II SA/KR 654/06

II SA/Kr 654/06 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2006-12-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-05-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Andrzej Irla /przewodniczący/
Janusz Kasprzycki
Wojciech Jakimowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie AWSA Wojciech Jakimowicz ( spr.) AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2006 r. w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na zarządzenie Burmistrza Miasta Limanowa z dnia 6 stycznia 2004 r. Nr 2/2004 w przedmiocie zniesienia współwłasności nieruchomości skargę oddala
Uzasadnienie
Burmistrz Miasta Limanowa wydał w dniu 6 stycznia 2004 r. zarządzenie nr 2/2004 w sprawie zniesienia współwłasności nieruchomości położonych w Limanowej przy ul. Rynek i Krótkiej w oparciu o przepisy art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 210 kodeksu cywilnego w związku z § 2 Uchwały Nr XXVI 1/186/2000 Rady Miejskiej z dnia 7 grudnia 2000 r. w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości gruntowych zasobu gminnego oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata.
Skargę na powyższe zarządzenie Burmistrza Miasta Limanowa z dnia 6 stycznia 2004 r. nr 2/2004 złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wojewoda Małopolski wnosząc o stwierdzenie nieważności tego zarządzenia.
Strona skarżąca podnosi, że budynek przy ulicy Rynek [...] w Limanowej jest obiektem usługowo-handlowo-mieszkalnym, gdzie na parterze znajduje się część handlowo-usługowa, a na piętrze cztery lokale mieszkalne. Kamienica ta w 50% należała do Skarbu Państwa, a w 50% do Spółdzielni Z. w Limanowej. Zniesienie współwłasności zgodnie z w/w Zarządzeniem nastąpiło poprzez przeniesienie na rzecz Spółdzielni Z. posiadanego przez Miasto Limanowa udziału w przedmiotowej nieruchomości w zamian za stosowną zapłatę. Przedmiotowym Zarządzeniem Burmistrz Miasta Limanowa postanowił zatem o zbyciu udziału w przedmiotowej nieruchomości poprzez zniesienie formalnie współwłasności i tym samym pozbawił najemców przysługującego im prawa pierwokupu.
W tym stanie rzeczy w ocenie strony skarżącej zarządzenie nr 2/2004 z dnia 6 stycznia 2004 r. jest sprzeczne z art. 34 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 roku (Dz. U. Nr 46 poz.543 z późno zm.), zgodnie z którym "zbycie nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym na rzecz innych osób niż wymienione w ust. 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić z pominięciem przysługującego najemcą lokali mieszkalnych położonych w tym budynku, pierwszeństwa w nabyciu tych lokali".
Niezależnie od powyższego zarzutu organ nadzoru podniósł, iż zgodnie z art. 28 w/w ustawy sprzedaż nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego, co do zasady następuje wyłącznie w drodze przetargu. Wyłączenie zaś tej drogi następuje jedynie w ściśle określonych przypadkach taksatywnie wymienionych w art. 37 cytowanej powyżej ustawy, które jednak zdaniem organu nadzoru w tym przypadku nie wystąpiły. Zniesienie współwłasności nieruchomości położonej przy ul. Rynek [...] w Limanowej, o czym stanowi § 2 zarządzenia nastąpiło w ten sposób, że stały się one własnością Spółdzielni Z. w zamian za stosowną zapłatę dokonaną na rzecz Miasta Limanowa. Przedmiotowe zniesienie współwłasności można uznać za sui generis czynność prawną, niezależną od umowy sprzedaży. W kontekście jednak tego, iż w wyniku owego zniesienia współwłasności nastąpiło przeniesienie na Spółdzielnię udziału w wysokości 50% nieruchomości w zamian za stosowną opłatę, organ nadzoru stoi na stanowisku, że mogła mieć miejsce próba obejścia przepisów o sprzedaży przetargowej nieruchomości gruntowych.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Limanowa podniósł, że główny zarzut skargi -pozbawienia najemców przysługującego im prawa pierwokupu został oparty na przepisie art. 34 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wszedł w życie z dniem 22 września 2004 r. na skutek nowelizacji ustawy dokonanej w dniu 28 listopada 2003 r, a opublikowanej w Dz. U. Nr 141, poz. 1492 z 2004 r. pomimo, że skarga dotyczy zarządzenia z dnia 6 stycznia 2004 r.
