II SA/Kr 648/25

II SA/Kr 648/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-08-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /przewodniczący/
Joanna Człowiekowska
Piotr Fronc /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1587
art 3 ust 11 pkt 5 i art 25
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi Ł. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 24 marca 2025 r. znak: SKO.OŚ/4170/452/2024 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Olkusz z dnia 31 października 2024 r. nr SE.6236.21.2024.ML, na podstawie art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm.), nakazano Ł. K. (dalej: skarżący) usunięcie odpadów w postaci opon o kodzie 16 01 03 z terenu strzelnicy zlokalizowanej na działkach w Z. , w terminie 60 dni od otrzymania niniejszej decyzji (pkt 1), wskazano, że odpady należy przetransportować do uprawnionego miejsca odzysku lub unieszkodliwiania (pkt 2), a dokument potwierdzający ten fakt należy przedłożyć organowi (pkt 3).
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zakazuje organizowania strzelnicy na gruncie rolnym, a strzelnica nie wymaga pozwolenia na budowę. Stwierdził, że opon nie można zakwalifikować jako odpady, zostały bowiem nabyte jako pełnoprawny produkt i służą na strzelnicy jako kulochwyty.
Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 24 marca 2025 r. znak SKO.OŚ/4170/452/2024 uchylono zaskarżoną decyzję w zakresie wskazania terminu na usunięcie odpadów, w tym zakresie orzekając, że termin ten wynosi 60 dni od dnia ostateczności decyzji, a w pozostałym zakresie utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.
Kolegium oceniło, że poczynione przez organ I instancji ustalenia nie budzą wątpliwości i nie są kwestionowane przez stronę postępowania. Wynika z nich jednoznacznie, że na kontrolowanych działkach zalegają używane odpady.
Zgodnie natomiast z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, działki skarżącego znajdują się w otulinie parku krajobrazowego, na terenach przeznaczonych pod grunty rolne i leśne, na których obowiązują szczególne warunki zakazu zbierania, magazynowania i przetwarzania odpadów, poza ewentualną prowadzoną zgodnie z przeznaczeniem planistycznym działalnością.
Wobec tego, że skarżący nie posiada zatwierdzonego regulaminu bezpiecznego funkcjonowania strzelnicy sportowej i nie prowadzi na tych działkach żadnej działalności, a tym bardziej działalności zgodnej z planistycznym przeznaczeniem terenu, zgromadzone na tych działkach używane opony stanowią odpad o kodzie 16 01 03.
Bez wątpienia skarżącego należy uznać za posiadacza odpadów, dlatego skierowany do niego nakaz ich usunięcia jest zasadny, choć termin winien rozpocząć bieg od dnia ostateczności decyzji, a nie jej doręczenia, jak wskazano w decyzji organu I instancji.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na zarzut odwołania stwierdził, że bez znaczenia pozostaje fakt uchylenia postanowienia wstrzymującego budowę strzelnicy, dotyczyło ono bowiem kwestii zw. z prawem budowlanym.
W skardze od powyższej decyzji zarzucono naruszenie:
1. art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach poprzez jego niezastosowanie w sprawie i bezpodstawne przyjęcie, że opony zakupione przez skarżącego są odpadami;
2. art. 26 ustawy o odpadach poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie, w której nie została spełniona definicja odpadu;
3. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa poprzez nierozpoczęcie w całości zebranego materiału dowodowego, w szczególności dowodu z zakupu opon przez skarżącego.
W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją organu I instancji, umorzenie postępowania administracyjnego oraz zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżący argumentował, że opony nie są odpadami. Zostały one nabyte jako pełnowartościowy produkt i pełniły funkcję ochronną, jako element kulochwytu na terenie prowadzonej przez skarżącego strzelnicy. Nabyte opony były używane ale nie zużyte. Zdaniem skarżącego opony nie spełniają definicji odpadu z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, bowiem skarżący nie pozbył się ani nie zamierzał się ich pozbyć. Zdaniem skarżącego żaden przepis prawa, jak i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zakazuje organizowania strzelnicy na gruntach rolnych. Na wskazanym gruncie znajdowała się legalnie funkcjonująca strzelnica, a skarżący wystąpił o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy i planuje prowadzić ją nadal, zatem opony są mu dalej potrzebne.
Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) sąd administracyjny przeprowadza kontrolę pod względem zgodności z prawem aktów wydawanych przez organy administracji publicznej. Uchylenie decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy jej wydanie nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.). Ponadto podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia był art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach, zgodnie z którym posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami (ust. 2). Jak stanowi z kolei art. 26 ust. 3a tej ustawy decyzję, o której mowa w ust. 2, wydaje się w stosunku do wszystkich posiadaczy odpadów odpowiedzialnych za gospodarowanie odpadami, o których mowa w ust. 1. Za wykonanie obowiązków wskazanych w decyzji posiadacze odpadów odpowiedzialni są solidarnie. Decyzja nakazująca usunięcie odpadów powinna zaś zawierać elementy wymienione w art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach, tj. określać termin usunięcia odpadów, rodzaj odpadów i sposób usunięcia.
Ustawodawca zdefiniował również pojęcia "posiadacza odpadów" oraz "wytwórcy odpadów". I tak stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będącą w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.
W przedmiotowej sprawie okolicznością bezsporną jest, że skarżący jest posiadaczem opon, strony spierały się natomiast co do tego, czy nabyte przez skarżącego używane opony, które miały służyć jako elementy kulochwytów na strzelnicy stanowią odpad, czy też nie.
Odpowiedzi na powyższe pytanie należy szukać w art. 3 ust. 1 pkt 6 cyt. ustawy, zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o odpadach rozumie się przez to każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i piśmiennictwie wskazuje się, a pogląd ten w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawie, że o kwalifikacji danego przedmiotu jako odpadu rozstrzyga przesłanka pozbycia się, mogącego być działaniem faktycznym, zamierzonym lub nakazanym. Przesłankę tę można więc stwierdzić wyłącznie na podstawie zachowania posiadacza przedmiotu (substancji), z uwzględnieniem okoliczności obiektywnych umożliwiających odtworzenie zamiarów jaki mu przyświecał w stosunku do tego przedmiotu. Nie chodzi tu przy tym o utratę kontroli nad przedmiotem, lecz zasadniczą zmianę jego wykorzystania, odmienną od głównego przeznaczenia, do którego przestał on się nadawać, zwłaszcza gdy zmiana ta może spowodować negatywne następstwa dla człowieka lub środowiska (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 18 czerwca 2015 r., w sprawie II OSK 2874/13 i wskazane w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia orzeczenia; dostępne na: http://:orzeczenia.nsa.gov.pl).
W motywach ww. rozstrzygnięć podkreślano, że pozbyciem się przedmiotu w rozumieniu ustawy o odpadach będzie również przekazanie go (zbycie) innemu podmiotowi, który będzie go wykorzystywał w inny, zasadniczo odmienny od dotychczasowego sposób. Odpadami mogą być więc także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu i mogące być w związku z tym przedmiotem transakcji handlowej jako dobro o określonej wartości ekonomicznej (tak m. in. NSA w wyroku z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2793/12 i poglądy nauki tam zawarte).
Powyższy sposób rozumienia pojęcia odpadu pozostaje w pełni zbieżny ze sposobem jego rozumienia w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE. W orzecznictwie tym wskazuje się, że zakwalifikowanie substancji lub przedmiotu jako odpadów w rozumieniu dyrektywy w sprawie odpadów wynika przede wszystkim z zachowania posiadacza i ze znaczenia wyrazu usuwać (pozbywać się). Wyrazy te powinny być interpretowane nie tylko w świetle zasadniczego celu dyrektywy, którym jest ochrona zdrowia ludzi i środowiska przed szkodliwymi skutkami spowodowanymi przez zbieranie, transport, unieszkodliwianie, magazynowanie oraz składowanie odpadów, ale także w świetle tego, że polityka Unii w dziedzinie środowiska naturalnego stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony i opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego. Wynika z tego, że ww. wyrażenia, a zatem również i pojęcie odpad, nie mogą być interpretowane w sposób zawężający (por. wyrok TS z 18 grudnia 2007 r. C-263/05, Komisja Wspólnot Europejskich v. Republika Włoska). Z tego między innymi względu zauważa się, że pojęcie odpadu nie wyłącza substancji i przedmiotów, które nadają się do dalszego gospodarczego wykorzystania (por. postanowienie TSUE z 15 stycznia 2004 r. C-235/02, (...)). Przedstawiony kierunek wykładni nadawanej art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach prowadzi więc do wniosku, że sytuacja, w której przedmiot po okresie jego użytkowania przestaje być wykorzystywany w pierwotnym celu, powinna być traktowana jako wyraźna przesłanka, że dotychczasowy posiadacz tego przedmiotu miał zamiar jego pozbycia się.
Wracając do orzecznictwa krajowego przykładowo w sądach administracyjnych wskazywano, że niekompletny, uszkodzony pojazd może stanowić zatem odpad (wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 157/11, LEX nr 1251830), a nabycie statusu odpadu przez pojazd zależy od tego, czy może on poruszać się po drogach, tj. być użyteczny zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem (wyrok NSA z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt II OSK 2920/13).
