II SA/Kr 652/23

II SA/Kr 652/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-07-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Małgorzata Łoboz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 138 par 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lipca 2023 r. sprzeciwu Przedsiębiorstwa Techniczno-Handlowego "C." J. K., J. M. sp. j. od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 25 kwietnia 2023 r. znak KR.RUZ.4219.23.2022 w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Przedmiotem sprzeciwu Przedsiębiorstwa Techniczno-Handlowego "C." J. K., J. M. Sp. j. (dalej: Spółka) jest decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 25 kwietnia 2023 r. znak KR.RUZ.4219.23.2022 uchylająca decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Sandomierzu z 23 września 2022 r. znak KR.ZUZ.4.4210.222.2021.ES i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W stanie faktycznym sprawy Spółka korzystała z pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie wód opadowych i roztopowych z terenu przedsiębiorstwa do istniejącego kanału. Pozwolenie to zostało udzielone decyzją Starosty Tarnowskiego z 10 stycznia 2012 r. w terminie do dnia 10 stycznia 2022 r. Pismem, które wpłynęło do organu 5 sierpnia 2021 r. Spółka zwróciła się do organu I instancji o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na okres 30 lat.
W toku postępowania organ pozyskał ustalenia kontroli przeprowadzonej u skarżącego przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w dniach 11.04-10.05.2022 r. Kontrola wykazała, że Spółka w 2021 r. przeprowadziła tylko jedną kontrolę osadnika i nie przeprowadziła kontroli kanalizacji opadowej. Stwierdzono zamulenie wylotu do kanału i kanału betonitem używanym w Spółce. W pobranej próbce stwierdzono przekroczenie norm zawiesiny. WIOŚ zobowiązał spółkę do podjęcia działań, aby nie przekraczać norm zawiesiny oraz prowadzenia eksploatacji osadnika i kanalizacji zgodnie z kartą techniczną urządzeń.
Pismem z 29 czerwca 2022 r. organ poinformował Spółkę, że zgodnie z ustalonym podczas kontroli stanem rzeczy nie będzie możliwe udzielenie pozwolenia wodnoprawnego.
W piśmie z 11 lipca 2022 r. Spółka wniosła o przeprowadzenie ponownej kontroli merytorycznej w zakresie odpowiadającym kontroli WIOŚ i oświadczyła, że wykonała zarządzenia pokontrolne, zaś naruszenie norm miało charakter jednostkowy. Spółka zwróciła uwagę, że kontrola została przeprowadzona po upływie terminu obowiązywania dotychczasowego pozwolenia, więc organ nie może oceniać, czy spółka wywiązuje się z uprzednio udzielonego pozwolenia.
Decyzją z 23 września 2022 r. organ I instancji udzielił Spółce pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną obejmującą odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych pochodzących z dachu budynków i placów (terenów utwardzonych) istniejącym wylotem W1 o średnicy 1000 mm do wód płynących – kanału otwartego – prawobrzeżny dopływ Ż. pod określonymi warunkami. Organ stwierdził, że Spółka wykonała wszystkie zobowiązania zawarte w zarządzeniu pokontrolnym.
Odwołanie od powyższej decyzji wywiódł uczestnik postępowania S. M.. Podniósł m.in., że organ nie podjął żadnych działań w celu weryfikacji oświadczeń Spółki zawartych w piśmie z 11 lipca 2022 r.
Decyzją z 15 kwietnia 2023 r. organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że Spółka nie przedłożyła za pismem z 11 lipca 2022 r. żadnych dokumentów potwierdzających zajęte stanowisko, natomiast wniosła o przeprowadzenie ponownej kontroli. Organ I instancji wydał decyzję opierając się na oświadczeniu Spółki, nie przeprowadził żadnego dodatkowego postępowania, tj. nie zażądał od Spółki udokumentowania wykonanych prac, nie przeprowadził rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami w terenie. Ponadto organ II instancji zakwestionował nałożone na Spółkę w punktach IV.3 i VI oraz IV.2 decyzji organu I instancji obowiązki. Zdaniem organu odwoławczego obowiązek "ponoszenia kosztów z tytułu odszkodowania oraz usuwania i naprawy szkód wynikłych w trakcie realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia lub wadliwego prowadzenia robót, powstałych wskutek niewłaściwej technologii lub organizacji robót, jak tez z powodu nieodpowiedniej ich jakości" nie znajduje podstaw w art. 403 ustawy Prawo wodne. W przypadku wystąpienia szkód w wyniku realizacji udzielonego pozwolenia wodnoprawnego odszkodowanie za powstałe szkody można ustalić w odrębnym postępowaniu na zasadach uregulowanych w Prawie wodnym, bądź przed sądem powszechnym w postępowaniu cywilnym, w zależności od przyczyn powstania szkody. Prawo wodne nie przewiduje nałożenia obowiązku pokrywania wszelkich ewentualnych szkód. Z kolei – w odniesieniu do nałożonego obowiązku utrzymywania i konserwowania obudowy biologicznej odbiornika wód opadowych na długości oddziaływania odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych – organ odwoławczy zauważył, że w sytuacji braku wniosku właściciela urządzenia wodnego o nałożenie takiego obowiązku, obowiązek wykonania prac na terenie, którego Spółka nie jest właścicielem, nie będzie możliwy do wyegzekwowania.
