II SA/Kr 65/23

II SA/Kr 65/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-03-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Małgorzata Łoboz
Piotr Fronc /przewodniczący sprawozdawca/
Sebastian Pietrzyk
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1991/23 - Wyrok NSA z 2025-01-23
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 33 i  art. 35
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 10 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Łoboz WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 17 listopada 2022r. znak WI-I.7840.2.106.2021 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 17 listopada 2022 r. znak WI-I.7840.2.106.2021, po rozpoznaniu J. B., utrzymano w mocy decyzję nr 1247/6740.1/2021 Prezydenta Miasta Krakowa z 27 września 2021 r., znak: AU-01-1.6740.1.757.2021.EKO, zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą inwestorowi: Lupus Investment Sp. z o.o. pozwolenia na budowę.
Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:
Prezydent Miasta Krakowa wydał w dniu 27 września 2021 r. decyzję, zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: budowa zespołu 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz 1 budynku wolnostojącego z garażami wbudowanymi, wraz z instalacjami wewnętrznymi: wody, gazu, kanalizacji opadowej i sanitarnej, ogrzewczą, elektryczną, telekomunikacyjną, wentylacji; wraz z zagospodarowaniem terenu w tym: ciągami komunikacyjnymi, instalacjami wewnętrznymi na terenie: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji opadowej wraz z zbiornikiem retencyjnym, gazu, elektrycznymi, oświetlenia terenu, kanalizacji teletechnicznej, przy ul. [...], na działce nr [...] obr. [...] K. .
W odwołaniu od powyższej decyzji zarzucono naruszenie:
1. art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu
zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlanego oraz udzielającej pozwolenia na budowę co do zamierzenia budowlanego, które nie może samodzielnie
funkcjonować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem – z uwagi na brak istniejących
uprzednio lub przewidzianych w przedmiotowym projekcie niezbędnych sieci i instalacji,
2. art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego, poprzez wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu
zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlanego oraz udzielającej pozwolenia na budowę co do zamierzenia budowlanego, które nie spełnia warunków określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego,
3. art. 10 § 1 k.p.a., w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez nieprawidłowe ustalenie kręgu stron w postępowaniu i uniemożliwienie właścicielom nieruchomości w obszarze oddziaływania inwestycji obrony swych praw w przedmiotowym postępowaniu,
4. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak wystarczającego zbadania stanu faktycznego i przedłożonej dokumentacji oraz wydanie decyzji po myśli inwestora w oparciu jedynie o jego oświadczenia, nie poddane krytycznej analizie. Ponadto poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego w sposób zgodny z zasadą swobodnej oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym, na skutek niepochylenia się nad problemami wskazywanymi przez strony postępowania w jego toku. Jednocześnie poprzez niedokonanie przez organ samodzielnej, autonomicznej analizy prawidłowości i kompletności przedstawionej przez Inwestora dokumentacji i stwierdzenie jej kompletności pomimo oczywistych braków, m.in. w zakresie braku informacji dot. dojazdu i/lub dojścia do inwestycji oraz ich szerokości – co czyni dokumentację przedstawioną przez inwestora niekompletną oraz nie pozwala zweryfikować jej prawidłowości,
5. art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3, art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a., poprzez ograniczenie się w uzasadnieniu skarżonej decyzji do zacytowania stanowiska inwestora i komentarza, iż jest ono wystarczające,
6. art. 10 § 1 i art. 81 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., poprzez uniemożliwienie ustosunkowania się skarżącego co do zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie.
Powyższe odwołanie okazało się nieskuteczne, ponieważ Wojewoda uznał przedstawione w nim zarzuty za niezasadne, skutkiem czego było utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.
W odniesieniu do pierwszego zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia w projekcie sieci i instalacji, organ odwoławczy wskazał na § 15 ust. 2 pkt 11 Rozporządzenia Ministra Rozwoju w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1609), z którego wynika, że kwestia objęcia zakresem podlegającym zatwierdzeniu w projekcie budowlanym, przyłączy, sieci, czy instalacji, zależna jest od intencji projektanta. Ponadto art. 33 ust. 1a Prawa budowlanego stanowi wprost, że pozwolenie na budowę obiektu budowlanego może nie obejmować przyłączy, które są wymagane dla takiego obiektu.
