II SA/KR 649/21

II SA/Kr 649/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-10-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Joanna Tuszyńska /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Łoboz
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II OSK 723/22 - Wyrok NSA z 2023-07-11
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 października 2021 r. sprawy ze skargi L.W. –S na uchwałę Nr XXXVII/946/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 marca 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa" - etap C oddala skargę
Uzasadnienie
L.W. –S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę w której domagała się stwierdzenia nieważności uchwały nr XXXVII/946/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 marca 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa - etap C" w części dotyczącej nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...] położonej w K. obręb ewidencyjny nr [...] zakwalifikowanej w planie jako 55.ZP.1 - o przeznaczeniu pod publicznie dostępne parki.
Przedmiotowej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego:
- art. 6 ust. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 1 ust. 2 pkt. 7 ustawy przez nadużycie władztwa planistycznego i nieuzasadnione względami interesu publicznego dowolne ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości przez właścicieli działek nr [...] ,[...] , które choć zabudowane i wykorzystywane od wielu lat dla prowadzonej tam działalności gospodarczej zostały przeznaczone na cele publicznie dostępnych parków;
- art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy poprzez nadużycie władztwa planistycznego i nie uwzględnienie przy planowaniu interesu indywidualnego właściciela, w szczególności
wieloletniego sposobu korzystania z nieruchomości, sposobu zagospodarowania oraz planów inwestycyjnych właściciela, które zostały prawomocnie ustalone w postępowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy;
- art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez istotne i niekonieczne z punktu widzenia interesu społecznego ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przez właściciela, zakaz wznoszenia budynków i niemożliwość rozbudowy istniejącego budynku co spowodowało w konsekwencji naruszenie zasady proporcjonalności przy planowaniu w sytuacji, gdy przy poszanowaniu zasad ochrony przyrody możliwe było dopuszczenie rozbudowy istniejących nieruchomości, co zresztą zostało przez organ gminy ostatecznie stwierdzone w decyzji WZiZT wydanej w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, która dopuszczała możliwość zabudowy nieruchomości poprzez budowę na nich nawet większych budynków, niż istniejące obecnie.
Skarżąca wniosła również o przeprowadzenie dowodu z załączonego do skargi dokumentu na okoliczność akceptacji przez Prezydenta Miasta Krakowa przeznaczenia terenu.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że uchwała reguluje zasady zagospodarowania przestrzennego m.in. nieruchomości, której jest współwłaścicielem. Zgodnie z § 2 uchwały granice planu obejmują od północnego wschodu fragment działek nr [...] (o pow. ok. 6142m2), [...] (o pow. ok. 23.278m2) i [...] (o pow. 36m2) obr. [...] . Przedmiotową nieruchomość stanowią działki nr [...] i [...] położone przy ul. [...] w K. obręb ewidencyjny nr [...] (księga wieczysta nr [...] ). Należąca do skarżącej nieruchomość została zakwalifikowana w uchwalonym planie, jako "teren zieleni urządzonej 55.Z.P.1 o przeznaczeniu pod publicznie dostępne parki i zieleńce".
Zdaniem skarżącej zaskarżona uchwała w sposób diametralny zmienia możliwość korzystania z nieruchomości oraz zmienia możliwość zagospodarowania nieruchomości na zamierzone cele. Zamierzenia inwestycyjne zostały zatwierdzone w decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 16 sierpnia 2010 r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy. W ramach wskazanej decyzji ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku wielorodzinnego mieszkalno- usługowego z 1-stanowiskową myjnią samochodową oraz infrastrukturą techniczną na terenie działek nr [...] ,[...] obr. [...] wraz z budową zjazdu z działki drogowej nr [...] obr. j. w. przy ul. [...] w K". Uchwała w sposób tak daleki zmienia sposób możliwości korzystania z nieruchomości, iż de facto prowadzi do wywłaszczenia skarżącej z jej prawa własności. Nieruchomość stanowiąca przedmiotową działkę jest nieruchomością, zabudowaną od wielu lat użytkowaną dla prowadzonej działalności gospodarczej. Na nieruchomości znajduje się budynek w ramach którego prowadzona jest myjnia samochodowa oraz przylegająca do niej pizzeria. Skarżąca zamierzała zmienić zakres wykorzystania swojej nieruchomości w zakresie rozbudowania posiadanych na nieruchomości budynków. Plany inwestycyjne związane z działką, zmierzające do zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych oraz potrzeb mieszkaniowych członków swojej rodziny na tym terenie oraz rozbudowę zabudowy usługowej, celem stworzenia źródła utrzymania dla siebie i członków swojej rodziny stanowi ważny interes skarżącej, która uzyskując decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na właśnie takie cele, liczyła na stabilność aktów administracyjnych w kontekście zamierzonych planów. Dla "normalnego" człowieka nie będącego wielką spółką deweloperską inwestycja budowlana na własnej nieruchomości jest znacznym wydatkiem finansowym i organizacyjnym. Proces inwestycyjny jest wieloletni. Skarżąca przed jego rozpoczęciem musiała uregulować również kwestie własnościowe. Działanie gminy, która jeszcze w roku 2010 przeznaczyła grunt pod rozbudowę istniejących zabudowań, ledwie 10 lat później chce przeznaczyć nieruchomość skarżącej pod publiczny park, nie licząc się z tym, że ograniczenie własności w przygotowaniu planu zagospodarowania przestrzennego należy traktować jako wyjątek