wjazdową na posesję nr [...] w L. . Jako prosty i skuteczny sposób usunięcia takiej szkody można zalecić wykonanie systemu zdrenowania przestrzeni pobocza pomiędzy przegrodami bramy i obudowy ścieku. System taki może być wykonany jako tzw. drenaż francuski w relatywnie płytkim wykopie liniowym, osłoniętym geotekstyliem z ułożeniem cienkich rur drenażowych w obsypce filtracyjnej z powierzchniowym umocnieniem najazdową geokratą. Dla likwidacji zastoiska wodnego i zapobieżenia zabagnieniu działki [...], właściciel posesji powinien wykonać urządzenia zapewniające skuteczny i stały odpływ wód z terenu pomiędzy progiem bramy i składowiskiem elementów betonowych. Doraźnie można wykonać rowek wzdłuż bramy ze spadkiem na teren obniżony przy północnym krańcu bramy oraz rowek wzdłuż składowiska betonów również ze spadkiem do tego samego miejsca. Nadto należałoby wykonać rowek ze spadkiem w kierunku studni, odcinający dopływ wody z wyższej części działki w kierunku bramy. Docelowo zalecany byłby systematyczny drenaż powierzchniowy ze spadkami wyznaczonymi niwelacyjnie.
W ocenie Kolegium przywołane wyżej twierdzenia autora sporządzonej na użytek rozpoznawanej sprawy opinii są jasne w wywodach, logicznie umotywowane, stanowcze i konsekwentne, a zatem zasługujące na uwzględnienie i mogące stanowić podstawę ustaleń faktycznych w sprawie. Kolegium podziela również zapatrywanie Organu I instancji, iż opinię tą sporządzono rzetelnie i merytorycznie oraz podparto stosowanymi badaniami gruntowymi i pomiarowy. Opinia ta wskazuje związki przyczynowo - skutkowe. Biegły odniósł się do wszystkie aspektów sprawy istotnych do jej rozstrzygnięcia. Podkreślenia również wymaga, że biegły posiada duże doświadczenie w z zakresu hydrogeologii, o czym świadczy m.in. powołanie go przez Sąd Okręgowy w T. na biegłego sądowego w zakresie geologii, hydrogeologii, geologii górniczej, ochrony środowiska i zasobów naturalnych.
Wobec przytoczonych już wyżej zarzutów sformułowanych przez odwołującego J. K. Kolegium uznało jednak za zasadne zwrócenie się o przesłanie pisemnego odniesienia się powołanego w sprawie biegłego mgr inż. L. B. odnośnie możliwości i racjonalności zastąpienia obowiązku nałożonego w pkt 1 lit. a zaskarżonej decyzji z dnia 29 grudnia 2022r., "obowiązkiem wykonania rowu wzdłuż ogrodzenia działki numer [...] od stronu południowej o głębokości około minus 35 cm od powierzchni asfaltu".
Nadto wobec uznania przez organ I instancji, iż dla zapewnienia sprawnego odprowadzenia wód opadowych z drogi gminnej celowym byłoby nadto pogłębienie istniejących rowów zlokalizowanych od strony zachodniej działki ewidencyjnej nr [...], na długości od drogi dojazdowej do nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w kierunku północnym, na szerokością działki ewidencyjnej nr [...], Kolegium zleciło nadto uzupełnienie opinii co do parametrów do jakich należy pogłębić istniejące rowy zlokalizowane od strony zachodniej działki ewidencyjnej numer [...].
