II SA/Kr 657/22

II SA/Kr 657/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-07-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /przewodniczący/
Joanna Tuszyńska
Monika Niedźwiedź /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
II OSK 2569/22 - Wyrok NSA z 2023-12-19
Skarżony organ
Wojewódzki Konserwator Zabytków
Treść wyniku
stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 710
art. 22 ust. 2
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Dz.U. 2021 poz 56
§ 15
Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej,  wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (t.  j.)
Sentencja
II SA/Kr 657/22 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 26 lipca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 lipca 2022 r. sprawy ze skargi Zakładów [...] S.A. z siedzibą w [...] na czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2022 r. znak [...], w przedmiocie sporządzenia karty zabytku i umieszczenia nieruchomości w wojewódzkiej ewidencji zabytków, I. stwierdza bezskuteczność czynności [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na rzecz Zakładów [...] S.A. z siedzibą w [...] zwrot kosztów postępowania w kwocie 697 złotych (słownie sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych).
Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga Zakładów [...]" Spółka Akcyjna w [...], działających przez radcę prawnego Ł. M. (dalej jako skarżąca) na czynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie włączenia karty zabytku nieruchomego - wieży szybowej "[...]" - do wojewódzkiej ewidencji zabytków, o czym skarżąca została poinformowana pismem z dnia 8 kwietnia 2022 r. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wbrew treści dowodów zgromadzonych przez w/w organ i z naruszeniem zasad swobodnej oceny dowodów (tj. z naruszeniem art. 7 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego), a w szczególności wbrew sporządzonej na wniosek organu ekspertyzie dotyczącej określenia wartości historycznych, artystycznych i naukowych wież szybowych szybów "[...]" i "[...]" oraz budynków nadszybi w kopalni [...] w [...] i celowości ich ochrony jako obiektów zabytkowych sporządzonej w grudniu 2021 r. Z ekspertyzy nie wynika, że budynek poprzemysłowy likwidowanej Kopalni [...], tj. wieża szybowa "[...]", stanowi zabytek lub zabytek nieruchomy w rozumieniu ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a tym samym, iż zachodziły przesłanki dokonania zaskarżonej czynności. Z treści materiału dowodowego, w tym ekspertyzy, jednoznacznie wynika, iż wskazana wieża szybowa nie posiada żadnych cech i wartości umożliwiających jej uznanie za zabytek lub zabytek nieruchomy, a tym samym brak było podstaw prawnych do dokonania zaskarżonej czynności z zakresu administracji publicznej. W skardze zarzucono także naruszenie szeregu przepisów postepowania administracyjnego, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez dokonanie zaskarżonej czynności przy braku uprzedniej dokładnej weryfikacji oraz rozpatrzenia całości materiału dowodowego i nie ustalenia w sposób obiektywny zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów okoliczności występowania lub braku występowania przesłanek ustawowych umożliwiających uznanie wieży szybowej "[...]" za "zabytek" i/lub "zabytek nieruchomy" w rozumieniu ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a wręcz potraktowania zgormadzonego materiału wybiórczo i pominięciu części istotnych okoliczności z niego wynikających, w szczególności przez pominięcie faktów wynikających z ekspertyzy, że przedmiotowa wieża szybowa nie stanowi "zabytku" i/lub "zabytku nieruchomego" w rozumieniu powołanej ustawy, a tym samym z pominięciem faktów mających istotne znaczenie dla stwierdzenia zasadności i legalności dokonania zaskarżonej czynności.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ streścił przebieg postępowania w sprawie, a odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych organ prowadzący ewidencję zabytków nie jest w świetle ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zobowiązany do przeprowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w przedmiocie włączenia karty danego obiektu do ewidencji i nie wydaje w tej sprawie decyzji. Ponadto w opinii organu dokonano analizy przyczyn uzasadniających włączenie obiektów do wojewódzkiej ewidencji, a skarżąca była zawiadamiania o każdym etapie tej czynności. Przedmiotowy obiekt to świadectwo minionej epoki i posiada wartość historyczną, a ponadto wskazano na interes społeczny uzasadniający jego zachowanie. Jako organ wyspecjalizowany wojewódzki konserwator zabytków posiada odpowiednie kompetencje do weryfikacji zabytkowego charakteru obiektu. Podkreślono, że wpis do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie stanowi formy ochrony zabytku, o której mowa w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Podkreślono także, że czynność włączenia zabytku do ewidencji odbywa się w trybie uproszczonym, bez przeprowadzenia postępowania jurysdykcyjnego. Zwrócono uwagę, że w załączonej karcie ewidencyjnej wieży szybowej "[...]" wskazano na wartości zabytkowe obiektu jako symbolu kilkusetletniego dziedzictwa przemysłowego ziemi [...]. Nie można więc stwierdzić, że ten zabytek nie powinien podlegać żadnej formie ochrony konserwatorskiej, dlatego też został ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo po postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze skargą na czynność włączenia przez Małopolskiego Wojewódzkiego Zabytków w Krakowie wieży szybowej "[...]" usytuowanej na terenie likwidowanych Zakładów [...] S.A. do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Czynność ta stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Ustalony w przedmiotowej sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Poza sporem pozostaje, że pismem Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2022 r. znak RD.1581.16.2021.DW Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków powiadomił skarżącą o włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków m.in. przedmiotowej wieży szybowej "[...]". Skarżąca jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na której posadowiona jest wieża szybowa "[...]", tj. działki ewidencyjnej nr [...] oraz [...], objętej księgą wieczystą nr [...], a z powyższych przyczyn, skarżąca jest również właścicielem części składowych tej nieruchomości, w tym wzniesionych na niej obiektów budowlanych, włączając przedmiotową wieżę szybową.