i stosować powszechnie akceptowaną prawną zasadę ultima ratio. Oznacza to, iż prawo własności należy ograniczać tylko wtedy, jeśli jest to społecznie konieczne i nieuniknione. Nie bez znaczenia jest również kwestia stabilności planowania. Decyzja jest rodzajem indywidualnego planu zagospodarowania przestrzennego dla poszczególnej nieruchomości. Nie może być tak, iż w decyzji o warunkach zabudowy gmina wyraża swoje stanowisko w ten sposób, iż przeznacza określoną nieruchomość pod możliwą dla właściciela zabudowę a następnie po upływie stosunkowo niedługiego czasu zmienia całkowicie swoje stanowisko przeznaczając nieruchomość de facto za cele publiczne. Decyzja o warunkach zabudowy też wydawana jest w zakresie swobody planowania. Wskazuje ona zresztą, iż sposób zainwestowania nieruchomości jest możliwy. Zaistniała sytuacja pokazuje w sposób dosadny, iż gmina przekroczyła swoje władztwo planistyczne, gdyż skoro w indywidualnej decyzji zakwalifikowana nieruchomość jako inwestycyjną to oznaczało, iż nie była ona bezwzględnie konieczna do nowych zmienionych planów gminy. Taka zmiana stanowiska gminy nie mieści się już w granicach swobody planowania, które ma obowiązek wziąć pod uwagę uzasadniony interes właściciela nieruchomości. Władze gminy nie mogą w krótkim czasokresie mieć tak skrajnie odmienne podejście do zagospodarowania przestrzennego co to tej samej nieruchomości, tym bardziej że oba akty administracyjne zostały wydane "pod rządami" tych samych zasad studium zagospodarowania przestrzennego. Nie można uznać za uzasadnione działanie gminy w zakresie władztwa planistycznego, jeżeli w krótkich odstępach czasu nieruchomość traktuje się jako nadającą się do zabudowy a następnie okazuje się, iż nie na niej możliwa zabudowa i ma być ona przeznaczona na ogólnodostępny park miejski. Sprawując władztwo planistyczne gmina musi również przestrzegać zasady stabilności swych planów a nie zaskakiwać obywatela zmianą swych zamierzeń.
Zdaniem skarżącej, organy Gminy Miejskiej Kraków rażąco naruszyły wskazane zasady planowania, gdyż istniały prawnie uzasadnione i potwierdzone przez organ gminy inne sposoby zagospodarowania nieruchomości stanowiącej własność.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o oddalenie skargi.
Organ przedstawił przebieg procedury planistycznej wskazując, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie prowadzonej pod sygn. akt: II SA/Kr 18/19 dokonał oceny legalności procedury planistycznej uchwały Nr CIX/2894/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 12 września 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa" - etap A (procedura planistyczna ww. uchwały, jak i uchwały będącej przedmiotem zaskarżenia jest częściowo tożsama, gdyż dopiero w 2018 r. plan miejscowy został podzielony na etapy).
W ocenie organu podniesione w skardze zarzuty są bezzasadne i nie stanowią podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub części.
Według zapisów obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (zmienionego uchwałą Nr 0X11/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r.) nieruchomość skarżącej znajduje się w terenie zieleni urządzonej oznaczonej na rysunku Studium symbolem ZU. Dla ww. terenu określone zostały w Studium następujące funkcje zagospodarowania terenu:
Funkcja podstawowa - Różnorodne formy zieleni urządzonej (w tym obejmującej parki, skwery, zieleńce, parki rzeczne), zieleń izolacyjna, zieleń forteczną, zieleń założeń zabytkowych wraz z obiektami budowlanymi, ogrody działkowe, ogrody zoologiczne i botaniczne;
Funkcja dopuszczalna - Zabudowa realizowana jako terenowe obiekty i urządzenia sportowe, obiekty budowlane obsługujące tereny zieleni, takie jak: wypożyczalnie sprzętu sportowego, kawiarnie, cukiernie, oranżerie, cieplarnie, obiekty małej architektury, ogródki jordanowskie, urządzenia wodne, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne, cmentarze i grzebowiska dla zwierząt, jeżeli zostały wskazane w tabelach strukturalnych jednostek urbanistycznych.
Uwzględniając ustalenia Studium działki ewidencyjne o nr [...] (o pow. ok 952 m2) i [...] (o pow. ok 292 m2), znajdują się w terenie o przeznaczeniu pod publicznie dostępne parki (55.ZP.1), którego dotyczą zapisy w § 6 ust. 1 i § 17 miejscowego planu. Organ podkreślił, że cały obszar o pow. ok. 1.15 ha został przeznaczony pod publicznie dostępne parki (55.ZP.1), a nieruchomość skarżącej ma pow. ok. 1244 m2. Nieruchomość skarżącej sąsiaduje z nieruchomościami należącymi do Gminy Miejskiej Kraków. Powierzchnia działek Gminy Miejskiej Kraków w terenie o przeznaczeniu pod publicznie dostępne parki (55.ZP.1) wynosi 99,75 arów, powierzchnia działek należących do innych właścicieli wynosi 24,81 arów. Zatem obszar nieruchomości prywatnych przeznaczonych na cele publiczny jakim jest park jest niewielki i umożliwi stworzenie parku publicznie dostępnego, jako zwartego terenu zieleni publicznej. Ponadto wyznaczony teren zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne parki (55.ZP.1), graniczy z terenem zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń towarzyszącą obiektom fortecznym (55.ZPf.1). Park Kleparski stanowi swoiste centrum dobrze zachowanego układu elementów dawnej "Twierdzy Kraków". Od południa sąsiaduje z nim objęty ustaleniami tego samego planu miejscowego Bastion III "Kleparz" (Fort "Kleparz"). Po stronie zachodniej wznosi się kompleks dawnego szpitala garnizonowego (dziś 5 Wojskowy Szpital Kliniczny z Polikliniką), po zachodniej dawne więzienie i sąd wojskowy garnizonu twierdzy i korpusu (dziś zakład karny przy ul. Montelupich), a po północnej towarowy dworzec kolejowy (również założony w ramach Twierdzy Kraków) i Bastionu IVa "Lunety Warszawskiej". Park Kleparski wraz z fortami jest istotnym, dużym kompleksem zieleni w tej części miasta, mającym unikatowe walory estetyczne, historyczne i rekreacyjne.