Z przesłanych Kolegium w dniu 8 marca 2023r., za pośrednictwem Burmistrza Nowego Wiśnicza, wyjaśnień biegłego mgr inż. L. B. wynika, iż "działania określone w punkcie 1 lit. a) decyzji Burmistrza Nowego Wiśnicza odnoszą się do "przestrzeni pobocza przed bramą wjazdową na posesję nr [...] w L. " tj. "przestrzeni pobocza pomiędzy przegrodami: bramy i obudowy ścieku". Przestrzeń ta jest ograniczona równoległymi, betonowymi przegrodami, na odcinku o długości około 5,5 m i szerokości
1 m, która nie jest połączona z obudowanym rowem przydrożnym przebiegającym przed bramą wjazdowa na posesję nr [...] w L. . Drenaż ma na celu zwiększenie odsączalności gruntów pobocza, na wjeździe na tę posesję. Przebudowa podłoża pobocza na ośrodek o zwiększonej chłonności nie jest budową urządzenia wodnego -analogicznie jak wykonanie przepuszczalnych nasypów na gruntach podmokłych i nie wymaga pozwolenia wodnoprawnego. Termin zaś "drenaż francuski" określa wykonanie porowatego nasypu w wykopie osłoniętym geowłókniną. "Płytki wykop" oznacza głębokość do 1,2 m, przy czym dla przedmiotowego przypadku wykop powinien osiągnąć głębokość nie większa niż poziom posadowienia fundamentu bramy tj.
0.7 m. Jako cienkie rury traktuje się drenażowe rury PCV o średnicy do 5 cm.
Nie jest racjonalne ani możliwe wykonanie rowu pomiędzy bramą i betonową obudową ścieku, gdyż przez taki rów nie byłby możliwy wjazd samochodem na posesje: natomiast wykonanie rowu wzdłuż ogrodzenie południowego działki ewid nr [...] jest niecelowe jako dublowanie istniejącego rowu, obudowanego korytkami, który powinien być oczyszczany w zależności od potrzeb.
Pogłębienie rowu przydrożnego po zachodniej stronie drogi [...], na szerokości działki ewidencyjnej nr [...], winno zapewnić położenie jego dna minimum 30 cm poniżej poziomu jezdni asfaltowej".
W następstwie powyższego Kolegium uznało za zasadne uchylić zaskarżoną decyzję całości, a to celem precyzyjnego określenia obowiązku obciążającego Gminę L. i w tym zakresie zreformowano decyzję organu I instancji. Wobec trwającego dwa miesiące postępowania odwoławczego, termin wykonania obowiązku nałożonego na Gminę L. wydłużono do 30 czerwca 2023 r.
Odnosząc się do zarzutów Gminy L. wyjaśniono, iż wyrażone we wcześniejszej decyzji Burmistrza Nowego Wiśnicza z 20 listopada 2021 r. do sprawy znak: RR.ZOŚ.6331.6.2019" zapatrywania co do braku wpływu podniesienia poziomu nawierzchni drogi gminnej na stosunki wodne w spornym terenie wynikało z braku wiadomości specjalnych. Dopiero wydana w sprawie opinia biegłego z zakresu hydrogeologii pozwoliła na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, w szczególności ustalenie związku przyczynowego pomiędzy remontem drogi gminnej i podniesieniem poziomu nawierzchni jezdni tej drogi, a zmianą stanu wody na gruncie, ze szkodą na gruntach sąsiadujących - dz. ewid. nr [...] w L. .
Co do zarzutów J. K. powtórzono, że kwestia zaistnienia ewentualnej samowoli budowlanej (w związku z tym, że zgłoszono remont drogi gminnej, a dokonano przebudowy tej drogi) pozostaje poza właściwością Kolegium. W tym względzie organem właściwym jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., do którego odwołujący J. K. może wystąpić ze stosownym wnioskiem.
Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina L. , zarzucając jej:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
a) art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. 2022 r. poz. 2625 dalej: p.w.) poprzez jego błędne zastosowanie oraz stwierdzenie, że remont nawierzchni drogi asfaltowej stanowił zmianę stanu wody na gruncie oraz, że zmiana ta miała szkodliwy wpływ na działki sąsiednie, podczas gdy z akt sprawy i postępowania dowodowego wyraźnie wynika, że nie doszło do zmian na gruncie,
2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
a) art. 7 ustawy z dnia 14 lipca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022 r., poz. 2000, dalej jako k.p.a.) poprzez niepodjęcie niezbędnych czynności w celu wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego, podczas gdy stan faktyczny nie został dostatecznie wyjaśniony a decyzja została oparta jedynie na fragmentarycznym przeanalizowaniu opinii biegłego.
