II SA/Kr 657/23

II SA/Kr 657/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-10-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art 35
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Magda Froncisz Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2023 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Budowlanego S. G.. S., M.. S. sp.j. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 28 marca 2023 r., znak: WI-I.7840.5.251.2021.JC w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącego Przedsiębiorstwa Budowlanego S. G.. S., M..S. sp.j. z siedzibą w K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Po rozpatrzeniu wniosku [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa, Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr 1550/6740.1/2021, z dnia 26 listopada 2021 r., znak: AU-01-4.6740.1.1763.2020.GPA, zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił Inwestorowi pozwolenia na budowę zamierzenia: budowa budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z instalacjami wewnętrznymi energii elektrycznej, wody, kanalizacji, c.o. oraz zewnętrznymi odcinkami wewnętrznych instalacji energii elektrycznej, wody, kanalizacji, kanalizacji wód opadowych wraz ze zbiornikiem retencyjnym, ciepła, oświetlenia terenu oraz z drogą wewnętrzną, murami oporowymi, schodami terenowymi na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] w K. oraz budową połączenia terenu inwestycji z drogą wewnętrzną pasem służebności o szerokości 3,5m wykonanym z kostki brukowej i obramowanym krawężnikiem na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] w K. przy ul. [...] w K..
Odwołanie od tej decyzji złożyły Przedsiębiorstwo Budowlane S. G. S. , M. S. sp. j. w K. i Spółdzielnia Mieszkaniowa ". ", w K.
Odwołujący podnieśli:
a) niezgodność projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektonicznobudowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy w zakresie: szerokości elewacji frontowej budynku, wysokości budynku, zmiany ukształtowania terenu;
b) niezgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie odległości projektowanego budynku od granicy działek inwestycyjnych, wymiarów miejsc postojowych, niezastosowania daszku lub podcienia ochronnego nad wejściem;
c) przedłożenie analizy nasłonecznienia tylko dla czasu letniego;
d) brak informacji o minimalnym udziale lokali mieszkalnych dostępnych dla osób niepełnosprawnych;
e) zaniechanie kontroli poprawności sporządzenia projektu zagospodarowania terenu, zarówno jego części opisowej jak i rysunkowej, oraz wątpliwości co do poprawności i rzetelności mapy do celów projektowych, na której sporządzono projekt zagospodarowania terenu oraz liczne rozbieżności w projekcie;
f) niezałączenie do projektu budowlanego kopii decyzji o nadaniu projektantom uprawnień budowlanych w odpowiedniej specjalności oraz kopii zaświadczeń potwierdzających wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego oraz oświadczeń projektantów o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej;
g) wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o niekompletne dowody w sprawie, niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie zebranie w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w szczególności ustalenia czy przewidziany w zatwierdzanym projekcie budowlanym sposób skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną (ul. [...]) zarówno w zakresie dojazdu, jak i dojścia jest zgodny z przebiegiem szlaku służebności drogi koniecznej;
h) wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego;
i) błędne określenie obszaru oddziaływania inwestycji.
Wojewoda Małopolski, decyzją z 28 marca 2023 r. Znak sprawy: WI-I.7840.5.251.2021.JC, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2021.2351 ze zm.), zwanej dalej Pb, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu inwestycji i tym zakresie zatwierdził się projekt zagospodarowania terenu inwestycji oraz w pozostałym zakresie utrzymał się w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu podano, iż wobec zauważonych nieprawidłowości w dokumentacji projektowej, w toku prowadzonego przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, 29 lipca 2022 r. wezwano Inwestora w terminie do 31 sierpnia 2022 r. do:
1. doręczenia tytułu prawnego do działki (przechodu przez działkę) [...] obr. [...] w K. albo zmiany przebiegu projektowanego ciągu pieszego na terenie inwestycji tak, aby Inwestor posiadał prawo przechodu do ulicy [...] - § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jednolity tekst - Dz.U.2022.1225, zwanego dalej wt, ponieważ zaprojektowany na terenie inwestycji ciąg pieszy kończy się od strony południowej (punkt C na projekcie zagospodarowania terenu) na granicy z działką nr [...] obr. [...] w K., co do której Inwestor nie wykazał prawa do przechodu przez tę działkę;
2. doprowadzenia do zgodności usytuowania projektowanego budynku w zakresie odległości od granicy zachodniej i północnej działek budowlanych, na których zaprojektowano budynek (nr [...], [...] obr. [...] w K.) - § 12 ust. 1 pkt 2 wt - kondygnacja podziemna projektowanego budynku, której część znajduje się powyżej otaczającego terenu (brak zwymiarowania wyniesienia kondygnacji ponad poziom terenu - wg pomiaru skalówką około 0,5-2,40 m npt.) usytuowana w zbliżeniu (mniej niż 3 m) do granic zachodniej i północnej (brak zwymiarowania odległości tej ściany od ww. granic działki - wg pomiaru skalówką około 0,15-1,6 m do granicy zachodniej i około 1,67 m do granicy północnej) została zaprojektowana niezgodnie z § 12 ust. 1 pkt 2 wt, wobec wyniesienia części kondygnacji podziemnej powyżej poziomu otaczającego terenu nie ma zastosowania § 12 ust. 9 wt.
3. wykazania zgodności wysokości projektowanego budynku z ustaleniami decyzji NR AU2/6730.2/1049/2017 Prezydenta Miasta Krakowa o warunkach zabudowy, znak: AU-02- 5.6730.2.1566.2016.KKR, zwanej dalej WZ - art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Pb – zgodnie z ustaleniami WZ:
wysokość do attyki na poziomie 13,0m do 14,0 m, co stanowi całkowitą wysokość budynku. (...)
wysokość mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku – zgodnie § 7 ust. 2 rozporządzenia (...) całkowita wysokość nowej zabudowy do attyki: od 13,0 m
do 14,0m, do rzędnej wysokości do 259,0m npm.
Według części opisowej projektu zagospodarowania terenu:
Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej mierzonej od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku do góry attyki: 12,50 m
Wysokość (od śr. poziomu istniejącego terenu przed wejściem do attyki) 13.50 m
Średnia rzędna poziomu terenu przed wejściem wynosi 245.40 a rzędna attyki +12.50m czyli 258.90 mnpm [błąd rachunkowy – przypis organu]
Pokazane na przekroju CC;
Według części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu przed wejściami do budynku teren istniejący znajduje się na rzędnej 245,40 m n.p.m.;
W części rysunkowej projektu architektoniczno-budowlanego (przekrój C-C) - wysokość do attyki 12,5 m liczona jest od poziomu ±0,00 = 246,4 m n.p.m., brak oznaczenia rzędnej terenu istniejącego i określenia wysokości budynku od tej wartości;
4. doprowadzenia do zgodności szerokości elewacji frontowej projektowanego budynku z ustaleniami decyzji WZ - art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Pb - zgodnie z ustaleniami WZ: Wyznacza się całkowitą szerokość elewacji frontowej (elewacji od ul. [...]) w przedziale wynoszącym 11,0 m – 13,0 m.
Według części opisowej projektu zagospodarowania terenu:
Szerokość elewacji frontowej: elewacja południowa 11,40m;
W części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu brak zwymiarowania elewacji
frontowej rozumianej jako linia prosta łącząca dwa najdalej oddalone od siebie punkty
w widoku budynku od strony frontu działki (wg pomiaru skalówką około 13,36m).
5. doprowadzenia do zgodności powierzchni zabudowy projektowanego budynku z ustaleniami decyzji WZ - art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Pb - wyniesienie części kondygnacji
podziemnej powyżej poziomu otaczającego terenu zwiększa powierzchnię zabudowy,
należy zatem wskazać w jaki sposób policzono projektowaną powierzchnię zabudowy i czy przy jej obliczaniu uwzględniono część kondygnacji podziemnej usytuowanej powyżej poziomu otaczającego terenu.
6. uzupełnienia o podpis oświadczenia projektanta sprawdzającego (mgr inż. arch. A. K.) o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej - art. 34 ust. 3d pkt 3 i ust. 3e pkt 2 Pb;
7. oprawienia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego - § 2a rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, Dz.U.2020.1609 ze zmianami.