Gmina Kraków poprzez kolejne dokumenty planistyczne w sposób czytelny dąży do zachowania istniejącej enklawy zieleni oraz powiększenia jej o przestrzennie z nią powiązane, a stanowiące działki pozostające we władaniu innych podmiotów. Dlatego na nieruchomości skarżącej występuje tzw. ciągłość wizji planistycznej.
I tak w Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa z 1967 r. obszar działek nr [...] ,[...] obr. [...] objęty był ustaleniami dla terenu B 220 ZP: "Teren istniejących prowizorycznych baz przeznaczony do r. 1970 pod zieleń parkową. Obowiązuje zakaz zabudowy i podziału gruntów. Istniejący na tym terenie fort poaustriacki pozostaje w użytkowaniu Centralnej Rozlewni Win[...] .
W Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa z 1977 roku przeważająca część działki nr [...] obr. [...] wchodziła w skład terenu A11119ZP z ustaleniami programowo-przestrzennymi: ""ZP" - tereny parków i zieleńców. Podstawowy element planu. Fragment ogólnomiejskiego systemu zieleni. Park komponowany istniejący i projektowany na terenie magazynów drzewnych przeznaczonych do likwidacji. XIX wieczny fort - utrzymuje się dotychczasowy charakter użytkowania terenu /jako magazyn [...] Zakładów Winiarskich/ z częściowym przekształceniem. W fazie projektowania realizacyjnego za wskazane uważa się uzyskanie stanowiska Miejskiego Konserwatora Zabytków". Pozostała część działki nr [...] oraz cała działka nr [...] obr. [...] wchodziły w skład terenu A11115KNI z ustaleniami programowo-przestrzennymi: ""KN I" - ulice ruchu normalnego. Podstawowy element planu. Fragment ogólnomiejskiego systemu komunikacji. Ulica kat. NI."
W Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa z 1988 roku (uchwała NR XXXVII/229/88 Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 25 kwietnia 1988 r.) podtrzymany został podział na dwa tereny: jeden o charakterze zieleni i drugi o funkcji komunikacyjnej. Przeważająca część działki nr [...] obr. [...] wchodziła w skład terenu A2.01.014.ZP. Dla rodzaju użytkowania terenu oznaczonego symbolem ZP ustalono podstawowy rodzaj użytkowania terenu: "Tereny zieleni parkowej o charakterze ogólnomiejskim i podstawowym /parki, skwery, zieleńce, ogrody dydaktyczne ogólnodostępne/". Maksymalny udział terenów przeznaczonych dla użytkowania uzupełniającego i dopuszczalnego w obszarze terenów przeznaczonych dla użytkowania podstawowego określono na 20%. W ramach przeznaczenia uzupełniającego wymieniono: "urządzenia towarzyszące o zasięgu lokalnym dostosowane wielkością do programu użytkowania podstawowego obejmujące: urządzenia handlu i gastronomii, urządzenia sportu i rekreacji czynnej, place zabaw, urządzenia rekreacji biernej. Zaplecza socjalno-magazynowe dla pracowników pielęgnujących zieleń /pow. ok. 0,05 ha/". Natomiast w ramach przeznaczenia dopuszczalnego wymieniono: "pojedyncze obiekty kultury o charakterze ogólnomiejskim /galerie plenerowe, amfiteatry, kina letnie/, urządzenia infrastruktury technicznej w przypadku braku możliwości innego usytuowania, parkingi, istniejące budynki mieszkalne z możliwością poprawy standardów wyposażenia i użytkowania przy dopuszczeniu jednorazowego zwiększenia pow. uż. nie więcej niż 10% w stosunku do staniu istniejącego, możliwość adaptacji strychów bez nadbudowy i bez zmiany konstrukcji dachu; forty na terenach zieleni mogą być przeznaczone pod usługi kultury, turystyki i sportu ew. dla innego programu uzgodnionego z konserwatorem zabytków". Pozostała część działki nr [...] oraz cała działka nr [...] obr. [...] wchodziły w skład terenu [...] z podstawowym rodzajem użytkowania terenu Ulice główne.
W Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa z 1994 roku (uchwała Nr VII/58/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r.) ponownie przedmiotowe działki znajdowały się w dwóch-terenach. Przeważająca część działki nr [...] obr. [...] wchodziła w skład terenu ZP 32 (Obszar Miejskiej Zieleni Publicznej - Obszar ZP - § 30). Pozostała część działki nr [...] oraz cała działka nr [...] obr. [...] wchodziły w skład terenu KTZ 1/2 - Obszar Tras Komunikacyjnych.
Z kolei Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa z 2003 r. (pierwotna uchwała Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r.) dla przedmiotowych działek określono dwa kierunki zagospodarowania przestrzennego. Przeważająca część działki nr [...] obr. [...] objęta była kierunkiem ZP - tereny zieleni publicznej. Pozostała część działki nr [...] oraz cała działka nr [...] obr. [...] wchodziły w skład korytarzy podstawowego układu drogowo-ulicznego.