Organ odwoławczy oddalił następnie drugi zarzut, dotyczący niezgodności projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dotyczący w szczególności zachowania odpowiedniej wielkości powierzchni biologicznie czynnej. Zdaniem organu ustalenia dotyczące minimalnego wskaźnika terenu biologicznie czynnego: 60%, zostały spełnione, projektant wyznaczył teren biologicznie czynny o powierzchni 1318,20 m2, z czego 1039,31 m2 na gruncie rodzimym oraz 278,89 m2 stanowiące 50% powierzchni stropodachów zielonych. Jeżeli zaś chodzi o zapewnienie odpowiedniej retencji, to zagwarantował ją projektant. Ponadto pojęcie retencji wód opadowych na tarasach i stropodachach nie jest tożsame z ogólnym pojęciem retencji wód opadowych polegającej na retencjonowaniu wód w postaci zagłębień lub niecek. Zapewnienie w tym przypadku retencji, wymaga takiego zaprojektowania warstwy wykończeniowej stropodachów i tarasów, aby możliwe było przenikanie wód opadowych w głąb tej warstwy w celu umożliwienia naturalnej wegetacji roślin. Wojewoda nie dopatrzył się również sprzeczności z miejscowym planem w żadnym innym aspekcie.
Organ odwoławczy wziął natomiast pod uwagę, że wskazane przez organ I instancji strony postępowania w osobach E. T. i Z. T. nie żyją. Po potwierdzeniu tego faktu, Wojewoda odebrał oświadczenie od zamieszkującego pod ich adresem A. P., że jest on jedynym ich spadkobiercą, przez co zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. uznano za bezzasadny.
W odpowiedzi na kolejny, czwarty zarzut odwołania Wojewoda wyjaśnił, że przekazano inwestorowi uwagi i zastrzeżenia A. B. i J. B.. W odpowiedzi inwestor wyjaśnił i ustosunkował się do tych uwag oraz skorygował projekt budowalny w zakresie wskazanym przez strony (powierzchnia utwardzeń, szczegółowe analizy przesłaniania i nasłonecznienia). Wprawdzie uwagi K. G. i A. S.-G. nie zostały przesłane inwestorowi, jednakże ich treść była tożsama z poprzednimi uwagami, do których inwestor się odniósł. Jeżeli chodzi o kwestie dojazdu do inwestycji i ich szerokości, organ nie zgodził się, że te kwestie nie zostały wyjaśnione. Zwrócił w tym zakresie uwagę na decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 14 czerwca 2021 r., znak: RU.463.249.2021, zezwalającą na lokalizację zjazdu z drogi publicznej oraz na fakt, że uwidoczniono projektowany zjazd na projekcie zagospodarowania terenu, zatem wymóg dostępu do drogi publicznej został spełniony. Inwestor ponadto wyjaśnił, że dostęp do drogi publicznej ma szerokość minimum 4,5 m. Dopiero na terenie działki budowlanej następuje zwężenie do 3,65 m. Szerokość dojazdu zgadza się zatem z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2022 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2022.1225), który nie precyzuje wymogów dotyczących dojścia do budynków mieszkalnych jednorodzinnych.
Wojewoda oddalił zarzut dotyczący uniemożliwienia skarżącemu ustosunkowania się do zebranego materiału dowodowego. Odpowiednie zawiadomienie zostało doręczone skarżącemu, a termin na wniesienie ewentualnych uwag minął w dniu 29 września 2021 r., kiedy to skarżący wysłał uwagi do projektu. Pismo to wpłynęło do organu w dniu 4 października 2021 r., a decyzja organu I instancji została wydana wcześniej, w dniu 27 września 2021 r. Fakt, że organ nie dotrzymał terminu wskazanego w powyższym zawiadomieniu nie stanowi zdaniem Wojewody podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż kwestie poruszane w ostatnim piśmie skarżącego były podejmowane przez skarżącego już wcześniej.
