II SA/Kr 653/24

II SA/Kr 653/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-09-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa /przewodniczący/
Mirosław Bator /sprawozdawca/
Paweł Darmoń
Symbol z opisem
6135 Odpady
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1966 nr 24 poz 151
art 119 par 1
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w dniu 11 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Syndyka masy upadłości C. Sp.z.o.o. w upadłości na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 26 lutego 2024 r. nr SKO.EA/418/161/2023 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia skargę oddala
Uzasadnienie
Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z dnia 31 października 2023 r. nr EW-01.3160.5.2.2023.PM działając na podstawie art. 119, 120 § 1, 121 § 1 – 3 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz na podstawie art. 124 K.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji
w pkt 1/ nałożył na zobowiązanego D. G. syndyka masy upadłości C. Spółki z o.o. w upadłości grzywnę w celu przymuszenia w wysokości: [...] zł;
w pkt 2/ wezwał do uiszczenia orzeczonej grzywny na wskazany rachunek w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia, z zagrożeniem, że w przypadku niewpłacenia powyższej kwoty w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych,
w pkt 3/ wezwał zobowiązanego D. G. syndyka masy upadłości C.
Spółki z o. o. w upadłości do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym o nr: [...] z dnia 28 lipca 2023 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku we wskazanym terminie może być nałożona kolejna grzywna w celu przymuszenia lub będzie orzeczone wykonanie zastępcze,
w pkt 4/ informujące, że za wydanie przedmiotowego postanowienia należy uiścić opłatę w wysokości 68,00 zł na wskazany rachunek, w terminie 14 dni od dnia
doręczenia niniejszego postanowienia, a także wskazujące, że w przypadku
niewpłacenia powyższej kwoty w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji
administracyjnej należności pieniężnych.
W uzasadnieniu organ wskazał, że upomnieniem Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 1 grudnia 2022 r. zobowiązany został wezwany do niezwłocznego wykonania obowiązku nałożonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 września 2017 r. Przedmiotową decyzją nakazano C. Sp. z o.o. w punkcie 1: "usunięcie z terenu działki nr [...] obręb [...]jedn. ewid. N. H. położonej obok posesji zlokalizowanej przy ul. [...] w K., odpadów składowanych w pojemnikach na tej działce o rodzaju: odpady wykazujące właściwości niebezpieczne, kod: 16 81 01". Punktem 2 sentencji ww. decyzji orzeczono, że: "Wykonanie decyzji nastąpi poprzez załadunek składowanych odpadów na środki transportu i ich przetransportowanie bezpośrednio do uprawnionego miejsca unieszkodliwiania tego rodzaju odpadów, prowadzonego przez podmiot posiadający odpowiednie zezwolenie właściwego organu, zgodnie z ustawą o odpadach - z którym to podmiotem C. Spółka z o.o. winna zawrzeć stosowną umowę", a punktem 3 sentencji decyzji orzeczono, że: "Czynności objęte powyższym nakazem należy zakończyć w terminie do 30 dni kalendarzowych od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna". Powyższa decyzja została następnie utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 20 grudnia 2017 r. Na decyzję tą C. Spółka z o.o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wyrokiem z dnia 23 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 416/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium. Następnie Kolegium decyzją z dnia 8 maja 2020 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 września 2017 r. Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2020 r., sygn. akt. II SA/Kr 902/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na ww. decyzję. Wyrok jest nieprawomocny wobec złożenia skargi kasacyjnej. Zatem ww. decyzja jest ostateczna w administracyjnym trybie postępowania. Organ wskazał również, że Naczelny Sąd Administracyjny prawomocnym postanowieniem z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt III OSK 5556/21 odmówił wstrzymania wykonania ww. decyzji.
