II SA/Kr 646/25

II SA/Kr 646/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-11-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa
Mirosław Bator /przewodniczący/
Paweł Darmoń /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 145 par 1 pkt    1 ;it aaaa i c  w zw z art 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik – Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2025 r. sprawy ze skarg Stowarzyszenia [...] oraz K. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 28 marca 2025 r. znak: SKO.ZP/415/56/2025 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz K. O. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 28 marca 2025 r. nr SKO.ZP/415/56/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, na podstawie art. 59 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. nr 572 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 10 stycznia 2025 r. nr 7/6730.2/2025 znak: AU-02-4.6730.2.410.2021.EUL.ŁOK ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa trzysegmentowego budynku mieszkalno - usługowego wielorodzinnego z garażem podziemnym, z zagospodarowaniem terenu obejmującym drogę wewnętrzną, miejsca postojowe, chodniki dla pieszych, schody terenowe, na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] P. oraz budowa sieci wodociągowej i kanalizacyjnej na działkach nr [...] [...] obr. [...] przy ul. W./G./P./D. w K.".
Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia 10 stycznia 2025 r. nr 7/6730.2/2024 Prezydent Miasta Krakowa ustalił warunki zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego.
Po rozpatrzeniu odwołań Stowarzyszenia [...], K. O. oraz K. T. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...]" (inwestor), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 14 września 2023 r. nr SKO.ZP/415/265/2023 uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Kolegium, przeprowadzona analiza architektoniczno - urbanistyczna nie odpowiada wymogom obowiązującego prawa i wymaga uzupełnienia. Organ II instancji wskazał, że analiza zawiera część graficzną - mapę ewidencyjną, na której zakreślono granice obszaru analizowanego w odległości 63 m od granicy terenu objętego wnioskiem, stanowiącego działki [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] P. z załącznika graficznego i wyjaśnień zawartych w analizie wynika, iż front terenu inwestycji od strony ulicy G. jest w wielkości ok. 21 m. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, iż sposób określenia obszaru analizowanego wypełnia dyspozycję art. 61 ust. 1 pkt 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium zwróciło jednak przy tym uwagę na pewne niekonsekwencje organu I instancji w zakresie działek, które objęto analizą. W decyzji wskazano bowiem, iż analizą objęto zabudowane działki, które znajdują się w całości w granicach wyznaczonego obszaru analizowanego oraz działki, których większa cześć (powyżej 50%), zawiera się w obszarze analizowanym; w analizie pominięto zabudowane działki, których większe części (powyżej 50%) znajdują się poza granicami obszaru analizowanego, a także ich zabudowa w całości lub w większej części znajduje się poza granicami obszaru analizowanego. Kolegium zgodziło się z powyższą zasadą, jednak równocześnie przyznało rację inwestorowi, że analizator nie uwzględnił powyższej zasady w analizie w sposób konsekwentny. Analizą objęto zarówno działkę [...] i [...]. Tymczasem analiza załącznika graficznego nasuwa wątpliwości czy znajdują się one w większej części (powyżej 50%) w granicach obszaru analizowanego i czy wobec tego powinny być objęte analizą.
Kolegium nie znalazło podstaw do kwestionowania, że planowane przedsięwzięcie, jako budowa budynku wielorodzinnego i usługowego stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy zastanej w sąsiedztwie.
Organ II instancji uznał natomiast, że przeprowadzona analiza jest niekompletna przez co nie pozwala na określenie parametrów nowej zabudowy w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Zdaniem Kolegium przeprowadzona analiza urbanistyczna wymaga uzupełnienia w zakresie kształtowania się wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układu połaci dachu). W analizie pominięto bowiem kwestie rządnych wysokościowych inwestycji oraz rzędnych wysokościowych terenów sąsiednich. Jak wynika z akt sprawy teren inwestycji charakteryzuje się dużą zmiennością rzędnych terenu, które wahają się od wysokości 223,08 m n.p.m. do 226,32 m n.p.m. Wobec powyższego autorka analizy, uwzględniając specyfikę terenu inwestycji, który posiada spadek w kierunku południowo - zachodnim, winna w przeprowadzonej analizie rozważyć wprowadzenie maksymalnej rzędnej terenu, jakiej nie może przekroczyć wysokość planowanego budynku. Autorka analizy wskazała, iż wysokość górnej krawędzi elewacji należy mierzyć od głównego wejścia do budynku. Z uwagi, iż budynek składa się z trzech brył powyższy zapis wzbudził wątpliwości Kolegium, bowiem nie jest jasno określony poziom głównego wejście w m n.p.m., od którego należałoby liczyć dopuszczoną wysokość, szczególnie, że w toku prowadzonego postępowania inwestor zamiarem inwestycyjnym objął niwelacje terenu do 2,5 m w dół.
Kolegium stwierdziło, iż dane w analizie w zakresie kształtowania przedmiotowego parametru uniemożliwiają zweryfikowanie ustalonej średniej w obszarze. Co do dz. [...], [...], [...], [...], [...], [...] wskazano przedział 6-9 m, bez wyjaśnienia jaką wielkość przyjęto do obliczeń. Nadto dokonano także zaokrągleń wysokości do pełnych wielkości, ale nie wskazano zasady, według której tego dokonano. Nie wiadomo w jaki sposób i czy te zaokrąglenia wpływają na wynik końcowy ustalonej średniej. Dla przykładu organ II instancji wskazał, że w notatce służbowej z dnia 8 sierpnia 2022 r. podano, że na dz. [...] wysokość elewacji budynku wynosi 13,36 m, a w analizie przyjęto 14 m, odpowiednio dla dz. [...] wskazano 7,35 m, a przyjęto 8,5 m.