Dalej organ wskazał, że w odpowiedzi na powyższe wezwanie dokumentacja projektowa została poprawiona i doprowadzona do spójności oraz zgodności z przepisami. 19 stycznia 2023 r. strony postępowania zostały zawiadomione, że Inwestor dokonał korekt w dokumentacji projektowej oraz o możliwości zapoznania się z uzupełnionym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów dotyczących inwestycji. Z powyższego prawa skorzystał Odwołujący Przedsiębiorstwo Budowlane S. . Przeprowadzona przez organ odwoławczy analiza przedłożonych po korekcie elementów projektu budowlanego (projektu zagospodarowania terenu, projektu architektonicznobudowlanego i załączników do projektu budowlanego) w zakresie opisanym w art. 35 Pb, doprowadziła organ do stwierdzenia, że projekt został opracowany zgodnie z przepisami. Z uwagi na szeroki zakres zarzutów podnoszonych w odwołaniu oraz w toku postępowania odwoławczego, analiza ta została przeprowadzona równocześnie pod kątem tych zarzutów. Stwierdzono, co następuje. Elementy projektu budowlanego spełniają wymagania rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tekst jednolity - Dz.U.2022.1679). Elementy projektu budowlanego, tj. projekt zagospodarowania terenu (zwany dalej pzt), architektoniczno-budowlany (dalej projekt a-b) i załączniki do projektu budowlanego zawierające dokumenty formalno-prawne (dalej dokumentacja f-p) sporządzone zostały w formie papierowej, rozdzielona na dwa tomy i oprawione w okładki przystosowane do formatu A4. Elementy projektu budowlanego są kompletne, w tym zawierają niezbędne uzgodnienia i opinie. Projekt budowlany opracowany i sprawdzony został przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia, co zostało potwierdzone kopiami decyzji o ich nadaniu. Projektanci w dacie wykonania poszczególnych części projektu budowlanego posiadali ważne zaświadczenia wydane przez izbę o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu. Zgodnie z art. 34 ust. 3d pkt 3 Pb projektant, do projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego dołącza oświadczenie o jego sporządzeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. W niniejszej sprawie oświadczenia zostały złożone (karty A65A i A66A tomu I projektu). Dokumentacja projektowa zawiera między innymi: informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (karty A67-A73 tomu I projektu), charakterystykę ekologiczną obiektu (karty C26-C26F tomu II projektu), opinię geotechniczną (karty A40-A60 tomu I projektu). Po korektach dokonanych w dokumentacji projektowej zmienił się projektant sprawdzający - z mgr inż. arch. A. K. na mgr inż. arch. A. M.. Pzt stanowiący część projektu budowlanego, wykonano na kopii aktualnej mapy do celów projektowych, zgodnie z przepisami. Dokumentacja została uzgodniona przez uprawnionego rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, inż. D. P., nr upr. [...]. W części opisowej pzt wskazano, że zamierzony obiekt nie będzie negatywnie oddziaływał na środowisko, a teren inwestycji znajduje się poza obszarami ochrony określonych typów siedlisk przyrodniczych oraz gatunków w ramach obszaru Natura 2000. Zgodnie z art. 3 pkt 20 Pb, przez obszar oddziaływania obiektu - należy rozumieć:
teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Określenie obszaru oddziaływania obiektu należy do podstawowych obowiązków projektanta i winno znaleźć się w projekcie budowlanym (art. 20 ust. 1 pkt 1c i art. 34 ust. 3 pkt 1 lit. e Pb). W projekcie zagospodarowania terenu zawarto zgodnie z wymogami art. 34 ust. 3 pkt 1 lit. e Pb, informację o obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, ze wskazaniem przepisów, na podstawie których dokonano ustaleń w tym zakresie. Projektant obszarem oddziaływania obiektu objął następujące działki: [...], [...], [...] obr. [...] w K. (działki inwestycyjne) i [...] obr. [...] w K.. W oparciu o określony przez projektanta obszar oddziaływania inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej wyznacza krąg stron postępowania, nie będąc jednak związanym informacją projektanta o obszarze oddziaływania. Prezydent Miasta Krakowa wyznaczył krąg stron niniejszego postępowania szerszy niż wyznaczony przez projektanta obszar oddziaływania, obejmujący nieruchomości: [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...] obr[...] w K.. Są to wszystkie działki w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego zamierzenia, na które inwestycja oddziałuje. Określony przez organ I instancji krąg stron postępowania jest prawidłowy. Projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Na terenie objętym przedmiotowym wnioskiem o pozwolenie na budowę nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dla zamierzenia inwestycyjnego pn. Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym, na dz. nr [...], [...], [...], wraz z budową połączenia terenu inwestycji z drogą wewnętrzną poprzez dz. nr [...], [...], [...], obr.[...] przy ul. [...] w K. wydana została decyzja NR [...] Prezydenta Miasta Krakowa z 25 sierpnia 2017 r. o ustaleniu warunków zabudowy, znak: AU-02-5.6730.2.1566.2016.KKR, utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 25 października 2017 r., znak: SKO.ZP/415/759/2017.
Organ odwoławczy, po analizie ustaleń decyzji WZ oraz projektu zagospodarowania terenu (po korekcie) stwierdził, że projekt spełnia określone w niej wymagania, zarówno ogólne (rodzaj inwestycji – zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna), jak też dotyczące szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy.
W ramach inwestycji nie zostaje przekroczona (także dla podziemnych części budynku) linia zabudowy określona w WZ - 16 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...]. W decyzji WZ określono m.in. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu działek (22%-25% - zaprojektowano: 24,99%); udział powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do sumy powierzchni działek (min. 50 % - zaprojektowano: 50,30%); szerokość elewacji frontowej (11m-13m - zaprojektowano: 13m); wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (13m-14m - zaprojektowano: 13m); całkowitą wysokość nowej zabudowy do attyki (od 13,0m do 14,0m, do rzędnej wysokości do 259,0 m n.p.m. - zaprojektowano: 13,0m, rzędna 257,23 m n.p.m.); geometrię dachu (dach płaski - warunek spełniony); wskaźnik miejsc postojowych (1,2 miejsca postojowego na mieszkanie – warunek spełniony: zaprojektowano 39 miejsc postojowych na 30 mieszkań). Organ odwoławczy, po analizie dokumentacji oraz dodatkowych wyjaśnień autora projektu budowlanego złożonych w toku postępowania odwoławczego, ocenił zaprojektowane zamierzenie jako zgodne z ustaleniami decyzji WZ. W kwestii zmiany ukształtowania terenu (w odwołaniu zarzucono, że występują rozbieżności w zakresie wielkości rzędnych wysokości terenu inwestycji pomiędzy stanem faktycznym, a stanem przedstawionym na mapie) wyjaśniono, że część rysunkowa pzt została sporządzona na kopii aktualnej mapy przyjętej 8 grudnia 2020 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (PZGiK), operat techniczny nr [...] Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają podstaw prawnych, aby podważać aktualność mapy do celów projektowych przyjętej do zasobu - są związane treścią tej mapy, podobnie jak Inwestor i projektant. Na podstawie danych z aktualnej mapy, projektant określił średnią rzędną poziomu terenu przed wejściem do budynku jako 244,21 m n.p.m., a tutejszy organ nie ma kompetencji do podważenia obliczeń sporządzonych przez osobę pełniącą samodzielne funkcje techniczne w budownictwie. Wprowadzona do projektu budowlanego winda zewnętrzna dla samochodów osobowych została umieszczona w oddylatowanym szachcie w części podziemnej budynku. Natomiast część nadziemną windy stanowi ruchoma platforma z zadaszeniem opartym na czterech, stalowych stupach (karta techniczna windy w załączeniu do niniejszego pisma). W związku z powyższym w poprawionym projekcie nie umieszcza się windy, a więc dźwigu wraz zadaszoną platformą, w samodzielnym budynku, który jest oddylatowany od budynku mieszkalnego, lecz w oddylatowanym szachcie windowym, który znajduje się w części podziemnej przy ścianie garażu podziemnego. Ponadto wyjaśniono (zgodnie z definicją PKOB - treść w załączeniu do niniejszego), iż budynek może być uznany za samodzielny, jeśli oddzielony jest od innych jednostek ścianą przeciwpożarową od fundamentu po dach. Jak opisano powyżej winda dla samochodów osobowych została zamontowana w podziemnym szachcie przylegającym do garażu podziemnego. Zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki I ich usytuowanie § 3 pkt. 17 garaż ten jest kondygnacją podziemną, a szacht windy częścią tej kondygnacji. W związku z tym nie znajduje się uzasadnienia dla wliczenia części podziemnej windy do powierzchni zabudowy, a co za tym idzie konieczności weryfikacji procentowego udziału powierzchni zabudowy w całkowitej powierzchni terenu inwestycji. Również całkowita powierzchnia użytkowa budynku nie ulega zmianie, gdyż zgodnie z klasyfikacją PKOB powierzchnia całkowita obejmuje całą powierzchnię budynku z wyjątkiem powierzchni elementów budowlanych m. in. podpór, kolumn, filarów, szybów, kominów, powierzchni zajmowanych przez pomieszczenia techniczne instalacji ogólnobudowlanych, powierzchni komunikacji, np. klatki schodowe, dźwigi, przenośniki. Kondygnacja podziemna została zagłębiona poniżej poziomu otaczającego terenu, zgodnie z § 12 ust. 9 wt, który stanowi: Odległości podziemnej części budynku, a także budowli podziemnej spełniającej funkcje użytkowe budynku, znajdujących się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu, od granicy działki budowlanej nie ustala się. W kwestii wymiarów miejsc postojowych (w garażu podziemnym) oraz niezastosowania daszku lub podcienia ochronnego nad wejściem podkreślono, że za prawidłowość sporządzenia projektu budowlanego, w tym również przyjęte w projekcie rozwiązania, odpowiada projektant i sprawdzający. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są uprawnione do weryfikowania projektu a-b pod względem zgodności z wt, czyli rozwiązań technicznych wynikających z wiedzy specjalistycznej (branżowej), o ile zostały sporządzone i sprawdzone przez osoby posiadające stosowne uprawnienia, które złożyły oświadczenia o sporządzeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej, co w niniejszej sprawie ma miejsce. Obsługa komunikacyjna projektowanego zamierzenia jest zgodna z ustaleniami WZ oraz z postanowieniem Sądu Rejonowego dla K.-P. w K. XII Wydział Cywilny z 28 grudnia 2017 r., sygn. akt [...], zmienionym postanowieniem Sądu Okręgowego w K. II Wydział Cywilny Odwoławczy z 19 października 2019 r., sygn. akt II Ca [...]. Inwestycja posiada dostęp faktyczny i prawny do drogi publicznej. O zgodności przebiegu dojazdu i dojścia z wyznaczonym przebiegiem drogi koniecznej świadczy analiza porównawcza mapy sytuacyjnej z projektem służebności drogi koniecznej (karta A28 tomu I projektu) i opracowania Mapa z przebiegiem służebności drogi koniecznej (karta B26A tomu II projektu).
