II SA/Kr 654/24

II SA/Kr 654/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-06-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-05-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 138 par 1 i pkt 2  , art 104
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art 83 ust 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2024 r. sprawy ze skarg B. P. i S. P. na decyzję nr 94/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 29 lutego 2024 r., znak WOB.7721.344.2023.NOGI w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargi.
Uzasadnienie
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, decyzją z dnia 29 lutego 2024r. nr 94/2024 Znak: WOB.7721.344.2023.NOGI na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 Kpa, uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Nowego Sącza nr 120/2023 z dnia 13 lipca 2023 r. znak: IK.5121.12.2023.JK w całości i orzekł na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 150 § 1 i art. 145 § 1 pkt 8 Kpa i art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej "Pb"), o uchyleniu decyzji PINB nr 40/2019 z dnia 2 kwietnia 2019 r. znak: PINB.ENB.5121.9.2019 (udzielającą inwestorowi S. P. - prowadzącemu działalność gospodarczą pn. Handel Detaliczny S. P. pozwolenia na użytkowanie II etapu inwestycji - tj. poziomu poddasza budynku handlowo-usługowego - kat. XII - zlokalizowanego w N. S. przy ul. [...] na działce nr [...] w obr. [...] przed wykonaniem wszystkich robót, a to: przed montażem platformy schodowej, umywalki i pochwytów w wc dla osób niepełnosprawnych, jednocześnie zobowiązując inwestora do zamontowania platformy schodowej, umywalki w wc przystosowanym do korzystania przez osoby niepełnosprawne, pochwytów w wc przystosowanym do korzystania przez osoby niepełnosprawne w terminie do dnia 30 kwietnia 2019 r.) i umarzając postępowanie administracyjne prowadzone przed PINB znak: PINB.ENB.5121.9.2019 na wniosek S. P. z dnia 17 marca 2019 r. w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie "Budynku handlowo-usługowego w zakresie zmiany funkcji poddasza na pomieszczenia handlowo-usługowe (sklep spożywczo-przemysłowy oraz pomieszczenia małej gastronomii na potrzeby sklepu spożywczego), zmiana w zagospodarowaniu terenu poprzez wykonanie dodatkowego utwardzenia i zmiana układu miejsc postojowych na działce nr [...] w obr. [...] położonej przy ulicy M. D. i B. P. -11 etap inwestycji".
W uzasadnieniu decyzji przedstawiono przebieg postępowania podając, iż decyzją Prezydenta Miasta Nowego Sącza z dnia 9 sierpnia 2016 r., nr 416/2016, znak: WAU.RAB.6740.364.2016.JP zatwierdzono projekt budowlany i udzielono S. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Handel Detaliczny S. P. pozwolenia na budowę "budynku handlowo-usługowego na działce nr [...] w obr. [...] wraz z przyłączem wodociągowym, prądu, wewnętrzną linią zasilającą, wewnętrzną instalacją gazu, wewnętrzną instalacją hydrantową, zjazdem publicznym z ulicy B. P. i M. D. w N. S. na działkach nr [...], [...], [...] w obr. [...]/kat. obiektu XVIII".
Decyzją z dnia 7 listopada 2017 r., nr 518/2017, znak: WAU.RAB.6740.364.2016.JP Prezydent Miasta Nowego Sącza zmienił własną decyzję z dnia 9 sierpnia 2016 r., nr 416/2016, znak: WAU.RAB.6740.364.2016.JP w zakresie zmiany rozwiązań architektoniczno-konstrukcyjnych budynku obejmujących rozwiązań projektowych w poziomie poddasza.
Decyzją z dnia 26 stycznia 2018 r., nr 12/2018, znak: PINB.ENB.5121.2.2018 po rozpatrzeniu wniosku z dnia 18 stycznia 2018 r. PINB udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie I etapu inwestycji tj. poziomu parteru budynku handlowo-usługowego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych (II etapu inwestycji) tj. przed wykonaniem robót wykończeniowych w poziomie poddasza. Jednocześnie decyzją zobowiązano inwestora do skutecznego zabezpieczenia przed dostępem osób trzecich miejsc prowadzenia robót budowlanych związanych z realizacją II etapu budowy w terminie - przed przystąpieniem do użytkowania I etapu - do czasu zakończenia robót budowlanych.