Odnosząc się do zarzutów skargi odnośnie naruszenia przysługującego skarżącej prawa własności, organ nadmienił, że własność stanowi najszerszą formę korzystania z nieruchomości. Pomimo tego, prawo własności nie daje właścicielowi pełnej władzy nad rzeczą. Elementem ustawowej definicji prawa własności jest bowiem możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże w granicach określonych w art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny. Do kategorii ustaw ograniczających prawo własności należą niewątpliwie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - dalej "u.p.z.p.". Zestawiając brzmienie art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. organ wskazał, że możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym przepisy planu miejscowego. Zatem, wykonywanie prawa własności nie oznacza niczym nieograniczonej dowolności właściciela w tym zakresie. Pogląd ten znajduje swoje uzasadnienie na gruncie orzecznictwa sądowego. Z punktu widzenia treści przepisu art 1 ust. 2 ustawy planistycznej, prawo własności stanowi jedną ze składowych katalogu wartości, które należy uwzględnić w toku prac planistycznych. W konkretnej sytuacji przestrzennej określonego terenu nie można wykluczyć kolizji pomiędzy tymi wartościami i brak jest jakichkolwiek podstaw
prawnych, ażeby wartościom wyartykułowanym w skardze (prawu własności) z góry przypisywać prymat nad pozostałymi wartościami. Funkcja planowania przestrzennego polega właśnie na wyważaniu tychże wartości, jak również interesu publicznego i prywatnego, co zdaniem organu zostało w skarżonym planie uczynione. Dla poparcia prezentowanego stanowiska organ odwołał się do orzecznictwa.
Dalej organ wywodził, że argumentacja skarżącej koncentruje się w istocie na propagowaniu odmiennej wizji planistycznej terenu. Tymczasem, to gmina posiada kompetencję do ustalania przeznaczenia terenu i warunków jego zagospodarowania. Fakt, iż ustalenia planistyczne nie odpowiadają oczekiwaniom skarżącej nie decyduje jeszcze o naruszeniu prawa własności czy jakichkolwiek przepisów prawa. Odnosząc się do podniesionej w skardze informacji o wydanej decyzji o warunkach zabudowy oraz uzyskanych pozwoleniach na budowę organ wyjaśnił, że treść decyzji warunkach zabudowy nie rozstrzyga o przeznaczeniu terenu, lecz jedynie określa prawnie dopuszczalny sposób zagospodarowania nieruchomości w przypadku braku ustaleń planu miejscowego. Kategoria przeznaczenia terenu jest natomiast określana wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Treść decyzji o warunkach zabudowy może się różnić od ustaleń planistycznych, o czym jednoznacznie przesądził ustawodawca w przepisie art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiąc, że stwierdza się wygaśnięcie decyzji, jeżeli dla terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Stan taki wynika z dualistycznie ukształtowanego systemu określania zasad zagospodarowania terenu. Ten dualizm przejawia się w tym, że określenie wspomnianych zasad może nastąpić albo w planie miejscowym albo w drodze decyzji administracyjnej, przy czym przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy są inne od wymogów, które winien spełniać plan miejscowy. Główna różnica polega na konieczności zapewnienia zgodności planu ze studium, podczas, gdy w przypadku decyzji o warunkach zabudowy brak jest takiego obwarowania. Dlatego też w praktyce, często występują przypadki tego typu, że zamierzenie inwestycyjne, którego realizacja była możliwa na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, nie może zostać zrealizowane po wejściu w życie ustaleń planu miejscowego.
Na marginesie organ wskazał, że jak wynika z treści skargi, skarżąca otrzymała decyzję WZ w dniu 16 sierpnia 2010 r. Natomiast prace nad sporządzeniem zaskarżonej uchwały rozpoczęły się w dniu 26 października 2016 r., a zaskarżona uchwała weszła w życie w dniu 2 kwietnia 2020 r. Zatem od dnia wydania decyzji WZ do dnia wejścia w życie planu miejscowego upłynęło 3517 dni co
stanowi 9 lat, 7 miesięcy i 17 dni. W przypadku realizacji zamiarów
inwestycyjnych przez skarżącą, było wystarczająco czasu nie tylko na uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, ale nawet by zakończyć cały proces inwestycyjno-budowlany.
Na koniec organ zaznaczył, że ustalenia zaskarżonej uchwały wyznaczają na nieruchomości skarżącej teren o przeznaczeniu pod publicznie dostępne parki, co zgodnie z treścią art. 6 ust. 9c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi cel publiczny. Ustalenia zaskarżonej uchwały stanowią podstawę do wywłaszczenia z prawa własności nieruchomości należącej do skarżącej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z brzmieniem art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca
2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. (Dz.U. z 2021 r., poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust.3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Pełnomocnik skarżącej nie zajął w zakreślonym terminie stanowiska, pełnomocnik organu oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy, dlatego też zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
W myśl przepisu art.101 ust.1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje, ani sprzeczność z prawem zaskarżonego zarządzenia, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, wszystkie orzeczenia dostępne pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Dopiero zatem ustalenie przez sąd administracyjny, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi czyli do badania, czy do naruszenia tego doszło jednocześnie z istotnym naruszeniem prawa. Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje.
Zaskarżona uchwała została podjęta po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, zmieniającej ustawę z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dniem 1 czerwca 2017 r., tak więc skarga nie musiała być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.
Nieruchomość skarżącej składająca się z działek nr [...] i [...] położona w K. obręb ewidencyjny nr [...] znajduje się na terenie objętym postanowieniami uchwały nr XXXVII/946/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 marca 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa - etap C". Teren ten oznaczony w planie symbolem 55.ZP.1 został przeznaczony pod publicznie dostępne parki. Niewątpliwie takie przeznaczenie nieruchomości wprowadza daleko idące ograniczenia w sposobie ich zagospodarowania, stąd uznać należy, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej. Stwierdzenie, że na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej umożliwia przystąpienie do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały, a zatem jej oceny pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa.
Stosownie do brzmienia art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293, dalej "u.p.z.p.") istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności treści tego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08). Obowiązek nienaruszania ustaleń studium postanowieniami planu wynika z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.
Z kolei przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p. ustanawia zasadę władztwa planistycznego gminy. Władztwo planistyczne jest kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych – również zasady proporcjonalności.