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Przedsiębiorstwo Budowlane [...] zarzuciło naruszenie:
1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a w zw. z art. 140 kpa w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. w zw. z § 13 oraz § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez wadliwe ustalenie obszaru oddziaływania obiektu objętego inwestycją i pominięcie działki nr [...] na którą obiekt oddziałuje w zakresie nasłonecznienia i przesłaniania;
2. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. w zw. z art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a i art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4) k.p.a. (w zw. z art. 18 ust. 1 i 3 w zw. z art. 20 ust. 1 i art. 21 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali dalej jako: "u.w.l." poprzez nieprawidłowe ustalenie (pominięcie) stron postępowania, tj.:
a. pominięcie jako stron użytkowników wieczystych nieruchomości gruntowej i właścicieli wyodrębnionych lokali znajdujących się w budynku na działce nr [...] – w wyniku wadliwego ustalenia obszaru oddziaływania obiektu objętego inwestycją - której użytkownicy wieczyści nieruchomości gruntowej i właścicieli wyodrębnionych lokali znajdujących się w budynku na tej działce nie brali w ogóle udziału w postępowaniu;
b. pominięcie jako stron użytkowników wieczystych nieruchomości gruntowej i właścicieli wyodrębnionych lokali znajdujących się w budynku na działce nr [...] - która to działka znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji ustalonym przez organy (obu instancji), ale której użytkownicy wieczyści nieruchomości gruntowej i właścicieli wyodrębnionych lokali znajdujących się w budynku na tej działce nie brali w ogóle udziału w postępowaniu;
3. art. 32 w zw. z art. 33 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 40 § 1 i 2 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w II instancji i wydanie decyzji w warunkach nieprawidłowej reprezentacji strony w tym postępowaniu, a to prowadzenie postępowania odwoławczego z udziałem dr inż. arch. M. G., jako pełnomocnika Inwestora i bez bezpośredniego udziału Inwestora pomimo, że z treści udzielonego mu przez Inwestora pełnomocnictwa z dnia 9 października 2020 r. jednoznacznie wynika, że był umocowany wyłącznie do działania w toku postępowania przed Organem I Instancji ("przed wydziałami Urzędu Miasta K. w sprawie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę inwestycji położonej na dz. Nr [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.");
4. art. 15 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 138 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności (poprzez zatwierdzenie innego projektu niż rozpatrywany w postępowaniu przez Organem I Instancji) i wydanie decyzji uchylającej Decyzję I Instancji w części i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, podczas gdy - wobec istotnych wadliwości i braków w zakresie dokumentacji przedstawionej przez Inwestora w toku postępowania pierwszoinstancyjnego i diametralnej zmiany projektu dopiero na etapie postępowania drugoinstancyjnego) - Wojewoda winien był uchylić Decyzję I Instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania;
5. art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b. w zw. z art. 138 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji uchylającej Decyzję I Instancji w części i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, podczas gdy wobec nieuzupełnienia przez Inwestora dokumentacji projektowej (do czego został wezwany pismem z dnia 28 października 2020 r. pod rygorem pozostawienia jego podania bez rozpoznania i zobowiązany postanowieniem z dnia 18 grudnia 2020 r. pod rygorem wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę) Wojewoda winien był uchylić Decyzję I Instancji w całości i wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu architektonicznobudowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę;
6. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 w zw. z art. art. 5 ust. 1 p.b. w zw. z § 70, § 71 oraz § 16 ust. 1 Rozporządzenia poprzez przyjęcie, że pochylnia zapewniająca dostęp do budynku dla osób niepełnosprawnych może jednocześnie pełnić funkcję chodnika obsługującego budynek wielorodzinny, podczas gdy odmienne są prawem przewidziane wymagania dla pochylni oraz chodnika, a rozwiązanie przedstawione przez Inwestora (wykorzystanie pochylni jednocześnie jako chodnika) nie spełnia minimalnych parametrów przewidzianych w przepisach Rozporządzenia dla chodnika obsługującego budynek wielorodzinny (rozwiązanie spełnia parametry przewidziane dla pochylni, ale nie spełnia minimalnych parametrów dla chodnika, w związku z czym budynek nie ma zapewnionego odpowiedniego dojścia);
7. art. 34 ust. 1 i art. 34 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1-3 p.b. w zw. z § 5 ust. 1, § 14 pkt 3 oraz § 15 ust. 2 pkt 6Rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu projektu budowlanego (dalej jako: "Rozporządzenie Ministra Rozwoju") poprzez:
- przyjęcie, że projekt drogowy może stanowić oddzielną cześć projektu budowlanego (oddzielną od projektu zagospodarowania terenu), pomimo, że winien on być integralną częścią projektu zagospodarowania terenu,
-niezweryfikowanie przez Wojewodę zgodności projektu drogowego z projektem zagospodarowania terenu po zmianach wprowadzonych do projektu zagospodarowania terenu na etapie postępowania odwoławczego;
- niedostrzeżenie przez Wojewodę istotnych niezgodności pomiędzy projektem drogowym (który powinien być integralną częścią projektu zagospodarowania terenu), a projektem zagospodarowania terenu, które pojawiły się po wprowadzeniu zmian do projektu zagospodarowania terenu w postępowaniu odwoławczym (projekt drogowy nie został- poprawiony i dostosowany do zmian, jakie zostały wprowadzone do projektu zagospodarowania terenu, co powoduje niespójności i wątpliwości w ramach projektu budowlanego, w części dot. zagospodarowania terenu);
8. art. 4 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 35 ust. 1 pkt 2, art. 35 ust. 1 ust. 3 p.b. w zw. z § 14 ust. 2 Rozporządzenia poprzez przyjęcie, że inwestycja posiada zapewniony odpowiedni dostęp (dojście i dojazd) do drogi publicznej, a jej obsługa komunikacyjna jest zgodna z postanowieniem Sądu Rejonowego dla K.-P. w K. XII Wydział Cywilny z 28 grudnia 2017 r., sygn. akt [...] zmienionym postanowieniem Sądu Okręgowego w K. II Wydział Cywilny Odwoławczy z 18 października 2019 r., sygn. akt II [...] ("Postanowienie
') oraz z Decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr AU-2/6730.2/1049/2017 z dnia 25 sierpnia 2017 r. o ustaleniu warunków zabudowy ("Warunki Zabudowy"), podczas gdy projekt zagospodarowania terenu i projekt drogowy zakładają połączenie inwestycji z drogą publiczną poprzez: nieistniejący ciąg pieszo-jezdny (który ma dopiero powstać w związku z Inwestycją) znajdujący się poza terenem Inwestora o szerokości 5 m, prowadzący do ul. [...], dalej ul. [...] (niebędącą drogą publiczną, ale drogą należącą do podmiotu niepublicznego) o szerokości 5,5 m, za pomocą służebności drogi koniecznej ustanowionej Postanowieniem ("Służebność"), której szerokość wynosi tylko 3,5 m, czyli jest niewystarczająca do zapewnienia Inwestycji zgodnego z przepisami dostępu (dojścia i dojazdu) do drogi publicznej (Inwestycja nie ma zapewnionej prawnie możliwości korzystania z zaprojektowanych i wymaganych prawem rozwiązań komunikacyjnych umożliwiających dostęp do drogi publicznej); ponadto Inwestor nie posiada tytułu prawnego do dysponowania terenem działek objętych Służebnością (na których ma znajdować się opisane wyżej połączenie do drogi publicznej) na cele budowlane, w kształcie który umożliwiałby mu wybudowanie wyżej opisanego połączenia (Służebność nie obejmuje takiego uprawnienia, jakie jest konieczne do stworzenia ciągów zgodnie z wymogami przepisów prawa);
9. art. 35 ust. 1 pkt 3a w zw. art. 34 ust. 3 pkt 5 i art. 33 ust. 2 p.b. w zw. z art. 394 ust. 1 pkt 6-8 w zw. z art. 423 ust. 1 i ust. 9 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (dalej jako: "p.w.") poprzez przyjęcie, że dokumentacja przedłożona przez Inwestora jest prawidłowa, podczas gdy Inwestor nie przedstawił zaświadczenia o niezgłoszeniu sprzeciwu wobec wymaganego zgłoszenia wodnoprawnego, którego dokonanie wynika z konieczności prowadzenia robót, które mogą być przyczyną zmiany stanu wód podziemnych, wykonania urządzeń odwadniających obiekty budowlane oraz odprowadzania wód z wykopów budowlanych ze względu na to, że posadowienie obiektu objętego inwestycją przebiega poniżej wód gruntowych (poziom płyty fundamentowej - 239,83 m n.p.m., poziom wód gruntowych - ok. 241,80 m n.p.m.), a tym samym należy przyjąć, że Inwestor nie dokonał wymaganego prawem zgłoszenia wodnoprawnego;
10. art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 w zw. art. 34 ust. 3 pkt 1 lit. b w zw z § 14 pkt 3 lit. e oraz § 15 ust. 2 pkt 11 Rozporządzenia Ministra Rozwoju w zw. z art. 34 ust. 6 pkt 1 p.b. poprzez przyjęcie, że projekt zagospodarowania terenu odpowiada przepisom prawa, podczas gdy w części opisowej brak jest informacji o parametrach technicznych sieci, przyłączy i urządzeń uzbrojenia terenu (m.in. parametrów i danych technicznych zbiornika retencyjnego), a w części rysunkowej rysunku zbiornika retencyjnego;
11. art. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 3 pkt 2 p.b. poprzez przyjęcie, że projekt architektoniano-budowlany i projekt zagospodarowania terenu są zgodne z Warunkami Zabudowy, podczas gdy warunki te przewidują lokalizację na terenie inwestycji jednego budynku, zaś projekt budowlany na etapie postępowania odwoławczego został uzupełniony o drugi budynek, a to budynek windy samochodowej zewnętrznej, który od budynku mieszkalnego wielorodzinnego (garażu podziemnego) oddziela przerwa dylatacyjna;
12. art. 4 w zw. z 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. w zw. z § 69 ust. 4 Rozporządzenia poprzez przyjęcie, że projekt budowlany jest zgodny z Warunkami Zabudowy w zakresie szerokości elewacji frontowej budynku, podczas gdy wprowadzona do projektu na etapie postępowania odwoławczego zmiana polegająca na zmniejszeniu wymiaru klatek schodowych celem dostosowania szerokości elewacji frontowej budynku do Warunków Zabudowy prowadzi do zaprojektowania budynku (schodów) niezgodnie z przepisami, a więc jest niedozwolona. W uzasadnieniu podkreślono, iż pierwotny projekt od ostatecznie zatwierdzonego różni się w szczególności zmianą sposobu obsługi komunikacyjnej budynku. W projekcie przedłożonym Organowi I instancji dojście do budynku było niezależnym od dojazdu ciągiem, przebiegającym rzekomo w ramach przysługującej Inwestorowi Służebności o szerokości 3,5 m. W postępowaniu odwoławczym zdecydowano się zaś na wprowadzenie ciągu pieszo-jezdnego o szerokości 5,5m, który zwęża się do szerokości 3,5 m przy windzie samochodowej. Dodatkowo dokonano zmian w zakresie trasy ciągu pieszojezdnego. Inwestor nie był bowiem w stanie wykazać, że przysługuje mu tytuł prawny do działki [...]. Projekt zatwierdzony przez Wojewodę zakłada także zmiany w zakresie usytuowania obiektu budynku w zakresie odległości od granicy zachodniej i północnej działek budowlanych objętych Inwestycją. Posadowienie obniżono aż o 2,17 m, tak, aby garaż w całości znajdował się w kondygnacji podziemnej. Przy czym zmiana ta była podyktowana koniecznością doprowadzenia projektu do zgodności z Warunkami Zabudowy co do powierzchni zabudowy oraz wysokości projektowanego budynku. Skutkiem obniżenia projektowanego posadowienia budynku była bowiem zmiana jego wysokości. W związku ze zmianami, zlikwidowano pochylnię stanowiącą wjazd do garażu poziemnego oraz skarpy, mury oporowe i schody terenowe w obrębie pochylni i zewnętrznych miejsc postojowych. W miejsce pochylni wprowadzono windę samochodową. Modyfikacje wprowadzono również w zakresie szerokości elewacji frontowej budynku objętego Inwestycją, czego dokonano zwężając budynek (a dokładniej jego klatki schodowe i zmieniając liczbę, szerokość, wysokość oraz kształt stopni). Opisane modyfikacje są na tyle doniosłe, że w ocenie Skarżącego na etapie postępowania odwoławczego w istocie doszło do zmiany pod względem przedmiotowym. Projekt - celem doprowadzenia go do zgodności z Warunkami Zabudowy - wymagał na tyle istotnych uzupełnień, że Wojewoda, dostrzegłszy tę okoliczność, winien uchylić Decyzję I Instancji I przekazać ją Organowi I Instancji do ponownego rozpatrzenia. Przy tym zmiany nie są jedynymi zmianami wprowadzonymi w projekcie (zmodyfikowano choćby i kubaturę budynku). Podkreślić jednocześnie należy, że wszelkich modyfikacji dokonano dopiero na etapie postępowania odwoławczego i to w jego końcowym stadium. Przykładowo - karta techniczna windy oraz kubatura budynku zostały podane do wiadomości Wojewody dopiero pismem z dnia 14 lutego 2023 r. (złożonym osobiście tego samego dnia). Zaskarżona Decyzja pochodzi zaś z 28 marca 2023 r.
