II SA/KR 659/22

II SA/Kr 659/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-07-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Paweł Darmoń /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2844/22 - Wyrok NSA z 2023-02-07
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono sprzeciwy
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lipca 2022 r. sprzeciwu P. Ł. oraz J. G., W. G., M. K., J. S., M. S. od decyzji Wojewody z dnia 20 kwietnia 2022 r., znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. odrzuca sprzeciw J. S. i M. S. 2. oddala pozostałe sprzeciwy.
Uzasadnienie
Starosta Tatrzański decyzją z dnia 7 października 2019 r. nr AB.6740.40.2019.MT odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego – pensjonatu wraz z urządzaniami budowlanymi i infrastrukturą techniczna tj. dojazd, dojście do budynku, miejsca postojowe, miejsce do gromadzenia odpadów stałych, wewnętrzna instalacja kanalizacji sanitarnej, wewnętrzna instalacja wodociągowa, przyłącz wodociągowy wraz z hydrantem, separator tłuszczów, wewnętrzna instalacja energetyczna, wewnętrzna instalacja kanalizacji deszczowej ze zbiornikiem szczelnym na wody opadowe, mur oporowy: na działkach ewid. nr [...] obręb 14 w Zakopanem.
Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez P. Ł. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 15 stycznia 2020 r. nr WI-I.7840.15.115.2019.MA utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Wojewoda wskazał, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, że planowana inwestycja ma mieć pośredni dostęp do drogi publicznej (ul. Stachonie) poprzez urządzoną "drogę wewnętrzną", która nie jest wydzielona geodezyjnie, jak również nie jest oznaczona klasoużytkiem właściwym dla dróg. Zaznaczono, że teren ten oznaczony jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Olcza, przyjętym Uchwałą Nr XLV/591/2013 Rady Miasta Zakopane w dniu 26 września 2013 r., symbolem KDW (tj. tereny dróg wewnętrznych). Droga ta składa się z działek o nr: [...] położonych w obrębie 14 w Zakopanem. Jednakże dostęp do planowanej inwestycji odbywałaby się po działkach nr [...]. Wyłącznie działka nr [...] należy do inwestora P. Ł.. Pozostałe nieruchomości, jak wynika z informacji z rejestru gruntów (stan na dzień 29 styczeń 2019 r.), stanowią własność osób prywatnych. Osobom tym przysługuje ochrona prawa własności. W okolicznościach niniejszej sprawy winna być ustanowiona służebność drogowa, służebność drogi koniecznej, bądź nabycie udziału we współwłasności nieruchomości. Dostęp ze spornej działki nr [...] do drogi publicznej za pośrednictwem nieruchomości prywatnych - działek nr [...] które nie są obciążone ograniczonym prawem rzeczowym w postaci ustanowienia służebności lub drogi koniecznej, ani też nie są współwłasnością Inwestora, nie może zostać uznany za dostęp do drogi publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. II SA/Kr 176/20 oddalił skargę P. Ł. na decyzję Wojewody Małopolskiego, podzielając stanowisko organu o braku dostępu nieruchomości inwestycyjnej do drogi publicznej.
Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej P. Ł. od wskazanego wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 września 2021 r., sygn. II OSK 70/21 uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego.
Po ponownym rozpatrzeniu odwołania P. Ł. od decyzji Starosty Tatrzańskiego z 7 października 2019 r. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 20 kwietnia 2022 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przeprowadził - zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku NSA - ponowną analizę dostępu inwestycji do drogi publicznej oraz analizę innych pozwoleń na budowę dla budynków zlokalizowanych przy spornej drodze i ocenę czy rzeczywiście doszło do zmiany utrwalonej praktyki rozstrzygania tego rodzaju spraw na danym terenie.
Po ponownie przeprowadzonej analizie według wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Wojewoda uznał, że planowana inwestycja posiada właściwy dostęp do drogi publicznej. Powyższe skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, co jest podyktowane zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa) polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Wyrażona w art. 15 kpa zasada dwuinstancyjności postępowania nie pozwala na przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie mającym zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ organ odwoławczy musiałby w istocie sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające co do okoliczności mogącej mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, co w rezultacie mogłoby skutkować pozbawieniem wszystkich stron niniejszej sprawy prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy przez dwie odrębne instancje.
Opisaną wyżej decyzję Wojewody Małopolskiego zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie P. Ł. (sygn. akt II SA/Kr 659/22) oraz J. G., W. G., M. K., J. S. i M. S. (sygn. akt II SA/Kr 660/22).
P. Ł. zaskarżonej sprzeciwem decyzji zarzucił naruszenie prawa procesowego mającego wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie w sprawie decyzji kasatoryjnej mimo braku zaistnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie, podczas gdy biorąc pod uwagę stan prawny i faktyczny sprawy organ II instancji winien w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić decyzję organu I instancji i orzec co do istoty sprawy.
Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o
1) Uchylenie - w trybie art. 151a § 1 p.p.s.a. - zaskarżonej decyzji w całości;
2) Odstąpienie od wymierzania organowi II instancji grzywny o której mowa w art. 151a § 1 p.p.s.a. albowiem jest to w realiach niniejszej sprawy niecelowe;
3) Zasądzenie od organu II instancji na rzecz skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.
W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że decyzja organu I instancji winna być uchylona lecz organ odwoławczy błędnie uznał, zaistnienie przesłanek z art. art. 138 § 2 k.p.a. do wydania decyzji kasatoryjnej, podczas gdy po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 kpa Organ II instancji winien uchylić decyzję organu pierwszej instancji i orzec co do istoty sprawy.
Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone winno być wykazaniem przez organ odwoławczy, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 691/21).
Z kolei pozostali skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji błąd w ustaleniach faktycznych poprzez niesłuszne uznanie, iż planowana inwestycja posiada właściwy dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną w sytuacji, kiedy dostęp do niej nie jest ogólnodostępny i stanowi ona drogę prywatną, przeznaczoną do wyłącznego użytku właścicieli działek składających się na ten pas gruntu, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia prawa materialnego, w szczególności art. 35 ust. 3 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo Budowlane poprzez przyjęcie, iż inwestor spełnił konieczne warunki przewidziane dla uzyskania pozwolenia na budowę.
Na podstawie tego zarzutu wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji i podtrzymanie decyzji organu pierwszej instancji w całości; ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu sprzeciwu podkreślono, że sporna droga jest drogą rodzinną o charakterze prywatnym. Znajduje to odzwierciedlenie w przywoływanych przez organ uprzednio wydawanych pozwoleniach na budowę, gdzie nie było sporu pomiędzy poszczególnymi właścicielami co do korzystania z dojazdu, wobec czego uzasadnionym było wydanie decyzji administracyjnych opartych o taki stan faktyczny. Wobec powyższego za całkowicie chybiony argument należy zdaniem skarżących uznać powoływanie się na uprzednio uzyskane przez właścicieli działek składających się na drogę prywatną zgody administracyjne. Jak bowiem wynika z oglądu sytuacji, prywatna droga oddzielająca działkę inwestora od działek sąsiednich stanowi własność osób, do których należą nieruchomości położone na północ od przedmiotu inwestycji, w wyniku czego mieli oni zapewniony odpowiedni dostęp do drogi publicznej i ich postępowania administracyjne nie opierały się na żadnej wadzie.
W niniejszej sprawie sytuacja kształtuje się zgoła odmiennie, albowiem dojazd ma charakter sporny, a inwestor nie ma żadnego tytułu prawnego do korzystania z prywatnej drogi, co częściowo zostało potwierdzone w toku ustaleń poczynionych przez organ administracyjny.
Postanowieniem z dnia 28 lipca 2022 r. obie te sprawy zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. II SA/Kr 659/22. Z kolei w pkt 1 wyroku odrzucono sprzeciwy J. S. i M. S. jako wniesione po terminie.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.
Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1).
Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.
Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.
Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".
W ocenie Sądu przepis ten został prawidłowo zastosowany w okolicznościach niniejszej sprawy.
W niniejszej sprawie wniesione odrębnie sprzeciwy mają przeciwne kierunki zaskarżenia, bowiem zostały wniesione przez strony o sprzecznych interesach. Wszyscy skarżący uważają zaskarżoną decyzję kasatoryjną za wadliwą i twierdzą, że powinna zostać wydana decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty, jednak inwestor P. Ł. uważa, że powinien uzyskać pozwolenie na budowę, a pozostali skarżący – że organ odwoławczy winien wydać decyzję odmowną.
Wojewoda Małopolski, podobnie jak obecnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przy rozpoznawaniu tej sprawy są związane stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanym w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 września 2021 r., sygn. II OSK 70/21. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
W uzasadnieniu wymienionego wyroku NSA stwierdził: "Chociaż Sąd Wojewódzki prawidłowo wskazał na posiłkowe stosowanie definicji z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. do oceny projektu budowlanego, to jednak nie uwzględnił w pełni wypracowanej w orzecznictwie interpretacji tego przepisu. Mianowicie, Sąd Wojewódzki w dużej mierze oparł się na stanowisku wyrażonym w sprawie II OSK 2212/17 bez dostrzeżenia różnic w stanie faktycznym sprawy, a pominął utrwalony w orzecznictwie pogląd, że przepis art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przewiduje dwa alternatywne sposoby zapewnienia danej nieruchomości pośredniego dostępu do drogi publicznej. W konsekwencji przyjmuje się, że w przypadku dostępu pośredniego przez drogę wewnętrzną, nie jest wymagany żaden dodatkowy tytuł prawny do korzystania z niej. Za wystarczającą do wykazania dostępu inwestycji do drogi publicznej uznaje się sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej (por. wyroki NSA z dnia 8 października 2008 II OSK 1163/07, z dnia 9 lipca 2009 r. II OSK 1116/08, z dnia 5 sierpnia 2010 r. II OSK 1337/09, z dnia 18 listopada 2010 r. II OSK 1718/09, z dnia 3 listopada 2010 r. II OSK 1625/09, z dnia 25 września 2012 r. II OSK 994/11)".
