II SA/KR 650/25

II SA/Kr 650/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-06-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Mirosław Bator /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 138 par 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 151 a par  1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art 28 ust 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 24 kwietnia 2025 r. znak: WI-I.7840.2.119.2024.PI w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno – budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę – po wznowieniu postępowania oddala sprzeciw
Uzasadnienie
Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 10 stycznia 2023 r. zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno – budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestora M. W. dla zamierzenia budowlanego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działek nr [...], [...] obręb [...] K. wraz z budową zjazdu indywidualnego z działki nr [...], [...] na działkę nr [...] obręb [...] przy ul. K. w K.".
W dniu 30 kwietnia 2024 r. do organu wpłynęło pismo A. K., w którym wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego. Wskazano, że wnioskodawca jest właścicielem działki nr [...], obręb 1. , czyli działki bezpośrednio graniczącej z nieruchomością inwestora, a tym samym znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, której dotyczyło postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji.
Postanowieniem z 24 czerwca 2024 r. Prezydent Miasta Krakowa wznowił postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z dnia 10 stycznia 2023 r.
Prezydent Miasta Krakowa decyzja z dnia 23 lipca 2024 r. nr 677/6740.1/2024 działając na podstawie art. 150 § 1, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 K.p.a. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 10 stycznia 2023 r.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. K..
Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 24 kwietnia 2025 r. nr WI-I.7840.2.119.2024.PI uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie wznowieniowe jest wyjątkiem od zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 K.p.a.) i jest postępowaniem nadzwyczajnym umożliwiającym ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją (art. 145 – 152 K.p.a.). Postępowanie w sprawie wznowienia jest dwuetapowe. W przypadku, gdy wniosek o wznowienie postępowania złożony jest na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), w pierwszej fazie właściwy organ bada jedynie czy zachowany został określony w art. 148 K.p.a. termin do złożenia podania (w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji). Organ wskazał, iż w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje ustawa Prawo budowlane w brzmieniu znowelizowanym na mocy ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2020.471 ze zmianami) – wejście w życie nowelizacji 19 września 2020 r. Organ stwierdził, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, przymiot strony określa się na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, według którego stronami takiego postępowania są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W tym miejscu należy odnieść się do nowelizacji prawa budowlanego na mocy ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2020.471 ze zmianami). Ważną zmianą była zmiana definicji "obszaru oddziaływania obiektu" (zawartej w art. 3 pkt 20 ustawy), czyli definicji, której doniosłość praktyczna wyraża się przede wszystkim w dwóch aspektach. Po pierwsze, że przekłada się na to, jakie podmioty zostaną uznane za stronę postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (a tym samym na określenie, kto będzie mógł, jako strona, aktywnie uczestniczyć w postępowaniu i np. składać odwołania od decyzji). Jak już wyżej wspomniano zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Po drugie, praktyczny aspekt definicji "obszaru oddziaływania obiektu" przejawia się również w zakresie ochrony interesów osób trzecich, jaką osoby te mogą uzyskać w ramach postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy obiekt budowlany (jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi) należy projektować i budować, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Tym samym w zależności od tego, czy obszar oddziaływania obiektu rozumiany jest szerzej czy węziej, to w konsekwencji także szerzej lub węziej chronione będą interesy osób trzecich, gdyż stosownie do treści przywołanego przepisu interesy osób trzecich bierze się pod uwagę tylko w