W judykaturze przyjmuje się, że każda regulacja zawarta w planie miejscowym wprowadzająca zakaz określonego wykorzystania nieruchomości, do której przysługuje tytuł prawny w postaci prawa własności lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z niej, której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować, prowadzi do naruszenia prawa własności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 17/08). Przy takim rozumieniu władztwa planistycznego ustalenia więc wymaga, jakie przeznaczenie miał teren przed uchwaleniem planu bądź jego zmianą, w dalszej kolejności wskazania, jakie teren ten ma przeznaczenie w uchwalonym planie i wreszcie wykazania, że dokonana zmiana nie tylko stanowi ingerencję w prawo własności ale pogarsza sytuację właściciela w porównaniu do stanu poprzedniego, sprzed uchwalenia planu lub jego zmiany. Władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Jeżeli organy planistyczne gminy działają na podstawie i w ramach obowiązującego prawa, a samo uwzględnienie interesu indywidualnego byłoby sprzeczne z interesem publicznym lub chronioną przez ustawodawcę wartością wysoko cenioną, to nie można im zarzucić bezprawności działania, chociażby organy te nie uwzględniły złożonych w trakcie postępowania wniosków lub uwag( por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r., sygn. II OSK 1189/16).
Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na uchwaleniu planu (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17).
Do dnia 4 lipca 2018 r. tj. podjęcia przez Radę Miasta Krakowa uchwały w sprawie zmiany uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu poprzez wprowadzenie etapowania prac przy sporządzaniu planu w podziale na trzy etapy: A, B i C, procedura planistyczna była wspólna dla wszystkich trzech planów zagospodarowania przestrzennego określonych następnie jako etap A, B (wciąż procedowany) i C. Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa – etap A" już była przedmiotem kontroli tut. Sądu, który wyrokiem z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. II SA/Kr 18/19 oddalił skargę na ww. uchwałę. Wyrok ten nie jest prawomocny, skargi kasacyjne złożone od tego wyroku oczekują na rozpoznanie w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. W celu skontrolowania procedury planistycznej sąd wypożyczył akta planistyczne tej sprawy z NSA i zapoznał się z nimi w dniach 20 – 26 sierpnia 2021 r. Przedłożone do sprawy II SA/Kr 18/19 akta planistyczne składały się z potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii dokumentów. Zbiór uwag do projektu planu przekazano w oryginale.
Analiza akt planistycznych pozwala na dokonanie oceny, że zaskarżony plan został uchwalony z zachowaniem procedury określonej w art. 17 u.p.z.p.
Przebiegała ona następująco:
W dniu 26 października 2016 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa". Do uchwały został dołączony załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego planem, w tym obszar oznaczony nr 55 (k.1 i nast. wypożyczonych z NSA akt planistycznych). W dniu 24 listopada 2016 r. Prezydent Miasta Krakowa ogłosił w Dzienniku Polskim o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu (k.7). Obwieścił również o podjęciu tej uchwały, zakreślając termin do dnia 23 stycznia 2017 r. do składania wniosków do planu (k.15-24). Pismami z dnia 25 listopada 2016 r. zawiadomił o podjęciu uchwały instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu (k. 26 – 62). Na kartach 68 – 75 znajduje się wykaz złożonych wniosków. W dniu 16 lutego 2018 r. Prezydent Miasta Krakowa wydał zarządzenie Nr 429/2018 r w sprawie rozpatrzenia tych wniosków (k.124, wykaz – k.125). Następnie sporządzono projekt tekstu i rysunku planu (k.151 – 290). Stosownie do wymogu określonego w art. 17 pkt 5 u.p.z.p. sporządzona została również prognoza skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, która w przesłanych aktach planistycznych znajduje się na karcie 710319 tomu LXXI. Pismami z dnia 21 lutego 2018 r. Prezydent wystąpił do organów podmiotów wyszczególnionych w art. 17 pkt 6a i 6b u.p.z.p. o zaopiniowanie projektu planu miejscowego oraz jego uzgodnienie (k.291 – 335). Wykaz opinii wraz ze sposobem ich rozpatrzenia znajduje się na k.481 – 487, zaś na k. 546 – 559 zamieszczony jest wykaz uzgodnień wraz ze sposobem ich rozpatrzenia. Część opinii i uzgodnień została uwzględniona. Przy wykazach znajdują się również nadesłane przez organy pisma w sprawie dokonanych opinii i uzgodnień. Pismami z dnia 27 marca 2018 r. zwrócono się do organów o ponowne uzgodnienia projektu planu (k.634). Wszystkie uzyskane uzgodnienia były pozytywne (k.791 – 807). W aktach planistycznych dołączonych do sprawy II SA/Kr 18/19 w tomie XXIX znajduje się tekst projektu planu i prognozy oddziaływania na środowisko w edycji do ponownych uzgodnień. Na stronie 326 znajduje się dokument zatytułowany "Prognoza oddziaływania na środowisko II 2018, aktualizacja III 2018". W tomach XXX – XXXVII znajdują się rysunki prognozy oraz rysunki projektu planu w wersji przekazanej do ponownych uzgodnień. Następnie w wykonaniu obowiązku wynikającego z art. 17 pkt 9 u.p.z.p. w dniu 3 kwietnia 2018 r. Prezydent Miasta Krakowa ogłosił w Dzienniku Polskim o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, wyznaczając: termin do składania uwag do dnia 25 maja 2018 r. oraz termin dyskusji publicznej na dzień 18 kwietnia 2018 r. w Urzędzie Miasta Krakowa o godz.18.00 (k.809 – 815). Obwieścił również o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu w dniach od 11 kwietnia 2018 r. do 11 maja 2018 r. (k.817 – 826). Projekt planu w wersji przedłożonej do publicznego wglądu w dniach od 11 kwietnia 2018 r. do 11 maja 2018 r. znajduje się na k.912 – 1049 (rysunki obejmują wyłącznie obszar nr 55). W aktach planistycznych dołączonych do sprawy II