Ponadto wskazano: "Przede wszystkim organ odwoławczy nie zweryfikował oceny organu pierwszej instancji, zgodnie z którą wskazana w projekcie budowlanym droga łącząca teren inwestycji z ulicą [...] nie ma statusu drogi wewnętrznej w sytuacji, gdy z dokumentacji zawartej w aktach wynika, że przedmiotowa droga jest urządzona (jezdnia betonowa) oraz użytkowana i ogólnodostępna. W szczególności istotne znaczenie ma fakt, że sporna droga została wydzielona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i oznaczona symbolem KDW (teren dróg wewnętrznych). (...) Jeżeli w niniejszej sprawie teren inwestycji objęty jest planem miejscowym, to postanowienia tego planu wskazujące na sposób skomunikowania terenów przeznaczonych pod zabudowę z drogą publiczną są wiążące w sprawie pozwolenia na budowę. Nie ulega wątpliwości, że każda działka budowlana powinna mieć planistycznie zapewniony dostęp do drogi publicznej, przy czym dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej może być określony poprzez projektowaną bądź istniejącą drogę wewnętrzną".
Wykonując powyższe wskazania Wojewoda Małopolski w zaskarżonej decyzji ustalił: "Na istnienie drogi wewnętrznej wskazują postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która oznaczona w nim jest symbolem "KDW" czyli tereny dróg wewnętrznych. Ten fakt potwierdzają również fotografie przesłane przez Pana W. S. działającego w imieniu inwestora za pismem z 21 listopada 2019 r. (wpływ do tut. Organu 29.11.2019 r.), na których ukazany jest teren inwestycji wraz z drogą dojazdową i sąsiednią zabudową. Wynika z nich, że droga ta jest rzeczywiście urządzona, a wzdłuż jej biegu znajdują się zabudowania do poszczególnych budynków wraz z ogrodzeniami. Pośrednio na sam fakt istnienia drogi wskazuje treść pisma Urzędu Miasta Zakopane z 04 marca 2022 r., znak: WDT.7021.37.2022. Tutejszy organ odwoławczy dokonał również wydruku z ogólnodostępnej strony internetowej www.geoportal.gov.pl oraz www.googlemaps.pl, z których wynika, że sporna droga jest urządzona i ma charakter ogólnodostępny, nie jest bowiem odgrodzona od ulicy [...] (drogi publicznej do której przylega), z której bezpośrednio można zjechać na ten teren". Powołano się również na oświadczenia osób fizycznych, które użytkują przedmiotową drogę bez ograniczeń.
Zdaniem organu odwoławczego przedstawione fakty i dowody wskazują na charakter spornej drogi, która jest drogą wewnętrzną ogólnodostępną.
Zatem wbrew zarzutom J. G., W. G. i M. K., stosując się do wiążących wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda Małopolski nie mógł uznać, że inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej i w konsekwencji utrzymać w mocy decyzję organu I instancji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Niezasadny jest również zarzut skarżącego P. Ł. jakoby istniały podstawy do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej i wydania decyzji merytorycznej.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:
1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
W decyzji organu I instancji tj. w decyzji Starosty Tatrzańskiego z 7 października 2019 r. nie przeanalizowano wszystkich wskazanych wyżej okoliczności, a negatywne załatwienie wniosku zostało oparte wyłącznie o stwierdzenie braku dostępu inwestycji do drogi publicznej tj. niezgodność z § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Prawdą jest, że Wojewoda bardzo ogólnikowo wypowiedział się na temat zasady dwuinstancyjności, nie wskazując jakie konkretnie okoliczności wymagają wyjaśnienia przez organ I instancji, niemniej jednak nie czyni to zaskarżonej decyzji wadliwą w takim stopniu, by uzasadniało to jej uchylenie. Niewątpliwie zbadanie zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepisami techniczno – budowlanymi, a także sprawdzenie przedłożonego projektu budowlanego pod kątem kompletności wymaga przeprowadzenia postepowania w znacznym stopniu i nie mieści się to w granicach przewidzianego przez art. 136 k.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przed organem odwoławczym.
W świetle powyższego – mimo pewnych braków uzasadnienia zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie o charakterze kasatoryjnym w tych okolicznościach było uzasadnione.
Wobec powyższego sprzeciwy jako nieuzasadnioneee oddalono na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.