Zdaniem strony przeciwnej skarga winna zostać odrzucona na podstawie art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako dotycząca sprawy nie należącej do właściwości sądu administracyjnego.
Podniesiono, że przedmiotowe zarządzenie Burmistrza Miasta Limanowa stanowi akt prawny, który w świetle przepisu art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mógłby zostać zakwalifikowany ewentualnie jako akt, o którym mowa w pkt 4 lub 6 wskazanego przepisu. Jednakże przesłanką konieczną dla uznania przedmiotowego zarządzenia jako aktu prawnego podlegającego kognicji sądu jest okoliczność, iż musi on dotyczyć sprawy z zakresu administracji publicznej. Przedmiotowe zarządzenie dotyczy zniesienia współwłasności, a więc czynności związanej z gospodarowaniem mieniem nieruchomym Gminy Miasta Limanowa na zasadach określonych między innymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Strona skarżąca powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 4 marca 2003 r. sygn. akt: II SAB/Kr 151/01 OSP 2004/6/72 podniosła, że sąd stanął na stanowisku, że zarządzenie wojewody w przedmiocie udzielenia zgody na zbycie nieruchomości wchodzącej w skład zasobu Skarbu Państwa, wydane w trybie art. 11 ust. 2 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie ma charakteru aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa wart. 16 ust. f pkt.4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Sąd uznał, że zarządzenie wydane na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ma charakter aktu wewnętrznego podjętego zgodnie z przyznaną wojewodzie kompetencją i skierowanego do organu właściwego do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości z zasobu nieruchomości.
W ocenie strony przeciwnej pogląd wyrażony przez NSA w przywołanym postanowieniu ma pełne zastosowanie do stanu faktycznego w niniejszej sprawie wobec faktu, iż zaskarżone zarządzenie wydane zostało przez Burmistrza w oparciu o posiadane umocowanie wynikające z przepisu art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 11 ust. 1 i 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy gospodarowania zasobem nieruchomości, ma charakter aktu wewnętrznego i nie posiada charakteru aktu wydanego w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego zarządzenia przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn.: Dz. U. z 2000 r., nr 46, poz. 543 z późn. zm.)
Zaznaczyć należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).
Skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Ustawa ta - mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 7).
Zgodnie z dominującym poglądem orzecznictwa każde zarządzenie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) podlega nadzorowi, a w konsekwencji organ nadzoru może zaskarżyć do sądu administracyjnego każde zarządzenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) bez względu na to, czy zarządzenie to zostało podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi bowiem, iż o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od doręczenia. W przepisie tym ustawodawca nie zamieścił słów "w sprawie z zakresu administracji publicznej", co oznacza, że intencją ustawodawcy było poddanie wszystkich uchwał i wszystkich zarządzeń organów gminy nadzorowi przy umożliwieniu jednostkom samorządu terytorialnego zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego. Organ nadzoru może zatem zakwestionować każdą uchwałę lub zarządzenie organu gminy, niezależnie od ich przedmiotu. Każdy tego rodzaju akt, podjęty przez organ gminy, czy to należący do zakresu administracji publicznej, czy też nie - może być zaskarżony w trybie nadzoru (wyrok NSA z dnia 16 września 2003 r., II SA/Wr 854/03, publ.: OwSS 2004/2/43, postanowienie NSA z dnia 11 lutego 2005 r, OSK 1138/04, publ.: LEX nr 175318, wyrok TK z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt 9/02, wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2005 r, OSK 790/04, publ.: OwSS 2006/1/10).