obszarze oddziaływania obiektu, a nie poza tym obszarem. Zgodnie ze zmienioną definicją przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Dotychczasowy sposób definiowania "obszaru oddziaływania obiektu" (tj. zgodnie z dotychczasową treścią art. 3 pkt 20 ustawy), wskazuje na to, że przez obszar ten należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie, tego terenu. Jak wynika z powyższego, istota zmiany sprowadza się do tego, że obszar oddziaływania obiektu determinować będą przepisy odrębne, wprowadzające związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowanie terenu, a nie wprowadzające związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie terenu. Niewątpliwie cel i sens zmiany definicji sprowadza się do zawężenia zakresu znaczeniowego obszaru oddziaływania obiektu. Obecnie, po zmianie przepisów, szerokie ujęcie uległo dezaktualizacji, skoro nowa definicja "obszaru oddziaływania obiektu" wprost stanowi o zawężeniu obszaru oddziaływania obiektu właśnie do samych ograniczeń w zabudowie, a nie jakichkolwiek jeszcze innych niż dotyczących zabudowy ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. W uzasadnieniu projektu nowelizacji bezpośrednio wskazano na to, że w orzecznictwie zbyt szeroko ujmowany jest obszar oddziaływania obiektu (w tym m.in. powołano się właśnie także na zacytowany tutaj wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 467/18, jako przykład takiego zbyt szerokiego ujęcia), a zawężenie definicji jednocześnie uczyni przepisy bardziej jednoznacznymi i w tym sensie łatwiejszymi w praktycznym stosowaniu: "Ograniczenia w zabudowie są jednoznaczne do ustalenia. Ograniczenia w zabudowie odnoszą się do takiego wpływu na nieruchomość, który uniemożliwia lub ogranicza wykonywanie robót budowlanych (w tym budowę obiektów budowlanych) z uwagi na niespełnianie przepisów techniczno-budowlanych i innych przepisów szczególnych, które stawiają wprost wymogi dotyczące zabudowy (przede wszystkim wymogi dotyczące odległości jednych obiektów budowlanych od innych obiektów budowlanych). Innymi słowy obszar oddziaływania budowanego obiektu budowlanego będzie to obszar, w stosunku do którego ten obiekt wprowadzi ograniczenia możliwości budowy innych obiektów budowlanych ze względu na wymogi przepisów odnoszące się do zabudowy (a nie ze względu na to, że obiekt wprowadzi jakiekolwiek subiektywne uciążliwości)". W orzecznictwie przyjmuje się też, że bez znaczenia jest, czy zachodzi tutaj sąsiedztwo bezpośrednie. Oddziaływanie obiektu może obejmować również dalsze nieruchomości. Istotne jest natomiast, aby było powiązane oddziaływanie planowanego obiektu z przepisami odrębnymi, do których należą zarówno przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i przepisy dotyczące ochrony środowiska (m.in. dotyczące ochrony przed hałasem, promieniowaniem), a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06). Pojęcie to – oddziaływania obiektu projektowanego na tereny sąsiadujące, materializuje się, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji, jej przedmiotu, funkcji i formy czy też wielkości - konkretyzują się normy wynikające z przepisów o których mowa wyżej, które będą wytyczać pewną strefę oddziaływania projektowanego obiektu na tereny sąsiadujące (por. wyroki NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r. II OSK 644/10 i 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 666/09). Oznacza to, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki, czy ograniczenia związane z zabudową jego działki względem terenu sąsiedniego czy zlokalizowanej na tym terenie zabudowy, to tym samym jej właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa. Analizując oddziaływanie oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich lub sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji organ nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania, które stanowi naruszenie określonych norm. Podkreślenia wymaga fakt, że nawet bowiem wystąpienie nieponadnormatywnego oddziaływania może mieć wpływ na sposób wykonywania prawa własności na sąsiedniej (względem inwestycji) nieruchomości, przy uwzględnieniu konkretnych parametrów planowanej inwestycji szczególnie, gdy istnieje możliwość spowodowania negatywnego oddziaływania na sąsiednią nieruchomość. W sytuacji takiej ich właściciele muszą mieć zapewniony udział w sprawie pozwolenia na budowę. Zdaniem tut. Organu niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich czy też od naruszenia ich interesu prawnego. Sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W opinii organu stroną niniejszego postępowania powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, ale też takie, na których nieruchomości planowane roboty budowlane mogą potencjalnie oddziaływać. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 332/12 stwierdził, że: "Udział w postępowaniu, którego przedmiotem jest pozwolenie na budowę obiektu budowlanego, innych podmiotów jako stron tego postępowania, poza inwestorem, nie oznacza, że niemożliwym będzie uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę i że tym samym dochodzi do ograniczenia prawa do zabudowy nieruchomości." Ustalając obszar oddziaływania obiektu uwzględnić zatem należy zakres przedmiotowej inwestycji (jej parametry: wysokość), jej lokalizację (odległości) względem działek sąsiednich, ich przeznaczenie w planie miejscowym i wpływ przedmiotowej inwestycji na te działki w zestawieniu z konkretnymi normami technicznymi, których uwzględnienie związane jest właśnie z badaniem wpływu inwestycji na tereny sąsiednie, celem ustalenia czy konkretna nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, czego wymaga także art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy: zacienianie i nasłonecznienie, spływ wód opadowych, ochrona przeciwpożarowa, czy też szeroko problematyka prawa własności wynikająca z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny. Przechodząc do meritum, zakres przedmiotowej inwestycji jest następujący: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działek nr [...] [...] obręb [...] wraz z budową zjazdu indywidualnego z działki nr [...], [...] na działkę nr [...] obręb [...] przy ul. K. w K.". W przedmiotowej dokumentacji projektowej, określając zakres oddziaływania omawianej inwestycji wskazano następujące działki ewidencyjne: [...], [...], [...] obr. [...] K. . Jak wynika z treści księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla K.-P. w K., IV Wydział Ksiąg Wieczystych, wnioskodawca jest współwłaścicielem działki nr ewid. [...], obr. [...], położonej w K.. Zgodnie z § 60 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie 1. Pomieszczenia przeznaczone do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, klubie dziecięcym, przedszkolu, innych formach opieki przedszkolnej oraz szkole, z wyjątkiem pracowni chemicznej, fizycznej i plastycznej, powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia wynoszący co najmniej 3 godziny w dniach równonocy w godzinach 8:00-16:00, natomiast pokoje mieszkalne - w godzinach 7:00-17:00. 2. W mieszkaniach wielopokojowych wymagania ust. 1 powinny być spełnione przynajmniej dla jednego pokoju. 3. W przypadku budynków zlokalizowanych w zabudowie śródmiejskiej dopuszcza się ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia, określonego w ust. 1, do 1,5 godziny, a w odniesieniu do mieszkania jednopokojowego w takiej zabudowie nie określa się wymaganego czasu nasłonecznienia. W części opisowej projektu zagospodarowania terenu projektant przeprowadził następującą analizę: (...) Projektowana inwestycja spełnia wymagania § 13.1, § 60 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (...). Odległość projektowanego budynku od granic z sąsiednimi działkami: - z dz. [...] – 28,05 do 62,09m; - z dz. [...] – 11,15 do 25,15m; - z dz. [...] – 4,15 di 4,4m. Odległość projektowanego budynku od istniejących budynków zlokalizowanych na sąsiednich działkach: - z dz. [...] – 69,00m. (...) Ograniczenia w zagospodarowaniu dla terenów sąsiednich zabudowanych: Realizacja przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego w wnioskowanej formie umożliwia zabudowę działek sąsiednich spełniając warunki §12.1, §13.1, §60 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (...). Przedmiotowa inwestycja nie uniemożliwia naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich i spełnia warunki określone w § 13.1 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (...). Przedmiotowa inwestycja nie przewiduje ograniczenia czasu nasłonecznienia w pomieszczeniach mieszkalnych na działkach sąsiednich i spełnia warunki określone w § 60 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (...). W związku z powyższą analizą przedmiotowa inwestycja nie powoduje oddziaływania na sąsiednie działki nr [...], [...], [...] obr. [...] K. . Zaznacza się przy tym, iż na etapie orzekania przez organ I instancji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, jak i orzekania przez organ I instancji w przedmiotowej sprawie wznowieniowej, projektant do dokumentacji projektowej nie przedłożył graficznego