Dalej organ II instancji stwierdził braki w operacie wodnoprawnym, w szczególności w części graficznej nie pokazano lokalizacji separatora, brak na sytuacji lokalizacji przekrojów poprzecznych zamieszczonych w operacie, na podstawie których wykonano profil kanału, zlewni, z której odprowadzane będą wody opadowe. Organ II instancji zreasumował, że organ I instancji nie podjął wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czym naruszył art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; dalej: K.p.a.). W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wiąże się z przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, które może mieć wpływ na ustalenie uprawnień i obowiązków, co w świetle zasady dwuinstancyjności wskazuje na potrzebę ponownego rozpatrzenia sprawy w pierwszej instancji. Sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, z udziałem stron, co wykraczałoby poza uprawnienia z art. 136 K.p.a.
W sprzeciwie od powyższej decyzji Spółka podniosła zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadnia uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania równorzędnemu organowi I instancji, a w konsekwencji bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu. Spółka wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji.
Zdaniem Spółki okoliczności wskazane przez organ odwoławczy jako niezbędne do wyjaśnienia, są tak naprawdę irrelewantne, albowiem zgodnie z art. 399 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku – Prawo Wodne (Dz.U. z 2021 r. poz. 2233 ze zm.; dalej: P.w.) wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli zakład planujący korzystanie z wód lub wykonanie urządzeń wodnych albo inne działania wymagające pozwolenia wodnoprawnego nie wywiązuje się z wynikających z dotychczas wydanych pozwoleń wodnoprawnych obowiązków. Zdaniem Spółki konieczność utrzymywania w czystości i należytym stanie technicznym całości kanalizacji deszczowej, urządzeń oczyszczających na niej zlokalizowanych oraz wylotu urządzeń kanalizacyjnych a także konieczność bieżącego kontrolowania stanu urządzeń kanalizacyjnych po każdych większych opadach atmosferycznych nie zostały wyszczególniona wśród obowiązków określonych w P.w., stanowią one bowiem jeden z warunków wykonywania uprawnień ustalonych w pozwoleniu wodnoprawnym, a nie obowiązki. Ponadto ze względu na konieczność ustalenia w sposób wyczerpujący katalogu wymogów, które wraz z pozwoleniem wodnoprawnym nakładane są na podmioty ubiegające się o pozwolenie wodnoprawne wymóg w zakresie jej obowiązków bieżącego kontrolowania stanu urządzeń kanalizacyjnych nie był wystarczająco precyzyjny. W szczególności określenie nakazujące dokonywania kontroli "po każdych większych opadach atmosferycznych" wymagałoby zobiektywizowanego dookreślenia kiedy i w jakiej sytuacji taka kontrole takie powinny być przeprowadzane.
Dalej Spółka wskazała, że niezależnie od powyższego zgodnie z art. 414 ust. 2 P.w. pozwolenia wodnoprawne, o których mowa w art. 389 pkt 1-3, nie wygasają, jeżeli zakład w terminie 90 dni przed upływem okresu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, złoży wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania tych pozwoleń. Na mocy art. 414 ust. 6 P.w. organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych, w drodze decyzji, odmawia przedłużenia okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego w razie stwierdzenia, że informacje zawarte w operacie wodnoprawnym, na podstawie którego wydano dotychczasowe pozwolenie nie są aktualne lub zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 399 ust. 1 p.w.. Oznacza to, że okoliczności, o których mowa w art. 399 ust. 2 P.w., tj. jeżeli zakład nie wywiązuje się z wynikających z dotychczas wydanych pozwoleń wodnoprawnych obowiązków, nie są podstawą odmowy przedłużenia okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego.
Ponadto, nawet gdyby uznać, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z przedłużeniem okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, a z jego udzieleniem, to i tak brak jest możliwości ustalenia na obecnym etapie, czy Spółka wywiązuje się z obowiązków zakreślonych uprzednio wydanym pozwoleniem wodnoprawnym. Zgodnie ze stanowiskiem judykatury "niedopuszczalne jest na etapie udzielania nowego pozwolenia wodnoprawnego ocenianie prawidłowości korzystania z wcześniejszego pozwolenia wodnoprawnego, które wygasło wyłącznie na skutek upływu termin, na który zostało udzielone" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 lutego 2021 roku, sygn. akt II SA/Rz 1057/20).
Spółka zakwestionowała również lakoniczność wskazań organu odwoławczego na potrzeby ponownego postępowania oraz podkreśliła, że zasadą powinno być merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Końcowo Spółka zaznaczyła, że stwierdzone nieprawidłowości mogłyby być wyeliminowane w ramach kontroli instancyjnej.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje.