Ponadto stosownie do § 71 ust. 1 Rozporządzenia, pochylnie przeznaczone dla osób niepełnosprawnych powinny mieć szerokość płaszczyzny ruchu 1,2 m, krawężniki o wysokości co najmniej 0,07 m i obustronne poręcze (odpowiadające warunkom określonym w § 298 Rozporządzenia), przy czym odstęp między nimi powinien mieścić się w granicach od 1 m do 1,1m. Na końcu zaś i na początku pochylni długość poziomej płaszczyzny ruchu powinna wynosić co najmniej 1,5 m (por. § 71 ust. 2 Rozporządzenia), co ma umożliwić manewrowanie w tym obszarze wózkiem inwalidzkim. W tym samym celu § 71 ust. 3 Rozporządzenia ustanawia wymogi dla powierzchni spocznika przy pochylni dla niepełnosprawnych (kwadrat o boku długości
1,5 m, poza polem otwierania skrzydła drzwi wejściowych do budynku). Z kolei chodnik umożliwiający dostęp do budynku wielorodzinnego powinien być utwardzony i mieć minimalną szerokość 1,5 m (por. § 16 ust. 1 Rozporządzenia). Szerokość ta nie może być przy tym ograniczana przez wprowadzanie poręczy dla osób niepełnosprawnych, o których mowa w § 71 ust. 1 w zw. z § 298 Rozporządzenia. Zawężanie minimalnej szerokości chodnika poniżej progów określonych w Rozporządzeniu jest niedopuszczalna. Nie jest zatem możliwym, aby pochylnia przeznaczona dla osób niepełnosprawnych, a zatem podlegająca rygorom z § 71 w zw. z art. 298 Rozporządzenia, mogła jednocześnie pełnić funkcję chodnika. Projekt budowlany, aby był zgodny z przepisami, wymaga zatem wprowadzenia - oprócz pochylni przeznaczonej dla osób niepełnosprawnych - chodnika przeznaczonego dla ruchu pieszych. Pochylnia dostosowana do potrzeb osób niepełnosprawnych nie może niejako "przy okazji" być jednocześnie chodnikiem, bo prawo stawia obu tym rozwiązaniom projektowym odmienne wymogi. Budynek (w zakresie zagospodarowania terenu wokół niego) nie ma zatem zapewnionego wymaganego przepisami prawa dojścia. Ponadto projekt drogowy - który jest integralną częścią projektu zagospodarowania terenu - zawiera odmienne rozwiązania niż przyjęte w części określonej przez Inwestora, jako projekt zagospodarowania terenu. Niedostosowano go bowiem do zmian, które na etapie postępowania odwoławczego zostały wprowadzone do projektu zagospodarowania terenu. W szczególności projekt ten nie uwzględnia pochylni przeznaczonej dla osób niepełnosprawnych i przewiduje inny dostęp obiektu do drogi publicznej, a także inny sposób obsługi znajdującego się pod budynkiem garażu, tj. poprzez wjazd po pochylni a nie windę. Rozbieżności między projektem zagospodarowania terenu, a projektem drogowym budzą istotne wątpliwości co do tego, jak rzeczywiście projekt budowlany rozwiązuje problem związany z dostępem do garażu poziemnego oraz budynku (w tym w zakresie dostępności budynku dla osób niepełnosprawnych). Nie sposób bowiem określić, które z projektowanych rozwiązań poczytać należy za wiodące i wiążące. Co więcej, tak sporządzony projekt budowlany może rodzić istotne problemy na etapie wykonawstwa, jako że w takich okolicznościach nie trudno o pomyłkę.
W toku niniejszego postępowania dostęp obiektu objętego Inwestycją do drogi publicznej od początku rodził problemy, przy czym przedstawiane przez Inwestora rozwiązania w tym przedmiocie każdorazowo są wadliwe. W szczególności dopiero na etapie postępowania odwoławczego Inwestor przyznał, że nie dysponuje tytułem prawnym do działki nr ew. [...], pomimo że przed Organem I Instancji konsekwentnie utrzymywał, że tytuł taki posiada. Ostatecznie Inwestor przedstawił - co jednak nie jest pewnym wobec rozbieżności istniejących pomiędzy projektem zagospodarowania terenu, a projektem drogowym, o czym mowa szerzej w uzasadnieniu Zarzutu 7 - rozwiązanie polegające na połączeniu inwestycji z drogą publiczną poprzez nieistniejący ciąg pieszo-jezdny (który ma dopiero powstać w związku z Inwestycją) znajdujący się poza terenem Inwestora o szerokości 5 m, prowadzący do ul. [...] (obszar zaznaczony w Załączniku nr 3 kolorem pomarańczowym), i dalej ul. [...] (niebędącą drogą publiczną, ale drogą należącą do podmiotu niepublicznego) o szerokości 5,5 m (zaznaczoną w Załączniku nr 3 kolorem niebieskim), czyli ciągami, które realizują wymogi § 14 ust. 2 Rozporządzenia (rozwiązanie techniczne zaprojektowane przez Inwestora w postaci ciągu pieszo-jezdnego, o którym mowa w powołanym przepisie - w miejsce osobnej jezdni i osobnego chodnika, czyli rozwiązanie, o którym mowa w § 14 ust. 1 Rozporządzenia -jest dozwolone, ale musi mieć ono szerokość co najmniej 5 m). Jednak korzystanie z w/w ciągów odbywać ma się za pomocą Służebności, która jednak nie umożliwia korzystania z tych ciągów w całości, ponieważ jej szerokość wynosi tylko 3,5 m, a więc o 1,5 m i 2 m mniej niż jest to konieczne (przebieg i obszar oraz szerokość Służebności zaznaczono w Załączniku nr 3 kolorem różowym).
O ile zatem można przyjąć, że technicznie Inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, to nie ma ona zapewnionego tego dostępu od strony prawnej. Innymi słowy, nie ma prawnej możliwości korzystania z Infrastruktury technicznej niezbędnej do zagwarantowania Inwestycji dostępu do drogi publicznej. Służebność jest niewystarczająca do zapewnienia Inwestycji zgodnego z przepisami dostępu (dojścia i dojazdu) do drogi publicznej (Inwestycja nie ma zapewnionej prawnie możliwości korzystania z zaprojektowanych i wymaganych prawem rozwiązań komunikacyjnych umożliwiających dostęp do drogi publicznej). Co więcej. Służebność nie tylko jest zbyt wąska, ale i nie daje uprawnienia do budowy projektowanego ciągu pieszo-jezdnego, bo pozwala tylko na korzystanie z nieruchomości poprzez przejście i przejazd po nich. Treścią służebności drogi koniecznej – w braku odmiennego postanowienia w umowie stron lub orzeczeniu sądu -jest korzystanie przez właściciela nieruchomości władnącej z nieruchomości obciążonej tylko w zakresie przejazdu i Przechodu. W Postanowieniu nie wskazano, że Służebność umożliwia wykorzystanie nieruchomości obciążonych na cele budowlane, czyli utworzenia tam infrastruktury związanej z wykonaniem ciągu pieszo-jezdnego. W konsekwencji Inwestor wprawdzie korzysta z uprawnienia do Przechodu i przejazdu przez nieruchomości objęte Służebnością, ale nie ma prawa, aby nieruchomości te zabudować na potrzeby ciągu pieszo-jezdnego.
W projekcie zagospodarowania terenu na gruncie niniejszej sprawy nie sposób odnaleźć szczegółowych informacji o parametrach technicznych sieci i urządzeń uzbrojenia terenu m.in. nie podano parametrów i danych technicznych projektowanego zbiornika retencyjnego oraz nie wskazano jakie przyłącza, nieobjęte zaskarżonym projektem, są niezbędne dla funkcjonowania Inwestycji oraz szczegółowych wymiarów średnic, parametrów i objętości zbiornika retencyjnego. Projekt zagospodarowania terenu w niniejszej sprawie nie zawiera rysunku zbiornika retencyjnego, podczas gdy ów zbiornik jako element uzbrojenia terenu jest istotnym elementem w/w projektu. Wyraźna przerwa między zasadniczą częścią Inwestycji a budynkiem windy samochodowej (przerwa między ścianami obu tych budynków) przesądza o tym, że w zatwierdzonym projekcie budowlanym dopuszczono możliwość wybudowania dwóch budynków. Zachodzi więc oczywista sprzeczność między treścią Warunków Zabudowy a treścią pozwolenia na budowę, co stanowi naruszenie art. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 3 pkt 2 p.b i powinno prowadzić do uchylenia Zaskarżonej Decyzji.