Decyzją z dnia 9 kwietnia 2018 r., nr 142/2018, znak: WAU.RAB.6740.364.1.2016.JP Prezydent Miasta Nowego Sącza zmienił własną decyzję z dnia 9 sierpnia 2016 r., nr 416/2016, znak: WAU.RAB.6740.364.2016.JP i decyzję z dnia 7 listopada 2017 r., nr 518/2017, znak: WAU.RAB.6740.364.2016.JP oraz zatwierdził zmiany do projektu budowlanego w zakresie: "zmiany funkcji poddasza na pomieszczenia handlowo-usługowe (sklep spożywczo przemysłowy oraz pomieszczenia małej gastronomi na potrzeby sklepu spożywczego), zmiany w zagospodarowaniu terenu poprzez wykonanie dodatkowego utwardzenia i zmiany układu miejsc postojowych ".
Decyzją z dnia 30 stycznia 2019 r., znak: WI-I.7840.30.9.2018.BB Wojewoda Małopolski na podstawie art. 138 § l pkt l Kpa utrzymał decyzję Prezydenta Miasta Nowego Sącza z dnia 9 kwietnia 2018 r., nr 142/2018, znak: WAU.RAB.6740.364.1.2016.JP w mocy.
W dniu 20 marca 2019 r. wpłynął wniosek S. P. o wydanie pozwolenia na użytkowanie II etapu inwestycji - tj. poziomu poddasza budynku handlowo-usługowego zlokalizowanego w N. S. przy ul. [...] na działce nr [...] w obr. [...].
Po przeprowadzeniu przez upoważnionych pracowników PINB obowiązkowej kontroli obiektu w dniu 29 marca 2019 r., decyzją z dnia 2 kwietnia 2019 r., nr 40/2019, znak: PINB.ENB.5121.9.2019 PINB udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie II etapu inwestycji - tj. poziomu poddasza budynku handlowo-usługowego zlokalizowanego w N. S. przy ul. [...] na działce nr [...] w obr. [...] przed wykonaniem wszystkich robót, a to: przed montażem platformy schodowej, umywalki i pochwytów w we dla osób niepełnosprawnych. Jednocześnie zobowiązano inwestora do zamontowania platformy schodowej, umywalki oraz pochwytów w we przystosowanych do korzystania przez osoby niepełnosprawne w terminie -do dnia 30 kwietnia 2019 r.
Pismem z dnia 7 czerwca 2019 r. S. P. poinformował, iż zrealizował wszystkie roboty budowlane względem II etapu budowy przedmiotowego obiektu.
Wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 333/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 30 stycznia 2019 r., znak: WI-I.7840.30.9.2018.BB oraz poprzedzającą jej decyzję Prezydenta Miasta Nowego Sącza z dnia 9 kwietnia 2018 r., nr 142/2018, znak: WAU.RAB.6740.364.1.2016.JP (akta PINB, k: 13-18).
Wyrokiem z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 4018/19 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (akta PINB, k: 2-11).
Postanowieniem z dnia 31 marca 2023 r., nr 145/2023, znak: IK.5121.12.2023 PINB na podstawie art. 145 § l pkt 8 i art. 149 § 1 Kpa wznowił postępowanie administracyjne w sprawie "pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo-usługowego - II etap realizacji inwestycji, zlokalizowanego na działce nr [...] w obr. [...]przy ulicy M. D. i B. P. w N. S. " (akta PINB, k: 24).
Pismem z dnia 21 kwietnia 2023 r. PINB zwrócił się do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta Nowego Sącza z prośbą o udzielenie informacji, na jakim etapie znajduje się j postępowanie w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę zainicjowanej wnioskiem S. J. P.#żika z 2018 r. (akta PINB, k: 27). W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 23 maja 2023 r.
Wydział Architektury i Urbanistyki wskazał, iż wezwano inwestora o uzupełnienie wniosku z 2018 r. (akta PINB, k: 29).
Decyzją nr 120/2023 z dnia 13 lipca 2023 r., znak: jw. PINB na podstawie art. 151 § l pkt 2 Kpa uchylił "decyzję własną nr 40/2019 z dnia 2 kwietnia 2019 r., znak: PINB.ENB.5121.9.2019, udzielającą inwestorowi S. P. pozwolenia na użytkowanie II etapu inwestycji - tj. poziomu poddasza budynku handlowo-uslugowego zlokalizowanego w N. S. przy ul. [...] na działce nr [...] w obr. [...] przed wykonaniem wszystkich robót, a to przed montażem platformy schodowej, umywalki i pochwytów dla osób niepełnosprawnych " i jednocześnie "odmówił udzielenia inwestorowi S. P. pozwolenia na użytkowanie II etapu inwestycji - tj. poziomu poddasza budynku handlowo-uslugowego zlokalizowanego w N. S. przy ul. [...] na działce nr [...] w obr. [...] przed wykonaniem wszystkich robót" (akta PINB, k: 33, 34).