Dalej organ wskazał, że decyzja kierowana była do C. Sp. z o.o. z siedzibą w S.. Sąd Rejonowy dla K. - Ś. w K. postanowieniem z dnia 6 września 2019 r., sygn. [...], ogłosił upadłość dłużnika spółki C. Sp. z o.o., w związku z czym na rzecz upadłego obecnie w postępowaniach, w tym administracyjnych, występuje syndyk masy upadłości D. G.. Opierając się na stanowisku Kolegium, wyrażonym w decyzji z dnia 8 maja 2020 r. organ l instancji wskazał, że realizacja uprawnień strony, będącej upadłym, musi się odbywać z uwzględnieniem treści art. 144 ust. 1 Prawa upadłościowego. Zatem jeśli postępowanie prowadzone jest wobec upadłego, wszelkie pisma i rozstrzygnięcia doręczać należy syndykowi, to on bowiem działa na rzecz upadłego i na jego rachunek (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, sygn. akt l SA/Bk 197/15). Z dniem ogłoszenia upadłości upadły traci legitymację do występowania w sprawach dotyczących masy, pozostaje natomiast stroną w znaczeniu materialnoprawnym, jako podmiot stosunku prawnego, z którego wyniknął spór. Brak legitymacji formalnej upadłego nie jest równoznaczny z brakiem po jego stronie zdolności prawnej, tj. zdolności bycia podmiotem praw i obowiązków. Skutki ogłoszenia upadłości dotyczą sfery jego zdolności do czynności prawnych. Postępowania sądowe syndyk prowadzi na rzecz upadłego, lecz w imieniu własnym. Świadczenia dochodzone przez syndyka lub przeciwko niemu podlegają zasądzeniu na rzecz lub od upadłego. Syndyk prowadzi postępowanie sądowe na rzecz upadłego. Stroną w znaczeniu materialnym, pomimo ogłoszenia upadłości, pozostaje upadły. Podstawienie syndyka w miejsce upadłego odnosi się tylko do postępowań dotyczących masy upadłości. Chodzi o postępowania dotyczące praw i obowiązków odnoszących się do mienia wchodzącego w skład masy upadłości, nie wyłączając praw i obowiązków wynikających z zarządu tym mieniem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 32/18). Zatem postępowania, w tym administracyjne, mogą być wszczęte i dalej prowadzone wyłącznie przez syndyka albo przeciwko niemu, co oznacza, iż upadły, będąc stroną w znaczeniu materialnym, pozbawiony jest legitymacji formalnej do występowania w tych postępowaniach (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 58/16).
Wobec braku wykonania ww. decyzji, upomnieniem Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 1 grudnia 2022 r., doręczonym w dniu 6 grudnia 2022 r., syndyk masy upadłości C. Spółki z o.o. w upadłości został wezwany do niezwłocznego wykonania obowiązku nałożonego decyzją. Pomimo powyżej przytoczonego upomnienia, obowiązek określony w decyzji, nie został wykonany, co winno nastąpić w terminie 7 dni od dnia doręczenia ww. wezwania, czyli do 13 grudnia 2022 r. W związku z powyższym w dniu 28 lipca 2023 r. został wystawiony tytuł wykonawczy numer [...] dotyczący wykonania obowiązku określonego w decyzji. Organ l instancji wskazał, że przedmiotowy obowiązek nie został wykonany, co stwierdzono protokołem z dnia 22 lutego 2023 r. i notatką z dnia 25 lipca 2023 r. znajdującą się w aktach sprawy, z tęgo też względu Prezydent Miasta Krakowa, zgodnie postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2023 r. nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł. Następnie, pismem z dnia 20 października 2023 r. Wydział Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta Krakowa poinformował, że zobowiązany - dotychczas nie powiadomił o wykonaniu obowiązku nałożonego decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 września 2017 r. Brak wykonania obowiązku nałożonego ww. decyzją został potwierdzony przez pracownika ww. Wydziału w dniu 13 października 2023 r., podczas przeprowadzonej wizji, na okoliczność czego została sporządzona notatka służbowa.