b) art. 10 §1 w zw. z art. 79 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin, a w konsekwencji ograniczeniu jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu, podczas gdy ustawodawca zobowiązuje organ do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania.
c) art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności mających na celu zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego, podczas gdy jest to ustawowy obowiązek organu.
d) art. 107 §1 pkt 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji zawierającej braki formalne w postaci nieoznaczenia stron postępowania, podczas gdy jest obligatoryjny element każdej decyzji.
Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzja organu I instancji, o zobowiązanie Organu do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz orzeczenia o odmowie nakazania Gminie L. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom powstałym przy remoncie drogi gminnej na działce nr [...] w L. , a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Dokonana według tak określonych kryteriów kontrola sądowa zaskarżonej decyzji wykazała, że jest ona prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.
Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji był przepis art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. 2022 poz. 2625 ze zm.) o treści:
"1. Właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich.
2. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich.
3. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności.
4. Nakaz, o którym mowa w ust. 3, nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego albo dokonania zgłoszenia wodnoprawnego, jeżeli są wymagane.
5. Postępowania w sprawie decyzji, o której mowa w ust. 3, nie wszczyna się, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt".
Z powyższego wynika, że przesłankami poniesienia przez właściciela gruntu odpowiedzialności administracyjnej za zmianę stosunków wodnych na gruncie w świetle art. 234 ust. 3 Prawa wodnego jest stwierdzenie:
1) zmiany stanu wody na gruncie oraz
2) szkodliwego oddziaływanie takiej zmiany na nieruchomości sąsiednie.
Zmiana stanu wody na gruncie, to każde działanie, którego efektem jest zmiana ilościowa wody (zwiększenie się bądź zmniejszenie ilości wody na gruncie) oraz zmiana w zakresie jej przepływu przez grunt. Jest to takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi i hydrologicznymi. Zmiana ta może polegać na zmianie kierunku odpływu znajdującej się na gruncie wody opadowej i roztopowej bądź kierunku odpływu ze źródeł poprzez np. wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich zgodnie z naturalnym kierunkiem odpływu, nawiezienie ziemi w celu podwyższenia terenu, usunięcie ziemi w celu obniżenia terenu, wykopanie rowu, zasypanie istniejącego rowu, utwardzenie powierzchni działki kostką brukową, wzniesienie murowanego ogrodzenia, czy wykopanie studni i pobór z niej takiej ilości wody, która spowoduje obniżenie poziomu lustra wody na gruntach sąsiednich. Należy też zauważyć, że zastosowanie przytoczonego przepisu nie jest uzależnione od tego, czy szkoda nastąpiła w wyniku działania legalnego czy nielegalnego (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 stycznia 2017 r. sygn. akt II SAB/Kr 191/16, LEX nr 2197710, wyrok WSA w Lublinie z 23 maja 2017 r. II SA/Lu 1134/16, LEX nr 2342075).
W postępowaniu o naruszenie stosunków wodnych powinnością organu jest zatem ustalenie, czy doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie. Jeżeli odpowiedź jest pozytywna, organ winien jednoznacznie ustalić, kto i kiedy zmiany tej dokonał, na czym ona polegała, jaki był stan wód przed dokonaniem zmiany i jaki po jej dokonaniu, oraz jak zmiana wpłynęła na stosunki wodne w terenie, a przede wszystkim czy wpływ ten jest szkodliwy dla gruntów sąsiednich.