W kontekście powyższych uwag Kolegium uznało, że w toku ponownego postępowania zweryfikowania wymaga także kwestia położenia garażu podziemnego z uwagi na ukształtowanie terenu wokół inwestycji. Jak wyjaśnili odwołujący garaż naziemny usytuowano bezpośrednio przy granicy z działkami nr [...] [...], [...] obr. [...] P. . Analiza topografii terenu otaczającego i rzędnych wysokościowych wskazuje, że ściana zewnętrzna garażu od strony dz. nr [...], [...], [...] obr[...] -P. wystaje ponad teren ww. działek na wysokość prawie 2 m (np. rzędna terenu dz.[...] wynosi 222,79 m n.p.m., a rzędna projektowanej drogi wewnętrznej 224,50 m n.p.m.).
W zakresie ustalenia wysokości elewacji frontowej budynku Kolegium uznało, że wyjaśnienia wymaga uwzględnienie w niej budynku kościoła przy ul. P. (działka nr [...]). Organ odwoławczy przyznał rację inwestorowi, że autor analizy postępuje w sposób niekonsekwentny. Z jednej bowiem strony wyklucza w analizie nieruchomość zabudowaną kościołem, ale jednocześnie z budynku kościoła i jego parametrów zabudowy czyni kluczowe kryterium dla określenia warunków zabudowy w zakresie wysokości krawędzi elewacji. Działanie polegające na uwzględnianiu parametrów budynków poza obszarem analizowanym organ II instancji uznał za niedopuszczalne. Zdaniem organu, jeśli autor analizy dostrzega potrzebę uwzględnienia działek poza obszarem winien rozważyć poszerzenie granic obszaru analizowanego ponad obszar wyznaczony trzykrotnością frontu nieruchomości i je uzasadnić albo ograniczyć się do analizy działek w obszarze analizowanym.
W ocenie Kolegium, w zakresie ustalenia wielkości powierzchni zabudowy szczegółowego uzasadnienia wymaga dopuszczenie maksymalnej powierzchni zabudowy dla jednej bryły budynku (segmentu) do 370 m2. Analiza wykazała bowiem, iż w obszarze analizy zlokalizowana jest drobna zabudowa, w przedziale od 73 m2 do ok. 279 m2. Tylko jedna działka ma powierzchnie zabudowy przekraczające 300 m2, tj. dz. [...], gdzie zlokalizowana jest zabudowa o pow. 364 m2.
W toku ponownie prowadzonego postępowania weryfikacji wymaga również kwestia budowy schodów terenowych. Z opisu wstępnej koncepcji inwestycji wynika, iż inwestor przewidział w ramach realizacji inwestycji budowę schodów terenowych. Z analizy części graficznej wstępnej koncepcji wniosku wynika, iż schody terenowe sięgają na teren działki [...] Wobec powyższego Kolegium uznało, że wyjaśnić z inwestorem należy, czy na terenie dz. [...] przewidziano jakiekolwiek zmiany zagospodarowania w tym budowę schodów.
W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie analiza, stanowiąca kluczowy dowód w sprawie, budzi wątpliwości i nie może stanowić podstawy do określenia przedmiotowych warunków zabudowy.
Odnośnie pozostałych przesłanek statuowanych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Kolegium stwierdziło, że teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, którą jest ul. G. w K.. Zastrzeżeń Kolegium nie wzbudziły także ustalenia, czy istniejące uzbrojenie terenu inwestycji jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 tej ustawy). Prawidłowo też został ustalony wskaźnik liczby miejsc postojowych dla projektowanego zamierzenia. Nie budził również wątpliwości organu II instancji, że teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Z uwagi jednak na braki w sporządzonej analizie, zasadę dwuinstancyjności postępowania oraz konieczność dodatkowych ustaleń, które przekraczają ramy postępowania odwoławczego, Kolegium uznało za zasadne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Wyrokiem z dnia 28 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1384/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił sprzeciw K. O. od ww. decyzji SKO w Krakowie.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 10 stycznia 2025 r. nr 7/6730.2/2024 znak: AU-02-4.6730.2.410.2021.EUL.ŁOK ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa trzysegmentowego budynku mieszkalno -usługowego wielorodzinnego z garażem podziemnym, z zagospodarowaniem terenu obejmującym drogę wewnętrzną, miejsca postojowe, chodniki dla pieszych, schody terenowe, na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] P. oraz budowa sieci wodociągowej i kanalizacyjnej na działkach nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. W./ G./P./D. w K.".
Odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji wniosło Stowarzyszenie [...] Dzielnicy P. O. (zwane dalej także stroną skarżącą lub Stowarzyszeniem) oraz K. O. (zwana dalej także skarżącą).
W swoim odwołaniu Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nieustalenie istotnych okoliczności w sprawie, w szczególności nie opisano jak zabezpieczono drogę wewnętrzną na garażu w części naziemnej przy działkach nr [...], [...], [...] obr. [...], tj. czy będzie to mur oporowy, czy inne zabezpieczenie, nie wskazano na jaką wysokość wystaje część naziemna garażu podziemnego. Ponadto nie opisano na jakich działkach znajdują się schody terenowe i nie opisano sposobu połączenia inwestycji komunikacją pieszą (chodnikiem) z ul. W. Podkreślono, że teren inwestycji jest pofałdowany i powinno zostać szczegółowo wskazane, w jaki sposób inwestycja ma tę okoliczność uwzględniać. Dalej zarzucono, że organ nie uwzględnił, iż w obszarze analizowanym brak jest zabudowy wielorodzinnej. Występuje tylko zabudowa jednorodzinna oraz usługowa. Planowana zabudowa nie stanowi zatem kontynuacji funkcji zabudowy, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich.
Stowarzyszenie zakwestionowało także poszczególne parametry ustalone dla przedmiotowej inwestycji, w szczególności brak wyznaczenia linii zabudowy od strony ul. W. pomimo iż kwestia ta - z niewiadomych przyczyn - była konsultowana z Głównym Architektem Miasta. Zdaniem Stowarzyszenia nieprawidłowo wyliczono też średni wskaźnik powierzchni zabudowy, ponieważ pominięto w wyliczeniach działkę nr [...], a podwójnie wskazano działki [...], pominięto też działkę nr [...].