Odwołanie wniósł S. P..
Postanowieniem z dnia 26 stycznia 2024 r., nr 93/2024, znak: WOB.7721.344.2023.NOGI MWINB na podstawie art. 136 Kpa zlecił organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie poprzez: przesłanie akt sprawy znak: PINB.ENB.5121.2.2018 dotyczącej udzielenia pozwolenia na użytkowanie I etapu inwestycji tj. poziomu parteru budynku handlowo-usługowego zlokalizowanego w N. S. przy ul. [...] na dz. nr [...] w obr. [...] przed wykonaniem wszystkich robót; pozyskanie i przesłanie akt spraw zakończonych decyzjami Prezydenta Miasta Nowego Sącza z dnia 9 sierpnia 2016 r. nr 416/2016 znak: WAU.RAB.6740.364.2016.JP oraz z dnia 7 listopada 2017 r. nr 518/2017 znak: WAU.RAB.6740.364.2016.JP; ustalenie na jakim etapie znajduje się postępowanie administracyjne przed Prezydentem Miasta Nowego Sącza w sprawie zmiany decyzji z dnia 9 sierpnia 2016 r., nr 416/2016, znak: WAU.RAB.6740.364.2016.JP i decyzji z dnia 7 listopada 2017 r., nr 518/2017, znak: WAU.RAB.6740.364.2016.JP oraz zatwierdzenia zmiany do projektu budowlanego w zakresie: "zmiany funkcji poddasza na pomieszczenia handlowo-usługowe (sklep spożywczo przemysłowy oraz pomieszczenia małej gastronomi na potrzeby sklepu spożywczego), zmiany w zagospodarowaniu terenu poprzez wykonanie dodatkowego utwardzenia i zmiany układu miejsc postojowych" po uchyleniu decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 30 stycznia 2019 r., znak: WI-1.7840.30.9.2018.BB oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta Nowego Sącza z dnia 9 kwietnia 2018 r., nr 142/2018, znak: WAU.RAB.6740.364.1.2016.JP prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 333/19. Uzupełniony materiał w sprawie wpłynął w dniu 21 lutego 2024 r.
Dokonując oceny prawnej organ odwoławczy podał, iż w zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta Nowego Sącza z dnia 9 sierpnia 2016 r. nr 416/2016 projekcie budowlanym, przedmiotem inwestycji była budowa budynku handlowo-usługowego (sklep spożywczo-przemysłowy), gdzie parter budynku miał stanowić w całości część handlową (sklep spożywczo-przemysłowy) oraz dwie klatki schodowe jako komunikacja pionowa z piętrem budynku. W pierwszym piętrze przewidziano część socjalno-biurową i magazynową przynależną do sklepu oraz część stanowiącą strych nieużytkowy.
Na mocy decyzji z dnia 7 listopada 2017 r., nr 518/2017, znak: WAU.RAB.6740.364.2016.JP dokonano zmian projektowych w zakresie I piętra budynku co wynikało ze stanu zaawansowania robót płyta żelbetowa nad parterem oraz częściowo ściany zewnętrzne na poddaszu. Zmiana dotyczy rozwiązań projektowych w zakresie pomieszczeń oraz wysokości ścianki kolankowej. Wprowadzono dodatkowe pomieszczenia magazynowe oraz obniżono ściankę kolankową z 3.14 m na 1.80 m, dodatkowo od strony północnej na poddaszu wprowadzono okna dachowe w odległości ponad 4.0 m od granicy działki. Konstrukcja dachu została zabezpieczona do klasy odporności ogniowej R 30 ze względu na rezygnację ze stropu żelbetowego. Ze względu na obniżenie dachu i ścianki kolankowej zmianie uległy okna od strony wschodniej budynku, oraz kąt nachylenia połaci dachowej z 5° do 19°. Zmiana obejmuje część od stropu nad parterem budynku co spowodowało zmianę danych liczbowych w zakresie powierzchni oraz kubatury" (k. 9 projektu). Analiza projektu wykazała, iż na skutek zmiany pozwolenia na budowę zmniejszono powierzchnię użytkową poddasza z 291,90 m2 na 287,40 m2 oraz zwiększono powierzchnię całkowitą poddasza z 333,70 m2 na 345,02 m2.