Sprawy z zakresu naruszenia stosunków wodnych, co do zasady, wymagają wiadomości specjalnych. Są to postępowania specyficzne i skomplikowane, wymagające odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodno-prawnych i melioracji wodnych, a ewentualnie również przeprowadzenia badań, analiz i obliczeń. Inne dowody takie jak oględziny, czy zeznania świadków nie posiadających fachowej wiedzy nie zawsze mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy pozwalających na ustalenie czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz czy istnieje związek przyczynowo skutkowy między dokonaną zmianą, a wynikłą szkodą. Regułą w sprawach tego rodzaju powinien być dowód z opinii biegłego na okoliczność tego, czy doszło do zmiany stanu wód na gruncie, czy na gruncie sąsiednim nastąpiła szkoda oraz czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy zmianą, a szkodą (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1495/16, wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 407/15, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 138/14, wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 373/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie pierwsza decyzja Burmistrza Nowego Wiśnicza z dnia 20 października 2021 r. została przez organ odwoławczy uchylona właśnie z tego względu, że nie została ona poprzedzona przeprowadzeniem dowodu z opinii biegłego. W ponownie prowadzonym przed organem I instancji postępowaniu dowód taki został przeprowadzony, co więcej – jedna ze stron postępowania (J. K.) podjęła polemikę z ustaleniami biegłego i wnioskami wynikającymi z jego opinii, a do zgłaszanych zastrzeżeń biegły odniósł się w piśmie z daty: 5 września 2022 r. (k. 445 akt administracyjnych organu I instancji). Z kolei Gmina L. po zapoznaniu się z opinią biegłego podtrzymała stanowisko, że nie doszło do zmiany stosunków wodnych. Również na etapie postępowania przed organem II instancji biegły składał dodatkowe wyjaśnienia (pismo z dnia 27 lutego 2023 r. – k. 9 akt administracyjnych II instancji).
Sąd podziela ocenę przeprowadzonego dowodu z opinii biegłego jako wiarygodnego, kompletnego i rzeczowego.
Trzeba zgodzić się ze stroną skarżącą, że największą część uzasadnienia zaskarżanego aktu stanowi przytoczenie twierdzeń opinii biegłego, niemniej jednak wynika to z opisanego wyżej szczególnego znaczenia dowodu z opinii biegłego w sprawach z zakresu naruszenia stosunków wodnych. Nie jest przy tym prawdą, że "Organ II instancji w sposób bardzo ogólnikowy odniósł się do pozostałej części dowodów zebranych w sprawie - które stanowiły znaczną i istotną część materiału dowodowego oraz z tych przyczyn winny być równie istotnym elementem w toczącym sią postępowaniu administracyjnym". Wszystkie przeprowadzone w postępowaniu dowody zostały omówione i ocenione przez SKO, a zarzut naruszenia przez organ przepisu art. 77 k.p.a. nie może odnieść skutku.
Opisano między innymi przebieg oględzin przeprowadzonych w dniach 25 czerwca 2020 r. i "wizji lokalnej" z daty 19 kwietnia 2021 r. - po intensywnych opadach deszczu.
W tym miejscu trzeba odnieść się do zarzutu pozbawienia strony skarżącej prawa do udziału w drugich oględzinach, przeprowadzonych w dniu 19 kwietnia 2021 r. Strona skarżąca zarzuca w tym zakresie naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 79 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia skarżącej o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin.
Zarzut ten nie może odnieść skutku.
Zgodnie z art. 79 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem (§ 1). Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (§ 2). Z kolei art. 10 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Wszystkie te warunki zostały spełnione w przypadku oględzin przeprowadzonych w dniu 25 czerwca 2020 r. (k. 78 – 92 akt administracyjnych I instancji). Obie strony postępowania stawiły się w terenie, miały możliwość przedstawienia swojego stanowiska i zweryfikowania go na gruncie.