Jak stanowi art. 3 § 2a w zw. z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne rozpoznają sprzeciwy od decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Stosownie do art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. W świetle powyższego, kontrola sądowa w zakresie rozpoznania sprzeciwu polega na dokonaniu oceny, czy w okolicznościach danej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób wykorzystał możliwość wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezzasadnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Obowiązkiem sądu administracyjnego, który rozpoznaje sprzeciw od decyzji kasacyjnej, jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienia od ogólnej zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy.
Na gruncie niniejszej sprawy Sąd nie znalazł podstaw do uzasadnionego zarzucenia organowi II instancji naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Zgodzić się należy ze Spółką, że dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia w zakresie sformułowania obowiązków w sentencji decyzji organu I instancji mogłyby być wyeliminowane w ramach orzeczenia reformatoryjnego, jednak pod warunkiem, że byłyby to jedyne stwierdzone nieprawidłowości. Tymczasem podstawą rozstrzygnięcia organu II instancji były sformułowane wobec decyzji organu I instancji zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Po pierwsze organ odwoławczy wprost powołał te przepisy, jako podstawę rozstrzygnięcia (s. 6 zaskarżonej decyzji). Po drugie wyjaśnił, że dokonując oceny wywiązywania się Spółki z dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego - organ I instancji oparł się jedynie na oświadczeniu pełnomocnika Spółki, zaniechawszy tym samym przeprowadzenia postępowania dowodowego we wskazanym zakresie. Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że brak inicjatywy dowodowej organu I instancji doprowadził do naruszenia powołanych przez organ odwoławczy przepisów postępowania. Zaakcentować należy, że rolą organu jest wyczerpujące zebranie materiału dowodowego, dokonanie jego oceny i następcze ujawnienie motywów dokonanego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wydanej decyzji. Nie sposób nie zwrócić uwagi, że sama Spółka domagała się od organu I instancji w piśmie z 11 lipca 2022 r. dokonania kontroli wywiązywania się z obowiązków nałożonych w dotychczasowym pozwoleniu wodnoprawnym i kontrolowanych przez WIOŚ.
W tym miejscu należy zaznaczyć, że nie można podzielić stanowiska Spółki jakoby okoliczności wskazywane do wyjaśnienia przez organ odwoławczy są irrelewantne. Sąd podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 10 września 2019 r. sygn. I OSK 1932/19), że zasadniczo rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 18 maja 2022 r. sygn. II SA/Gd 49/22 nie można podzielić argumentacji, że niedozwolone jest przesunięcie postępowania kontrolnego uprzedniego pozwolenia wodnoprawnego na etap udzielania nowego pozwolenia, bowiem art. 399 ust. 2 Prawa wodnego wprost wskazuje, że wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli zakład planujący korzystanie z wód lub wykonanie urządzeń wodnych nie wywiązuje się z wynikających z dotychczas wydanych pozwoleń wodnoprawnych obowiązków. Sytuacja, na kanwie której wypracowano podnoszone przez skarżącą stanowisko (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 10 lutego 2021 r. sygn. II SA/Rz 1057/20) dotyczyła podmiotu, dla którego poprzednie pozwolenie wodnoprawne wygasło wyłącznie na skutek upływu terminu, na który zostało udzielone. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, bowiem Spółka złożyła wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia przed upływem terminu, na jaki zostało wydane dotychczasowe pozwolenie. Zgodnie zaś z art. 414 ust. 2 P.w. pozwolenia wodnoprawne, o których mowa w art. 389 pkt 1-3, nie wygasają, jeżeli zakład w terminie 90 dni przed upływem okresu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, złoży wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania tych pozwoleń. Wolą ustawodawcy było zaś zastosowanie trybu przedłużenia obowiązywania pozwoleń na kolejne okresy także w stosunku do pozwoleń wydanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 lipca 2020 r. II SA/Rz 328/20).
Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że w okolicznościach niniejszej sprawy ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie było zasadne zastosowanie instytucji uzupełniającego postępowanie dowodowego przewidzianej w art. 136 K.p.a. Za powyższym przemawia zupełny brak inicjatywy dowodowej w zakresie ustalenia wywiązywania się przez Spółkę z dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego.
Podsumowując, Sąd nie dopatrzył się w kontrolowanej decyzji naruszeń prawa, które miałyby skutkować wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. W zaskarżonej decyzji w sposób uzasadniony zastosowano art. 138 § 2 K.p.a. Wbrew zarzutom sprzeciwu, organ II instancji trafnie wskazał naruszenia przepisów postępowania oraz konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, a ponadto przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ II instancji wskazał okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Co więcej, organ odwoławczy wyjaśnił, że ewentualne zastosowanie art. 136 K.p.a. naruszałoby zasadę dwuinstancyjności.
Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji, działając na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.