Skoro organ nadzoru ma prawo zaskarżania do sądu administracyjnego zarządzeń wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) ze względu na wskazany wyżej brak wyłączenia z art. 91 ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 93, to sąd administracyjny nie ma prawa odmówić rozpoznania skargi, a zatem skarga jest dopuszczalna.
Organ nadzoru ani - w dalszej kolejności - sąd administracyjny nie jest jednak zwolniony od obowiązku ustalenia, czy określony akt wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) stanowi w istocie zarządzenie, o jakim mowa w art. 91 ust. 1 zd. 2 i w art. 93 ustawy o samorządzie gminnym. Z cytowanych przepisów i ich wykładni dokonanej w przytoczonym wyżej orzecznictwie wynika, że badanie to nie może mieć miejsca na etapie badania dopuszczalności skargi. Musi zatem nastąpić na etapie merytorycznego rozpoznawania sprawy przez sąd administracyjny.
W doktrynie zasadnie podkreśla się, że zarządzenie jest prawną formą działania wójta (burmistrza lub prezydenta miasta), która może być zastosowana tylko w sprawach enumeratywnie wyliczonych przez ustawodawcę. W ustawie brak klauzuli generalnej, która stanowiłaby, że zarządzenie jest typową prawną formą działania wójta. Ustawodawca jedynie w kilku przepisach ustawy o samorządzie gminnym określił prawną formę działania wójta, tj. w: art. 26a ust. 1, art. 31 b ust. 1, art. 33 ust. 2, art. 41 ust. 2 i art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro organ legislacyjny posłużył się określonym pojęciem, to trzeba założyć -zgodnie z zasadą domniemania racjonalnego działania ustawodawcy - iż miał na względzie nadanie mu określonej treści normatywnej. Ponieważ zakładanie przypadkowości działania ustawodawcy nie ma uzasadnienia w świetle powołanej reguły interpretacyjnej, to trzeba przyjąć, iż jeżeli wymienił sprawy, które mają być załatwione przez wydanie zarządzenia, to uczynił to w określonym celu. Prowadzi to do wniosku, iż zarządzenie jest prawną formą działania wójta, która może być zastosowana tylko w sprawach wyliczonych przez ustawodawcę. W związku z tym zasadnie twierdzi się, że nazwanie zarządzeniem aktu wydanego przez wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) w innych sprawach, niż wymienione w ustawie, nie oznacza, iż jest to zarządzenie w sensie "materialnym" (tj. rozumiane jako-prawna forma działania przewidziana przez ustawodawcę dla załatwienia przez wójta enumeratywnie wyliczonych spraw). Skoro ustawodawca powiązał z pojęciem "zarządzenie" konkretną, normatywną treść, to należy konsekwentnie przyjąć, iż ustawodawca celowo wskazał na konkretną formę działania organu wykonawczego gminy dla określenia zakresu zastosowania środków nadzorczych ustanowionych na mocy art. 91 ust. 1 u stawy o samorządzie gminnym. W konsekwencji, o ile zakres rozstrzygnięć nadzorczych wojewody, a w dalszej kolejności konieczność badania legalności przez sąd administracyjny dotyczy wszystkich, tj. nie tylko "materialnych" zarządzeń wójta (burmistrza lub prezydenta miasta), o tyle ingerencja nadzorcza oraz ingerencja sądu administracyjnego może odbywać się tylko w stosunku do zarządzeń "w znaczeniu materialnym", czyli wydanych w sprawach wyliczonych enumeratywnie przez ustawodawcę. Ingerencja ta jest dopuszczalna niezależnie od nazwy, jakiej wójt (burmistrz, prezydent miasta) użyje dla określenia swojej formy działania, tylko wtedy gdy chodzi o zarządzenie "w znaczeniu materialnym" (P. Chmielnicki: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 542).