Analogicznie uznać można, że opony stają się odpadem w momencie, gdy nie mogą już bezpiecznie służyć do poruszania się po drogach. W opinii Sądu wszystko wskazuje na to, że w przedmiotowej sprawie nabyte przez skarżącego opony miały taki właśnie charakter. Były to bowiem opony używane i zostały zastosowane przez skarżącego niezgodnie z ich pierwotnym przeznaczeniem ale jako kulochwyty na strzelnicy. Nie można jednocześnie uznać, że w chwili obecnej służą tam temu właśnie nowemu celowi. Okolicznością bezsporną jest bowiem, że strzelnica w chwili obecnej nie funkcjonuje i nigdy nie funkcjonowała legalnie. Organy wstrzymały bowiem prowadzenie robót budowlanych w tym zakresie, co oznacza, że strzelnica powstała bez pozwolenia na budowę, w ramach samowoli budowlanej. W konsekwencji trudno nie zgodzić się z organami, że używane opony znajdujące się na niedziałającej strzelnicy, stanowią odpad w rozumieniu ustawy. W tym stanie rzeczy nie są one bowiem wykorzystywane nie tylko do pierwotnego celu, ale w ogóle w żadnym innym wymiarze, zalegając obecnie na terenie rolnym.
Organ odwoławczy przytaczał zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Zimnodół, zawarte w uchwale Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 13 października 2021 r. nr XXXI/388/2021 (Dz.Urz.Woj.Małop. z 2021 r. poz. 5839), z których wynika, że na terenie, na którym znajdują się opony, obowiązuje zakaz składowania odpadów. Jest to regulacja istotna z punktu widzenia niniejszej sprawy, nie mniej jednak, nawet, gdyby planistyczne przeznaczenie dopuszczało składowanie odpadów na obszarze niedziałającej strzelnicy, to warunkiem dopuszczającym składowanie odpadów jest uzyskanie odpowiednich zezwoleń, których skarżący nie posiada.
Skarżący bronił się, że żaden przepis nie zabrania mu prowadzenia działalności na terenach rolniczych. Analiza przepisów, w tym miejscowego planu zagospodarowania terenu pod kątem dopuszczalności lokalizacji strzelnicy nie jest jednak przedmiotem niniejszej sprawy. Jej rozstrzygnięcie zależy zdaniem Sądu w głównej mierze od ustalenia, czy nabyte przez skarżącego opony są wykorzystywane do pierwotnego lub innego, dopuszczalnego celu. W wydanym na podstawie upoważnienia zawartego art. 30 ust. 5 ustawy o odpadach rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2015 r. poz. 796) dopuszczono wykorzystanie zużytych opon w procesie odzysku R11 jako odbijaczy, na placach zabaw, boiskach, w ogródkach, do zabezpieczania pryzm kiszonkowych oraz w procesie odzysku R12 do tworzenia mieszanek materiałów o tych samych właściwościach, separacja, segregacja, sortowanie, demontaż, doczyszczanie, przepakowywanie, cięcie, zagęszczanie, suszenie. Przepisy tego rozporządzenia nie obejmują zatem kontrolowanego przypadku.
Skoro w przedmiotowej sprawie opony nie są wykorzystywane w ich pierwotnym ani innym dopuszczalnym celu, bowiem strzelnica nigdy nie działała legalnie, a w chwili obecnej w ogóle nie funkcjonuje, rację miały organy kwalifikując opony jako odpad sklasyfikowany pod kodem 16 01 03 i zobowiązując skarżącego – który zdecydował się na ich zakup i umieszczenie na przedmiotowym terenie bez jakiegokolwiek pozwolenia w tym zakresie – do ich usunięcia.
Odnosząc się jeszcze do argumentu skarżącego, że opony nie stanowią odpadu w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 cyt. ustawy z tego względu, że skarżący nigdy nie zamierzał się ich pozbyć, należy wskazać, że pozbycie się dotyczyło w tym zakresie nie skarżącego, lecz podmiotu, od którego nabył on opony.
Bezzasadne były również argumenty dotyczące naruszenia przepisów postępowania poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego. Wbrew zarzutom skarżącego organy należycie zdaniem Sądu zebrały i rozważyły dowody, a stan faktyczny jest de facto w sprawie bezsporny. Fakt, że skarżący zakupił sporne opony w świetle powyższych rozważań nie zmienia ich kwalifikacji prawnej jako odpadów.
Wobec powyższego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.