SA/Kr 18/19 w tomach od XXXVIII do XLVI znajdują się wszystkie rysunki projektu planu w wersji wyłożonej do publicznego wglądu w dniach od 11 kwietnia 2018 r. do 11 maja 2018 r. Zarządzeniem Nr 1472/2018 r. z dnia 11 czerwca 2018 r. Prezydent Miasta Krakowa rozpatrzył uwagi zgłoszone do projektu planu. Wykaz uwag i pism złożonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu zawarty jest w załączniku do tego zarządzenia (k.1059 – 1079). Do wykazu dołączono uwagi dotyczące etapu C lub całego obszaru planu (k.1080 – 1105). W aktach planistycznych dołączonych do sprawy II SA/Kr 18/19 w tomach od XLVIII do LIV zebrano wszystkie zgłoszone do projektu planu uwagi. Analiza tego zbioru wskazuje, że w zbiorze brak jest uwagi złożonej przez skarżącą. Pismami z dnia 10 maja 2018 r. zwrócono się o ponowne uzgodnienia projektu planu. Wykaz uzgodnień znajduje się na k.1110. Zarządzeniem Nr 1478/2018 z dnia 12 czerwca 2018 r. Prezydent przedstawił Radzie Miasta Krakowa projekt uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu. Rada Miasta Krakowa uchwałą z dnia 28 czerwca 2018 r. nie uwzględniła złożonych uwag (k.1114). Zarządzeniem Nr 2039/2018 z dnia 14 sierpnia 2018 r. Prezydent przedstawił Radzie Miasta Krakowa projekt uchwały w sprawie zmiany uchwały Nr LV/1124/16 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 października 2016 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa" (k.1129), a zarządzeniem Nr 2213/2018 z dnia 29 sierpnia 2018 r. Prezydent przedstawił Radzie Miasta Krakowa projekt uchwały w sprawie zmiany uchwały Nr LV/1124/16 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 października 2016 r. uwzględniającego autopoprawkę Prezydenta w sprawie wykreślenia obszarów nr 18 i 204 z etapu A, wprowadzając je do obszaru B. Uchwałą Nr CVIII/2844/18 z dnia 29 sierpnia 2018 r. Rada Miasta Krakowa zmieniła uchwałę Nr LV/1124/16 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 października 2016 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa", postanawiając, że plan miejscowy będzie uchwalony w trzech etapach: A, B i C, przy czym podział terenów przewidzianych do uchwalenia etapowo przedstawiono w załączniku graficznym. Uchwalono m.in. że w skład obszaru sporządzanego planu miejscowego dla etapu C wchodzi obszar oznaczony na załączniku graficznym do uchwały nr 55 (k.1143). W dniu 3 września 2018 r. dokonano ogłoszenia i obwieszczenia o etapowaniu prac (k.1146 – 1149). Zarządzeniem Nr 322/2020 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 7 lutego 2020 r. przedstawiono Radzie Miasta Krakowa projekt uchwały w sprawie zmiany uchwały Nr LV/1124/16 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 października 2016 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa" – etap C (k.1 tom III – akta przedłożone wraz ze skargą). Załącznikiem Nr I do Zarządzenia był projekt uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa" – etap C (k. 3), Załącznikiem Nr II – uzasadnienie rozwiązań planistycznych (k. 36), a Załącznikiem Nr III – prognoza skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa" – etap C (k. 48). Ponadto w przedłożonych aktach planistycznych znajdują się również "Opracowanie ekofizjograficzne podstawowe" wraz z mapami ekofizjograficznymi (tom LXXI k. 71 0001), na k. 71 0235 znajduje się mapa II arkusz 9 obejmująca obszar nr 55.
Przeprowadzone badanie akt planistycznych pozwala zatem na stwierdzenie, że procedura poprzedzająca uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeprowadzona została prawidłowo. Również skarżąca nie sformułowała żadnych zarzutów odnośnie przebiegu tego postępowania. Zastrzeżenia skarżącej koncentrowały się natomiast na przekroczeniu władztwa planistycznego przez gminę poprzez wprowadzenie daleko idących ograniczeń w zagospodarowaniu działek stanowiących własność skarżącej. Należy przy tym zauważyć, że w skardze zupełnie pominięty został aspekt zgodności przeznaczenia działek w zaskarżonej uchwale z postanowieniami studium. Tymczasem, jak już wspomniano, zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Natomiast zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Oznacza to organy gminy nie dysponują pełną swobodą przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem są one związane ustaleniami studium. Przy czym na gruncie cytowanych regulacji w orzecznictwie wskazuje się, że wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może jednak wyjść jednak poza ogólne ustalenia wynikające ze studium. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Stopień tego związania może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2021 r., sygn. II OSK 3083/19 i powołane tam orzecznictwo).
Przenosząc te ogólne uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, przyjętego uchwałą NR CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r., zwanego dalej Studium, działki skarżącej położne są w strukturalnej jednostce urbanistycznej nr [...] ", na terenie zieleni urządzonej oznaczonej na rysunku Studium symbolem ZU. W części tekstowej studium (tom III. 1.4.) dla tej kategorii terenu jako funkcję podstawową wskazano "różnorodne formy zieleni urządzonej (w tym obejmującej parki, skwery, zieleńce, parki rzeczne), zieleń izolacyjna, zieleń forteczną, zieleń założeń zabytkowych wraz z obiektami budowlanymi, ogrody działkowe, ogrody zoologiczne i botaniczne", a jako funkcję dopuszczalną: "zabudowa realizowana jako terenowe obiekty i urządzenia sportowe, obiekty budowlane obsługujące tereny zieleni, takie jak: wypożyczalnie sprzętu sportowego, kawiarnie, cukiernie, oranżerie, cieplarnie, obiekty małej architektury, ogródki jordanowskie, urządzenia wodne, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne, cmentarze i grzebowiska dla zwierząt, jeżeli zostały wskazane w tabelach strukturalnych jednostek urbanistycznych."