Od powyższej decyzji J. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzucił naruszenie:
- art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane poprzez niezasadne stwierdzenie, że objęcie zakresem podlegającym zatwierdzeniu w projekcie budowlanym przyłączy, sieci czy instalacji, zależne jest od intencji projektanta co prowadzi do błędnego wniosku, iż w przedmiotowym stanie faktycznym projektant przedstawił wszystkie elementy zamierzenia budowlanego;
- art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane w zw. z § 3 pkt 22 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z § 17 ust. 4 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Wola Justowska - Hamernia" poprzez przyjęcie, że projektowane zamierzenie budowlane spełnia warunki określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy sposób obliczenia przez projektanta powierzchni biologicznie czynnej jest nieprawidłowy;
- art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez błędne przyjęcie, iż organ I instancji prawidłowo określił krąg stron postępowania, a także poprzez uznanie A. P. za jedynego spadkobiercę E. T. i Z. T., podczas gdy A. P. nie legitymuje się żadną podstawą do dziedziczenia po zmarłych. Ponadto, poprzez nieuwzględnienie w kręgu stron postępowania pełnoprawnych spadkobierców E. T. i Z. T., a tym samym pozbawienie ich możliwości udziału w sprawie;
- art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez błędne przyjęcie, że uniemożliwienie ustosunkowania się skarżącego co do zgromadzonego materiału dowodowego w postępowaniu przed organem I instancji nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji;
- art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez uniemożliwienie ustosunkowania się skarżącego co do zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie;
- art. 7 i art. 77 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz nierozpatrzenie całości materiału dowodowego w sposób zgodny z zasadą swobodnej oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym na skutek nie pochylenia się nad problemami wskazywanymi przez strony postępowania w jego toku;
- art. 8 i 11 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy;
- art. 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.
W związku z powyższym wniesiono uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2023, poz. 259), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.
Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu podana jest legalność decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zaskarżonej decyzji skarżący postawił zarzuty zarówno o charakterze materialnym, wskazując w szczególności na niezgodność projektu z zapisami miejscowego planu i przepisami technicznymi poprzez brak objęcia projektem przyłączy, sieci i instalacji, jak również szereg zarzutów proceduralnych, które zostaną przez Sąd rozpatrzone w pierwszej kolejności.
Odnosząc się do zagadnienia błędnego ustalenia kręgu stron postępowania i w konsekwencji naruszenia art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz.U. z 2022 r. poz.2000 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) należy wskazać, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., zwanej dalej P.b.), stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
Poza sporem jest, że z uwagi na oddziaływanie spornej inwestycji, stroną postępowania powinni być właściciele działki nr [...], obręb [...] Kraków-Krowodrza. Fakt, że dawni właściciele tej nieruchomości, E. A. T. oraz Z. K. T., którzy traktowani byli przez organ I instancji jako strony postępowania, nie żyją, wyszedł na jaw dopiero na etapie postępowania odwoławczego. W postępowaniu przed organem I instancji kierowana do nich korespondencja powracała z adnotacją "zwrot – nie podjęto w terminie". Z uwagi jednak na to, że organ odwoławczy nie jest organem kasacyjnym i jego rola nie ogranicza się wyłącznie do sprawdzenia prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, istnieje możliwość naprawienia błędów, czy uchybień organu I instancji podczas ponownego rozpoznania sprawy na etapie odwoławczym. Gdy w przedmiotowej sprawie Wojewoda powziął wiadomość o śmierci dwóch osób, będących stronami postępowania, podjął czynności zmierzające do ustalenia ich spadkobierców. W orzecznictwie ugruntowany jest bowiem pogląd, że informacja o śmierci strony nie stanowi podstawy do automatycznego zawieszenia postępowania w oczekiwaniu na przedłożenie stwierdzenia nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia, a ustalenie spadkobierców należy do obowiązków organu.