Na etapie postępowania odwoławczego doszło do zmiany projektu budowlanego polegającej na zmniejszeniu wymiaru klatek schodowych w związku ze dostosowaniem szerokości elewacji frontowej budynku do Warunków Zabudowy. Mianowicie Warunki Zabudowy przewidywały, że dopuszczalna szerokość elewacji frontowej wynosi 13 m. Pierwotna projektowana szerokość tej elewacji wynosiła 13,46 m, czyli o 46 cm za dużo. Zniwelowanie tej niezgodności doprowadziło do zmniejszenia klatek schodowych, do wymiarów niedopuszczalnych przez przepisy prawa.
Wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów.
W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę [...] sp. z o.o. w K. - Inwestor na którego została przeniesiona decyzja o pozwoleniu na budowę, wniósł pismem z dnia 22.09.2023r. o oddalenie skargi.
W uzasadnieniu podał, iż zarzut braku udziału w postępowaniu nie może być wniesiony przez inny podmiot biorący w nim udział (inną stronę postępowania) i nie może być uwzględniony zarówno przez organ administracji, jak i Sąd. Podmioty takie mają natomiast możliwość dochodzenia swoich praw poprzez złożenie wniosku o wznowienie postępowania na podst. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto w toku postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, przy ustaleniu zakresu nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu, determinującego krąg stron danego postępowania administracyjnego, organ kierować się powinien obecnym na czas prowadzonego postępowania stanem zagospodarowania i infrastruktury okolicznych nieruchomości (o ile jest ona już zagospodarowana), a nie zaś potencjalną możliwością posadowienia na niej budynku o innym przeznaczeniu niż przeznaczenie budynku obecne istniejącego na tej nieruchomości. Na wskazywanej przez Skarżącego działce nr [...], zarówno w momencie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, jak i na moment wydania decyzji obu instancji znajdował się (i dalej się znajduje) jednokondygnacyjny garaż naziemny, a nie budynek mieszkalny. Nie sposób zatem mówić w tej sytuacji o ewentualnym oddziaływaniu planowanej inwestycji na tę działkę w postaci rzucanego cienia z nowobudowanego budynku, w kontekście wymaganego nasłonecznienia, o którym mowa w § 13 Rozporządzenia, które to wymagania dotyczą pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, którym garaż nie jest. Dodatkowo prawo inwestora do zagospodarowania swojej działki nie może być ograniczane z uwagi na konieczność uwzględnienia interesu właściciela działki sąsiedniej, której plany inwestycyjne nie są jeszcze skonkretyzowane, a dla działki nr [...] na dzień sporządzenia niniejszego pisma nie zostało wydane żadne pozwolenie na budowę, które byłoby wyrazem tego typu planów. Powyższa argumentacja, w zakresie dotyczącym braku legitymacji Skarżącego do występowania w interesie podmiotów, którym nie przyznano statutu strony w postępowaniu administracyjnym, znajduje również odpowiednie zastosowanie do podnoszonej w skardze kwestii rzekomego braku właściwej reprezentacji w toku postępowania administracyjnego właścicieli lokali znajdujących się w budynku posadowionym na działce nr [...] - jak bowiem wyżej wskazano, tylko pominięta strona postępowania administracyjnego może powoływać się na okoliczność braku swojego udziału w jego toku. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są właściwe do oceny poprawności zawartej umowy o zarządzaniu nieruchomością wspólną przy ul. [...], a tym samym podważania tytułu prawnego do sprawowania zarządu nad tą nieruchomością wspólną przez Spółdzielnię Mieszkaniową P..
Co do kwestii reprezentacji inwestora w postępowaniu odwoławczym, w jego toku zostało przedłożone pełnomocnictwo, z którego wynika umocowanie do reprezentowania inwestora przez dr inż. arch. M. G. przed organem II instancji, co zostało podkreślone również przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę - patrz wskazywane przez Wojewodę akta administracyjne II instancji poz. 16 akt elektronicznych.)
Odnośnie zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, zmiany wprowadzone do projektu na etapie postępowania przed organem II instancji, wbrew twierdzeniom Skarżącego, nie mają charaktery "diametralnej zmiany", w szczególności nie doprowadziły do zmiany zakresu oddziaływania planowanego obiektu na okoliczne działki (nie zmieniły więc kręgu stron postępowania), a ich zakres nie pozwala na przyjęcie, że w ich wyniku doszło w niniejszej sprawie do zmiany przedmiotu postępowania administracyjnego, na co wskazuje argumentacja podnoszona w skardze przez Skarżącego. Ponadto zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. uchylenie decyzji organu l instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nastąpić może wyłącznie w sytuacji, gdy decyzja organu l instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, nie zaś w każdym przypadku gdy na etapie postępowania odwoławczego dochodzi do konieczności zmiany w mniejszym czy większym zakresie decyzji organu l instancji. W takim przypadku bowiem organ II instancji zobowiązany jest wydać jedną z decyzji, o których mowa w art. 138 § l k.p.a. Jak zresztą wskazuje się w literaturze przedmiotu: "Wydanie przez organ odwoławczy decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i rozstrzygającej sprawę co do meritum powinno być podstawowym sposobem rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Pozwala to na realizację zasady szybkości postępowania administracyjnego (art. 12)."4, czy też: "Uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy - zasadą powinno być orzekanie co do istoty sprawy. Kasacyjny rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej (zob. np. wyrok NSA z U października 1996 r., l SA/Po 234/96, LEX nr 27339; wyrok NSA z 12 grudnia 1996 r., SA/Ka 1994/95, LEX nr 28962; wyrok NSA z 29 kwietnia 1998 r., l SA/Gd 166/97, LEX nr 33601; postanowienie NSA z 16 grudnia 1998 r., l SA/Lu 1292/97, LEX nr 34903; wyrok NSA z 6 stycznia 1999 r., IV SA 2246/97, LEX nr 46694; wyrok NSA z 13 maja 1999 r., IV SA 723/97, LEX nr 47269; wyrok NSA z 21 czerwca 1999 r., IV SA 1606/96, LEX nr 747649; wyrok NSA z 23 czerwca 1999 r., IV SA 1037/97, LEX nr 47868; wyrok NSA z 6 sierpnia 1999 r., IV SA 2776/98, LEX nr 47914; wyrok NSA z 27 października 1999 r., l SA 2127/98, LEX nr 48721; wyrok NSA z 2 grudnia 1999 r., l SA 632/99, LEX nr 48722; wyrok NSA z 25 listopada 2003 r., IV SA 1496/02, M. Praw. 2004, nr 2, s. 60)." W ramach niniejszej sprawy nie sposób twierdzić, iż zmiany wprowadzone w projekcie zagospodarowania terenu miały istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W szczególności podkreślenia wymaga, iż nie doprowadziły one w konsekwencji do sytuacji, w której mielibyśmy do czynienia z innym budynkiem, niż pierwotnie zaprojektowany. Bez zmian pozostała również funkcja projektowanego budynku. Wprowadzone modyfikacje miały na celu jedynie techniczne dostosowanie już zaprojektowanego budynku do stosowych wymogów technicznych. Skoro zaś projektowany budynek i jego funkcja oraz zakres jego oddziaływania pozostały takie same, to należy uznać, że również przedmiot postępowania przed organem II instancji nie uległ zmianie . Jak zresztą stanowi wyraźnie treść art. 138 ust 2 k.p.a., organ uprawniony jest do wydania decyzji kasatoryjnej jedynie w sytuacji gdy "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", podczas gdy na konieczność taką w skardze Skarżący nie wskazuje. Dokonane na etapie postępowania odwoławczego zmiany w projekcie zagospodarowania terenu dotyczyły konkretnych elementów tego projektu i zostały dokonane w sposób jednoznaczny, a w zakresie pozostałych zarzutów podnoszonych w odwołaniu, Wojewoda zajął konkretne stanowisko w swojej decyzji - w niniejszej sprawie organowi II instancji nie pozostał więc do wyjaśniania jakikolwiek zakres prowadzonej sprawy administracyjnej, a tym bardziej zakres sprawy, który miałby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Dodatkowo w ramach postępowania przed organami obu instancji przedmiotem postępowania była ta sama sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym, a tylko rozpatrzenie przez poszczególne organy różnych spraw administracyjnych w takim ujęciu prowadziłoby do naruszenia tej zasady. Pomocną definicje "sprawy administracyjnej", sformułował NSA w swoim wyroku z dnia 19 stycznia 2017 r. NSA wskazując, że: "Na "sprawę administracyjną" w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy, które] wystąpienie determinuje konieczność wyłączenia sędziego, należy badać te właśnie elementy. Innymi słowy chodzi tu o tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Przy badaniu tożsamości sprawy istotne jest zatem, czy decyzje dotyczyły tych samych podmiotów oraz identycznego przedmiotu, stanu faktycznego i podstawy prawnej." Analiza przedmiotowego stanu faktycznego i prawnego musi więc prowadzić do wniosku, że w ramach postępowania przed organem l i II instancji rozpatrywana była ta sama sprawa administracyjna, a zatem Wojewoda słusznie rozstrzygnął sprawę w ramach kwestionowanej w skardze decyzji.
Wbrew twierdzeniom Skarżącego, analiza akt sprawy administracyjnej musi prowadzić do wniosku, że w jej toku Inwestor sprostał wszelkim wezwaniom kierowanym do niego przez organy, co podkreśla również Wojewoda w swojej odpowiedzi na skargę.
W kwestii dojścia do projektowanego budynku i pochylni dla niepełnosprawnych, w pierwszej kolejności podkreślić należy, że przepisy Rozporządzenia, czy tez inne relewantne przepisy prawa nie zabraniają, aby ten sam ciąg komunikacyjny pełnił rolę zarówno dojścia do budynku jak i pochylni dla niepełnosprawnych, o ile, co oczywiste, spełnia on warunki właściwe dla obu takich funkcji.
