II SA/Kr 648/23

II SA/Kr 648/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-09-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa
Mirosław Bator /przewodniczący/
Piotr Fronc /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 148 par 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie WSA Piotr Fronc (spr.) WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w dniu 8 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg P. M., Z. B., K. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 23 marca 2023 r. znak WI-I-7840.5.115.2022.SD w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargi oddala.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem Wojewody Małopolskiego z dnia 23 marca 2023 r. znak WI-I.7840.5.115.2022.SD, po rozpatrzeniu zażalenia M. K., uchylono postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 31 sierpnia 2022 r. znak AU-01-1.6740.1.832.2019.AFR o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem w dniu 18 października 2018 r. decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr 1965/6740.1/2018 znak AU-01-1.6740.1.1843.2018.ERM przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym:
M. K. złożyła w dniu 18 kwietnia 2019 r. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego opisaną powyżej decyzją ostateczną wskazując, że nie brała udziału w postępowaniu.
Organ I instancji odmówił wznowienia postępowania twierdząc, że wnioskodawczyni nie zachowała terminu, o którym mowa w 148 § 2 kpa.
W wyniku skutecznie wniesionego zażalenia, Wojewoda uchylił powyższe postanowienie, dochodząc do wniosku, że organ I instancji źle ustalił datę, w której wnioskodawczyni dowiedziała się o wydaniu decyzji.
Wojewoda wskazał, że z wniosku o wznowienie wynika, iż wnioskodawczyni dowiedziała się o planowanej inwestycji z pisma, w którym inwestor prosi o udostępnienie pasa terenu w celu wykonania wykopów, przy czym w piśmie tym nie było informacji o posiadaniu przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. W dniu 5 marca 2019 r. wnioskodawczyni udała się do urzędu, aby zasięgnąć informacji i w tej dacie złożyła wniosek o udostępnienie do wglądu wszystkich akt administracyjnych dot. inwestycji. O fakcie wydania decyzji, wnioskodawczyni dowiedziała się podczas następnej wizyty w urzędzie, tj. w dniu 19 marca 2019 r., co znajduje potwierdzenie w protokole udostępnienia informacji publicznej z tej daty.
Powyższe okoliczności wskazują, że organ I instancji błędnie przyjął datę 5 marca 2019 r. za dzień, w którym wnioskodawczyni dowiedziała się o wydaniu decyzji. Owszem, w tym dniu wnioskodawczyni złożyła wniosek o udostępnienie jej akt sprawy, z powyższego nie wynika jednak, aby miała wtedy wiedzę o sposobie zakończenia tego postępowania. Wojewoda stanął na stanowisku, że protokół z 19 marca 2019 r. jest dokumentem najwcześniej datowanym, z którego wynika, że wnioskodawczyni zapoznała się z decyzją budowlaną. Z wcześniejszych dokumentów wynika jedynie wiedza o zamiarze inwestycyjnym na sąsiedniej działce.
W konsekwencji Wojewoda uznał, że wniosek o wznowienie postępowania z dnia 18 kwietnia 2019 r. złożony został za zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 kpa.
Ponadto Wojewoda zarzucił, że organ I instancji błędnie ustalił strony postępowania wznowieniowego. Wskazał, że K. Sp. z o.o. Spółka komandytowa została wykreślona z KRS. Ponadto, w postępowaniu wznowieniowym pominięci zostali aktualni współwłaściciele działki inwestycyjnej. Powyższe uchybienie pociągało za sobą konieczność uchylenia decyzji organu I instancji z uwagi na zasadę dwuinstancyjności.
Od powyższego postanowienia zostały złożone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie trzy skargi.
W skardze P. M. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1. art. 148 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa polegające na uznaniu, że wnioskodawczyni nie uchybiła terminowi do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania;
2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa polegające na uznaniu, że wnioskodawczyni dowiedziała się o decyzji ostatecznej najwcześniej w dniu 19 marca 2019 r., podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że powzięła tę wiedzę najpóźniej w dniu 5 marca 2019 r.
W świetle powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W skardze Z. B. (pierwotnie zarejestrowanej pod sygn. akt II SA/Kr 649/23) zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz materialnych, tj.:
1. art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa poprzez błędne uchylenie postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji z uwagi na uznanie, że postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania (art. 10 kpa – brak zawiadomienia stron postępowania), podczas gdy podanie o wznowienie w ogóle nie zasługiwało na merytoryczne rozpoznanie, skoro wnioskodawczyni po pierwsze nie zachowała terminu do jego wniesienia, a po drugie w ogóle nie przysługiwała jej legitymacja do złożenia podania o wznowienie, a zatem w sprawie znajdował zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa i powinno dojść do utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia;
2. art. 148 § 2 kpa poprzez błędne przyjęcie, że strona wnosząca podanie o wznowienie postępowania nie uchybiła terminowi do złożenia podania o wznowienie postępowania, podczas gdy wnioskodawczyni o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę wiedziała najpóźniej w dacie 05.03.2019 r., a są podstawy do przyjęcia, iż wnioskodawczyni o decyzji dowiedziała się w dniu 28 lutego 2019 r.