Stowarzyszenie zakwestionowało także ustalenie, że przedmiotowy budynek ma mieć formę segmentów połączonych przewiązkami. W ocenie Stowarzyszenia, powinno się używać pojęcia budynek, co oznacza , że inwestycja obejmuje trzy budynki. Ponadto Stowarzyszenie wskazało, że obecnie nie jest możliwy wjazd na teren inwestycji z ul. P. , ponieważ nie można dostać zgody na prawoskręt z ul. P. na teren inwestycji, co wcześniej było możliwe. Zdaniem Stowarzyszenia, planowana inwestycja nie spełnia koniecznych przesłanek umożliwiających ustalenia warunków zabudowy wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w związku z tym decyzja winna zostać uchylona, a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Z kolei K. O. w swoim odwołaniu zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w wydaniu zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy organ dopuścił się szeregu uchybień przede wszystkim o charakterze formalnym. W związku z tym skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu i instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania.
Wymienioną na wstępie decyzją z dnia 28 marca 2025 r. nr SKO.ZP/415/56/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 10 stycznia 2025 r. nr 7/6730.2/2024 znak: AU-02-4.6730.2.410.2021.EUL.ŁOK. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że w przedmiotowej sprawie stan faktyczny został ustalony na podstawie analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzonej przez osobę uprawnioną w rozumieniu art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W analizie wskazano, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania na objętych wnioskiem działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. P./G. w K. wyznaczono obszar analizowany. Jako front terenu inwestycji przyjęto jego krawędź przylegającą do działki drogowej nr [...] obr. [...] ul. G. , od której to strony ma się odbywać wjazd i wejście na teren inwestycji. Szerokość frontu wynosi 21 m. Z tego względu, zgodnie z art. § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. brzmieniu właściwym na datę wszczęcia niniejszego postępowania, obszar analizowany wyznaczono w odległości 63 m od granic terenu inwestycji. Obszar poszerzono o całą częściowo objętą granicami minimalnymi zabudowę wokół ul. S. , aby w pełni uwzględnić kontekst przestrzenny przedmiotowej inwestycji. Sposób wyznaczenia obszaru analizowanego nie wzbudził zastrzeżeń Kolegium.
Organ II instancji stwierdził, że dokonując charakterystyki zabudowy w obszarze analizowanym wskazano, że rejon planowanej inwestycji położony jest wzdłuż ul. W. j, stanowiącej jedną z głównych arterii miasta, o sześciu pasach ruchu wraz z linią tramwajową, co winno determinować charakter obudowy tej ulicy. Teren inwestycji znajduje się w pierwszej linii od strony ul. W. Zabudowa w dalszych liniach to głównie zabudowa jednorodzinna wraz z uzupełniającą ją zabudową usługową, znajdująca się przy ul. S., P., G. i D.. Wskazano, że obszar analizowany jest dzielony przez oś ul. S. . Po północnej stronie zdecydowanie dominuje zabudowa jednorodzinna, obszar ten znajduje się w większym oddaleniu od ul. W. . Po stronie południowej zabudowa o tej funkcji również występuje, jednak występuje również zabudowa usługowa, a to ze względu na większe zbliżenie do ul. W. Podkreślono, iż ze względów przestrzennych w przedmiotowej sprawie wymaga uwzględnienia zarówno sąsiedztwo zabudowy jednorodzinnej, jak i okoliczność, że zabudowa terenu inwestycji będzie stanowiła obudowę ul. W. Zabudowa przedmiotowego terenu będzie stanowiła dopełnienie czytelnego układu urbanistycznego pomiędzy ulicami W., S., D.. Wskazano, że sam teren inwestycji kubaturowej jest niezbudowany, porośnięty drzewami i krzewami ozdobnymi. Objęty jest ustaleniami sporządzonego planu miejscowego obszar "S. P." i znajduje się w strefie udokumentowanych wód podziemnych, w obszarze ochronnym Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr [...] - S. B..
Kolegium dodało, że analizując funkcję zabudowy w obszarze analizowanym oraz możliwość nawiązania do istniejącej zabudowy przy ustalaniu warunków dla przedmiotowej inwestycji wskazano, że znajduje się w nim zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wielorodzinna, usługowa oraz drogi i obiekty infrastruktury technicznej. Wskazano, że inwestycja będzie stanowiła kontynuację funkcji usługowej występującej w obszarze analizowanym m.in. na działkach nr [...], [...] - [...], [...] z [...], [...]. Brak jest natomiast w analizie odniesienia się do kwestionowanej w odwołaniach okoliczności kontynuacji przez inwestycję funkcji mieszkaniowej.
W tym kontekście organ odwoławczy podkreślił, że wnioskowana zabudowa obejmuje niewątpliwie funkcję mieszkaniową i taka właśnie funkcja dominuje w obszarze analizowanym. W świetle orzecznictwa zabudowa jednorodzinna i zabudowa wielorodzinna pełnią bowiem tę samą funkcję - mieszkaniową, zatem kontynuacja funkcji zachodzi, jeżeli w obszarze analizowanym znajdują się jakiekolwiek budynki mieszkalne, a to w przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości. Jeśli chodzi o różnice w formie architektonicznej, czy gabarytach zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, to ustalenia w zakresie poszczególnych parametrów mają za zadanie zapewnić, aby występujące w tym zakresie różnice nie zburzyły ładu przestrzennego zastanego w sąsiedztwie. Niezależnie od powyższego Kolegium wskazało, że w obszarze analizy występuje zarówno zabudowa jednorodzinna, jak i wielorodzinna (na działkach nr [...], [...], [...] i [...] obr. [...] P. ). Zdaniem organu odwoławczego, z powyższego jasno i jednoznacznie wynika, że planowane przedsięwzięcie, jako budowa budynku usługowego stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy zastanej w sąsiedztwie.