opracowania nasłonecznienia. Mając na uwadze powyższe organ wskazał, iż nie kwestionuje spełnienia przez projektowaną inwestycję warunków określonych w § 60 w.t. Faktem jest, że naruszenie przepisów techniczno-budowlanych stanowiłoby podstawę orzeczenia o odmowie pozwolenia na budowę. Niemniej tut. Organ w kontekście zapisów § 60 w.t. zwraca uwagę, na wysokość projektowanego budynku, określoną na 9 m oraz jego odległość wynoszącą 4,4 m od granicy działki Wnioskodawcy nr [...] znajdującej się nie jednak na południe od projektowanej inwestycji ale na południowy wschód. Wobec czego należy przyjąć, iż cień projektowanego budynku będzie padał na działkę wnioskodawcy na głębokość minimum 4,6 m. Należy w tym miejscu również zwrócić uwagę, iż na etapie niniejszego postępowania odwoławczego wnioskodawca przedłożył opracowanie graficzne pn.: Analiza zacieniania budynku proj. Na dz. [...] na budynek proj. na dz. nr [...]. W przedłożonym opracowania wysunięto następujące wnioski: Analiza zacieniania wykazuje oddziaływanie w postaci zacieniania działki i budynku zlokalizowanego na działce nr [...] przez budynek zlokalizowany na działce nr [...], powodując że znajduje się on w obszarze jego oddziaływania. W powyższym opracowaniu wskazano, iż cień, który rzuca projektowany budynek w godzinach 7:00 - 8:00 wchodzi na działkę nr ewid. [...]. Na dzień wydania przedmiotowej decyzji pozwolenia na budowę, jak również na dzień wydania niniejszego orzeczenia, działka wnioskodawcy objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – Uchwała Nr XXXII/813/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 18 grudnia 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "S.-S." (dalej jako: m.p.z.p.). Działka skarżącego położona jest w terenach MN.10 – Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną. Zgodnie z § 16 m.p.z.p: 1. Wyznacza się Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczone symbolem MN.1 - MN.40 o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną: 1) w terenach: MN.1, MN.2, MN.5, MN.6, MN.8, MN.15, MN.22, MN.24, MN.27, MN.32, MN.33, MN.38, MN.40 - zabudowę jednorodzinną w układzie wolnostojącym lub w układzie bliźniaczym; 2) w pozostałych terenach - wyłącznie w układzie wolnostojącym. 2. Dopuszcza się utrzymanie istniejącej zabudowy o innej funkcji, niż określona w ust. 1, w tym zabudowy wielorodzinnej, z możliwością remontu i przebudowy. 3. W zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, ustala się: (...) 10) dla terenu MN.10: a)minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 60%, b)wskaźnik powierzchni zabudowy: nie więcej niż 20%, c)wskaźnik intensywności zabudowy: 0,1-0,4, d)maksymalną wysokość zabudowy: 9,0 m (z zastrzeżeniem z § 7 ust. 12). Powyższe ustalenia m.p.z.p. wskazują, iż na działce nr [...] możliwa jest zabudowa. Na marginesie organ zwrócił uwagę, iż jak wynika ze zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz ogólnodostępnych rejestrów wydanych decyzji, zaznacza się, iż na działce nr [...], Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 29 czerwca 2021 r. zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno – budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn.: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego z garażami wbudowanymi oraz zjazdem z drogi gminnej wewnętrznej, na dz. nr [...], [...] obr[...] K. – K., przy ul. K. w K.. Powyższe w ocenie Wojewody Małopolskiego przesądza o przyznaniu przymiotu strony w niniejszym postępowaniu skarżącemu. Niewątpliwie projektowana inwestycja będzie oddziaływała (choćby w sposób dozwolony) na sąsiadującą działkę nr [...]. Jak mowa wyżej, stronami postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę są właściciele nieruchomości, na których zamierzenie inwestycyjne będzie oddziaływać także w dozwolony sposób. Podmioty te mają prawo wglądu do akt sprawy administracyjnej i kontroli czy np. założenia, jakie przyjął projektant i dokonane przez niego wyliczenia, także w zakresie zacieniania obiektów istniejących przez obiekt projektowany są prawidłowe. Niewątpliwie o oddziaływaniu na nieruchomości świadczy fakt, że projektowany obiekt będzie zacieniał także w przewidywalny i dopuszczalny prawem sposób nieruchomość już istniejącą. Oczywistym jest więc, iż przedmiotowe przedsięwzięcie, z uwagi na lokalizację budynku oddziałuje na nieruchomość sąsiednią – działkę skarżącego nr [...], choćby w zakresie sposobu jej zabudowy w przyszłości. Już sama ta okoliczność jest wystarczająca do przyjęcia, że odwołującemu przysługuje przymiot strony.