3. art. 136 § 1 kpa – poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie dodatkowych dowodów w celu ustalenia dokładnej daty dowiedzenia się przez skarżącą o wydaniu przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy dowód taki mógł zostać przeprowadzony w postaci dowodu z zeznań skarżącej oraz wnioskodawczyni, w szczególności w kontekście okoliczności doręczenia M. K. pisma od M. B., które musiało zostać doręczone M. K. przed dniem 5 marca 2019 roku, a z którego wyraźnie wynika informacja o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę;
4. art. 145 § 1 pkt 4 kpa – poprzez brak zbadania czy wnioskodawca powinien być stroną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a tym samym czy przysługuje mu legitymacja do złożenia wniosku o wznowienie tego postępowania, a także czy wskazał przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 pkt 4 kpa;
5. art. 7, art. 77 i art. 80 kpa poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie i jego dowolną ocenę, a w konsekwencji m.in uznanie, że zachowany został termin na wniesienie podania przez wnioskodawcę, podczas gdy wyjaśnienia pisemne złożone wnioskodawczynię w sprawie należy uznać za całkowicie niewiarygodne, skoro we wniosku o wznowienie postępowania z dnia 18 kwietnia 2019 roku wskazano, że wnioskodawczyni była stroną postępowania o wydanie warunków zabudowy, co jest oczywiście prawdą, a dodatkowo wnioskodawczyni w tamtym postępowaniu nie wnosiła żadnych zastrzeżeń, a później podczas dalszego przebiegu postępowania wznowieniowego przedstawia wersję zdarzeń, zgodnie z którą składając w dniu 05 marca 2019 roku wniosek o udostępnienie informacji publicznej miała nie wiedzieć czego sprawa tak na prawdę dotyczy - czy jest to postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę czy też o wydanie warunków zabudowy, a dodatkowo organ nie wyjaśnił także skąd w ogóle wnioskodawczyni znała znak sprawy składając wniosek z dnia 05 marca 2019 roku o udostępnienie informacji publicznej;
6. art. 28 § 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa poprzez błędne uznanie, iż wniosek o wznowienie postępowania pochodził od strony bowiem wnioskodawczyni nie można zaliczyć do żadnej z grup wymienionych w art 28 § 2 Prawa budowlanego.
W świetle powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W skardze złożonej przez K. Sp. z o.o. (pierwotnie zarejestrowanej pod sygn. akt II SA/Kr 94/23), spółka zarzuciła z kolei, że nie zostało jej doręczone postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 23 marca 2023 r., co stanowi rażące naruszenie prawa, pociągające za sobą konieczność uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skarg, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Postanowieniem z dnia 8 września 2023 r. na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U z 2023 r. poz. 1634, zwanej dalej p.p.s.a.) zarządzono połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Kr 648/23, II SA/Kr 934/23 i II SA/Kr 648/23 oraz prowadzenie ich pod wspólną sygn. akt II SA/Kr 648/23.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 p.p.s.a. stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
M. K. oparła swój wniosek o wznowienie postępowania na przesłance zawartej w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz.U. z 2022 r. poz.2000 ze zm.), który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W tym przypadku termin do złożenia podania o wznowienie postępowania biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, co wynika z art. 148 § 2 kpa.
Zagadnieniem spornym w przedmiotowej sprawie było zachowanie terminu do wniesienia skargi o wznowienie, a jego rozstrzygnięcie zależy od wskazania, od którego dnia należy liczyć bieg ustawowego terminu, tj. kiedy strona dowiedziała się o decyzji.
Jak wskazuje się w orzecznictwie - zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Przy czym należy pamiętać, że chodzi o takie dane jak nazwa organu oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy z zastrzeżeniem, iż nie jest tu konieczne, aby strona dokładnie poznała treść rozstrzygnięcia. Za wystarczające uznaje się, iż posiadła ona informację czego dana decyzja dotyczy (por.m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 9 września 2011 r. sygn. akt II OSK 2407/10; 19 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1296/09; 6 maja 2009 r., II OSK 714/08; 14 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1662/97).
Ponadto, ustalenie terminu dowiedzenia się o decyzji innego, niż twierdzi strona wnioskująca o wznowienie, nie może nastąpić na podstawie nie skonfrontowanych z nią domniemań. Zostało to potwierdzone bez wątpliwości w wyroku NSA z dnia 4 grudnia 2019 r. II OSK 168/18, LEX nr 2778151, w którego uzasadnieniu wyrażono pogląd, który Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela. Otóż NSA wskazał, że: "Organ administracji ma obowiązek ustalić, kiedy strona dowiedziała się o decyzji, nie zaś kiedy mogła dowiedzieć się o jej wydaniu. Okoliczność, iż na działce sąsiadującej z działką osoby wnioskującej o wznowienie postępowania trwała budowa, o której osoba ta wiedziała oraz, że na terenie budowy była w widocznym miejscu tablica informacyjna zwierająca m.in. dane o pozwoleniu na budowę świadczy wyłącznie o tym, że osoba ta mogła dowiedzieć się o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę nie zaś, że o decyzji tej wiedziała. Aby skutecznie zakwestionować wskazany przez osobę wnioskującą o wznowienie postępowania termin dowiedzenia się o wydaniu decyzji (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) należy jednoznacznie wykazać, że osoba ta dowiedziała się o wydaniu decyzji w innym, niż przez nią wskazywany, terminie. Samo wykazanie, że strona mogła dowiedzieć się o wydaniu decyzji w innym terminie jest niewystarczające do zakwestionowania twierdzenia strony o tym kiedy dowiedziała się ona o decyzji. Jeśli twierdzeń strony nie można skutecznie zakwestionować, to organ administracji ustalając termin dowiedzenia się o decyzji powinien oprzeć się na twierdzeniach osoby wnioskującej o wznowienie postępowania administracyjnego".