Następnie Kolegium poddało weryfikacji sposób ustalenia poszczególnych parametrów dla planowanej inwestycji. Organ II instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie ustalono dwie nieprzekraczalne linie zabudowy - od strony ul. P. (w odległości 20 m od krawędzi jezdni) oraz od strony ul. G. (w odległości 8,5 m od krawędzi jezdni). Linie te ustalono, jak podano w analizie, w nawiązaniu do zabudowy sąsiedniej, uwzględniając, że linie zabudowy tworzone przez budynki przy ul. G. i P. przebiegają uskokowo. W obu przypadkach zastosowano w tej sytuacji przepis § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. i wyznaczono linię od strony ul. P. w nawiązaniu do budynku na działce [...] obr[...], a od strony ul. G. w nawiązaniu do budynku [...] obr[...].
Powyższe ustalenia Kolegium uznało za prawidłowe, z analizy wynika bowiem, że pozwolą one wpisać przedmiotowy budynek w ład przestrzenny zastany w obszarze analizowanym. Ustalając obie linie zabudowy w przedmiotowej sprawie wzięto pod uwagę wszystkie budynki znajdujące się przy ul. P. i ul. G. po tej samej stronie co teren inwestycji i analizując ich odległości od krawędzi działek drogowych ustalono, że są one bardzo zróżnicowane. Mając to na uwadze uznano za zasadne nawiązanie do budynków położonych w największej odległości od krawędzi działek drogowych, co, jak już wyżej wskazano, ze względów ładu przestrzennego uznać należy za ustalenie słuszne. W ocenie Kolegium, z uzasadnienia przyjętych ustaleń wynika, że przyjęte rozwiązania pozwolą wpisać planowany budynek w ład przestrzenny w rejonie inwestycji, co przesądza o tym, że linia zabudowy została w przedmiotowej sprawie ustalona prawidłowo.
Kolegium wskazało również, że wyznaczenie drugiej linii zabudowy od innej niż front strony terenu inwestycji wymaga, jak wynika z ugruntowanego w tej mierze orzecznictwa, szczegółowego uzasadnienia w analizie architektoniczno - urbanistycznej. W przedmiotowej sprawie potrzeba wyznaczenia dodatkowej linii zabudowy od strony ul. P. wynika z faktu, iż planowany budynek będzie stanowił obudowę tej drogi publicznej w tym samym stopniu co ul. G., od której znajduje się front terenu inwestycji. Z drogi tej będzie się odbywał dodatkowy wjazd na teren inwestycji. Z tych powodów niewątpliwe realizacja przedmiotowego budynku będzie wpływała również na kształtowanie ładu przestrzennego od strony ul. P., co wymaga uwzględnienia i wprowadzenia niezbędnych ograniczeń, tak aby ładu tego nie zaburzyć. Mając na uwadze powyższe Kolegium uznało, że istnieją podstawy do wyznaczenia drugiej linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji od strony ul. P.
Odnosząc się natomiast do zarzutu odwołania, zgodnie z którym linia zabudowy powinna być wyznaczona również od strony ul. W. , organ II instancji stwierdził, że z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wynika wyłącznie konieczność wyznaczenia linii zabudowy od frontu terenu inwestycji, tj. w tym przypadku od ul. G. . Możliwość wyznaczenia linii od innej strony istnieje, jednak taka potrzeba musi wynikać z analizy. Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie w analizie odniesiono się do tej kwestii i wskazano, że potrzeba taka nie zachodzi. Teren inwestycji znajduje się bowiem na tyle daleko od krawędzi ul. W. , że wystraczające będą normatywne odległości wynikające z ustawy o drogach publicznych, a lokalizacja przedmiotowego budynku nie wpłynie na kształtowanie linii zabudowy wzdłuż ul. W.
Następnie Kolegium, powołując się na treść § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wyjaśniło, że w przedmiotowej sprawie wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu ustalono w przedziale od 27% do 29%, przy czym z programu inwestycji wynika, że przedmiotowy budynek będzie podzielony na trzy wyodrębnione wizualnie mniejsze bryły. W analizie przedstawiono szczegółowe dane z obszaru analizowanego w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy generowanego przez poszczególne budynki. Z zestawienia tego wynika, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi ok. 28%. W decyzji wskazano, że ustalenia przedmiotowego parametru dokonano w oparciu o przepis § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia, niemniej jednak Kolegium uznało, że z uwagi na wprowadzoną jednoprocentową tolerancję w stosunku do średniej z obszaru podstawę tę winien stanowić § 5 ust. 2 tego rozporządzenia dopuszczający odstępstwo od ustalenia tego parametru według podstawowej zasady, tj. na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, jeśli jest to uzasadnione wynikami analizy. Zdaniem Kolegium, uchybienie to pozostaje jednak bez wpływu na wynik postępowania.