Zarządzenie nie oznacza zatem - w rozumieniu art. 91 ust. 1 zd. 2 i w art. 93 ustawy o samorządzie gminnym - każdej formy działania organu jednoosobowego - wójta (burmistrza, prezydenta miasta), ale odnosi się do czynności podjętych w konkretnej formie, nazwanej przez ustawodawcę "zarządzeniem". Nawet jeżeli wójt określi nazwą "zarządzenie" oświadczenie woli w innych sprawach niż wymienione w ustawie, nie oznacza to, iż jest to zarządzenie w sensie "materialnym" (prawna forma działania przewidziana przez ustawodawcę dla załatwienia przez wójta enumeratywnie wyliczonych spraw) i wobec takiego aktu (nazwanego "zarządzeniem", nie będącego jednak zarządzeniem w "sensie materialnym") nie jest możliwe stosowanie przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (P. Chmielnicki: Przepisy o nadzorze nad działalnością gminną po nowelizacji, ST z 2003 r., nr 5, s. 23).
W ocenie sądu zasadne są te poglądy prezentowane w orzecznictwie i doktrynie prawa, zgodnie z którymi ingerencja nadzorcza, a w dalszej kolejności ingerencja sądu administracyjnego może odbywać się tylko w stosunku do zarządzeń "w znaczeniu materialnym", czyli wydanych w sprawach enumeratywnie wyliczonych przez ustawodawcę (art. 26a ust. 1, art. 31 b ust. 1, art. 33 ust. 2, art. 41 ust. 2 i art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym) (P. Chmielnicki: Glosa do wyroku NSA z dnia 16 września 2003 r., II SA/Wr 854/03, publ.: ST z 2005 r., nr 7-8, s. 125), a zwłaszcza ingerencją taką nie powinny być objęte działania podejmowane w sprawach z zakresu prawa cywilnego (A. Agopszowicz (red.): Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1999, s. 488; K. Podgórski: Pozycja prawna wojewody wobec jednostek samorządu lokalnego, w : Księga pamiątkowa ku czci prof. E. Ochendowskiego, Toruń 1999, s. 242; J. Niczyporuk, J. Szreniawski, w: EJ. Nowacka: Ustrój administracji publicznej, Warszawa 2000, s. 156-157, postanowienie NSA z dnia 23 stycznia 1997 r., SA/Rz 1382/96, OSP 1998, nr 3,'poz. 54). Pogląd ten opiera się na zasadnym - w ocenie sądu - założeniu, iż wprawdzie nadzór sprawowany jest nad całą działalnością gminną, a więc także tą jej sferą, która polega na dokonywaniu czynności cywilnoprawnych, nie oznacza to jednak, że szeroka wykładnia pojęcia działalności gminnej może przesądzać o granicach zastosowania nadzorczych środków korygujących. Pojęcie "zakresu nadzoru" odnosi się do instytucji nadzoru jako całości, natomiast zakres zastosowania poszczególnych środków nadzorczych może być różny i uzależniony od tego, czy kompetencje nadzorcze nie kolidują z uprawnieniami innych organów. Zgodnie z art. 177 Konstytucji RP sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Powyższe domniemanie kompetencji sądów powszechnych koresponduje z treścią art. 2 § 1 k.p.c., zgodnie z którym do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne. Sądy powszechne są zatem właściwe do oceny zgodności z prawem cywilnych czynności prawnych z uwzględnieniem m.in. treści art. 58 § 1 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym czynność prawna sprzeczna z ustawą albo mająca na celu obejście ustawy jest nieważna, a w konsekwencji -powyższe regulacje wyłączają stwierdzanie nieważności aktów organów gminy stanowiących cywilnoprawne oświadczenie woli. Ingerencja organu nadzoru w treść aktu stanowiącego oświadczenie woli w sprawie cywilnej, jako ingerencja w treść stosunku cywilnoprawnego, do której umocowane są tylko sądy powszechne, jest zatem niedopuszczalna. Z tego samego powodu nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności uchwał lub zarządzeń stanowiących upoważnienie do złożenia oświadczenia woli, gdyż efekt ich jest taki sam, co samych oświadczeń woli i polega na nawiązaniu stosunku cywilnoprawnego. Zasadnie wskazuje się przy tym, ze ingerencja taka otwiera drogę do ograniczenia samodzielności gminy jako osoby prawa cywilnego przez uniemożliwienie nawiązania lub modyfikacji stosunku cywilnoprawnego jeszcze na etapie przygotowania do złożenia oświadczenia woli" (P. Chmielnicki: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 541). Ponadto dopuszczalność stwierdzenia nieważności aktów organów gminy stanowiących cywilnoprawne oświadczenie woli albo stanowiących upoważnienie do złożenia oświadczenia woli przez sąd administracyjny w sprawach ze skarg organu nadzoru przy jednoczesnej niedopuszczalności kontroli tego rodzaju aktów w sprawach ze skarg podmiotów, których interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tymi aktami (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym daje tym podmiotom możliwość zaskarżenia tylko takiej uchwały lub zarządzenia, które zostały podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej) prowadziłoby do podwójnego standardu stosowania prawa i uderzało w konstytucyjną zasadę równości.