W dniu 22 stycznia 2018 r. na dziennik podawczy PINB wpłynął wniosek S. P. o wydanie pozwolenia na użytkowanie I etapu przedmiotowej inwestycji. W oświadczeniu kierownika budowy z dnia 17 stycznia 2018 r. zostało wskazane, że do wykonania pozostały następujące roboty budowlane w poziomie poddasza (II etap budowy): roboty związane z centralnym ogrzewaniem, wentylacją mechaniczną, roboty malarskie, elektryczne, posadzkarskie, wykończeniowe oraz porządkowe (k. 54 akt PINB.ENB.5121.2.2018). Uzyskana przez inwestora decyzja PINB o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie z dnia 26 stycznia 2018 r. uprawniała inwestora do użytkowania I etapu inwestycji tj. poziomu parteru budynku handlowo-usługowego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych (II etapu inwestycji) tj. przed wykonaniem robót wykończeniowych w poziomie poddasza. Jednocześnie decyzją zobowiązano inwestora do skutecznego zabezpieczenia przed dostępem osób trzecich miejsc prowadzenia robót budowlanych związanych z realizacją II etapu budowy w terminie - przed przystąpieniem do użytkowania I etapu - do czasu zakończenia robót budowlanych. W myśl decyzji PINB z dnia 26 stycznia 2018 r. skoro inwestor zadecydował o etapowaniu realizowanej inwestycji, to pozostałe roboty budowlane w poziomie poddasza był obowiązany wykonywać zgodnie z dotychczasową dokumentacją projektową zatwierdzoną ostatecznymi decyzjami Prezydenta Miasta Nowego Sącza z dnia 9 sierpnia 2016 r. nr 416/2016 oraz z dnia 7 listopada 2017 r. nr 518/2017. Kolejno, inwestor uzyskał decyzję Prezydenta Miasta Nowego Sącza z dnia 9 kwietnia 2018 r., nr 142/2018, znak: WAU.RAB.6740.364.1.2016.JP zmieniającą poprzednie decyzje o pozwoleniu na budowę z dnia 9 sierpnia 2016 r. nr 416/2016 oraz z dnia 7 listopada 2017 r. nr 518/2017. Decyzja ta zatwierdzała zmiany do projektu budowlanego w zakresie zmiany funkcji poddasza na pomieszczenia handlowo-usługowe (sklep spożywczo przemysłowy oraz pomieszczenia małej gastronomi na potrzeby sklepu spożywczego), zmiany w zagospodarowaniu terenu poprzez wykonanie dodatkowego utwardzenia oraz zmiany układu miejsc postojowych. Jak można wyczytać na karcie 9 projektu: "Zmiana funkcji pomieszczeń w poddaszu polega jedynie na wyposażeniu pomieszczeń w urządzenia związane z działalnością oraz w meble sklepowe i regały sklepowe. W części związanej z pomieszczeniami magazynowo socjalnymi /lewa strona budynku/ pomieszczenia przeznacza się na małą gastronomię związaną z działalnością sklepu spożywczego (...). Prawa strona piętra obecnie jako strych zmiana funkcji na dalszą część sklepu spożywczo-przemysłowego który znajduje się na parterze ". Ww. projekt zamienny przewidywał zwiększenie powierzchni użytkowej poddasza z 287,40 m2 na 547,21 m2 oraz powierzchnię całkowitą poddasza z 345,02 m2 na 633,85 m2.
Ww. decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 30 stycznia 2019 r., znak: WI-I.7840.30.9.2018.BB, wobec czego po przeprowadzeniu przez upoważnionych pracowników PINB obowiązkowej kontroli obiektu w dniu 29 marca 2019 r., decyzją z dnia 2 kwietnia 2019 r., nr 40/2019, znak: PINB.ENB.5121.9.2019 PINB udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie II etapu inwestycji - tj. poziomu poddasza budynku handlowo-usługowego zlokalizowanego w N. S. przy ul. [...] na działce nr [...] w obr. [...] przed wykonaniem wszystkich robót, a to: przed montażem platformy schodowej, umywalki i pochwytów w we dla osób niepełnosprawnych. Jednocześnie zobowiązano inwestora do zamontowania platformy schodowej, umywalki oraz pochwytów w we przystosowanych do korzystania przez osoby niepełnosprawne w terminie do dnia 30 kwietnia 2019 r. Niemniej jednak zarówno ww. decyzja Wojewody Małopolskiego jak i decyzja Prezydenta Miasta Nowego Sącza z dnia 9 kwietnia 2018 r. nr 142/2018 zostały uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 333/19.