Natomiast w dniu 19 kwietnia 2021 r. pracownik organu I instancji udał się na teren przedmiotowych działek bez zawiadamiana stron postępowania z uwagi na fakt, że w dniu poprzedzającym przeprowadzenie tego dowodu miały miejsce intensywne i długotrwałe opady deszczu. Pracownik udokumentował stwierdzony stan faktyczny, sporządzając notatkę urzędową oraz wykonując bogatą dokumentację fotograficzną (k. 212 – 228). Z uwagi na zmienność pogody i brak możliwości przewidzenia z odpowiednim wyprzedzeniem kiedy nastąpią intensywne opady, nie jest możliwe takie ustalenie terminu oględzin, by przeprowadzić ten dowód po intensywnych opadach z udziałem stron i z zachowaniem wymaganych przez art. 79 § 1 k.p.a. terminów zawiadomienia stron. Trzeba jednak pamiętać, że zgodnie z art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Organ I instancji nazywa ten dowód "wizją lokalną" i w istocie nie można w tej sytuacji mówić o oględzinach z powodu niezachowania warunków formalnych tj. braku zapewnienia stronom możliwości udziału w przeprowadzeniu tego dowodu czy braku sporządzenia protokołu. Niemniej jednak nie czyni to przeprowadzonego dowodu sprzecznym z prawem, ani nie podważa jego wiarygodności. Z dowodu tego wynika, że mimo długotrwałych i intensywnych opadów deszczu pracownik organu nie stwierdził żadnych zastoisk wodnych w rejonie wjazdu na działkę J. K., choć stwierdzono, że teren jest namoknięty.
Między innymi na podstawie tego właśnie dowodu organ I instancji pierwotnie przyjął, że nie nastąpiła zmiana stosunków wodnych ze szkodą dla działki nr [...].
Jak już wskazano wcześniej – w ponownie prowadzonym przez Burmistrza Nowego Wiśnicza postępowaniu, po uchyleniu jego pierwszej decyzji, przeprowadzono dowód z opinii biegłego, a wnioski wynikające z tego dowodu musiały prowadzić do stwierdzenia, że na skutek remontu drogi gminnej (działka nr [...]) doszło do zmiany stanu wody, szczegółowo opisanego na str. 11 opinii biegłego. Biegły jednoznacznie stwierdził: "jako szkodę odnoszącą się do nieruchomości stanowiącą działkę [...] w L. można uznać jedynie spowodowanie zmiany kierunku spływu wód opadowych sprzed bramy posesji [...] :
- przed remontem drogi woda sprzed bramy odpływała całą szerokością spadku terenowego przed bramą na niższą trasę drogową,
- po remoncie została wykonana przed bramą "przegroda" obudowy ścieku korytkowego, skutkiem czego woda sprzed bramy spływa ograniczoną przestrzenią, pomiędzy tą obudową i betonową przegrodą bramy, co przy wyjątkowo nasilonych opadach może chwilowo spowalniać odpływ wód z działki nr [...]".
Stwierdzenie to nie stoi w sprzeczności z wynikami opisanej wcześniej "wizji lokalnej", bowiem w opinii biegłego mowa jest o "wyjątkowo nasilonych opadach" i "chwilowym" spowalnianiu spływu wód.
Wbrew stanowisku strony skarżącej – wnioski te nie stoją również w sprzeczności z kolejnym stwierdzeniem, znajdującym się na str. 12 opinii: "Zabagnienie części działki [...] w L. , w rejonie bramy posesji nr [...] nie zostało spowodowane zmianami stanu wody na gruntach, stanowiących działkę drogową nr [...] w L. , gdyż jest to efekt stagnowania wód opadowych na terenie o utrudnionym odpływie ograniczonym betonową przegrodą bramy oraz składowiskiem elementów betonowych". Strona skarżąca na podstawie tego jednego stwierdzenia wywodzi, że w ogóle nie doszło do naruszenia stosunków wodnych na tym terenie. Takie wnioskowanie jest jednak w sposób oczywisty sprzeczne z wcześniej przytoczonym fragmentem opinii biegłego w zakresie szkody odnoszącej się do działki nr [...].