Zgodnie z § 16 ust. l Rozporządzenia dojście do wejścia do budynku mieszkalnego wielorodzinnego powinno mieć szerokość co najmniej 1,5 m., przy czym co najmniej jedno dojście powinno zapewniać osobom niepełnosprawnym dostęp do całego budynku lub tych jego części, z których osoby te mogą korzystać. Analizując treść projektu zagospodarowania ternu nie sposób uznać, że warunek ten nie został w projekcie spełniony. PZT wyraźnie obrazuje bowiem przebieg dojścia do budynku wraz z jego zwymiarowaniem i wskazuje jego szerokość w całym przebiegu na 1,5 m. Nie jest jednocześnie tak jak wskazuje to w skardze Skarżący, że: "Szerokość ta nie może być przy tym ograniczana przez wprowadzenie poręczy dla osób niepełnosprawnych, o których mowa w § 7] ust. 7 w zw. z § 298 Rozporządzenia." -żaden przepis prawa nie wskazuje bowiem na tego typu ograniczenia. Przepisy Rozporządzenia w tym zakresie nie odnoszą się do minimalnej szerokości użytkowej dojścia, czy też nie używają innego podobnego pojęcia typu powierzchni czynnej czy aktywnej, jak ma to miejsce np. w § 68 ust. 2, 3 lub 4 Rozporządzenia, gdzie jest mowa o szerokości użytkowej schodów, a wskazują jedynie minimalną szerokość dojścia, którą to wartość należy traktować jako obszar, który ma podlegać stosownemu utwardzeniu. Skoro więc na potrzeby innych elementów budowlanych do których odnosi się Rozporządzenie legislator przewiduje rozróżnienie na powierzchnie użytkowe (czynne), to fakt pominięcia takiego wskazania w przypadku minimalnej powierzchni dojścia do budynku nie może pozostać pominięty przy wykładni treści § 16 ust. l Rozporządzenia. Zwłaszcza, że posadowienie poręczy dla niepełnosprawnych na chodniku bynajmniej nie oznacza, że powierzchnia, z której pieszy może korzystać w ramach dojścia do budynku została w jakikolwiek sposób ograniczona - pieszy może bowiem korzystać zarówno z jego "wewnętrznej" powierzchni znajdującej się pomiędzy poręczami, jaki i utwardzonej powierzchni dojścia znajdującej się "na zewnątrz" tych poręczy (ta "zewnętrzna" powierzchnia poza poręczami nie musi być przecież w żaden sposób na początku lub końcu pochylni "odgrodzona" od jej części "wewnętrznej"). Zatem zarówno żaden przepis prawa, jak i aspekt praktyczny czy użytkowy, przy spełnieniu opisanych wyżej warunków, nie stoi na przeszkodzie, aby pochylnia pełniła jednocześnie funkcje dojścia do budynku. Stosownie do § 15 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Rozwoju, część rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu powinna obejmować układ komunikacji wewnętrznej terenu przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej. Przedstawiony przez inwestora w postępowaniu w II instancji projekt zagospodarowania terenu zawierał wszystkie wymagane ww. przepisem elementy. Wskazany przez Skarżącego projekt drogowy stanowił dodatkowy, niewymagany przepisami dokument, zawierający bardziej szczegółowe informacje nt. planowanego układu komunikacji, których przedstawienie w świetle wskazanego przepisu nie było obowiązkowe. Jak zresztą Skarżący sam zauważył, przepisy nie przewidują osobnej części projektu budowlanego w postaci projektu drogowego. Zatem czynienie zarzutu z tego, że tego typu opracowanie zostało wyodrębnione z właściwej treści projektu architektoniczno-budowlanego jest nieuprawnione. Zwłaszcza, że, jak ponownie sam wskazuje Skarżący, układ komunikacji wewnętrznej terenu powinien być przedstawiony na części graficznej projektu zagospodarowania terenu, a ten wymóg został przez Inwestora spełniony - to ta część projektu determinuje więc zakres rozwiązań projektowych dotyczących komunikacji wewnętrznej zatwierdzony przez właściwy organ i to ten projekt należy uznawać za wiodący i wiążący. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 weryfikacji organu podlega tylko projekt zagospodarowania terenu, w tym jego kompletność i zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi, więc tylko ta część projektu jest w istocie przedmiotem jego zainteresowania i oceny. Wyodrębniony w ramach analizowanej sprawy projekt drogowy ma w istocie charakter opracowania pomocniczego, uszczegółowiającego rozwiązań przewidzianych we właściwym projekcie zagospodarowania terenu, które będzie następnie rozwinięte we właściwym projekcie technicznym danej branży. Co więc oczywiste, w przypadku ewentualnych nieścisłości pomiędzy tymi opracowaniami, pierwszeństwo zawsze będzie przypadać projektowi zagospodarowania terenu. Nie jest również prawdą, że przedmiotowy projekt drogowy jest integralną częścią projektu zagospodarowania terenu. W żadnym z analizowanych dokumentów nie wskazano bowiem na bezpośrednią relację pomiędzy projektem zagospodarowania terenu a przedmiotowym projektem drogowym. W części opisowej pzt, w odniesieniu do komunikacji wskazano jedynie, że: "Obsługa komunikacyjna i miejsca postojowe Teren planowanej inwestycji przylega pośrednio do ul. [...] poprzez działkę nr [...] oraz ma pośredni dostęp do drogi publicznej, którą jest ul. [...]. Projektuje się więc połączenie terenu inwestycji z drogą wewnętrzną poprzez działki nr [...], [...] i [...]. Przebieg drogi koniecznej ustanowionej wyrokiem sądu według załącznika (załączniki formalno-prawne). Zaprojektowano w sumie 37 stanowisk postojowych w garażu podziemnym i 2 stanowiska postojowe ogólnodostępne zlokalizowane na zewnątrz. Do garażu wjazd odbywał się będzie za pomocą windy dla samochodów osobowych zlokalizowanej na końcu drogi wewnętrznej. Wejście na projektowany teren przewidziano od ul. [...] w południowej części działki [...]. Ciąg pieszy zapewnia dojście do projektowanego budynku oraz ogólnodostępnych miejsc postojowych i śmietnika." Chybiony jest równie zarzut wskazujący, że rozbieżności między tymi dokumentami mogą rodzić istotne problemy na etapie wykonawstwa, bowiem na etapie tym podmiot realizujący roboty budowlane musi dysponować stosownym projektem technicznym i to na jego podstawie będzie roboty te realizował.
W kwestii budowy ciągu pieszo-jezdnego na służebności ustanowionej na działkach o nr [...], [...] oraz [...] Inwestor przede wszystkim kwestionuje tezę, zgodnie z którą nie posiada uprawnienia do posadowienia na ww działkach urządzeń drogowych służących do realizacji uprawnień wynikających z ustanowionej służebności. Inwestor w zakresie służebności dysponuje tymi nieruchomościami na cele budowlane. Co równie istotne, Sąd Najwyższy wskazał, że obowiązek utrzymywania urządzeń potrzebnych do wykonywania służebności drogi koniecznej w braku odmiennej umowy (bądź orzeczenia - przyp. autora) obejmuje swoim zakresem zarówno obowiązek wybudowania odpowiednich urządzeń, jeśli są potrzebne (utwardzenie drogi), jak i późniejsze ich utrzymywanie w należytym stanie, stosownie do sposobu korzystania z drogi i przeznaczenia nieruchomości władnącej oraz obciążonej. Inwestor dysponuje zatem prawem do wybudowania odpowiedniej infrastruktury w zakresie objętym służebnością. Co zaś się tyczy dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej, zgodnie z orzecznictwem, dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej jest sam w sobie wystarczający, a samej kwalifikacji drogi jako publicznej należy dokonywać przy uwzględnieniu jej funkcji i ogólnej dostępności, a nie poprzez wzgląd jedynie na formalne kryterium przynależności do określonej kategorii. Jak wyraźnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24.01.2014 r.: "W gminach o statusie miasta, ulice, którym nadano nazwy, maja charakter ogólnodostępny, nawet jeżeli nie mają charakteru dróg publicznych. W takim przypadku, jeżeli planowana inwestycja posiada dostęp do ogólnodostępnej drogi wewnętrznej - ulicy o nadanej nazwie - to nie jest również konieczne ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej."
Zgodnie z art. 388 ust. 1 pkt 2) ustawy Prawo wodne, zgoda wodnoprawna jest udzielana m.in. przez przyjęcie zgłoszenia wodnoprawnego. Z kolei zgodnie z art. 394 ust. l pkt 6-8) p.w. zgłoszenia wodnoprawnego wymaga:
6) prowadzenie robót w wodach oraz innych robót, które mogą być przyczyną zmiany stanu wód podziemnych;
7) wykonanie urządzeń odwadniających obiekty budowlane, o zasięgu oddziaływania niewykraczającym poza granice terenu, którego zakład jest właścicielem;
8) odprowadzanie wód z wykopów budowlanych lub z próbnych pompowań otworów hydrogeologicznych;
Zatem, w ramach niniejszej sprawy konieczne będzie złożenie stosownego zgłoszenia wodnoprawnego. Jak jednak wynika z art. 388 ust. 2 pkt l) tylko wydanie pozwolenia wodnoprawnego (a nie dokonanie zgłoszenia wodnoprawnego) musi mieć miejsce przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Zmiana przepisów w tej sprawie weszła w życie w dniu 23.11.2019 r. więc od tego czasu przyjęcie zgłoszenia wodnoprawnego nie musi mieć miejsca przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Stanowi o tym wprost art. 423 ust. l p.w., gdzie wskazano, że: "Zgłoszenia wodnoprawnego należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia wykonywania czynności, robót lub urządzeń wodnych." Należy więc uznać, że o ile Inwestor będzie zobowiązany do dokonania wskazanego zgłoszenia wodnoprawnego, to jednak czynności tej nie musiał podejmować przed wydaniem pozwolenia na budowę.