W świetle powyższego orzecznictwa Sąd uznał, że rację należy przyznać Wojewodzie, który ocenił, iż wnioskodawczyni dopiero w dniu 19 marca 2019 r. dowiedziała się o decyzji budowlanej. Prawdą jest, że już we wcześniejszym okresie miała pewne informacje o inwestycji, co akcentowali w swoich skargach P. M. oraz Z. B.. Wnioskodawczyni otrzymała od inwestora pismo, w której zwrócił się do niej o udostępnienie pasa ziemi, a następnie w dniu 5 marca 2019 r. udała się do urzędu, aby uzyskać szczegółowe informacje. Wiedza o inwestycji, która może wynikać z zaobserwowanych okoliczności faktycznych, tj. rozpoczęta budowa, tablica informacyjna, czy jak w przedmiotowej sprawie – pismo inwestora o udostępnienie nieruchomości, jest jednak czym innym niż wiedza o decyzji i nie ma podstaw, aby pojęcia te zrównywać w skutkach w kontekście przesłanek z art. 148 § 2 kpa. O ile można zgodzić się ze skarżącymi, że w dniu otrzymania pisma inwestora wnioskodawczyni powzięła pewne informacje o tym, że w sąsiedztwie planowana jest realizacja inwestycji budowlanej, to z pewnością nie można uznać, że już w tym dniu dowiedziała się o decyzji. Ani w tym dniu, ani w dniu 5 marca, gdy składała wniosek o udostępnienie akt administracyjnych postępowania w trybie dostępu do informacji publicznych, nie posiadała informacji pozwalających jej na zidentyfikowanie organu, treści decyzji, nie ma również żadnych informacji, z których można wnioskować, że znała przedmiot rozstrzygnięcia. A dopiero wiedza na temat tych elementów pozwala na przypisanie autorowi wniosku o wznowienie wiedzy o decyzji.
Jak wynika z przytoczonego powyżej orzecznictwa, wiedzy o decyzji nie można domniemywać. Dlatego też z faktu, że wnioskodawczyni wiedziała, a nawet brała udział w postępowaniu o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie można domniemywać, że wnioskodawczyni wiedziała o wydanej w następstwie tego postępowania decyzji budowlanej. O powzięciu tej wiadomości nie świadczy również fakt, że wnioskodawczyni poznała w dniu 5 marca 2019 r. znak sprawy, pod którym prowadzone było postępowanie. Ze znaku sprawy nie wynika bowiem jednoznacznie nawet jej przedmiot, a co dopiero choćby ogólna treść rozstrzygnięcia.
Rację miał zatem organ odwoławczy przyjmując, że wnioskodawczyni dopiero w dniu 19 marca 2019 r. dowiedziała się o decyzji, przez co jej wniosek z dnia 18 kwietnia 2019 r., złożony został z zachowaniem terminu wynikającego z art. 148 § 2 kpa.
Za prawidłowością zaskarżonego rozstrzygnięcia przemawia dodatkowo kolejny dostrzeżony przez Wojewodę aspekt, jakim jest wadliwe oznaczenie stron postępowania. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania jest jednym z podstawowych obowiązków organu administracyjnego, który jest zobowiązany zapewnić wszystkim stronom czynny udział w postępowaniu (art. 10 § 1 kpa). Wadliwe ustalenia w tym zakresie powodują co do zasady konieczność uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji, jego konwalidacja na zasadzie art. 136 kpa prowadziłaby bowiem do naruszenia zasady dwuinstancyjności, wynikającej z art. 15 kpa. W przedmiotowej sprawie w postępowaniu wznowieniowym rozstrzygnięcie skierowano do nieistniejącego już podmiotu K. Sp. z o.o. Spółki komandytowej oraz pominięto w nim aktualnych współwłaścicieli działki inwestycyjnej. W związku z tym, choć zasadny był zarzut pominięcia w postępowaniu zgłoszony przez K. Sp. z o.o., to – wbrew przekonaniu skarżącej spółki – nie świadczy on o wadliwości zaskarżonego postanowienia Wojewody, lecz o rażącej wadliwości rozstrzygnięcia organu I instancji, które zasadnie zostało uchylone.
Wobec powyższego skargi jako nieuzasadnione zostały oddalone na zasadzie art. 151 p.p.s.a.