Organ odwoławczy wskazał, że uzasadniając przyjęte odstępstwo, polegające na dopuszczeniu 1-procentowej tolerancji w stosunku do ustalonej średniej z obszaru analizy wyjaśniono, że chcąc kontynuować i zachować zastany ład przestrzenny w rejonie inwestycji powinno się co do zasady nawiązywać do sytuacji zastanej. Stąd też analiza wykazała, że z punktu widzenia uwarunkowań przestrzennych analizowanego obszaru właściwe jest ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy na podstawie średniej wartości z obszaru. Dopuszczenie tolerancji uzasadniono względami technologicznymi - koniecznością dopuszczenia pewnej swobody na etapie sporządzania projektu budowlanego. Zastrzeżono, że dopuszczenie wskaźnika na poziomie nieznacznie przekraczającym średnią z obszaru analizy (do 29%) jest z punktu widzenia zastanego ładu przestrzennego dopuszczalne, przy czym pozwoli zachować kontynuację jeśli chodzi o gabaryty budynków występujących w obszarze. Z analizy wynika, że przyjęcie każdej z wartości zawierających się w ustalonym przedziale pozwoli na kontynuację ładu przestrzennego zastanego w okolicy i nie bezie stanowiło dysonansu przestrzennego. W efekcie, w ocenie Kolegium, w analizie wykazano, że właściwe z punktu widzenia ładu przestrzennego jest ukształtowanie wskaźnika w podanym wyżej przedziale. Zdaniem Kolegium, nie ma na gruncie analizy wątpliwości, że przyjęte ustalenie z jednej strony nawiązuje do zabudowy sąsiadującej z terenem inwestycji, pozwalając wpisać nową zabudowę w zastany ład przestrzenny, z drugiej nie doprowadzi do nadmiernej intensyfikacji zabudowy na tym terenie, mieszcząc się w ramach wartości wskaźnika występujących w obszarze analizowanym, a wprowadzona tolerancja znajduje uzasadnienie. Ustalone w tym zakresie warunki Kolegium uznało zatem za prawidłowe.
Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących wskaźnika powierzchni zabudowy Kolegium wskazało, że istotnie, w tabeli zawierającej dane z obszaru analizowanego dwukrotnie pojawiły się działki nr [...], zabrakło natomiast działki nr [...]. Jednak przeliczenie wskaźnika z uwzględnieniem działek nr [...] tylko jednokrotnie w żaden sposób nie wpłynęło na uzyskany wynik obliczenia średniej, który w takim przypadku wynosi 27,8%, a więc o 0,1 mniej niż wcześniej. Tego rodzaju różnica jest pomijalna, bowiem, jak wynika z analizy i tak uwzględniane są wartości podane w przybliżeniu, a ustalenia są formułowane poprzez wskazanie dopuszczalnego przedziału. W ocenie Kolegium, nie ma również możliwości aby na wynik ten wpłynęła w sposób istotny powierzchnia zabudowy działki nr [...], jest to bowiem działka o analogicznej powierzchni co działki z nią sąsiadujące, zabudowana zbliżonym gabarytowo budynkiem jednorodzinnym. Zatem w skali 30 zabudowanych działek z obszaru brak tej jednej, o danych zbliżonych do pozostałych, nie mógł wpłynąć na uzyskany wynik tak, aby podważyć wnioski płynące w tym zakresie z analizy. Nie potwierdził się natomiast zarzut pominięcia w obliczeniach działki nr [...], która został uwzględniona wspólnie z działką nr [...], jako, że poosiadają one wspólną zabudowę.
Zdaniem Kolegium, nie jest też istotne, czy w sprawie przyjmie się średnią "ok. 28%", czy też precyzyjnie określoną na poziomie 27,9%, czy też 27,8%. Wartości te mieszczą się w ustalonym przedziel, który w świetle analizy jest właściwy z punktu widzenia kontynuowania ładu przestrzennego zastanego w okolicy. Organ odwoławczy podkreślił, że po to ustawodawca wprowadził wymóg, aby projekt decyzji sporządzała osoba posiadająca uprawnienia architekta lub urbanisty, aby zapewnić, że parametry inwestycji i jej umieszczenia w zastanym ładzie przestrzennym zostaną przeanalizowane z wykorzystaniem wiadomości specjalnych. Ustalone w tym zakresie warunki Kolegium uznało zatem za prawidłowe, podkreślając przy tym, że zastosowane odstępstwo od reguły ogólnej nie jest znaczne.
Odnośnie ustalonego w treści decyzji minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 30% Kolegium stwierdziło, że ustalenie to z punktu widzenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest wystarczające. Przepisy powszechnie obowiązującego prawa, mające zastosowanie w postępowaniu o ustalenia warunków zabudowy, nie zawierają bowiem w ogóle wymogu ustalania wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Wskaźnik ten jest ustalany, jeżeli ze względu na uwarunkowania przyrodnicze analiza architektoniczne - urbanistyczna wykaże taką potrzebę i tak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Z tego względu nie ma również ustawowych zasad ustalania tego parametru, stąd też jeżeli ustalona wartość wynika z analizy i została w niej uzasadniona, to z punktu widzenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego należy uznać to za wystarczające. Ponieważ z analizy wynika, że przyjęte ustalenia wynikają z potrzeby nawiązania do wskaźników występujących w obszarze analizowanym oraz sposobu zagospodarowania działek sąsiednich, Kolegium uznało je za wystarczające i prawidłowe.
Odnośnie wyznaczenia szerokości elewacji frontowej, stosownie do § 6 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie ustalono szerokość elewacji frontowej na poziomie 12 m z tolerancją +/- 20%, a zatem na podstawie ogólnej reguły wyznaczonej w tym rozporządzeniu. W załączniku nr 3 do zaskarżonej decyzji wskazano, że średnia szerokość budynków w obszarze analizowanym wynosi 12 m. Wskazano, że nawiązanie przy ustalaniu omawianego parametru do owej średniej, przy dopuszczeniu dopuszczalnej w rozporządzeniu tolerancji, pozwoli wpisać przedmiotowy budynek w ład przestrzenny zastany w sąsiedztwie.
Dodatkowo ustalono, że odległości pomiędzy poszczególnymi segmentami przedmiotowego budynku muszą wynosić co najmniej 6 m, a segmenty te mogą być połączone przewiązkami nieprzekraczającymi swą wysokością wysokości budynku. Rozwiązanie to, jak wynika z analizy, ma na celu dostosowanie planowanej zabudowy do ładu przestrzennego zastanego w obszarze analizowanym, w szczególności do znajdującej się w sąsiedztwie drobnej zabudowy jednorodzinnej. Odległość 6 m stanowi minimalną występującą w tym obszarze odległość pomiędzy budynkami jednorodzinnymi.