Analiza powyżej przedstawionego stanu faktycznego pozwala zatem na stwierdzenie, że formalnie pomiędzy decyzjami organów administracji architektoniczno-budowlanej o zmianie pozwolenia na budowę w zakresie zmiany funkcji poziomu poddasza budynku na pomieszczenie handlowo-usługowe (które zostały wyeliminowana z obrotu prawnego przez sąd administracyjny) a decyzją zezwalającą na użytkowanie poziomu poddasza budynku jako pomieszczenia handlowo-usługowego istnieje związek, o którym mowa w art. 145 § l pkt 8 Kpa, tj. ww. decyzje są od siebie zależne. Decyzja o zmianie pozwolenia na budowę w zakresie zmiany funkcji poddasza spornej inwestycji stanowiła podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie poddasza jako pomieszczenia handlowo-usługowego.
Powyższe powoduje, iż organ I instancji był uprawniony do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją PINB z dnia 2 kwietnia 2019 r., nr 40/2019, znak: PINB.ENB.5121.9.2019. Przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest weryfikacja ostatecznej decyzji, a nie rozpoznanie sprawy pod względem podmiotowym, przedmiotowym i podstawy prawnej sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia l lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2154/10 - ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną prowadzi się w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania decyzji ostatecznej, a nie w dniu wydania decyzji po ponownym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy w trybie wznowienia postępowania. (...) Organ rozpoznając i rozstrzygając sprawę związany jest oceną mocy dowodów (art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego) i sama zmiana oceny dowodów nie może stanowić podstawy do podważenia trwałości decyzji w trybie wznowienia postępowania jeżeli nie wyprowadzi się takich nowych okoliczności faktycznych, istniejących w dniu wydania decyzji ostatecznej, które podważą ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przy wydaniu decyzji ostatecznej, decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie w trybie postępowania zwykłego.
Przechodząc do weryfikacji ostatecznej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zasadniczo PINB nie był uprawniony do wydania decyzji z dnia 2 kwietnia 2019 r., nr 40/2019. znak: PINB.ENB.5121.9.2019 o pozwoleniu na użytkowanie II etapu inwestycji - tj. poziomu poddasza budynku handlowo-usługowego. W obrocie prawnym pozostawała bowiem ostateczna decyzja z dnia 26 stycznia 2018 r., nr 12/2018, znak: PINB.ENB.5121.2.2018, którą PINB udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie I etapu inwestycji tj. poziomu parteru budynku handlowo-usługowego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych (II etapu inwestycji) tj. przed wykonaniem robót wykończeniowych w poziomie poddasza. Jeżeli organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki określone w art. 59 ust. l Pr. bud., to pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót. Przepis ten stanowi wyjątek od zasady, że do użytkowania obiektu można przystąpić po wykonaniu całości robót budowlanych przewidzianych w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją udzielającą pozwolenia na budowę. Zobowiązuje to bowiem inwestora do wykonania określonych robót budowlanych po formalnym zakończeniu budowy. Zgodnie z art. 59 ust. 4a Pr. bud. inwestor z kolei jest zobowiązany zawiadomić właściwy organ o zakończeniu robót budowlanych prowadzonych po przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego, na podstawie decyzji pozwolenia na użytkowanie. Jeżeli natomiast inwestor nie wykona tych robót w wyznaczonym terminie, właściwy organ nadzoru budowlanego, powinien taka decyzje (pozwolenia na użytkowanie) uchylić na podstawie art. 162 S 2 Kpa (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 968/17).
Z uwagi na brzmienie przepisu art. 59 ust. 4a Pr. bud. za wadliwe należy uznać złożenie przez inwestora - posiadającego już decyzję pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (w tym przypadku decyzja pozwolenia na użytkowanie przed wykonaniem robót wykończeniowych na poziomie poddasza) -kolejnego wniosku o pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (jako całości). Tym samym wadliwe było procedowanie przez PINB w sprawie kolejnej decyzji pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego. Skoro inwestor złożył w dniu 18 marca 2019 r. kolejny wniosek o pozwolenie na użytkowanie, to w realiach niniejszej sprawy organ I instancji powinien był potraktować ten wniosek jako zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych lub wezwać inwestora do złożenia wyjaśnień w związku z okolicznością, że dla przedmiotowej inwestycji została już wydana stosowna decyzja o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. Tym samym PINB w ogóle pominął fakt, że uprzednio w stosunku do przedmiotowej inwestycji wydał już decyzję z dnia 26 stycznia 2018 r., nr 12/2018, znak: PINB.ENB.5121.2.2018, którą udzielił inwestorom pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku usługowo-handlowego. Ówczesne przepisy prawa budowlanego uniemożliwiały wydanie w stosunku do tej samej inwestycji kolejnej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w przypadku gdy w obrocie prawnym istniała już ważna (obowiązująca) decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, bez względu czy jej zakres przedmiotowy dotyczył części obiektu budowlanego, czy też jego całości.