Przyjęcie założenia, że dopuszczalność zaskarżania przez organ nadzoru do sądu administracyjnego wszystkich zarządzeń organów gminy jest jednoznaczna z dopuszczalnością stwierdzania nieważności tych zarządzeń, prowadziłoby do konkluzji, że zakres właściwości rzeczowej organów nadzoru, a w dalszej kolejności sądów administracyjnych uzależniony jest od zakwalifikowania przez organ gminy swojego działania jako zarządzenia. Nazywając zarządzeniem różne przejawy swojej działalności - od aktów z zakresu administracji publicznej poprzez decyzje administracyjne, aż do oświadczeń woli w sprawach cywilnych - organ gminy mógłby kształtować zakres kompetencji organów nadzoru, a w dalszej kolejności sądów administracyjnych. W ocenie sądu zaakceptowanie takiej sytuacji pozostawałoby w sprzeczności z zasadą kompetencyjności opartą na konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego.
Należy zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r. (P 9/02, OTK-A z 2003 r., nr 9, poz. 100) Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że art. 177 Konstytucji RP dotyczy swoistego "podziału kompetencji" w ramach władzy sądowniczej i tylko do tej władzy się odnosi. Mając na uwadze fakt, że art. 91 ustawy samorządowej dotyczy kompetencji organu nadzoru w zakresie orzekania o nieważności uchwał albo zarządzeń organów gminy, a organy nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego nie należą do władzy sądowniczej, Trybunał stwierdził, że art. 177 Konstytucji nie może znaleźć zastosowania do analizy unormowań ich dotyczących. Niewątpliwie jednak art. 177 Konstytucji pozwala eliminować swoisty "dualizm" orzekania przez sąd administracyjny i sądy powszechne. Rozważając wynikające z art. 177 Konstytucji domniemanie kompetencji sądów powszechnych, Trybunał wskazał, że wyraźną podstawą orzekania przez sąd administracyjny w sprawach ze skarg na rozstrzygnięcia nadzorcze nie jest art. 91 ustawy o samorządzie terytorialnym, lecz art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy o NSA z 1995, którego odpowiednikiem jest art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) stanowiący, że Sąd ten orzeka w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. To w tym przepisie zawarte jest konstytucyjnie wymagane "ustawowe zastrzeżenie" określonego zakresu spraw do właściwości sądownictwa administracyjnego. Gdyby w tym przepisie znalazła się odpowiednia regulacja odnosząca się do aktów z zakresu administracji publicznej, to zakres nadzoru sprawowanego przez organy państwa nie uległby zwężeniu, natomiast ograniczona zostałaby właściwość sądu administracyjnego. Tym samym akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu pozostającą w zakresie administracji publicznej podlegałyby kontroli Sądu Administracyjnego, natomiast akty nadzoru nad działalnością samorządu nie pozostającą w zakresie administracji publicznej, podlegałyby kontroli sądów powszechnych. Podążając tym trybem rozumowania należy dojść do wniosku, że konstytucyjnie wymagane "ustawowe zastrzeżenie" określonego zakresu spraw do właściwości sądownictwa administracyjnego wykluczające domniemanie kompetencji sądów powszechnych w zakresie skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków zawarte jest w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponieważ przepisy te dotyczą aktów prawa miejscowego lub innych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, to