Powyższe ustalenia nie wzbudziły zastrzeżeń Kolegium, które wskazało, że przyjęta szerokość elewacji frontowej została ustalona na podstawie reguły ogólnej wyznaczonej ww. rozporządzeniem, nakazującej przede wszystkim nawiązywanie do średniej wartości szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym, dopuszczającej w tym zakresie maksymalnie 20 - procentową tolerancję. Także wprowadzone dodatkowe ograniczenia, dotyczące odległości pomiędzy poszczególnymi nadziemnymi bryłami budynku, Kolegium uznało za uzasadnione i konieczne ze względu na wymogi zastanego w obszarze analizowanym ładu przestrzennego.
Odnośnie spełnienia wymogów z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (wysokość do attyki dachu płaskiego) ustalono w przedziale od 9,5 m do 10,5 m. Wprowadzono również ograniczenie w postaci ustalenia maksymalnej rzędnej terenu, jakiej wysokość przedmiotowego budynku nie może przekroczyć. Rzędną tę ustalono na poziomie 235,5 m n.p.m. Dopuszczono przekroczenie wysokości elewacji frontowej przez szyby windowe i urządzenia technologiczne (od 2,5 m pod warunkiem ich odsunięcia od lica budynku o co najmniej 2 m) oraz przez balustrady ochronne (o l m, pod warunkiem, że będą one przezroczyste i o neutralnej barwie). Ustalenia poczyniono na podstawie § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia.
Kolegium wskazało, że z analizy wynika, że wysokości budynków w obszarze analizowanym są zbliżone do siebie i wynoszą od 6 m do 15 m. Średnią wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wszystkich budynków z obszaru analizowanego (do attyki dachu płaskiego lub do gzymsu/okapu) obliczono na 10 m. W analizie wyjaśniono, że z uwagi na specyfikę planowanej inwestycji, a także fakt, że teren inwestycji przylega do trzech dróg publicznych i będzie stanowił ich obudowę, zasadne jest uwzględnienie wysokości budynków z całego obszaru analizowanego, a nie wyłącznie budynku na działce bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji od strony ul. G. Stąd też właściwe dla kształtowania parametrów wysokościowych jest uwzględnienie kontekstu całego obszaru analizowanego. Mając to na uwadze, jak również ustalenie, że przedmiotowy budynek będzie kryty dachem płaskim, ustalono jego wysokość w nawiązaniu do średniej z obszaru analizowanego - 10 m, z dopuszczalną tolerancją na poziomie 0,5 m uzasadnioną względami technologicznymi i brakiem precyzyjnego pomiaru geodezyjnego na tym etapie procesu inwestycyjnego. Wprowadzoną przy tym maksymalną rzędną terenu, która nie może zostać przekroczona przez górna krawędź elewacji frontowej, co stanowi precyzyjnie określony limit wysokości planowanego budynku.
Kolegium stwierdziło, że w sporządzonej w sprawie analizie i jej wynikach przedstawiono argumenty przemawiające za wskazanym sposobem ukształtowania parametrów wysokościowych przedmiotowego budynku, a argumentacja ta jest wystarczająca i odnosi się do wymogów ładu przestrzennego w sąsiedztwie terenu inwestycji i do konkretnych uwarunkowań tego terenu. Kolegium nie znalazło w tej sytuacji podstaw do kwestionowania przyjętych ustaleń i podkreśliło, mając na uwadze zarzuty odwołania, że ustalona wysokość budynku wpisuje go w ład przestrzenny w rejonie terenu inwestycji. Wysokość budynku nie będzie bowiem przekraczała wysokości zabudowy jednorodzinnej położonej w sąsiedztwie ani nad nią dominowała. Zarzuty podnoszone w tym zakresie nie są zatem zasadne.
Za nieuzasadnione Kolegium uznało również zarzuty dotyczące nieuwzględnienia przez organ I instancji różnic poziomu terenu inwestycji. Organ odwoławczy podkreślił, że w decyzji organu I instancji zaznaczono, że w żadnym punkcie wysokość budynku nie może przekraczać rzędnej 235,5 m n.p.m. Ponieważ ustalenie to nie wynikało z analizy i nie zostało w niej uzasadnione organ odwoławczy podkreślił, że wprowadzenie maksymalnej rzędnej terenu, jakiej nie może przekroczyć wysokość budynku nie oznacza, że wysokość ta w każdym miejscu musi tę rzędną osiągać. W pierwszej kolejności dla inwestora wiążące są bowiem warunki zabudowy ustalające wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, tj. wysokość budynku mierzoną od średniego poziomu terenu przed wejściem do niego (§ 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.), która w przedmiotowej sprawie została ustalona w przedziale od 9,5 m do 10,5 m. Rzędna stanowi warunek dodatkowy, który może w szczególności spowodować, że pewna część terenu (położona najwyżej) nie będzie mogła zostać zagospodarowana zgodnie z ustalonymi warunkami zabudowy, albo też nie będzie mogła zostać zabudowana budynkiem o maksymalnej ustalonej wysokości. Sposób uwzględnienia ukształtowania terenu inwestycji jest zatem, w ocenie Kolegium, wystarczający i w sposób właściwy, z punktu widzenia etapu ustalania warunków zabudowy, zabezpiecza interesy właścicieli nieruchomości sąsiednich.