Uzupełnieniem powyższego są ogólne zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w planach miejscowych (tom III .1.2). Na uwagę zasługują przede wszystkim postanowienia punktu 1 i 9, które świadczą o intencji Gminy zachowania terenów zielonych na terenie miasta Kraków i przeciwdziałania ich dalszej degradacji i zabudowywaniu. I tak w punkcie 1 wskazano, że "granice oddzielające tereny przeznaczone do zabudowy i zainwestowania od terenów wolnych od zabudowy w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych należy traktować jako niezmienne, nieprzekraczalne i niepodlegające korektom przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego". Natomiast w punkcie 9 ppkt 2 postanowiono, że "Dla terenów legalnie zabudowanych obiektami budowlanymi, o funkcji innej niż wskazana dla poszczególnych terenów w wyodrębnionych strukturalnych jednostkach urbanistycznych, ustala się w planach miejscowych przeznaczenie zgodne bądź z ustaloną w studium funkcją terenu bądź zgodne z dotychczasowym sposobem wykorzystania terenu - w terenach zieleni urządzonej (ZU) i nieurządzonej (ZR) oraz w terenach wód powierzchniowych śródlądowych (W), bez możliwości powiększenia tego terenu".
W nawiązaniu do ustaleń Studium działki skarżącej oznaczone nr [...] i [...] znalazły się w Terenach zieleni urządzonej oznaczonej symbolem 55.ZP.1 dla której w § 17 określono następujący sposób zagospodarowania:
§ 17. 1. Wyznacza się Tereny zieleni urządzonej, oznaczone symbolami: 55.ZP.1, 55.ZP.2, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne parki.
2. W zakresie sposobu zagospodarowania terenów dopuszcza się lokalizację : 1) urządzeń sportu i rekreacji w szczególności takich jak: boiska, skateparki; 2) ogródków jordanowskich; 3) placów zabaw; 4) wybiegów dla psów; 5) pomostów; 6) amfiteatrów; 7) miejsc parkingowych; 8) urządzeń wodnych – stawów, oczek wodnych wraz z pomostami i mostkami; 9) placów z urządzeniami sportowo – rekreacyjnymi; 10) obiektów budowlanych obsługujących tereny zieleni, takich jak: a) wypożyczalnie sprzętu sportowego, b) kawiarnie, c) sanitariaty, d) przebieralnie, e) altany, f) tężnie solankowe.
3.W zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się: 1) wskaźnik intensywności zabudowy: 0,005 – 0,2; 2) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 90%, 3) maksymalną wysokość zabudowy: 5 m.
Zestawienie przeznaczenia nieruchomości określonego w zaskarżonej uchwale z przeznaczeniem przewidzianym w Studium prowadzi do wniosku, że ustalenia planistyczne są adekwatne i nie naruszają ustaleń Studium.
W sprzeczności z zapisami Studium pozostają natomiast wyrażane przez skarżącą oczekiwania co do przeznaczenia jej nieruchomości pod zabudowę wielorodzinną mieszkalno-usługową. Takiego kierunku zagospodarowania dla przedmiotowych terenów Studium nie przewiduje w ogóle. Argumentacja skarżącej sprowadza się do próby wykazania, że organ dał już wyraz woli kształtowania ładu przestrzennego na tym terenie wydając w 2010 r. decyzję ustalającą warunki zabudowy uwzględniającą zamierzenia inwestycyjne skarżącej. Powoływanie się na decyzję o warunkach zabudowy wskazuje na niezrozumienie przez skarżącą różnicy pomiędzy miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a decyzją ustalającą warunki zabudowy. Tymczasem procedura wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz procedura uchwalania planu miejscowego to dwa całkowicie odrębne tryby dochodzenia do ustaleń dopuszczalnego przeznaczenia terenu. Wydawanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe wyłącznie wówczas, gdy w danym terenie nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Następuje w trybie postępowania administracyjnego z uwzględnieniem wymagań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Istotą decyzji ustalającej warunki zabudowy jest nawiązanie do już istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem polityki przestrzennej prowadzonej przez gminę i stanowi wyraz wspomnianego już wcześniej władztwa planistycznego w granicach którego gmina może przeznaczać określone tereny na realizację przyjętych przez nią celów służących m.in. rozwojowi gospodarczemu gminy, czy też ochronie określonych terenów przed zainwestowaniem. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Ustalenia te wiążą powszechnie na terenie objętym zasięgiem uchwały. Organ administracyjny przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i organ planistyczny przy miejscowym planie są obowiązani kierować się innymi przesłankami. Zasadnicza różnica sprowadza się właśnie do zgodności ze studium. O ile bowiem plan miejscowy ustaleń studiów naruszać nie może, to przy wydawaniu decyzji postanowienia studium nie mogą być brane pod uwagę. Należy zauważyć, że co do zasady uchwalanie miejscowym planów zagospodarowania przestrzennego nie ma charakteru obligatoryjnego i pozostawione jest uznaniu gminy. Jednocześnie jednak, w razie braku regulacji na danym terenie ustawodawca, poszukując równowagi pomiędzy wolnością zabudowy a koniecznością zapewnienia ładu planistycznego, przewiduje w takiej sytuacji zabudowę nieruchomości w oparciu o indywidualnie ustalone na tej nieruchomości warunki, w sposób który pozwoli na względnie harmonijne wkomponowanie nowej zabudowy w już istniejącą. Nie zmienia to jednak faktu, że wydanie decyzji warunków zabudowy aktualizuje się jedynie w odniesieniu do terenu na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Co więcej, ustawodawca w art. 65 u.p.z.p. wprost przyznał pierwszeństwo planowi miejscowemu, w sytuacji gdy w dacie jego wejścia w życie istniała decyzja ustalająca warunki zabudowy dla tego terenu w sposób odmienny od przewidzianych w planie. Zgodnie bowiem z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. W myśl ust. 2 przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Z cytowanego przepisu jednoznacznie wynika, że określając w planie miejscowym wymagania ładu przestrzennego, organ gminy nie jest związany ustaleniami zawartymi w wydanych wcześniej decyzjach o warunkach zabudowy.