W konsekwencji, analiza akt sprawy pozwoliła na wyrażenie przez organ odwoławczy oceny, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Nowego Sącza wadliwie wydał decyzję z dnia 2 kwietnia 2019 r., nr 40/2019, znak: PINB.ENB.5121.9.2019 a postępowanie administracyjne w sprawie przyjęcia do użytkowania poddasza przedmiotowego budynku było bezprzedmiotowe wobec pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji PINB z dnia 26 stycznia 2018 r., nr 12/2018, znak: PINB.ENB.5121.2.2018, która uprawniała inwestora do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego.
Z uwagi na powyższe, MWINB w ramach niniejszego postępowania odwoławczego uznał za właściwe uchylić zaskarżoną decyzję w całości i orzec co do istoty sprawy. Organ odwoławczy uznał bowiem, że w wyniku wznowienia należy uchylić decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Nowego Sącza z dnia 2 kwietnia 2019 r., nr 40/2019, znak: PINB.ENB.5121.9.2019 oraz umorzyć postępowanie administracyjne znak: PINB.ENB.5121.9.2019 prowadzone przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla Miasta Nowego Sącza w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, Budynku handlowo-usługowego w zakresie zmiany funkcji poddasza na pomieszczenia handlowo-usługowe (sklep spożywczo-przemysłowy oraz pomieszczenia malej gastronomii na potrzeby sklepu spożywczego), zmiana w zagospodarowaniu terenu poprzez wykonanie dodatkowego utwardzenia i zmiana układu miejsc postojowych na działce nr [...] w obr. [...] położonej przy ulicy M. D. B. P. - II etap inwestycji".
Jednocześnie na dzień orzekania w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka materialnoprawna opisana w art. 146 Kpa, bowiem od dnia doręczenia decyzji PINB z dnia 2 kwietnia 2019 r. nie upłynęło pięć lat, a w wyniku wznowienia postępowania nie zapadła decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Wobec prawomocnego uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Nowego Sącza z dnia 9 kwietnia 2018 r., nr 142/2018, znak: WAU.RAB.6740.364.1.2016.JP inwestor nie legitymuje się obecnie zgodą organu administracji architektoniczno-budowlanej na: zmianę sposobu użytkowania poddasza budynku jako pomieszczenia handlowo-usługowego (tj. sklepu spożywczo przemysłowego oraz pomieszczenia małej gastronomi na potrzeby sklepu spożywczego), zmianę w zagospodarowania terenu poprzez wykonanie dodatkowego utwardzenia oraz zmianę układu miejsc postojowych. Powyższe implikuje, iż organ I instancji winien rozważyć kwestię aktualnego sposobu użytkowania poddasza budynku pod względem możliwości ewentualnego zastosowania przepisu art. 7la ustawy Prawo budowlane.
Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli S. P. i B. P..
S. P. zarzucił naruszenie:
- art. 145 § 1 pkt 8 i art. 151 § 1 pkt 2 w związku art. 156 § 1 pkt 3 Kpa - poprzez wydanie w trybie wznowieniowym rozstrzygnięcia opartego przez organ II instancji na przesłance stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, polegającej na wydaniu kolejnej decyzji administracyjnej w sprawie, która dotyczy sprawy wcześniej rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;
- art. 10 § 1 i art. 81 Kpa - poprzez oparcie rozstrzygnięcia na dowodach, które zostały dołączone do akt sprawy w dniu 21 lutego 2024 r., a więc na pięć dni przed wydaniem zaskarżonej decyzji, co do których Skarżący nie miał możliwości wypowiedzenia się z uwagi na niezawiadomienie Skarżącego o uzupełnieniu materiału dowodowego oraz niewyznaczeniu mu terminu na zapoznanie się z nim i wypowiedzenie się w jego przedmiocie;
- art. 28 w związku z art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane - poprzez rozpoznanie sprawy wyłącznie z udziałem Skarżącego, a bez udziału pozostałych stron postępowania, w szczególności bez udziały B. P., będącej żoną Skarżącego i jednocześnie współwłaścicielką nieruchomości, na której usytuowany jest przedmiotowy obiekt budowlany, a to działki ewidencyjnej nr [...] w obr. [...], objętej księgą wieczystą nr [...], a więc strony w rozumieniu art. 28 ustawy Prawo budowlane, który to przepis, a nie art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, wyznacza krąg stron w sprawie administracyjnej, zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu podkreślono, iż Organ II instancji postąpił w sposób nieprawidłowy. Skoro bowiem Organ II instancji zidentyfikował podstawą do stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, to powinien był wszcząć z urzędu postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji i wydać decyzję w tym trybie, a jednocześnie zawiesić postępowanie odwoławcze w trybie wznowieniowym, mając na uwadze dalej idące skutki stwierdzenia nieważności decyzji [tak m.in.: wyrok WSA w Krakowie z 20.05.2009 r., sygn. III SA/Kr 389/08]. Powyższe uchybienie stanowi podstawę do uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji Organu 11 instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c PPSA. Wypowiadanie się przez Skarżącego w toku niniejszego postępowanie w przedmiocie zaistnienia lub niezaistnienia podstawy, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, byłoby przedwczesne, gdyż dotyczy okoliczności irrelewantnych dla postępowania wznowieniowego.