Jak podniósł organ l instancji w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że co do zasady, grzywna w celu przymuszenia jest środkiem mniej uciążliwym aniżeli wykonanie zastępcze. Zwrócono uwagę, że jak wynika z treści art. 125 § 1 i art. 126 u.p.e.a. od zobowiązanego zależy, czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji, czy poniesie koszty wymierzonej grzywny. Przepisy te wskazują bowiem, że w sytuacji wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Taka sytuacja, zwolnienie z zobowiązania finansowego, którym niewątpliwie jest obowiązek uiszczenia grzywny, nie zaistnieje w sytuacji zarządzenia w stosunku do dłużnika wykonania zastępczego, co już samo przez się wskazuje, że ten drugi środek egzekucyjny wiązałby się ze znacznie większą dolegliwością dla skarżącego. Nie może bowiem ujść uwadze, że wykonanie zastępcze polega na wykonaniu nałożonego obowiązku przez inną osobę, na zlecenie organu egzekucyjnego i na koszt zobowiązanego. Skarżący zostałby zatem obciążony kosztami wynagrodzenia wykonawcy wyłonionego w drodze przetargu, a koszt ten z pewnością byłby większy niż dobrowolne wykonanie obowiązku. Z tych względów wybór środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia należało uznać za wybór środka mniej uciążliwego, a zatem wybór spełnia wymogi określone w art. 7 § 2 u.p.e.a. Co zaś do wysokości grzywny, wskazuje się, że ani sytuacja finansowa dłużnika, ani jego sytuacja rodzinna i życiowa nie ma wpływu na wysokość nakładanej grzywny. Grzywna musi stanowić bowiem pewne zagrożenie finansowe, bo tylko w takiej sytuacji spełni swoją rolę, to jest rolę ekonomicznego zagrożenia, które niejako zmotywuje do wykonania zobowiązania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1029/15). Zaznaczono również, że nie można z treści przepisów wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny możliwościami finansowymi zobowiązanego, skoro ten może się uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek.
Na powyższe postanowienie, zażalenie w ustawowym terminie syndyk masy upadłości C. Spółki z o.o. w upadłości z siedzibą w W., zarzucając naruszenie art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a. poprzez nałożenie na zobowiązanego grzywny w wysokości [...] zł; art. 121 § 2 u.p.e.a. poprzez nałożenie na zobowiązanego grzywny w wysokości [...] zł za niewykonanie obowiązku nałożonego w treści decyzji Prezydenta Miasta Krakowa, w sytuacji gdy jest to najwyższa sankcja wskazana w wymienionym przepisie, wobec czego grzywna jest nieproporcjonalną sankcją w stosunku do niewykonania obowiązku nałożonego w treści decyzji; art. 91 ust. 2 w zw. z art. 236 ust. 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe - poprzez brak dokonania przez organ l instancji zgłoszenia wierzytelności, w sytuacji gdy organ l instancji powinien dokonać zgłoszenia wierzytelności, bowiem zobowiązanie upadłego określone w decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 września 2017 r. jako zobowiązanie niepieniężne z datą ogłoszenia upadłości stało się płatne, art. 144 ust. 1 i 2 Prawa upadłościowego poprzez wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego w administracji wobec syndyka masy upadłości, w sytuacji gdy obowiązek określony w treści decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 września 2017 r. został nałożony bezpośrednio na C. Sp. z o.o. jeszcze przed ogłoszeniem upadłości.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 26 lutego 2024 r. nr SKO.EA/418/161/2023 utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja nakładająca obowiązek usunięcia odpadów jest ostateczna w administracyjnym trybie postępowania i podlega wykonaniu (art. 16 § 1 w zw. z art. 130 k.p.a.). Przewidzianą w k.p.a. zasadą jest bowiem, że wykonaniu podlega decyzja ostateczna. Z akt sprawy wynika również, że obowiązek nałożony decyzją ostateczną nie został wykonany. Odpady składowane na terenie działki nr [...] obręb [...] jedn. ewid. N. H., położonej obok posesji zlokalizowanej przy ul. [...], sklasyfikowane jako odpady niebezpieczne, zalegają na terenie ww. działki częściowo na paletach, a częściowo bezpośrednio na kostce brukowej. Część palet uległa zniszczeniu. Niektóre pojemniki uległy skorodowaniu. Część pojemników jest przewrócona. Potwierdzają to wizje lokalne przeprowadzone w dniach 22 lutego 2023 r., 25 lipca 2023 r. i 13 października 2023 r. oraz dokumentacja fotograficzna wykonana w tych dniach. Z akt sprawy wynika również, że upomnieniem z dnia 1 grudnia 2022 r. Prezydent Miasta Krakowa wezwał zobowiązanego do niezwłocznego wykonania obowiązku nałożonego decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 września 2017 r., a w związku z tym, że nałożony obowiązek nie został wykonany, co winno nastąpić w terminie 7 dni od dnia doręczenia ww. upomnienia (tj. do dnia 13 grudnia 2022 r.), a co potwierdzono podczas wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 22 lutego 2023 r., a następnie w dniu 25 lipca 2023 r. - w dniu 28 lipca 2023 r. został wystawiony tytuł wykonawczy dotyczący wykonania obowiązku określonego w treści decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 września 2017 r. Następnie postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2023 r. zastosowano środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia i wraz z tym postanowieniem doręczono tytuł wykonawczy. Pomimo nałożenia (postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2023 r.) grzywny w celu przymuszenia i wezwania do wykonania obowiązku w terminie 14-dni od daty doręczenia postanowienia (zgodnie z art. 143 k.p.a. wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia), obowiązek usunięcia odpadów nie został wykonany, co potwierdziła wizja lokalna przeprowadzona w dniu 13 października 2023 r. oraz wykonana w tym dniu dokumentacja fotograficzna. Z uwagi na powyższe Prezydent Miasta Krakowa nałożył na zobowiązanego dalszą grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 50 000,00 zł wobec niewykonania obowiązku usunięcia odpadów. W ocenie Kolegium, zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Zdaniem Kolegium wysokość grzywny jest adekwatna do wagi obowiązków o charakterze administracyjno-prawnym, które nie zostały wykonane oraz związanych z tym względów bezpieczeństwa i ochrony środowiska w związku z nieusunięciem odpadów wykazujących właściwości niebezpieczne, a także z uwzględnieniem okresu bierności w realizacji nałożonego ostateczną decyzją obowiązku i powinna przymusić Zobowiązanego do wykonania obowiązku usunięcia odpadów niebezpiecznych z terenu działki nr [...] obręb [...] jedn. ewid. N. H., położonej obok posesji zlokalizowanej przy ul. [...], do uprawnionego miejsca unieszkodliwiania tego rodzaju odpadów, prowadzonego przez podmiot posiadający odpowiednie zezwolenie, zgodnie z ustawą o odpadach. Grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia Zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość zmobilizowała Zobowiązanego do realizacji nakazu usunięcia odpadów w terminie, a celem jej nałożenia jest uniknięcie konieczności sięgania do następnego, dolegliwszego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze. Zatem nałożenie grzywny w celu przymuszenia w maksymalnej wysokości jest adekwatne do stanu faktycznego omawianej sprawy, bowiem wysokość grzywny powinna być taka, aby jej dolegliwość zmobilizowała Zobowiązanego do wykonania obowiązku. Wobec długoletniego niewykonania obowiązku, mając na uwadze względy ochrony środowiska i zaleganie od szeregu lat, tj. od 2017 r. odpadów niebezpiecznych w pojemnikach, beczkach (częściowo skorodowanych, poprzewracanych) w miejscu do tego nieprzeznaczonym, konieczne było zastosowanie przez organ egzekucyjny środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia celem wykonania obowiązku usunięcia odpadów nałożonego ostateczną decyzją administracyjną, i ten środek egzekucyjny został prawidłowo zastosowany.
W realiach badanej sprawy organ wymierzając grzywnę w maksymalnej wysokości [...] zł uwzględnił okoliczność długotrwałego składowania odpadów niebezpiecznych w pojemnikach, beczkach (częściowo skorodowanych, poprzewracanych) w miejscu do tego nieprzeznaczonym, a dodatkowo stanowiących zagrożenie dla środowiska i zdrowia ludzkiego. W sprawie oceniono więc, że przedmiotowa grzywna została nałożona w takiej wysokości, aby zobowiązanemu nie opłacało się wydłużanie postępowania egzekucyjnego, lecz jak najszybsze doprowadzenie do wykonania obowiązku. Jednocześnie zaznaczyć należy, że organ egzekucyjny ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie przekroczył granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania i zasady niezbędności. Ma rację organ egzekucyjny, że nałożenie grzywny w maksymalnej wysokości uzasadnione było długotrwałym uchylaniem się od wykonania ciążącego obowiązku i zagrożeniem, jakie związane jest ze składowaniem ww. odpadów. Pomimo okresu, który upłynął od wydania decyzji ostatecznej (decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie została wydana w dniu 8 maja 2020 r.) zobowiązany nie podjął - na dzień wydania niniejszego postanowienia - żadnych czynności zmierzających do wykonania nałożonego obowiązku usunięcia odpadów.
Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ wskazał, że zgodnie z art. 144 ust. 1 Prawa upadłościowego, po ogłoszeniu upadłości, postępowania sądowe, administracyjne lub sądowoadministracyjne dotyczące masy upadłości mogą być wszczęte i prowadzone wyłącznie przez syndyka albo przeciwko syndykowi. Stosownie do art. 144 ust. 2 Prawa upadłościowego postępowania, o których mowa w ust. 1, syndyk prowadzi na rzecz upadłego, lecz w imieniu własnym. Zatem syndyk działa w ww. postępowaniach w imieniu własnym, lecz na rzecz upadłego. Podnieść należy, że z dniem ogłoszenia upadłości obejmującej likwidację majątku upadłego, upadły traci prawo zarządu majątkiem oraz możliwość korzystania z niego. Upadły pozbawiony jest legitymacji formalnej do występowania w postępowaniu czy to administracyjnym czy sądowym, czy też egzekucyjnym. To syndyk prowadzi postępowanie sądowe, administracyjne lub sądowoadministracyjne na rzecz upadłego, lecz w imieniu własnym. Jak wyjaśnia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 października 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 58/16 użyte w art. 144 ust. 1 Prawa upadłościowego wyrażenie, że postępowania (w tym administracyjne) dotyczące masy upadłości mogą być wszczęte i dalej prowadzone wyłącznie przez syndyka albo przeciwko niemu, oznacza, iż upadły, będąc stroną w znaczeniu materialnym, pozbawiony jest legitymacji formalnej do występowania w tych postępowaniach. Podstawienie syndyka ,w miejsce upadłego ma więc bezwzględny charakter. Syndyk jest stroną w postępowaniach dotyczących masy, który zgodnie ż art. 144 ust. 2 Prawa, upadłościowego prowadzi je w imieniu własnym, ale na rzecz upadłego. W wyroku z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 30/21, który zapadł w analogicznej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że przepis ten obejmuje również postępowanie egzekucyjne. .W doktrynie podkreśla się, za Sądem Najwyższym, że postępowanie dotyczy masy upadłości lub przedmiotu wchodzącego w skład masy upadłości, jeżeli jego wynik mógłby mieć wpływ na stan masy upadłości i możliwość zaspokojenia się z niej przez wierzycieli upadłego, bez różnicy, czy chodzi w nich o pozycje czynne lub bierne masy upadłości, jak też bez różnicy, czy sprawa jest sprawą o świadczenie, ukształtowanie lub ustalenie, jeżeli tylko wynik postępowania mógłby mieć wpływ na stan masy upadłości i możliwość zaspokojenia się z niej przez wierzycieli upadłego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku podzielił stanowisko Kolegium, zgodnie z którym przepis ten stanowi normę procesową, z której wynika legitymacja formalna syndyka do udziału w postępowaniu egzekucyjnym, także wszczętym przed ogłoszeniem upadłości. Sąd podzielił również stanowisko organu, że przedmiotowe postępowanie egzekucyjne dotyczy masy upadłości w podanym wyżej znaczeniu. Dalej Sąd podzielił stanowisko Kolegium, zgodnie z którym przedmiotowe postępowanie w przedmiocie egzekucji obowiązku publicznoprawnego o charakterze niepieniężnym nie dotyczyło wierzytelności podlegającej zgłoszeniu do masy upadłości, nie było również skierowane do majątku wchodzącego w skład masy upadłości, a zatem mogło być kontynuowane względem syndyka.
Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Syndyk masy upadłości C. Spółka z.o.o. w upadłości zarzucając naruszenie:
1/ art. 7 § 2 w zw. art. 119 § 1 i § 2 w zw. art. 121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 91 ust. 2 ustawy z dnia 28 lutego 2003 roku Prawo upadłościowe poprzez utrzymanie w mocy postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, w sytuacji, gdy ten środek egzekucyjny dotyczy wykonania zobowiązania niepieniężnego (usunięcia odpadów) powstałego przed datą ogłoszenia upadłości skarżącego, to jest przed datą 6 września 2019 roku, zatem z dniem ogłoszenia upadłości skarżącego zobowiązanie niepieniężne (usunięcia odpadów) zmieniło się na zobowiązanie pieniężne i z tym dniem stało się płatne, chociażby termin wykonania jeszcze nie nastąpił;
2/ art. 7 § 2 w zw. z art. 121 § 1 u.p.e.a. - poprzez utrzymanie w mocy postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, w sytuacji, gdy na skarżącego została już uprzednio nałożona grzywna w celu przymuszenia w wysokości [...] złotych, o czym organ II instancji powinien posiadać wiedzę z urzędu, dotycząca niewykonania takiego samego obowiązku, wskutek czego doszło do nałożenia na skarżącego w bardzo krótkim czasie kolejnej sankcji w postaci grzywny dotyczącej niewykonania obowiązku usunięcia odpadów znajdujących się przy ul. [...] w K.;
3/ art. 7 § 2 w zw. z art. 119 § 1 i § 2 w zw. z art. 127 u.p.e.a. - poprzez utrzymanie w mocy postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, w sytuacji, gdy środek ten jest ostatecznym środkiem egzekucyjnym, a ustawa przewiduje inny środek o mniejszej dolegliwości w postaci orzeczenia o wykonaniu zastępczym;
4/ art 121 § 2 u.p.e.a. - poprzez zastosowanie wobec skarżącego grzywny w celu przymuszenia w wysokości [...] złotych to jest w górnej granicy ustawowego zagrożenia, w sytuacji, gdy w przypadku skarżącego nie zaszły żadne przesłanki uzasadniające zastosowanie tak wysokiej sankcji;
5/ art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez brak odpowiedniego wyjaśnienia oraz uzasadnienia przez organ II instancji, dlaczego wobec skarżącego należało zastosować maksymalną sankcję w postaci nałożenia grzywny w celu przymuszenia w wysokości [...] złotych, w sytuacji, gdy nałożenie sankcji ma charakter uznaniowy, wobec tego organ II instancji powinien precyzyjnie wskazać, dlaczego jego zdaniem okoliczności sprawy wskazują na zastosowanie tak wysokiej sankcji, a nie jedynie powtórzyć w tym zakresie twierdzenia organu I instancji, oraz poprzez brak wyjaśnienia w sposób precyzyjny, dlaczego według organu II instancji zasadne było zastosowanie środka w postaci grzywny w celu przymuszenia, w sytuacji, gdy grzywna powinna być nakładana Jako ostateczny środek egzekucyjny;
6/ art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. - poprzez brak uchylenia postanowienia wydanego przez organ I instancji oraz brak umorzenia postępowania egzekucyjnego, w sytuacji, gdy postanowienie organu I instancji podlegało uchyleniu jako wydane w sposób wadliwy, a samo postępowanie egzekucyjne Jest bezprzedmiotowe.
W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej P.p.s.a.).
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu.
Przepis art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie. Na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Skarga okazała się niezasadna.
Przedmiot skargi stanowi postanowienie w przedmiocie zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia.
Zgodnie z brzmieniem art. 119 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Zgodnie z art. 121 § 1 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie. Nadto grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł.
Z powołanego przepisu wynika, że grzywna w celu przymuszenia stanowi tzw. przymuszający środek egzekucyjny. Jest ona środkiem, który z uwagi na dolegliwość natury finansowej skłania zobowiązanego lub osoby, które mają nadzorować wykonanie obowiązku przez zobowiązanego, do wykonania tego obowiązku.
Unormowany w art. 119 § 1 u.p.e.a. środek egzekucyjny nie jest karą, lecz formą nacisku, mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego. Z tych też przyczyn w ramach uznania administracyjnego, wymierzając przedmiotową grzywnę organ egzekucyjny powinien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 813/11).