Tytułem podsumowania tej części rozważań należy wskazać, że okoliczność uzyskania przez skarżącą decyzji ustalającej warunki zabudowy w 2010 r. nie miała żadnego wpływu na ustalenie w miejscowym planie możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości stanowiących jej współwłasność. Jak słusznie zauważył pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę okres niespełna 10 lat jawi się jako wystarczający dla uzyskania pozwolenia na budowę, a nawet ukończenia inwestycji. Jakkolwiek rozczarowanie skarżącej wynikające z niemożności dalszej zabudowy działek może być do pewnego stopnia zrozumiałe, to jednak określenie przeznaczenia działek w zaskarżonym planie nie powinno być dla skarżącej szczególnie zaskakujące. Postanowienia Studium obowiązującego od 2003 roku (zmienionego w 2014 roku) nie pozostawiały wątpliwości co do planowanych daleko idących ograniczeń zagospodarowania tego terenu. Co więcej przedstawione w odpowiedzi na skargę historyczne ujęcie przeznaczenia działek skarżącej w opracowaniach planistycznych na przestrzeni ostatnich kilkudziesięciu lat potwierdza konsekwencję Gminy Kraków w dążeniu do zachowania obszaru na którym znajdują się działki skarżącej jako terenu przeznaczonego pod zieleń.
W ocenie Sądu nie sposób mówić o naruszeniu władztwa planistycznego przez gminę w odniesieniu do działek [...] i [...] . Jak wynika z zestawienia przygotowanego przez pełnomocnika organu teren objęty symbolem 55.ZP.1 przeznaczony pod publicznie dostępne parki zajmuje zwarty obszar ok. 1,15 ha, z czego własność Gminy Kraków stanowi aż 99,75 arów, a własność osób prywatnych jedynie 24,81 arów, w tym 1 244 m2 należących do skarżącej. Struktura własności gruntów, jak również uwarunkowania przestrzenne uzasadniają przekonanie, że przeznaczenie całości terenu pod park jest rozwiązaniem racjonalnym, jak i pożądanym z punktu widzenia interesów mieszkańców miasta. W Opracowaniu ekofizjograficznym (strona 89) wskazano, że Park [...] należy do parków które na tle innych terenów wyróżniają się infrastrukturą w postaci placów zabaw, ławek, boisk sportowych, a także komponowanymi formami zieleni. Należy też zauważyć, że obszar oznaczony symbolem 55.ZP.1 stanowi obszar zieleni ograniczony z jednej strony drogą publiczną – ul. [...] z drugiej torowiskiem tramwajowym (działka [...] ), a od południa zaś graniczy z rozległym terenem 55 Zpf.1 - Teren zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń towarzyszącą obiektom fortecznym. Wspomniano o tym w Opracowaniu ekofizjograficznym (strona 130) wskazując, że cyt.: "Unikatową wartość krajobrazową, łączącą walory przyrodnicze i zabytki kultury militarnej mają zachowane elementy systemu Twierdzy Kraków występujące w obszarach o numerach: [...] ,[...] ,[...] (Tab. 16). Zespoły fortyfikacji w skład których wchodzą systemy zieleni towarzyszącej fortom i drogi rokadowe tworzą krajobrazy warowne o wybitnych wartościach historycznych, kompozycyjnych i krajobrazowych." Na obszarze tym znajduje się obiekt objęty ochroną konserwatorską, wpisany do rejestru zabytków, oznaczony na rysunku planu: Fort "K[...]" nr rej. A-307. Za uznaniem szczególnego charakteru obszaru nr 55 i jego ochrony przed komercyjną zabudową przemawia także fakt, że cały obszar stanowi obszar wpisany do rejestru zabytków: układ urbanistyczny Kleparza – wpisany do rejestru zabytków pod numerem A-648 (§ 10 ust. 1 pkt 2 zaskarżonego planu). Ponadto w myśl postanowień Studium przeważająca część obszaru nr 55 zawiera się w strefie buforowej obszaru wpisanego na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO (jako jeden z trzech takich obszarów objętych zakresem uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa"), w strefie ochrony wartości kulturowych, w strefie ochrony sylwety miasta i wreszcie w strefie nadzoru archeologicznego (por. Studium Tom II.4.4; Prognoza oddziaływania na środowisko luty 2018, aktualizacja marzec 2018 r. str. 71 i nast.).
W ocenie Sądu objęcie działek skarżącej terenem oznaczonym symbolem 55.ZP.1 stanowiło uprawnione działanie gminy. Park [...] stanowi zwarty, jednorodny obszar, w dużej mierze już zagospodarowany. Jego utworzenie koresponduje i uzupełnia przeznaczenie pozostałego terenu objętego postanowieniami zaskarżonej uchwały. W interesie publicznym jest zachowanie enklawy zieleni w centrum miasta na całym obszarze objętym postanowieniami planu. Warto nadmienić, że w myśl art. 6 ust. 9c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899) wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa stanowi cel publiczny, co zgodnie z art. 112 ust.1 ww. ustawy umożliwia wywłaszczenie tych terenów. Wydatki związane z nabyciem nieruchomości prywatnych przeznaczonych pod publicznie dostępny park (55.ZP.1) zostały uwzględnione w prognozie skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa - etap C" - styczeń 2000 r. (strona 15). Do czasu zagospodarowania terenów zgodnie z planem teren może być wykorzystywany w sposób dotychczasowy (§ 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały)
Mając na uwadze wszystkie powyżej przedstawione okoliczności, oceniając wszystkie zarzuty skargi jako niezasadne, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.