Ramy prawne skarżonej czynności wyznaczają przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej jako ustawa z 2003 r.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (dalej jako rozporządzenie z 2011 r.)
Stosownie do art. 22 ust. 2 ustawy z 2003 r. wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. Zgodnie zaś z § 15 rozporządzenia z 2011 r. o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, o włączeniu tej karty, o sporządzeniu nowej karty ewidencyjnej zabytku, o zamiarze wyłączenia karty ewidencyjnej zabytku z wojewódzkiej ewidencji zabytków lub o wyłączeniu tej karty wojewódzki konserwator zabytków zawiadamia niezwłocznie właściciela lub posiadacza zabytku albo nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która przestała być zabytkiem.
Istotą problemu w przedmiotowej sprawie jest to, czy i na jakim etapie włączania karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków badaniu podlegają przyczyny włączenia obiektu do ewidencji, w szczególności jego zabytkowy charakter. Rację ma organ wskazując, że organ prowadzący ewidencję zabytków nie jest w świetle ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zobowiązany do przeprowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w przedmiocie włączenia karty danego obiektu do ewidencji i nie wydaje w tej sprawie decyzji. Jednakże należy zauważyć, że w tym samym powołanym przez organ postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2020 sygn. II OSK 395/20 wskazano również, że "brak przepisów określających tryb postępowania skutkuje tym, że kontrola legalności działania organu sprowadza się do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r. II OSK 2189/13 - na gruncie art. 22 ust. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami dotyczącego gminnej ewidencji zabytków). Ujęcie w ewidencji zabytków nie następuje w związku ze stosowaniem kodeksu postępowania administracyjnego. Brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza jednak, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest oczywiste bowiem, że włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami może zostać ujęty w ewidencji." Także zgodnie z utrwalonym orzecznictwem tut. Sądu "brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Powinien zostać sporządzony dokument, z którego wynikałoby merytoryczne uzasadnienie, z jakich powodów materialnoprawnych organ obejmuje dany obiekt nieruchomy ww. kartą jako zabytek spełniający wymogi art. 3 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W szczególności potrzeba taka zachodzi z uwagi na jednostronny charakter czynności, niezależnej od woli właściciela danej nieruchomości oraz kształtowanie sfery praw i obowiązków właściciela zabytku. Tego wymaga w demokratycznym państwie prawnym ochrona praw podmiotowych właściciela nieruchomości." (wyrok z dnia 14 czerwca 2021 r. sygn. II SA/Kr 441/2021 r.; zob. także wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 października 2020 r. II SA/Kr 707/20, wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 września 2021 r. sygn. II SA/Kr 637/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 października 2021 r. sygn. II SA/Kr 657/21). W kontekście rozpoznawanej sprawy na uwagę zasługuje także wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 2116/19, w którym wskazano, że "przepisy art. 22 ust. 2 i 3 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami należy rozumieć jako środek wstępnej ochrony zabytków. Organ ochrony zabytków na podstawie posiadanych przez siebie informacji ocenia, czy określony przedmiot powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ww. ustawy i nie prowadzi w tej sprawie żadnego postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby przedstawiać przeciwne twierdzenia. Dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność wojewódzkiego konserwatora zabytków polegającą na włączeniu zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, dopuszczalne jest badanie, czy organ administracji miał usprawiedliwione podstawy włączenia zabytku do ewidencji, czy też, że czynność ta nie była niczym uzasadniona."