Zgodnie z prezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny poglądem, który Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela i przyjmuje jako własny, "jeżeli wezwanie spadkobierców jest możliwe, nie ma podstaw do zawieszenia postępowania. Wezwanie spadkobierców jest zaś możliwe przede wszystkim wtedy, gdy spadkobiercy są znani oraz znane są ich adresy. Powołany przepis, ani żaden inny nie wymaga, aby uznać, że dopiero stwierdzenie nabycia spadku lub poświadczenie dziedziczenia jest warunkiem, od którego zależy możliwość wezwania spadkobierców zmarłej strony. Krąg spadkobierców ustawowych jest określony przez ustawę (art. 931-940 Kodeksu cywilnego). Dziedziczenie następuje z chwilą śmierci spadkodawcy (art. 922 § 1 Kodeksu cywilnego). Zatem wykazanie, że strona postępowania zmarła oraz wskazanie jej spadkobierców w taki sposób, że jest możliwe zawiadomienie ich o toczącym się postępowaniu, jest wystarczające do uznania, że spadkobiercy zmarłej strony zostali wskazani. Jedynie, gdyby organ administracji miał wiarygodne informacje o sporze o dziedziczenie, w szczególności wobec powołania się przez osobę spoza kręgu spadkobierców ustawowych na dziedziczenie testamentowe, to mógłby domagać się - w celu wykazania spadkobierców - przedłożenia stwierdzenia nabycia spadku czy aktu poświadczenia dziedziczenia" (por. wyroki NSA z dnia 1 lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1072/21; z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 901/16; z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 916/14).
Organ odwoławczy zatem prawidłowo podjął starania w celu samodzielnego ustalenia następców prawnych zmarłych osób. W tym celu wystosował w dniu 20 września 2022 r. pismo do potencjalnego spadkobiercy, zameldowanego pod adresem zmarłych osób z pytaniem, czy jest on następcą prawnym zmarłych stron oraz z prośbą o przesłanie postanowienia właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku, notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia albo wypełnionego oświadczenia. W odpowiedzi A. P. złożył oświadczenie, że jest jedynym spadkobiercą E. T. i Z. T., które to oświadczenie złożył będąc pouczonym o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń oraz zatajeniu prawdy (art. 233 § 1 i § 6 Kodeksu karnego). Powyższe oświadczenie było zatem wystarczającą podstawą do ponownego ustalenia kręgu stron postępowania z uwagi na to, że organowi nie było wiadomo o żadnym sporze pomiędzy spadkobiercami, ani też nie było żadnych podstaw do kwestionowania prawdziwości powyższego oświadczenia.
Nie miał zatem racji skarżący, który zarzucał organowi naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ I instancji prawidłowo określił krąg stron postępowania. Wojewoda dostrzegł bowiem uchybienie procesowe, do którego doszło na etapie postępowania w I instancji i podjął kroki w celu naprawy tego uchybienia. Wbrew twierdzeniom skarżącego, nie było również błędem uznanie A. P. za spadkobiercę zmarłych stron. Jak wskazano powyżej, organ uczynił to na podstawie oświadczenia złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej, natomiast twierdzenie skarżącego, że osoba ta nie legitymuje się żadną podstawą dziedziczenia po zmarłych – jest gołosłowne i nie podważa skutecznie wiarygodności uzyskanego oświadczenia.
Jednak nawet jeżeli faktycznie istnieją jeszcze inni spadkobiercy, którzy na skutek pominięcia w postępowaniu zostali pozbawieni prawa do obrony swoich praw, to dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest ponadto wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 842/19), a takiego wpływu skarżący nie wykazał.
Ponadto argument o niedopuszczeniu do udziału w sprawie może być podnoszony wyłącznie przez osobę niesłusznie pominiętą i to w postępowaniu nadzwyczajnym o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. Gwarancją realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu o charakterze represyjnym jest dopuszczalność wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją, jeśli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4) (por. wyrok WSA w Krakowie z 5.03.2012 r., II SA/Kr 1935/11, LEX nr 1138583; wyroki WSA w Warszawie z 21.10.2011 r., I SA/Wa 1870/11, LEX nr 1150762, oraz z 25.05.2009 r., V SA/Wa 2741/08, LEX nr 550469).
Odnosząc się jeszcze do powołanego w skardze wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1322/21 należy zauważyć, że dotyczy on sytuacji, gdy do osoby zmarłej została skierowana decyzja odwoławcza. Tymczasem w niniejszej sprawie wadą dotknięte było wyłącznie postępowanie na etapie I instancji, natomiast organ odwoławczy skutecznie tą wadę wyeliminował, aktualizując krąg stron postępowania i zastępując osoby zmarłe ich następcą prawnym.