wprawdzie zakres nadzoru sprawowanego przez organy państwa nie ulega zawężeniu, możliwość skontrolowania przez sąd administracyjny aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków innych niż podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej jest wyłączona. Byłaby to w istocie podstawa do odrzucenia skargi na tego rodzaju akt, jednakże - w ocenie sądu -nieprecyzyjność regulacji prawnych, brak synchronizacji pomiędzy przedmiotem zaskarżenia określonym w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a przedmiotem zaskarżenia określonym w ustawach samorządowych oraz niejednolitość poglądów doktryny i orzecznictwa w kwestii dopuszczalności zaskarżania do sądu administracyjnego przez organ nadzoru aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków innych niż podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, nie powinna zamykać drogi do sądu administracyjnego.
Dokonana w toku postępowania sądowoadministracyjnego analiza zaskarżonego zarządzenia wykazuje, że nie ma ono charakteru zarządzenia "w znaczeniu materialnym" albowiem nie zostało ono wydane w sprawach enumeratywnie wyliczonych przez ustawodawcę (art. 26a ust. 1, art. 31b ust. 1, art. 33 ust. 2, art. 41 ust. 2 i art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Podzielając stanowisko strony skarżącej wyrażone w skardze do sądu administracyjnego, jak i stanowisko Burmistrza Miasta Limanowa wyrażone w odpowiedzi na skargę, należy stwierdzić, że zaskarżone zarządzenie ma charakter czynności prawnej obejmującej oświadczenie woli organu wykonawczego gminy w sprawie cywilnej, albowiem dotyczy ono zniesienia współwłasności poprzez przeniesienie na rzecz Spółdzielni Z. posiadanego przez Miasto Limanowa udziału w nieruchomości położonej przy ul. Rynek [...] w Limanowej w zamian za stosowną zapłatę.
Niezależnie zatem od wyników dalszego badania zasadności skargi organu nadzoru na zaskarżone zarządzenie, już na tym etapie analizy stwierdzić należy, że skarga organu nadzoru - ze wskazanych wyżej przyczyn - jest nieuzasadniona i z tego powodu podlega oddaleniu. Stwierdzenie nieważności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia stanowiłoby - w ocenie sądu - niedopuszczalną ingerencję sądu administracyjnego w kompetencje sądu powszechnego.
Zaznaczyć jedynie należy, że sąd administracyjny ma obowiązek uwzględniać stan prawny obowiązujący w dacie wydania aktu organu gminy: uchwały lub zarządzenia, a zatem zmiana stanu przepisów powszechnie obowiązujących po dniu wydania aktu organu gminy nie ma wpływu na ocenę legalności tego aktu. Podnoszony przez organ nadzoru zarzut sprzeczności zaskarżonego zarządzenia z art. 34 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 roku (Dz. U. Nr 46 poz.543 z późno zm.), który to przepis nie obowiązywał w chwili wydawania zarządzenia z dnia 6 stycznia 2004 r., nie ma zatem uzasadnionych podstaw. Ust. 7 art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 roku został dodany przez art 1 pkt 20 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz.U.04.141.1492) zmieniającej ustawę o gospodarce nieruchomościami z dniem 22 września 2004 r.
W tym stanie rzeczy należało oddalić skargę Wojewody Małopolskiego na zarządzenie Burmistrza Miasta Limanowa z dnia 6 stycznia 2004 r. nr 2/2004, mając na uwadze treść art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.