Odnosząc się natomiast do zastrzeżeń dotyczących dopuszczenia podwyższenia maksymalnej wysokości budynku przez szyby windowe i urządzenia technologiczne, Kolegium uznało, że nie ma podstaw do kwestionowania tych ustaleń. Zostały one bowiem wprowadzone w sposób precyzyjny, możliwość taka wynika wprost z analizy, wyraźnie z decyzji wynika, że dotyczą tylko tych dwóch kategorii obiektów, nie ma zatem obaw o nadużywanie tego zapisu do montowania na dachu budynku innych urządzeń. Poza tym zapewniono, żeby wystające ponad powierzchnie dachu szyby i urządzenia były odsunięte od lica budynku, co powoduje, że nie będą one widoczne z poziomu terenu, nie wpłyną zatem na zastane uwarunkowania ładu przestrzennego w okolicy. Jeśli chodzi o reklamy świetlne, to po pierwsze w żadnym miejscu decyzja nie dopuszcza realizacji takich obiektów na dachu przedmiotowego budynku, a po drugie ich montowanie jest regulowane odrębnymi przepisami prawa miejscowego (tzw. uchwała krajobrazowa).
Kolegium wskazało, że w świetle § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. W przedmiotowej sprawie ustalono krycie dachem płaskim o wysokości attyki na poziomie 9,5 m - 10,5 m. Na gruncie analizy nie budzi wątpliwości, że w obszarze analizowanym występują zarówno dachy płaskie, jak i dachy połaciowe, przy czym to właśnie dachy płaskie stanowią formę przeważającą. Konstatacja ta jest wystarczająca z punktu widzenia przesłanki ujętej w § 8 ww. rozporządzenia.
Podsumowując Kolegium stwierdziło, że sporządzona w sprawie analiza jest kompletna i przekonująca i może być uznana za wiarygodny dowód na spełnienie podstawowej przesłanki ustalenia warunków zabudowy wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium uznało zatem, że wyznaczone na jej podstawie parametry przyszłej zabudowy ustalone zostały prawidłowo.
Kolegium wskazało, że organ I instancji określił także szczegółowe warunki zabudowy w zakresie ochrony środowiska, ochrony przyrody i ochrony zieleni, ochrony wód i gospodarki wodnej, geologii, ochrony powietrza, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej oraz warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. W ramach tych ustaleń organ I instancji ustalił w sposób wiążący wymaganą liczbę miejsc parkingowych w przeliczeniu na l mieszkanie oraz w stosunku do powierzchni użytkowej biur i innych usług. Ustalono również wymaganą liczbę miejsc postojowych dla rowerów. W ocenie Kolegium, takie ustalenie liczby miejsc postojowych jest prawidłowe i spełnia wymogi, jakie wynikają z przepisów § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. c i d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Kolegium stwierdziło, że zgodnie z ustaleniami przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. G. a także z drugiej strony - do ul. P. Powyższe wynika z opinii ZDMK w K. z dnia 2 czerwca 2022 r., podtrzymanej w dniu 5 czerwca 2024 r. Jeśli chodzi o obsługę komunikacyjną, ma się ona odbywać od strony ul. G. , która ma zostać w tym celu przebudowana po zawarciu stosowanej umowy na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego. Wjazd od strony ul. P. ma mieć charakter jedynie pomocniczy. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu odwołania dotyczącego szczegółów technicznych zjazdu i jego parametrów, Kolegium stwierdziło, że zarzuty w tym zakresie są przedwczesne. Na etapie ustalania warunków zabudowy nie rozstrzyga się bowiem technicznych warunków lokalizacji zjazdu, służy temu bowiem odrębna procedura. Przesądzenie tych kwestii obecnie stanowiłoby zatem wykroczenie poza granice sprawy. Wszystkie te kwestie będą natomiast szczegółowo badane i rozstrzygane na etapie wydawania pozwolenia na budowę.
Za udowodnione Kolegium uznało także to, że istniejące uzbrojenie terenu inwestycji jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W aktach sprawy znajduje się bowiem informacja techniczna Wodociągów Miasta K. S.A. z dnia 3 stycznia 2023 r., która potwierdza możliwość zaopatrzenia inwestycji w wodę i odprowadzania ścieków Przedłożono także aktualną informację techniczną potwierdzająca możliwość zaopatrzenia inwestycji w energię elektryczną (informacja z dnia 19 maja 2023 r.) oraz w cieplną (informacja z dnia 8 lutego 2019 r.).
Według Kolegium, na gruncie przedmiotowej sprawy nie budzi też wątpliwości, że teren inwestycji nie wymaga zgody, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz że przedmiotowa decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, te zatem przesłanki ustalenia warunków zabudowy uznać należy za spełnione.
Odnosząc się z kolei do zastrzeżenia odwołującej co do walorów estetycznych, czy też krajobrazowych budynku Kolegium stwierdziło, że nie mogą one wpłynąć na ocenę przesłanek ustalenia warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie. Rzeczywiście z przepisu art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika potrzeba uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, potrzeby zrównoważonego rozwoju oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych. Norma ta stanowi jednak ogólną wytyczną dotyczącą wszelkich działań związanych z zagospodarowaniem przestrzennym i nie zmienia faktu, iż decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną. Oznacza to, że w sytuacji, w której postępowanie wykaże, ze ściśle określone przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały w danym przypadku spełnione, brak jest możliwości wydania decyzji odmownej wyłącznie ze względu na ogólna regułę z art. 1 ust. 2 tej ustawy.
Jeśli natomiast chodzi o użycie pojęcia "segmenty" zamiast "budynki", to zdaniem Kolegium wynika to z faktu, że przedmiotowa inwestycja obejmuje jeden obiekt, posadowiony na jednym fundamencie i z jedną kondygnacją podziemną, w której znajdować ma się garaż wielostanowiskowy. Fakt, że kondygnacje nadziemne stanowić będą trzy odrębne bryły nie zmienia zatem faktu, że w sensie budowanym obiekt ten stanowił będzie jeden budynek. W opinii Kolegium, kwestia ta nie ma jednak zasadniczego znaczenia z punktu widzenia ustalania warunków zabudowy, niezależnie bowiem, czy mamy do czynienia z trzema odrębnymi budynkami, czy też trzema segmentami jednego budynku z wspólnym fundamentem, na ład przestrzenny oddziaływać będą trzy bryły o określonych parametrach. Parametry te zostały precyzyjnie określone w decyzji, dotyczą one każdej z brył z osobna, w sposób jednoznaczny ustalono odległości między nimi. Kolegium nie znalazło zatem podstaw do kwestionowania sposobu sformułowania nazwy przedmiotowej inwestycji.