Nieskuteczny był również zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego w postępowaniu przed organem I instancji. Prawdą jest, że decyzja organu I instancji została wydana przed upływem terminu, który został skarżącemu zakreślony do zapoznania się z aktami sprawy, a w ostatnim dniu tego terminu skarżący wystosował pismo, które do organu dotarło już po wydaniu przez niego decyzji. Jak stanowi art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Postępowanie organu I instancji, który wydał decyzję nie czekając na ewentualne wypowiedzenie się skarżącego co do zebranych dowodów stanowiło naruszenie powyższego przepisu. Jak wskazano jednak powyżej, naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi wadę procesową (naruszenie przepisów prawa procesowego), która może stanowić podstawę uchylenia decyzji, jeśli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. np. wyroki WSA w Olsztynie: z 19.12.2013 r., II SA/Ol 1045/13, LEX nr 1414026; z 29.08.2013 r., II SA/Ol 649/13, LEX nr 1373797; z 6.08.2013 r., II SA/Ol 534/13, LEX nr 1361785; wyrok WSA w Gdańsku z 13.03.2013 r., II SA/Gd 592/12, LEX nr 1302963; wyroki NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1490/11, LEX nr 1286271, oraz z 26.05.2011 r., I OSK 842/11, LEX nr 1081058; wyrok WSA w Warszawie z 19.04.2018 r., VII SA/Wa 790/17, LEX nr 2484929). Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia adekwatnego związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (tak NSA w wyroku z 2.02.2011 r., I OSK 575/10, LEX nr 1070853).
W opinii Sądu wytknięte przez skarżącego uchybienie procesowe nie miało żadnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Skarżący był od samego początku aktywnym uczestnikiem postępowania, znał dobrze przedłożony projekt budowlany, składał do niego uwagi i zarzuty, które częściowo zostały uwzględnione przez inwestora, a także składał pisma, w których przedstawiał swoje stanowisko. Fakt, że organ I instancji nie zdążył zapoznać się z ostatnim pismem skarżącego nie mogło wpłynąć na treść rozstrzygnięcia, podnoszone w nim zastrzeżenia były bowiem przez skarżącego już wcześniej przedstawiane i przez to były organowi dobrze znane.
Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., wyrażających zasadę prawdy obiektywnej i nakładających na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i zbadania materiału dowodowego, to mogą one stanowić skuteczną podstawę zarzutu tylko wtedy, gdy zostaną przez stronę dostatecznie skonkretyzowane. Tymczasem skarżący twierdzi, że organ nie ustalił wszystkich okoliczności sprawy oraz nie rozpatrzył części materiału dowodowego, jednakże jednocześnie nie wskazał, o które okoliczności i dowody chodzi. Nie wiadomo także, które problemy wskazywane przez skarżącego zostały przez organ pominięte. W opinii Sądu wszystkie okoliczności sprawy są jasne, a merytoryczne zarzuty przeciwko złożonemu projektowi (dotyczące w zasadzie trzech aspektów – powierzchni biologicznie czynnej, szerokości dojazdu oraz braku ujęcia w projekcie przyłączy, sieci i instalacji) były nie tylko organowi znane ale również przez niego rozpatrzone. Fakt, że wynik tej analizy jest dla skarżącego niekorzystny z uwagi na to, że finalnie organ nie podzielił jego zastrzeżeń i zarzutów, nie oznacza, że organ naruszył zasadę prawdy obiektywnej, czy też nie zbadał materiału dowodowego w sposób wystarczający.
W ocenie Sądu materiał dowodowy został przez organ zbadany i oceniony prawidłowo, w ramach swobodnej oceny dowodów, a zgłaszane przez skarżącego problemy i zastrzeżenia zostały rozstrzygnięte prawidłowo, z odwołaniem do obowiązujących przepisów oraz linii orzeczniczej. Wyraz tej oceny, a także tok rozumowania organu znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które wbrew zarzutom skargi, jest zdaniem Sądu czytelne i wystarczające. Fakt, że zbudowano je w formie odpowiedzi na zarzuty skargi nie oznacza, że zostało pozbawione koniecznych elementów, czy analizy. Wynika bowiem z niego, że organ odwoławczy raz jeszcze przeanalizował projekt przez pryzmat art. 35 P.b. i ocenił jego zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepisami techniczno-budowlanymi, a także jego kompletność.