Przechodząc zatem do badania czy organ administracji miał usprawiedliwione podstawy włączenia zabytku do ewidencji, czy też, że czynność ta nie była niczym uzasadniona stwierdzić należy, że organ administracji publicznej nie wykazał usprawiedliwionych podstaw włączenia obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Przedmiotowy obiekt – wieża szybowa "[...]" - został w karcie ewidencji opisany w następujący sposób. W rubryce nr 10 "Istniejące zagrożenia, najpilniejsze postulaty konserwatorskie" opisano historię obiektu oraz jego budowę. W sekcji "wartości zabytkowe" wskazano, że "wieża posiada typową konstrukcję. Tego typu obiekty występują masowo przede wszystkim na Śląsku. Jego powstanie związane jest ze stosunkowo nieodległym w czasie okresem przyspieszenia gospodarczego lat 70-tych XX w. na podstawie analizy porównawcze z zachowanymi na terenie Śląska dziewiętnastowiecznymi obiektami górnictwa węglowego wartość historyczna wieży [...] jest stosunkowo niska. Należy jednak podkreślić, iż konstrukcja jest jedną z nielicznych na terenie małopolski. W tym kontekście obiekt należy ocenić jako unikatowy. Wieża, podobnie jak wieża szybu "[...]" dokumentuje także związki ziemi [...] ze Śląskiem i przynależność administracyjną do dawnego województwa [...]. Wieża szybu "[...]" posiada także wysokie walory krajobrazowe. Obiekt stanowi istotną dominantę w przestrzeni [...], utożsamianą z historią górnictwa na tym terenie. Obiekt jest symbolem kilkusetletniego dziedzictwa przemysłowego ziemi [...] oraz likwidowanej kopalni [...]. Dla mieszkańców obiekt posiada wartość społeczną jako materialny dokument rozwoju szerzej postrzeganego regionu, związanego z górnictwem i hutnictwem, także na Śląsku". Już w kontekście treści karty można mieć wątpliwości co do charakteru obiektu i przesłanek uzasadniających jego umieszczenie w wojewódzkiej ewidencji zabytków. W aktach sprawy znajduje się ponadto ekspertyza sporządzona przez Muzeum [...] (zespól autorski dr hab. inż. B. S., prof. Politechniki Śląskiej oraz dr inż. arch. Z. S.) na podstawie umowy zawartej pomiędzy Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków w Krakowie a Muzeum [...]. W ekspertyzie tej dokonano oceny wieży szybowej "[...]" w świetle wymagań ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Dokonano oceny aspektu historycznego, artystycznego i naukowego (s. 34-35 ekspertyzy). W konkluzji wskazano, że wieże szybowe [...], w tym wieża szybowa "[...]," nie przedstawiają szczególnej wartości historycznej, artystycznej czy naukowej. Wskazano, że nie istnieją formalne przesłanki objęcia ich ochroną (s. 35 ekspertyzy). Posiadają wprawdzie walory krajobrazowe, w tym znaczenie dla krajobrazu kulturowego regionu, ale nie wymagają one wpisu do ewidencji. W ekspertyzie wskazano, że dla potrzeb dokumentacji naukowej istnieją ciekawsze od badanego obiekty, o bezdyskusyjnych walorach. Zgromadzona w sprawie dokumentacja nie pozwala zatem jednoznacznie stwierdzić zabytkowego charakteru wieży szybowej "[...]" w rozumieniu art. 3 ustawy z 2003 r.
Wprawdzie wojewódzka ewidencja zabytków nie stanowi formy ochrony zabytków, które zostały wskazane w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r., ale zgodnie z art. 21 tej ustawy, jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa. W przekonaniu tut. Sądu, znajdującym oparcie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, powinien zostać sporządzony dokument, z którego wynikałoby merytoryczne uzasadnienie z jakich powodów materialnoprawnych organ obejmuje dany obiekt nieruchomy kartą jako zabytek spełniający wymogi art. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W szczególności potrzeba taka zachodzi z uwagi na jednostronny charakter czynności, niezależnej od woli właściciela danej nieruchomości. Tymczasem znajdujący się w aktach sprawy dokument taki charakter wyklucza.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 150 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. i zasądzono na rzecz skarżącej kwotę 697 złotych, na którą składają się uiszczony wpis w kwocie 200 złotych, koszty zastępstwa procesowego 480 złotych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 złotych.