B. P. zarzuciła naruszenie art. 28 w związku z art, 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa - poprzez rozpoznanie sprawy z pominięciem Skarżącej, bez jej winy, pomimo przysługującego Skarżącej statusu strony w rozumieniu art. 28 ustawy Prawo budowlane, który to przepis, a nie art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, wyznacza krąg stron w sprawie administracyjnej, zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia skargi, sąd w świetle art. 151 p.p.s.a. oddala skargę.
Zarzuty skarg są niezasadne.
Sporna decyzja organu odwoławczego zapadła wobec zasadnego stwierdzenia przez organ, co do zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 8 Kpa (w postaci wydania decyzji PINB nr 40/2019 z dnia 2 kwietnia 2019 r. znak: PINB.ENB.5121.9.2019 w oparciu o decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 30 stycznia 2019 r. znak: Wl-1.7840.30.9.2018.BB oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, które zostały następnie uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 333/19), jak również tego, że postępowanie prowadzone przed PINB znak: PINB.ENB.5121.9.2019 na wniosek skarżącego z dnia 17 marca 2019 r. podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na pozostawanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji PINB nr 12/2018 z dnia 26 stycznia 2018 r. znak: PINB.ENB.5121.2.2018, którą udzielono pozwolenia na użytkowanie I etapu inwestycji tj. poziomu parteru budynku handlowo-usługowego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych (II etapu inwestycji), tj. przed wykonaniem robót wykończeniowych w poziomie poddasza. Zaskarżona decyzja została wydana w związku ze stwierdzeniem zaistnienia podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 8 Kpa. Stwierdzenie przesłanki wznowieniowej - przy braku przesłanek określonych w art. 146 Kpa - obliguje organ administracji do uchylenia decyzji dotychczasowej i rozpatrzenia sprawy co do istoty. Stwierdzenie w toku postępowania odwoławczego przesłanki umorzenia postępowania prowadzonego przed PINB znak; PINB.ENB.5121.9.2019, o której mowa w art. 105 § 1 Kpa, skutkowało koniecznością wydania na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 Kpa jako nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, decyzji umarzającej postępowanie w sprawie. Przepis art. 152 § 1 pkt 2 Kpa dopuszcza wydanie w charakterze nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, także rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie uprzednio zakończone uchylaną obecnie decyzją ostateczną. Wbrew argumentacji skarżącego S. P., skoro wszczęto postępowanie wznowieniowe i są ku temu podstawy, to w ramach tego postępowania musi być wydana stosowna decyzja. Nie ma natomiast podstaw do tego, aby wszczynać postępowanie nieważnościowe, a wznowieniowe w takiej sytuacji zawieszać. Oba postępowania są bowiem postępowaniami nadzwyczajnymi i nie ma przy tym przepisów, które wymagają, aby w przypadku jeśli toczy się jedno z tych postępowań, to je niejako zamieniać, skoro jednocześnie w ramach toczącego się postępowania można decyzję wyeliminować obrotu prawnego. Analogicznie zresztą, jak w postępowaniu odwoławczym organ może uchylić decyzję organu i instancji dotkniętą wadą nieważności bez wszczynania postępowania nieważnościowego.
Istotne w sprawie było natomiast to, że druga zmiana projektu budowlanego została prawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 8 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 333/19 tj. decyzja z dnia 9 kwietnia 2018 r., nr 142/2018, znak: WAU.RAB.6740.364.1.2016.JP Prezydenta Miasta Nowego Sącza (utrzymana decyzją z dnia 30 stycznia 2019 r., znak: WI-I.7840.30.9.2018.BB Wojewody Małopolskiego), a zatem pozostał projekt pierwotny oraz jedna zmiana z 7 listopada 2017 r., kiedy to decyzją nr 518/2017, znak: WAU.RAB.6740.364.2016.JP Prezydent Miasta Nowego Sącza zmienił własną decyzję z dnia 9 sierpnia 2016 r., nr 416/2016, znak: WAU.RAB.6740.364.2016.JP w zakresie zmiany rozwiązań architektoniczno-konstrukcyjnych budynku obejmujących rozwiązania projektowe w poziomie poddasza.