Od tej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M. W. zarzucając naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji, mimo że decyzja ta nie została wydana z naruszeniem wskazanych przez organ II instancji przepisów postępowania, w szczególności zaś przepisów art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, wbrew bowiem stanowisku organu II instancji prawidłowym było ustalenie poczynione w uchylonej decyzji organu I instancji, że działka ewid. nr [...] pozostaje poza obszarem oddziaływania projektowanego obiektu, a konsekwentnie brak jest podstaw od uznania, że jej właścicielowi przysługiwał przymiot strony. W uzasadnieniu podkreślono, że za całkowicie błędne uznać należy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenie dotyczące rzekomego oddziaływania inwestycji skarżącego na nieruchomość sąsiednią w postaci działki ewid. nr [...]. Przedstawiona w zaskarżonej decyzji argumentacja pozostaje sprzeczna z dominującymi w tym zakresie poglądem doktryny i orzecznictwa, ale - co może istotniejsze - jest też sprzeczna wewnętrznie. W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:650 25
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu od kasacyjnej decyzji organu administracji, w relacji do zasad ogólnych jakimi rządzi się p.p.s.a., jest znacznie uproszczone. Organ administracji nie ma obowiązku udzielenia odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Od wyroku uwzględniającego sprzeciw, nie przysługuje środek odwoławczy (art. 151a § 3 p.p.s.a.).
Konstrukcja postępowania sądowego w rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji kasacyjnej implikuje zatem daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli. Ograniczeniu, by nie powiedzieć wyłączeniu, uległa możliwość badania i weryfikacji przez sąd materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. jawią się jako spełnione - natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Także w wyroku z dnia z dnia 1 lipca 2021 r. II OSK 1190/21 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z ww. przepisu.
W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten przesądza, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie winno zapaść wtedy, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. tj. w sytuacji, kiedy konieczny do uzupełnienia materiał dowodowy ma tak dużą skalę, że dokonanie tych czynności (uzupełnienie materiału dowodowego) przez organ II instancji i oparcie na nim rozstrzygnięcia naruszyło by zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, chyba, że wszystkie strony zgodnie z art. 136 § 2 k.p.a. wniosą o przeprowadzenie postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2021 r. I OSK 650/21). Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w, wyroku z dnia z dnia 10 maja 2021 r. II SA/Gl 438/21, stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Jednocześnie jednak należy mieć na względzie, iż decyzja wydawana przez organ odwoławczy, nie może naruszyć ustanowionej w art. 15 K.p.a. a mającej też konstytucyjne umocowanie (art. 176 Konstytucji RP) zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy nie może zgodnie z tą zasadą orzekać po raz pierwszy tj. orzekać w kwestiach co do których nie wypowiedział się organ I instancji.