Należy jeszcze wskazać, że nawet w razie stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja nie zawiera któregoś z elementów wymienionych w art. 107 § 3 k.p.a., co jednak w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, to w orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że ewentualna lakoniczność uzasadnienia, jak też brak szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania, wskazuje co prawda na niedochowanie należytej dbałości o jego jakość, co prowadzi w dalszej kolejności do uchybienia zasadzie przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., jednak nie dyskredytuje automatycznie podjętego rozstrzygnięcia. Jeżeli motywy podjętej decyzji są w uzasadnieniu wystarczająco wyeksponowane, a rezultat postępowania jest zgodny z prawem, to samo formalne naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, powstałe na etapie redagowania jej uzasadnienia, nie może być oceniane jako istotne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1654/12 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1565/11). Tym samym zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. był również chybiony.
Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem merytorycznym należy wskazać, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2021.2351 ze zm., zwanej dalej Pb). Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 Pb, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:
1. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:
a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,
b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,
c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;
2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie:
c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,
3a) dołączenie:
a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,
b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;
4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych na podstawie:
a) kopii dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 - w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,
b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru;
4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie:
a) zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,
b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku osób wpisanych do tego rejestru.
Z kolei art. 35 ust. 4 Pb stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Przytoczona wyżej regulacja przesądza, że (co do zasady) organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek dokonania sprawdzenia zgodność projektu budowlanego, z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o ile dla terenu, na którym inwestycja ma być realizowana plan taki obowiązuje, jeżeli nie - to zgodność projektu budowlanego z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. W dalszej kolejności ocenia zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, kompletności projektu zagospodarowania działki lub terenu, (posiadanie opinii, uzgodnień, sprawdzeń) oraz bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Następnie organ wzywa inwestora do usunięcia ewentualnych nieprawidłowości i po usunięciu tych nieprawidłowości lub jeżeli takiej potrzeby nie było (projekt spełnia warunki określone w art. 35 ustawy) wydaje decyzje o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Stwierdzenie, iż projekt budowalny ustawowych kryteriów nie spełnia, ewentualnie inwestor nie usunął stwierdzonych nieprawidłowości obliguje organ do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego.
W ocenie sądu, organ przeprowadził prawidłową kontrolę przedmiotowej inwestycji w zakresie, o którym mowa wyżej. Przede wszystkim organ ustalił, że inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "WOLA JUSTOWSKA - HAMERNIA" (UCHWAŁA NR XLIX/1345/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 2 grudnia 2020 r.). Objęty inwestycją teren jest zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 8 planu przeznaczony pod zabudowę jednorodzinną, a taką planuje inwestor. Wysokość zaplanowanych budynków uwzględnia wynikające z § 7 ust. 5-7 i ust. 9 planu ograniczenia dla istniejącej drogi startowej lotniska Kraków-Balice, a także maksymalną wysokość zabudowy, wynoszącą zgodnie z planem 9,5 m. Zaplanowany płaski dach jest zgodny z wytycznymi § 7 ust. 11 planu, a wskaźnik powierzchni zabudowy wynoszący 26% nie przekracza wskaźnika określonego w § 17 ust. 4 planu (30%). Zapewniono też wystarczającą ilość miejsc postojowych.
Skarżący zarzucał, że inwestor nie zachował odpowiedniej wielkości powierzchni biologicznie czynnej. Powyższa kwestia została uregulowana w miejscowym planie, z którego wynika, że powierzchnia biologicznie czynna ma wynosić minimum 60% powierzchni terenu inwestycji, czyli teren o nawierzchni urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią oraz innych powierzchni zapewniających naturalną wegetację roślin, o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie.