Co do zarzutu 10 braku podania parametrów i danych technicznych projektowanego zbiornika retencyjnego oraz nie wskazania jakie przyłącza, nieobjęte zaskarżonym projektem są niezbędne dla funkcjonowania Inwestycji oraz szczegółowych wymiarów, średnic, parametrów i objętości zbiornika retencyjnego ze względu na § 14 pkt 3 lit. e) Rozporządzenia Ministra Rozwoju, obowiązek ten istnieje, co oczywiste, jedynie wówczas, jeżeli w ramach procedowanego pozwolenia na budowę inwestor chce uzyskać pozwolenie na posadowienie tego typu sieci lub urządzeń uzbrojenia terenu w ramach tej same procedury administracyjnej - tj. kiedy elementy te objęte są zakresem procedowanego projektu. Skoro zatem w niniejszej sprawie zakresem tym objęte nie są, to wydaje się oczywiste, że podanie ich parametrów technicznych nie jest konieczne (chociażby dlatego, że nie są one zaprojektowane w ramach procedowanego projektu budowlanego). Jest zresztą powszechną praktyką wydzielanie do odrębnych opracowań i oddzielne procedowanie decyzji lub zgłoszeń dotyczących odpowiednich sieci lub przyłączy. Co więcej, w cytowanym przez Skarżącego § 15 ust. 2 pkt 11 Rozporządzenia Ministra Rozwoju, wyraźnie wskazano, że część rysunkowa określa układ sieci i urządzeń uzbrojenia terenu, przedstawiony z przyłączami do odpowiednich sieci oraz urządzeń, wraz z konkretnymi spadkami, przekrojami, wymiarami, rzędnymi itp. w przypadku objęcia ich zakresem projektu - co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Na marginesie warto wskazać, że na części rysunkowej pzt wrysowany jest rysunek zbiornika retencyjnego (przy północno-wschodnim krańcu obrysu budynku, oznaczy jako "ZR"), jak również wskazano przebieg i rodzaj planowanych przyłączy do budynku (od północnej ściany projektowanego budynku). Z kolei wykonanie przyłącza elektrycznego i ciepłowniczego leży w gestii gestorów tych mediów, dlatego ich przebieg określany jest w ramach odrębnych opracowań projektowych, decyzji lub zgłoszeń.
Zarzut dotyczący braku zawarcia w projekcie parametrów technicznych zbiornika retencyjnego zdaniem Inwestora jest chybiony. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 3 pkt 3 p.b., zbiorniki, sieci techniczne i sieci uzbrojenia terenu zostały wyróżnione jako odrębne kategorie budowli. Wszystkie z nich mieszczą się zatem w zakresie pojęcia budowli, jednak ich własne zakresy wzajemnie się nie przenikają, co oznacza, że zbiornik retencyjny nie jest siecią ani urządzeniem uzbrojenia terenu. Przywołany przez Skarżącego § 14 pkt 3 lit. e) Rozporządzenia Ministra Rozwoju nie ma zatem w odniesieniu do zbiornika retencyjnego żadnego zastosowania, a co za tym idzie, parametry techniczne takiego zbiornika nie muszą być zawarte w projekcie zagospodarowania terenu.
W odniesieniu do twierdzenia, iż projekt przewiduje wybudowanie dwóch obiektów budowlanych, wskazać należy, iż winda samochodowa, tak samo jak osobowa, nie jest budynkiem, a urządzeniem technicznym. Stworzenie przerwy dylatacyjnej podyktowane jest koniecznością wydzielenia i nieprzenoszenia drgań windy na ściany budynku (tak jak w przypadku windy osobowej). Ponadto, jej funkcją jest zapewnienie możliwości użytkowania obiektu (garażu podziemnego) zgodnie z jego przeznaczeniem, poprzez zapewnienie wjazdu do tego garażu. Winda jest zatem składową częścią budynku, a nie samodzielnym budynkiem. Szczegółową argumentację w tej sprawie podano w wyjaśnieniach w tej sprawie kierowanych do organu II instancji, którą to argumentację prosimy przyjąć za argumentację Inwestora (argumentacja ta jest przywołana również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewody).
W zakresie zarzutu kwestii zgodności rozwiązań projektowych zawartych w projekcie architektoniczno-budowlanym z przepisami technicznymi, nie podlega to badaniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, co wynika a contrario z treści art. 35 p.b. Odpowiedzialność za zgodność rozwiązań projektowych zawartą w tej części projektu ponosi architekt w ramach swojej odpowiedzialności zawodowej. Stąd czynienie zarzutu organowi, że nie dokonał weryfikacji elementów projektu budowlanego, do których sprawdzenia nie ma kompetencji administracyjnej jest nieuprawnione10. Niezależnie od powyższego, warto jednak wskazać, że podobnie jak w przypadku chodnika i pochylni (zarzut 6), w § 69 ust. 4 Rozporządzenia mowa jest o szerokości stopni stałych schodów wewnętrznych, a nie szerokości użytkowej, czynnej czy aktywnej, podczas gdy np. § 68 ust 4 i 5 Rozporządzenia posługuje się już pojęciem szerokości użytkowej, w odniesieniu do biegu schodów i spocznika - tak jednoznaczne rozróżnienie to nie może być w niniejszej sprawie pominięte. Dodatkowo, w § 69 ust. 8 określony został wyjątek w postaci braku możliwości stosowania stopni schodów z noskami i podcięciami, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, jednak wyjątek ten dotyczy jedynie budynków opieki zdrowotnej oraz zamieszkania zbiorowego przeznaczonych dla osób starszych lub niepełnosprawnych. A contrario należy zatem wywnioskować, że w pozostałych przypadkach zastosowanie takiego rozwiązania jest dopuszczalne. W związku z powyższym uznać należy, iż wspomniane stopnie, znajdujące się na klatce schodowej zostały zaprojektowane prawidłowo.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, przy czym nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów, których zasadność skutkowała uchyleniem zaskarżonych decyzji, należy wskazać, że w pełni trafny jest zarzut oznaczony w skardze jako 7, dotyczący naruszenia art. 34 ust. 1 i art. 34 ust. 3 w zw. z art. w zw. z § 15 ust. 2 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu projektu budowlanego poprzez:
- przyjęcie, że projekt drogowy może stanowić oddzielną cześć projektu budowlanego (oddzielną od projektu zagospodarowania terenu), pomimo, że winien on być integralną częścią projektu zagospodarowania terenu,
- niezweryfikowanie przez Wojewodę zgodności projektu drogowego z projektem zagospodarowania terenu po zmianach wprowadzonych do projektu zagospodarowania terenu na etapie postępowania odwoławczego;
- niedostrzeżenie przez Wojewodę istotnych niezgodności pomiędzy projektem drogowym (który powinien być integralną częścią projektu zagospodarowania terenu), a projektem zagospodarowania terenu, które pojawiły się po wprowadzeniu zmian do projektu zagospodarowania terenu w postępowaniu odwoławczym (projekt drogowy nie został poprawiony i dostosowany do zmian, jakie zostały wprowadzone do projektu zagospodarowania terenu, co powoduje niespójności i wątpliwości w ramach projektu budowlanego, w części dot. zagospodarowania terenu).
W tym zakresie w pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że projekt zagospodarowania terenu po zmianach wprowadzonych w toku postępowania odwoławczego jest niespójny z projektem drogowym, który zmianami nie został objęty.
Nie dostosowano go bowiem do istotnych zmian, które na etapie postępowania odwoławczego zostały wprowadzone do projektu zagospodarowania terenu, w zakresie układu komunikacyjnego i dostępu planowanego obiektu do drogi publicznej. Wbrew odpowiedzi na skargę inwestora, projektu drogowego nie można przy tym uznać za dodatkowy, niewymagany przepisami dokument, którego sporządzenie nie było obowiązkowe, a co za tym idzie nie jest on wiążący. Podkreślenia bowiem wymaga, że zgodnie z § 17 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu projektu budowlanego, dane, o których mowa w § 15 ust. 2 (czyli m.in. układ komunikacji wewnętrznej terenu inwestycji, określający w szczególności układ dróg wewnętrznych, dojazdów, parkingów, placów i chodników, a w zależności od potrzeb - przekroje oraz profile elementów tego układu, charakterystyczne rzędne i wymiary - § 15 ust. 2 pkt 6) mogą być zamieszczone na dodatkowych rysunkach, jeżeli poprawi to czytelność projektu zagospodarowania działki lub terenu. I tak też w świetle w/w przepisu należy traktować część projektu budowlanego nazwanego projektem drogowym. Nie jest to zatem jakiś nieistotny i nieobowiązkowy załącznik, lecz integralna część projektu budowlanego, która uszczegóławia projekt zagospodarowania terenu i musi być z nim spójna. Podkreślić bowiem należy, że projekt budowlany służy zarówno do realizacji robót budowlanych, jak i do oceny przez stosowne organy, czy realizacja ta odbywa się zgodnie z projektem, czy też z odstępstwami, a jeśli z odstępstwami to jaki jest ich stopień. Z tych przyczyn projekt budowlany musi być wewnętrznie spójny. Inaczej nie dałoby się ocenić, które z projektowanych rozwiązań uznać należy za wiążące i w zasadzie jak inwestor ma realizować roboty budowlane. Z tych przyczyn, w ponownym postępowaniu organ winien wezwać inwestora do doprowadzenia do spójności pomiędzy projektem drogowym i projektem zagospodarowania terenu.
Trafny jest także zarzut oznaczony w skardze jako 8, a dotyczący naruszenia art. 4 oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 p.b. w zw. z § 14 ust. 2 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez przyjęcie przez organ, że inwestycja posiada zapewniony odpowiedni tj. zgodny z prawem dostęp (dojście i dojazd) do drogi publicznej. Jak wynika z projektu, dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej ma się odbywać poprzez szereg działek, nie będących własnością inwestora, w wyniku ustanowienia na nich służebności przejazdu i przechodu zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla K. - P. w K. XII Wydział Cywilny z 28 grudnia 2017 r., sygn. akt [...], zmienionym postanowieniem Sądu Okręgowego w K. II Wydział Cywilny Odwoławczy z 18 października 2019 r., sygn. akt [...] Organ nie wyjaśnił w tym zakresie, czy w świetle ustalonych służebności, inwestor posiada tytuł prawny do dysponowania terenem działek objętych służebnością (na których ma znajdować się opisane wyżej połączenie do drogi publicznej) na cele budowlane, w kształcie który umożliwiałby mu wybudowanie wyżej opisanego połączenia, tak jak aktualnie określono to w projekcie budowlanym.