Mając na uwadze wyżej przedstawione założenia należy stwierdzić, żebrak podstaw do uchylenia sprzeciwu. Organ pierwszej instancji, odmówił uchylenia decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania, wskazując, że A. K. właściciel działki nr [...] nie był stroną postępowania zakończonego decyzją Prezydent Miasta Krakowa decyzji z dnia 10 stycznia 2023 r., o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielającego pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego – budowa domu jednorodzinnego na działce [...], [...] obręb [...] K. w K.. Z kolei organ drugiej instancji jednoznacznie uznał, że A. K. status strony tego postępowania przysługuje. Uzasadniając swoje stanowisko organ powołał się na fakt, że działka wnioskodawcy (A. K.) bezpośrednio sąsiaduje z terenem objętym zamierzeniem inwestycyjnym, na wysokość projektowanej zabudowy (9 m.) oraz przedłożone przez wnioskodawcę opracowanie graficznege pn. Analiza zacieniania budynku proj. na działce [...] na budynek pro. na działce nr [...] wykazuje, że projektowania zabudowa na działce nr [...] będzie powodowała zacienianie działki nr [...]. Organ wskazał też, na budowlany charakter tej działki (nr [...]), oraz fakt objęcia jej pozwoleniem na budowę – zgodnie z decyzją z dnia 29 czerwca 2021 r. Jak wskazuje organ "W sytuacji, gdy strona nie brała udziału w dotychczasowym postępowania istnieje konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania co do istoty sprawy dlatego, aby ocenić, czy organ orzekający wydał prawidłową decyzję, uwzględniającą słuszne interesy stron w granicach dopuszczalnych przez prawo"
Okoliczności te musi uwzględnić sąd rozpoznający sprzeciw od decyzji kasacyjnej. W ocenie organu odwoławczego wnioskodawca był stroną postępowania zakończonego decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę i bez własnej winy, w tym postępowaniu nie brał udziału. Ziściła się więc przesłanka wznowieniowa. W tej sytuacji, obowiązkiem organu jest przeprowadzenie pełnowymiarowego postępowania mającego na celu ocenę, czy postępowanie zakończone wydaniem decyzji z dnia 10 stycznia 2023 r. było prawidłowe a zapadła w nim decyzja nosi cechy legalności. W sytuacji, kiedy organ ustala, że przesłanka wznowieniowa, na którą powołuje się wnioskodawca faktycznie zaistniała, obowiązkiem organu jest bowiem dokonanie kontroli decyzji, w zakresie ustalenia, czy wadliwość postępowania (strona bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu), wpływa na jej merytoryczną treść.
Podkreślić przy tym należy, (mowa o tym wyżej) że sąd rozpoznający sprzeciw od decyzji kasacyjnej nie ma umocowania do kontroli, czy założenia materialno-prawne zostały przez organ odwoławczy ocenione prawidłowo. W niniejszej sprawie takim założeniem jest ocena, że wnioskodawcy A. K. przysługiwał status strony postępowania zakończonego decyzją z dnia 10 stycznia 2023 r., o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielającego pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego – budowa domu jednorodzinnego na działce nr [...] [...]. Sąd nie może zatem oceniać, czy wykazanie przed Wojewodą Małopolskim, że zabudowa na działce [...] będzie przesłaniała (zacieniała) działkę nr. [...] spełnia wymogi określone w art. 28 ust 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, tak by uznać, że wnioskodawca postępowania wznowieniowego A. K. uzyskał status strony tego postępowania. Jest to bowiem założenie materialnoprawne i jego akceptacja bądź zanegowanie przez sąd w postępowaniu, bez udziału wszystkich stron (zapewnieniu im obrony swoich stanowisk) i które to postępowanie przy określonych założeniach (wyrok uwzględniający sprzeciw) jest jednoinstancyjne, przesądzało by kwestie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Nadmienić tylko można, że zabudowa konkretnej działki, względem działki sąsiedniej, na ogół (o ile zabudowa nie jest planowana w znacznej odległości od działki sąsiedniej) powoduje ograniczenie w zabudowie tej działki, ponieważ jej zabudowa (rozbudowa nadbudowa) musi uwzględniać zabudowę działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym, w zakresie zapewnienia jej np. naturalnego oświetlenia - § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wymaganej odległości obiektów budowlanych względem wymogów przeciwpożarowych - § 271 w/w/ rozporządzenia, czy miejsc gromadzenia odpadów stałych -§ 22 -23 w/w rozporządzenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 maja 2024 r II SA/Kr 333/24).
Należy zatem uznać, że zachodzą w niniejszej sprawie przesłanki kasacyjne, gdyż decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy (merytoryczna ocenia legalności decyzji z dnia 10 stycznia 2023 r., o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielającego pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego – budowa domu jednorodzinnego na działce [...], [...] obręb [...] K. w K.), ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art 138 § 2 K.p.a.).
Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, sąd na zasadzie art 151a § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.