Zatem decyzja o pozwoleniu na użytkowanie - tzw. pierwsza tj. z 26.01.2018r. - dotyczy budowy zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę i jednej jego zmiany. W tej sytuacji nie było dopuszczalne wydawanie kolejnej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (czyli tej z 2.04.2019r.) tylko prowadzenie postępowania w przyjętym przez organy trybie z art. 59 ust. 4a ustawy prawo budowlane ewentualnie zastosowanie art. 162 § 2 Kpa.
Natomiast zwrot z decyzji z 26 stycznia 2018r. o I etapie nie może być rozumiany jako częściowe pozwolenie na użytkowanie, gdyż ustawa prawo budowlane nie przewiduje takiego rozwiązania. Zatem zwrot ten oznacza tylko określenie fragmentu robót, które zostały już wykonane i dały podstawę do wydania pozwolenia na użytkowanie o jakim mowa w art. 59 ust. 3 ustawy prawo budowlane.
Również pozostałe zarzuty są niezasadne. Zgodnie z art. 59 ust. 7 Pb stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, stąd zasadnie skarżąca B. P. nie została uznana za stronę postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Przepis art. 59 ust. 7 Pb zawęża krąg podmiotów mogących być stroną postępowania w stosunku do definicji strony, wynikającej z art. 28 Kpa. Zgodnie z art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast stosownie do art. 59 ust. 7 Pb podmiotem tym może być tylko inwestor, co w konsekwencji wyłącza możliwość uzyskania statusu strony przez inne podmioty, chociażby miały one interes prawny w innych postępowaniach dotyczących inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, np. o wydanie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1894/11). Ograniczenie to co w pełni zrozumiałe, musi rozciągać się również na postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych dotyczących decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W postępowaniach tych stroną postępowania również może być tylko i wyłącznie inwestor (por. wyroki NSA: z dnia 28 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2190/15, z dnia 8 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1894/11, z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1303/12; wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 307/21; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 października 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1459/22). Jedynie w przypadku gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem postępowania legalizacyjnego w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, legalizacji samowoli budowlanej lub też odstępstw od warunków pozwolenia zakończonych pozwoleniem na użytkowanie obiektu wydanego w wyniku postępowania legalizacyjnego w orzecznictwie ugruntował się pogląd, że ma zastosowanie dyspozycja art. 59 ust. 7 Pb. Jednak sporna w kontrolowanym postępowaniu decyzja PINB nr 40/2019 z dnia 2 kwietnia 2019 r. znak: PINB.ENB.5121.9.2019 o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie nie zapadła na skutek postępowania legalizacyjnego w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego.
Co do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 kpa, wystąpiło ono lecz było nieistotne i nie miało wpływu na wynik sprawy, a skarżący nie wykazał w żaden sposób, iż mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący nie wykazał, że brak możliwości wypowiedzenia się z uwagi na niezawiadomienie go o uzupełnieniu materiału dowodowego oraz niewyznaczenie mu terminu na zapoznanie się z nim i wypowiedzenie się w jego przedmiocie, a więc co do dowodów dołączonych na pięć dni przed wydaniem zaskarżonej decyzji do akt sprawy w dniu 21 lutego 2024 r., uniemożliwiły mu podjęcie konkretnej czynności procesowej. Dowody te jak wynika z w/w pisma o załączeniu dowodów (k. 24 akt II instancji) dotyczyły akt znanej skarżącemu sprawy WAU.RAB.6740.364.2016.JP oraz PINB.ENB.5121.2.2018, w których jako inwestor był stroną, znał ich treść i akta te związane były z toczącym się postępowaniem wznowieniowym. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że w sytuacji postawienia zarzutu naruszenia art. 10 § 1 Kpa koniecznym jest podanie, jakiej konkretnie czynności procesowej strona nie mogła dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki to miało wpływ na wynik sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 29 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 3250/18, z dnia 6 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 653/18). Ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między podnoszonym naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy spoczywa na stronie stawiającej zarzut (por. wyroki NSA: z dnia 6 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1185/16, z dnia 24 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 747/14, z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1098/13).
Z uwagi na to, Sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił skargi.