W myśl art. 122 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32, a także postanowienie o nałożeniu grzywny. Stosownie natomiast do § 3 wskazanego przepisu zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny.
Przechodząc do analizy zaskarżonego postanowienia należy wskazać, że w rozstrzygnięciu tym Kolegium wskazywało, że wydanie postanowienie organu I instancji zostało poprzedzone upomnieniem 1 grudnia 2022 r., wydanym na podstawie art. 15 u.p.e.a.
Dalej, z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, wynika też, że Kolegium zbadało spełnienie przez organ I instancji w postanowieniu z dnia 31 października 2023 r. wymogów z art. 122 § 2 pkt 1 i pkt 2 u.p.e.a. i stwierdziło, że postanowienie to jest prawidłowe i zawiera – oprócz nałożenia grzywny - wezwanie do jej uiszczenia w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym we wskazanym terminie, wskazanym w tym postanowieniu z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku będą nakładane kolejne grzywny lub będzie orzeczone wykonanie zastępcze, a także że w przypadku nieuiszczenia naliczonej opłaty za postanowienie o nałożeniu grzywny we wskazanym wyżej terminie, zostanie ona ściągnięte w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnej.
Sąd podzielił ocenę SKO, że kontrolowane postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zostało wydane zgodnie z przepisami u.p.e.a. i spełnia przesłanki określone w art. 122 § 2 tej ustawy.
Ponadto, co istotne w sprawie, z ustaleń poczynionych przez organy a niekwestionowanych do tej pory przez stronę wynika, że w sprawie nadal mamy do czynienia ze stanem niewykonania nałożonego obowiązku niepieniężnego polegającego na usunięciu odpadów składowanych na działce nr [...] obr. [...] jedn. ewid. N. H. oraz przetransportowania ich bezpośrednio do uprawnionego miejsca utylizacji, według dokładnych wskazań organu. W związku z tym, wobec upływu terminu do wykonania nałożonego obowiązku i niewątpliwego jego niewykonania, ustawowym obowiązkiem organu (jako organu egzekucyjnego) było zastosowanie środka egzekucyjnego, tj.: albo grzywny w celu przymuszenia albo wykonania zastępczego. Przepisy u.p.e.a., w przypadku niewykonania obowiązku niepieniężnego, dopuszczają bowiem zastosowanie dwóch środków egzekucyjnych: grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego.
Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 u.p.e.a. (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 u.p.e.a. (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony.
Sąd nie dopatrzył się cech dowolności w wysokości nałożonej na stronę skarżącą grzywny. Zwłaszcza, że celem tego środka prawnego jest – jak już wyżej wskazano - zmuszenie strony do wykonania nałożonego na nią obowiązku. Odnosząc się do argumentów skargi, należy jednocześnie wyjaśnić, że w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zostały jednak stworzone i takie mechanizmy, których zadaniem jest przeciwdziałanie większej uciążliwości egzekucji, pod warunkiem wykonania obowiązku. Trafnie zresztą zwróciły na to uwagę organy, konkludując, że grzywna w celu przymuszenia jest w istocie łagodniejszym środkiem egzekucyjnym. Ustawa przewiduje bowiem możliwość umorzenia grzywny w celu przymuszenia w art. 125 § 1 u.p.e.a. czy zwrot uiszczonej grzywny, stosownie do art. 126 u.p.e.a.
Odnośnie do samej wysokości grzywny, Sąd podzielił stanowisko organów, że nie bez znaczenia w sprawie był charakter i cel nałożonego obowiązku, chodziło bowiem o pilne usunięcie odpadów niebezpiecznych w – jak wynika z dokumentacji fotograficznej k. 37 akt admin. – ilościach znacznych, co więcej zaniedbanych w niszczejących pojemnikach, a zatem wymagających niewątpliwie niezwłocznego usunięcia. Istotny był też czas, jaki odpady te zalegały i w końcu brak okoliczności wskazujących, że strona skarżąca w jakimkolwiek stopniu podejmowała współpracę z organem egzekucyjnym w celu wykonania nałożonego obowiązku. Stąd Sąd nie podzielił zarzutu skargi, aby w tej sytuacji wysokość nałożonej grzywny była nieusprawiedliwiona, a organy wymierzyły ją dowolnie i z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Skala przedsięwzięcia i jego charakter oraz postawa strony wobec wykonania nałożonego obowiązku uzasadniały zdaniem WSA wysokość nałożonej grzywny w jej najwyższej kwocie w celu przymuszenia.
Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego zastosowania zamiast grzywny preferowanego przez stronę skarżącą wykonania zastępczego, należy wyjaśnić, że w przypadku wykonania zastępczego obowiązek objęty tytułem wykonawczym jest wykonywany w trybie postępowania egzekucyjnego zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo, co oznacza, że zobowiązany ponosi nie tylko koszty wykonania zastępczego, ale również w określonych okolicznościach organ egzekucyjny i wykonawca nie ponoszą odpowiedzialności cywilnej. W konsekwencji koszty wykonania zastępczego mogą znacznie przewyższyć koszty poniesione przez osobę zobowiązaną, która samodzielnie wykonałaby obowiązek.
W końcu, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 119 § 1 i § 2 w zw. art. 121 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 91 ust. 2 Prawo upadłościowego, poprzez utrzymanie w mocy postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, w sytuacji, gdy ten środek egzekucyjny dotyczy wykonania zobowiązania niepieniężnego powstałego przed datą ogłoszenia upadłości skarżącego, podczas gdy – jak twierdzi strona skarżąca - z dniem ogłoszenia upadłości skarżącego zobowiązanie niepieniężne (usunięcia odpadów) zmieniło się na zobowiązanie pieniężne, WSA w Krakowie podzielił stanowisko zawarte w wyroku w WSA w Krakowie z dnia 14 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1123/23 wyrażone w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, i przyjął je w tej sprawie jako własne. Mianowicie, rację ma strona skarżąca wskazując, że zgodnie z art. 91 ust. 2 Prawa upadłościowego zobowiązania majątkowe niepieniężne zmieniają się z dniem ogłoszenia upadłości na zobowiązania pieniężne i z tym dniem stają się płatne, chociażby termin ich wykonania jeszcze nie nastąpił (ust. 2). Jednakże, co uszło uwadze strony, regulacja ta odnosi się wyłącznie do zobowiązań upadłego, czyli roszczeń niepieniężnych wynikających z obligacyjnych stosunków prawnych. Nie dotyczy więc roszczeń niepieniężnych wynikających z innych niż wierzytelności praw podmiotowych, w szczególności z praw podmiotowych bezwzględnych, np. roszczeń windykacyjnych czy roszczeń o zaniechanie naruszeń (szerzej A. Jakubecki, Ogłoszenie upadłości strony procesu..., s. 36 i n. oraz cytowana tam literatura prawa cywilnego materialnego). Roszczenia te nie zmieniają się w roszczenia pieniężne. Art. 91 Prawa upadłościowego posługuje się pojęciami właściwymi dla prawa cywilnego (wierzytelność, zobowiązanie), i dotyczy tylko wierzytelności czy zobowiązań, które wynikają wyłącznie ze stosunków obligacyjnych.
W związku z tym, obowiązek nałożony na stronę skarżącą (wówczas C. Sp. z o.o.) decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 września 2017 r., mimo ogłoszonej przez Sąd Rejonowy dla Krakowa - Śródmieścia w Krakowie postanowieniem z dnia 6 września 2019 r., upadłości spółki nie przekształcił się w zobowiązanie pieniężne, jak chce tego strona skarżąca, a w konsekwencji nałożenie grzywny w celu przymuszenia wykonania decyzji również z tego względu nie było nieprawidłowe.
Podsumowując, Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonym postanowieniu takich naruszeń przepisów postępowania, mających zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonego postanowienia. W ocenie Sądu organy prowadzące postępowanie trafnie oceniły podniesione przez skarżącego argumenty jako nieusprawiedliwione, czemu dały wyraz w wydanych rozstrzygnięciach.
Wobec powyższego skarga jako nieuzasadniona została oddalona na zasadzie art. 151 P.p.s.a.