W przedstawionym projekcie obliczono, że zaplanowana powierzchnia biologicznie czynna wynosi łącznie 1318,2 m2, z czego powierzchnia dachów i tarasów wynosi 278,9 m2. Zarzuty skarżącego koncentrują się na sposobie obliczenia powyższej powierzchni na dachach. W opinii Sądu nic jednak nie wskazuje na błędy w obliczeniach. Wbrew zarzutom skargi do powierzchni tej nie zaliczono murków oporowych oraz schodów zewnętrznych, a w wyniku zastrzeżeń skarżącego nawet takie elementy jak palisady i rabaty w ogródkach przydomowych zostały usunięte z powierzchni biologicznie czynnej. Na dachach do powierzchni biologicznie czynnej nie zaliczono powierzchni pod urządzeniami instalowanymi i stojącymi na dachu, omijając powierzchnię kominów. Panele fotowoltaiczne, o których pisał skarżący nie są umieszczone na dachu, lecz są montowane do attyki, w związku z czym nie ograniczają wegetacji roślin. Zdaniem skarżącego nie dokonano analizy, czy przedstawione przez projektanta rozwiązanie zapewnia retencję wód opadowych, podczas gdy zastosowane przez projektanta maty retencyjne o grubości 1 cm nie zgromadzą wody opadowej, a stosowaną zazwyczaj warstwą jest wełna drenażowa o grubości 3 do 6 cm. Analiza projektu prowadzi jednak do wniosku, że nie jest prawdą, iż projektant zaplanował 1 cm warstwę. W opisie przegród poziomych i stropodachów zielonych wskazano następujące warstwy: mata roślinności ekstensywnej np. Icomat Green 317 o grubości 3 cm, mata retencyjna GF 1000 x 2 warstwy – każda o grubości 1 cm i mata drenażowa np. Icodren 10 o grubości 1 cm. Oznacza to, że projekt zakłada zastosowanie warstwy o sumarycznej grubości 6 cm, a właśnie na taka grubość zdaniem skarżącego zapewnia właściwą rentencję. Nawiasem mówiąc, nie ma żadnych przepisów, które wskazywałyby parametry mat retencyjnych dla tzw. "zielonych dachów". Stąd rację miał organ, który oparł się w tym miejscu na zapewnieniu i wiedzy technicznej projektanta, wskazując, że to on odpowiada za prawidłowość zastosowanych rozwiązań technicznych.
Organy nie doszukały się również sprzeczności przedłożonego projektu z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, czego szczegółowy wyraz można znaleźć w decyzji organu I instancji, która to ocena spotkała się z aprobatą organu odwoławczego. W tym zakresie również skarżący nie doszukał się żadnych niezgodności poza brakiem ujęcia w projekcie przyłączy, sieci i instalacji. Ustawa przewiduje jednak możliwość wydania pozwolenia na budowę bez przyłączy. Zgodnie z art. 33 ust. 1a Pb pozwolenie na budowę obiektu budowlanego może nie obejmować przyłączy wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 23, które są wymagane dla takiego obiektu. Nie zwalnia to z obowiązków, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 23, art. 29a i art. 57 ust. 1 pkt 4 lit. a. W przedmiotowej sprawie projektant przedstawił wszystkie elementy zamierzenia budowlanego, w tym pozostające poza zakresem wniosku sieci, przyłącza i zjazd z drogi publicznej, jednak korzystając z możliwości przewidzianej w § 15 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1609), pozostawił te przyłącza poza zakresem projektu.
W tym miejscu warto przytoczyć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 3280/19, w którym dopuszczono możliwość udzielenia pozwolenia na budowę obiektu budowlanego bez uwzględnienia przyłączy, które zostaną zrealizowane na następnym etapie planowanej inwestycji. NSA wskazał, że "w normie art. 33 ust. 1 u.p.b. dotyczącego obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę obejmującego całe zamierzenie budowlane, wskazuje się, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. NSA zauważył, że u.p.b. nie zawiera definicji użytego w art. 33 ust. 1 terminu "całe zamierzenie budowlane". Wykładnia tego terminu musi więc nastąpić w drodze orzecznictwa. Przy budowie budynku zdefiniowanego w art. 3 pkt 2 u.p.b., przyłączy nie zalicza się do jego części składowych. Wynika to z art. 3 pkt 9 u.p.b., który zalicza przyłącza do urządzeń budowlanych, które definiuje jako urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Pozwolenie na budowę obiektu budowlanego nie musi więc obejmować przyłącza, które nie jest jego częścią składową. Wybór przez inwestora trybu realizacji przyłączy (elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych) na podstawie art. 29a u.p.b. dokonuje się bez ingerencji organów architektoniczno-budowlanych. (...) Realizacja przyłączy do budynku ma znaczenie przy udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku, co wynika z przepisu art. 57 ust. 1 pkt 6 u.p.b. Przy projektowaniu budynku i udzielaniu pozwolenia na budowę istotne znaczenie ma oświadczenie właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła, gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do odpowiednich sieci (art. 34 ust. 3 pkt 3a u.p.b.)".
Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a orzekł jak w sentencji.