Przede wszystkim jednak nie wyjaśnił, jak ma nastąpić połączenie inwestycji z drogą publiczną poprzez ciąg pieszo-jezdny o szerokości 5 metrów (który ma dopiero powstać w związku z inwestycją) skoro służebność drogi koniecznej ustanowionej w/w postanowieniem wynosi tylko 3,5 m, czyli jest niewystarczająca do zapewnienia inwestycji dostępu do drogi publicznej zgodnie z projektem i przepisem § 14 ust. 2 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
W tym zakresie w szczególności podkreślenia wymaga, że teren inwestycji ma mieć dostęp do drogi publicznej m.in. poprzez działkę drogową ul. [...]. Ulica ta nie jest drogą publiczną i nie należy do podmiotu publicznego. Nie jest natomiast tak jak wskazuje w odpowiedzi na skargę inwestor, że w gminach o statusie miasta, ulice, którym nadano nazwy, mają charakter ogólnodostępny, nawet jeżeli nie mają charakteru dróg publicznych. Wyrok na który powołał się inwestor, dotyczy bowiem stanu faktycznego, w którym droga wewnętrzna, mająca stanowić dostęp do drogi publicznej stanowiła własność gminy. Również sam fakt, że droga wewnętrzna ma nazwę, nie zmienia jej charakteru na publicznie dostępną. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych, każda droga wewnętrzna za pisemną zgodą właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana, może mieć nadaną nazwę. Natomiast kwestia uzyskania nazwy nie wpływa na status takiej drogi choćby z tego powodu, że brak ku temu jakichkolwiek podstaw prawnych. Z tych przyczyn, w ponownym postępowaniu organ winien wezwać inwestora do wykazania, że teren inwestycji posiada prawny i faktyczny dostęp do drogi publicznej, który byłby zgodny z obowiązującymi w tym względzie przepisami i dokonać wnikliwej oceny przedstawionych przez inwestora rozwiązań i jego argumentacji.
Trafny jest także zarzut oznaczony w skardze jako 6, a dotyczący naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego w zw. z § 70, § 71 oraz § 16 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez przyjęcie, że pochylnia zapewniająca dostęp do budynku dla osób niepełnosprawnych może jednocześnie pełnić funkcję chodnika obsługującego budynek wielorodzinny, podczas gdy odmienne są prawem przewidziane wymagania dla pochylni oraz chodnika, a rozwiązanie przedstawione przez Inwestora (wykorzystanie pochylni jednocześnie jako chodnika) nie spełnia minimalnych parametrów przewidzianych w przepisach Rozporządzenia dla chodnika obsługującego budynek wielorodzinny.
O ile zgodzić się należy ze stanowiskiem inwestora, że nie ma wprost wyartykułowanych zakazów, co do tego aby pochylnia dla osób niepełnosprawnych pełniła jednocześnie funkcję dojścia do budynku, to jednak taki ciąg komunikacyjny musiałby być zaprojektowany w sposób, umożliwiający korzystanie z niego zarówno przez osoby niepełnosprawne, jak i innych użytkowników, przy uwzględnieniu obowiązujących w tym zakresie przepisów techniczno-budowlanych. Stosownie do § 71 ust. 1 Rozporządzenia, pochylnie przeznaczone dla osób niepełnosprawnych powinny mieć szerokość płaszczyzny ruchu 1,2 m, krawężniki o wysokości co najmniej 0,07 m i obustronne poręcze (odpowiadające warunkom określonym w § 298 Rozporządzenia), przy czym odstęp między nimi powinien mieścić się w granicach od 1 m do 1,1m. Na końcu zaś i na początku pochylni długość poziomej płaszczyzny ruchu powinna wynosić co najmniej 1,5 m (por. § 71 ust. 2 Rozporządzenia), co ma umożliwić manewrowanie w tym obszarze wózkiem inwalidzkim. W tym samym celu § 71 ust. 3 Rozporządzenia ustanawia wymogi dla powierzchni spocznika przy pochylni dla niepełnosprawnych (kwadrat o boku długości 1,5 m, poza polem otwierania skrzydła drzwi wejściowych do budynku).
Z kolei chodnik umożliwiający dostęp do budynku wielorodzinnego powinien być utwardzony i mieć minimalną szerokość 1,5 m (por. § 16 ust. 1 Rozporządzenia). Szerokość ta w ocenie Sądu powinna stanowić w całości przestrzeń dla poruszania się osób i w związku z tym nie może być ograniczana przez wprowadzanie poręczy dla osób niepełnosprawnych, o których mowa w § 71 ust. 1 w zw. z § 298 Rozporządzenia. Zawężanie minimalnej szerokości chodnika poniżej progów określonych w Rozporządzeniu jest niedopuszczalne. Nie jest zatem możliwym, aby pochylnia przeznaczona dla osób niepełnosprawnych, a zatem podlegająca rygorom z § 71 w zw. z art. 298 Rozporządzenia i tak zaprojektowana jak w przedmiotowym wypadku, mogła jednocześnie pełnić funkcję chodnika.
Projekt budowlany, aby był zgodny z przepisami, wymaga zatem wprowadzenia - oprócz pochylni przeznaczonej dla osób niepełnosprawnych - chodnika przeznaczonego dla ruchu pieszych. Oba te ciągi mogą się w jakimś zakresie łączyć, przebiegać równolegle, z pewnym wykorzystaniem powierzchni jednego ciągu dla drugiego, ale nie w taki sposób jak to zaprojektowano w niniejszym wypadku. Pochylnia dostosowana do potrzeb osób niepełnosprawnych nie może niejako "przy okazji" w całości być jednocześnie chodnikiem, bo prawo stawia obu tym rozwiązaniom projektowym odmienne wymogi, które się wykluczają.
Dla zobrazowania dlaczego zaprojektowane w przedmiotowym wypadku rozwiązanie jest niezgodne z w/w przepisami należy wskazać, że zaplanowany uniwersalnie ciąg komunikacyjny jest dość znacznej długości. Ma on na tej długości obustronne poręcze, między którymi odstęp mieści się w granicach od 1 m do 1,1m. W przypadku poruszania się nim osoby niepełnosprawnej na wózku oraz z przeciwnego kierunku osoby z wózkiem dla dzieci, dochodzi do kolizji między takimi poruszającymi się osobami, uniemożliwiające im jakiekolwiek miniecie się. Dlatego takie rozwiązanie jak w przedmiotowym wypadku należy uznać za niezgodne z przepisami, co skutkuje tym, że planowany budynek nie ma zapewnionego wymaganego przepisami prawa dojścia. Dlatego również w tym zakresie organ zobowiąże inwestora do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.
Trafny jest także zarzut oznaczony w skardze jako 4 (w szczególności w związku ze wskazanymi powyżej nieprawidłowościami), a dotyczący naruszenia art. 15 w zw. z art. art. 35 ust. 3 prawa budowlanego, m.in. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności. Wprowadzone w projekcie modyfikacje były bowiem na tyle doniosłe, że na etapie postępowania odwoławczego w istocie doszło do zmiany pod względem przedmiotowym. Projekt - celem doprowadzenia go do zgodności z warunkami zabudowy i warunkami techniczno-budowlanymi - wymagał na tyle istotnych zmian, że Wojewoda dostrzegłszy tę okoliczność, winien był uchylić decyzję organu I Instancji i przekazać sprawę organowi I Instancji do ponownego rozpatrzenia. Podkreślenia bowiem wymaga, że usunięcie wad projektu budowlanego, wymagające jego istotnej zmiany, należy do kompetencji organu I instancji. W świetle art. 35 ust. 3 prawa budowlanego, przewidziany w nim tryb postępowania, powinien być wyczerpany przed organem pierwszej instancji. Postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 nie podlega bowiem odrębnemu zaskarżeniu i jest kontrolowane wraz z decyzją organu pierwszej instancji, w razie wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie pozwolenie na budowę. Z uwagi na zasadę dwuinstancyjności, ustanowioną w art. 15 k.p.a., rozstrzygnięcia, które nie były jeszcze przedmiotem orzekania w pierwszej instancji, nie powinny być po raz pierwszy i ostatecznie podejmowane w postępowaniu odwoławczym (por. w szczególności wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r. sygn. II OSK 2659/19). W tym kontekście organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 § 1 k.p.a.) oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.); natomiast gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a także gdy określony tryb postępowania powinien być wyczerpany przed organem pierwszej instancji, przeprowadzenie samodzielnie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego jest niedopuszczalne, gdyż będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Z tych przyczyn, również z tego powodu skarga zasługuje na uwzględnienie.
Pozostałe zarzuty skargi bądź są niezadane, bądź też naruszenie przepisów przez organ nie było na tyle istotne aby mogło skutkować uchyleniem z tego powodu decyzji. Nie zwalnia to jednak organu z tego, aby ponowne postępowanie przeprowadzić w pełni zgodnie z obowiązującymi i mającymi zastosowanie w sprawie przepisami.
W szczególności wskazać należy, że zarzut dotyczący windy jako odrębnego budynku nie jest zasadny, z przyczyn obszernie wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę inwestora. Również zarzut dotyczący kręgu stron nie mógł zostać uwzględniony, albowiem aktualnie w orzecznictwie prezentowany jest jednolity pogląd, że zarzut ten może być skutecznie podniesiony jedynie przez podmiot, który został pominięty w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. Zarzut dotyczący naruszenia prawa wodnego i zarzut dotyczący rozwiązań projektowych w projekcie architektoniczno-budowlanym, za które odpowiedzialność ponosi projektant, nie są zasadne z przyczyn przywołanych przez inwestora. Natomiast zarzuty dotyczące niepełnego uzupełnienia materiału dowodowego i braków w części opisowej projektu zagospodarowania terenu, to braki które miały nieistotne znaczenie, a ponadto są aktualnie bezprzedmiotowe w związku z koniecznością ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ i konieczności dokonania zmian w projekcie zagospodarowania terenu.
Konkludując należy zatem wskazać, że w ponownym postępowaniu, organ na podstawie art. 35 ust. 3 prawa budowlanego w zw. z art. 35 ust. 1 prawa budowlanego, nałoży na inwestora - określając w tym względzie odpowiedni termin - obowiązek usunięcia wskazanych powyżej przez sąd nieprawidłowości. Po wykonaniu obowiązku przez inwestora, zweryfikuje obszar oddziaływania zamierzenia, w przypadku zmiany kręgu stron zawiadomi podmioty, którym taki przymiot przysługuje oraz wykona obowiązki jakie nakłada na niego art. 35 ust. 1 prawa budowlanego i stosownie do okoliczności podejmie decyzję w sprawie, stosując się do pozostałych dyspozycji wynikających z art. 35 prawa budowlanego oraz pozostałych przepisów, które znajdą w sprawie zastosowanie.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit."a" i "c". oraz 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 w/w ustawy, zasadzając na rzecz strony skarżącej 500 zł. tytułem uiszczonego wpisu od skargi, 480 zł. tytułem zastępstwa procesowego i 17 zł. tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.