Kwestia wskazywanego przez stronę skarżącą "zabagnienia" działki J. K. została szczegółowo omówiona na str. 9 opinii biegłego oraz dodatkowo wyjaśniona w piśmie biegłego z 5 września 2022 r. (k. 445 – 449 akt administracyjnych I instancji). W opinii wskazano: "obecnie na działce [...] w L. występuje powierzchniowe zabagnienie obszaru ograniczonego betonowym progiem bramy od strony drogi gminnej i wzdłuż składowiska betonów, znajdujących się przy zachodniej granicy działki [...] Zabagnienie rozciąga się od strony wyższego, południowego naroża działki [...] oraz sięga na odległość około 8 – 10 metrów w kierunku budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na dalszej części działki [...]". Z planu orientacyjnego na str. 33 opinii biegłego oraz ze zdjęć na str. 9 tej opinii wynika, że teren zabagniony położony jest po wewnętrznej stronie bramy, w kierunku budynku mieszkalnego. Biegły wielokrotnie podkreślał (również we wspomnianym uzupełnieniu opinii), że zabagnienie to nie ma związku z remontem drogi i nie stwierdzono przelewania się wód opadowych z drogi nr [...] na powierzchnię działki nr [...] tj. za bramę wraz z progiem betonowym. Ten element ustaleń faktycznych kwestionował w trakcie postępowania przed organem I instancji oraz w odwołaniu J. K.. Wnioski biegłego w tym zakresie są jednak jednoznaczne i kategoryczne.
Natomiast szkoda związana ze zmianą stosunków wodnych dotyczy zewnętrznego względem bramy terenu działki. Wynika to wprost z wyjaśnień biegłego udzielonych w piśmie 27 lutego 2023 r.: >>działania określone w punkcie 1 lit. a) decyzji Burmistrza Nowego Wiśnicza odnoszą się do "przestrzeni pobocza przed bramą wjazdową na posesję nr [...] w L. " tj. "przestrzeni pobocza pomiędzy przegrodami: bramy i obudowy ścieku". Przestrzeń ta jest ograniczona równoległymi, betonowymi przegrodami, na odcinku o długości około 5,5 m i szerokości
1 m, która nie jest połączona z obudowanym rowem przydrożnym przebiegającym przed bramą wjazdowa na posesję nr [...] w L. .
W tym zakresie nie można zgodzić się ze stroną skarżącą jakoby "organ II instancji nie wykazał jaki związek przyczynowo - skutkowy zachodzi pomiędzy zmianami związanymi z remontem drogi gminnej, a wskazaną przez biegłego w opinii szkodą".
Warto również zauważyć, że biegły wskazał w opinii, że dla likwidacji zastoiska wodnego i zapobieżenia zabagnieniu działki [...], właściciel posesji powinien wykonać urządzenia zapewniające skuteczny i stały odpływ wód z terenu pomiędzy progiem bramy i składowiskiem elementów betonowych. Doraźnie można wykonać rowek wzdłuż bramy ze spadkiem na teren obniżony przy północnym krańcu bramy oraz rowek wzdłuż składowiska betonów również ze spadkiem do tego samego miejsca. Nadto należałoby wykonać rowek ze spadkiem w kierunku studni, odcinający dopływ wody z wyższej części działki w kierunku bramy. Docelowo zalecany byłby systematyczny drenaż powierzchniowy ze spadkami wyznaczonymi niwelacyjnie.
Formułując takie wskazania biegły wykroczył poza granice zleconej mu opinii na potrzeby kontrolowanej obecnie sprawy administracyjnej, bowiem dopuszczony dowód z opinii biegłego miał na celu ustalenie, czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie, na skutek remontu istniejącej drogi gminnej, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], położoną w m. L. , ze szkodą w odniesieniu do nieruchomości, stanowiącej działkę ewid. nr [...], a w przypadku potwierdzenia szkodliwego oddziaływania określenie konieczności nałożenia obowiązku przez wskazanie rodzaju urządzenia zapobiegającego szkodom. Tymczasem biegły sformułował zalecenia, w jaki sposób zlikwidować zabagnienia, które nie mają żadnego związku z remontem drogi publicznej, a ich adresatem uczynił właściciela działki nr [...]. Oczywiście wskazania te nie znalazły odzwierciedlenia w treści decyzji i w nałożonych na Gminę L. obowiązkach, skoro nie miały one żadnego związku z remontem drogi gminnej.
Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące zakresu obowiązków nałożonych na gminę w pkt 1 lit. b) i c) decyzji. Skoro strona sama zaproponowała wykonanie tych czynności w ramach próby ugodowej, to obecnie nie powinna kwestionować obowiązku ich wykonania. Z uzasadnienia decyzji Burmistrza Nowego Wiśnicza wynika, że organ I instancji uznał, że dodatkowo zapewni to sprawny spływ wód opadowych (str. 9 decyzji), z kolei biegły w piśmie z 27 lutego 2023 r., stanowiącym uzupełnienie opinii na etapie postępowania przed organem odwoławczym wskazał: "Pogłębienie rowu przydrożnego po zachodniej stronie drogi nr [...], na szerokości działki ewidencyjnej nr [...], winno zapewnić położenie jego dna minimum 30 cm poniżej poziomu jezdni asfaltowej". Nie jest więc prawdą, że biegły nie wypowiedział się co do obowiązków nałożonych na stronę w pkt 1 lit. b) i c) decyzji.
Całkowicie pozbawiony podstaw jest zarzut, że zaskarżona decyzja narusza art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a., bowiem nie zawiera "podstawowego elementu jakim jest prawidłowe oznaczenie stron". Powołując się na stanowisko doktryny i orzecznictwa skarżąca wywodzi, że co prawda w treści decyzji pojawiają się strony, jednak z całą pewnością nie można mówić, że nastąpiło prawidłowe ich oznaczenie. Oznaczenie strony będącej osobą fizyczną polega na podaniu jej imienia (imion) oraz nazwiska i miejsca zamieszkania, a także ewentualnie innych danych (np. nr PESEL, NIP), zaś w odniesieniu do osób prawnych, państwowych jednostek organizacyjnych i organizacji społecznych nieposiadających osobowości prawnej - Ich nazwy oraz siedziby. Skarżąca zarzuca, że w przypadku J. K. istotnie w treści decyzji wskazano jego adres zamieszkania. Nie został natomiast wskazany nr PESEL Jeżeli zaś chodzi o Gminę L. - nie została wskazana jej siedziba. W ocenie skarżącej organ nie spełnił więc wymogów w zakresie oznaczenia stron postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami.
Zgodnie z powołanym wyżej przepisem art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. decyzja zawiera między innymi oznaczenie strony lub stron. Omawiając stopień szczegółowości oznaczenia stron trzeba mieć na względzie, że decyzja musi pozwalać na zidentyfikowanie jej adresata w sposób niebudzący wątpliwości. Pamiętać przy tym należy, że skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie to podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). W istocie jednak z żadnego przepisu nie wynika obowiązek oznaczenia strony poprzez podanie np. jej adresu lub siedziby, czy też jeszcze bardziej szczegółowych danych jak np. nr PESEL czy REGON – chodzi jedynie o takie jej oznaczenie, które pozwoli w sposób jednoznaczny odróżnić daną osobę od innych podmiotów. W ocenie Sądu określenie w sentencji zaskarżonej decyzji jej adresata w formie "Gmina L. " spełnia ten warunek i pozwala bez żadnych wątpliwości odróżnić podmiot, na którego nałożono wskazane w decyzji obowiązki od pozostałych uczestników obrotu prawnego.
Jak wynika z powyższego bezzasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego. Zaskarżona decyzja oparta została na prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym i właściwie ustalonym stanie faktycznym, a wnioski wynikające ze sporządzonej na potrzeby sprawy opinii biegłego pozwoliły na zastosowanie art. 234 Prawa wodnego i nałożenie na stronę skarżącą opisanych w decyzji obowiązków w celu zapobiegnięcia dalszym szkodom wynikającym ze zmiany stanu wód na skutek przeprowadzonego remontu drogi.
W tej sytuacji skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.