W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie Stowarzyszenie [...] wniosło o jej uchylenie wraz z poprzedzającą je decyzją organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżące Stowarzyszenie zarzuciło:
1) niespełnienie art. 8 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez naruszenie wyrażonego w tym przepisie obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej i obowiązku równego traktowania.
2) niespełnienie art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. art. 61 ust. 1 pkt 1-6 tej ustawy, poprzez utrzymanie w mocy decyzji sporządzonej w oparciu o analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykonaną w sposób wybiórczy, błędny tj.:
a) z pominięciem analizy cech terenu inwestycji, podczas gdy zgodnie z art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, analizę przeprowadza się w całym obszarze analizowanym, łącznie z działkami inwestora. W analizie całkowicie pominięto opis terenu inwestycji, jego specyfikę, topografię i różnice terenowe, działkę inwestycyjną potraktowano jako teren płaski;
b) z brakiem wskazania przynajmniej jednej działki w obszarze analizy, której cechy lub sposób zagospodarowania jest podstawą do określenia cech nowej zabudowy;
c) z brakiem wyjaśnienia w jaki sposób projektowana zabudowa o funkcji mieszkalnej – usługowej wielorodzinnej stanowi uzupełnienie istniejącej zabudowy;
d) z przypisaniem do zabudowy na działkach nr [...], obr. [...] funkcji i cech zabudowy wielorodzinnej, podczas gdy jest to usługowa wolnostojąca i zabudowa jednorodzinna z usługami;
e) z pominięciem dz. [...] i dz. [...], podwójnie wskazano powierzchnię zabudowy na dz. [...] i dz.8 55. Dla działki nr [...] i [...] podano błędnie powierzchnie zabudowy w wysokości 202 m2, bez uwzględnienia powierzchni budynków dobudowanych oznaczonych jako i3 i m- co skutkuje błędnie ustalonym wskaźnikiem powierzchni zabudowy;
f) z pominięciem szerokości poszczególnych budynków [...] dla działek kolejno [...], [...],[...],[...]. Średnia liczona dla 35 działek z uwzględnieniem powyższych działek i budynków wynosi 11.1 m, a nie 12 m-- co skutkuje błędnie ustaloną szerokością elewacji frontowej;
g) z nieuzasadnionym stosowaniem terminu obudowa ulicy W. , podczas, gdy w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawach pokrewnych brak jest terminu obudowa, a kształtowanie pierzei ulicy nie stanowi przedmiotu decyzji o warunkach zabudowy;
h) z błędnym wskazaniem, że potencjalna zabudowa działek inwestycyjnych, stanowiąca drugi rząd zabudowy, będzie elementem dopełniającym czytelny układ urbanistyczny, pomiędzy ulicami W., S. i D., podczas, gdy zabudowa ta - stanowiąc źródło konfliktów społecznych - przeczy logice przestrzennej rozumianej, jako funkcjonalne rozmieszczenia elementów zagospodarowania przestrzennego.
3) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 stanowiącego o warunku zgodności wydanej decyzji z przepisami odrębnymi w tym ustawą o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r., przepisami wykonawczymi, w związku z brakiem możliwości wjazdu na inwestycję z ulicy P. . Nie jest to wjazd dodatkowy, tylko wjazd na terenu inwestycji równorzędny z wjazdem z ulicy W. G..
4) art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez jego błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, że na działce objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy niemożliwym jest określenie linii zabudowy od strony ul. W. - jako nadrzędnej linii zabudowy, podczas gdy obowiązujące przepisy prawa tego nie wykluczają, zwłaszcza w stosunku do działek "narożnych", a w niniejszej sprawie właściwym było ustalenia trzech linii zabudowy od ulicy W., ulicy W. G. i ulicy P..
5) art. 138 ust. 1 pkt 1, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 61 ust. 5a w zw. art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z §6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez jego błędną wykładnie polegającą na przyjęciu szerokości elewacji frontowej dla segmentu budynku, podczas, gdy w nomenklaturze z zakresu planowania przestrzennego i prawa budowlanego termin taki nie występuje; nie wskazano również szerokości zabudowy całej zabudowy (w tym garażu i części mieszkalno-usługowych lokalizowanych nad nim).
6) art. 138 ust. 1 pkt 1, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 61 ust. 5a w zw. art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z §6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że elewacja frontowa może znajdować się tylko od jednej strony działki, podczas gdy obowiązujące przepisy prawa tego nie wykluczają, zwłaszcza w stosunku do działek "narożnych", a w niniejszej sprawie elewacja frontowa będzie znajdować się po trzech stronach działki od 3 ulic; W. G., P. i W.. Pominięto szerokość elewacji frontowej od ulicy W. . Ten zakres obowiązku organu oddano w kompetencje Głównemu Architektowi Miasta.
7) art. 138 ust. 1 pkt 1, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 61 ust. 5a w zw. art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z §7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu wysokości pojedynczego segmentu, a nie wysokości zabudowy odnoszącej się do całej zabudowy (w tym garażu i części mieszkalno-usługowych lokalizowanych nad nim) od ulic G., P. i ulicy W.
8) art. 138 ust. 1 pkt 1, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 61 ust. 5a w zw. art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z §7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez dopuszczenie ponad ustaloną wysokość szybów windowych, klatek schodowych, balustrad ochronnych, urządzeń technologicznych do wysokości 2,5 m - jako form zwieńczeń dachowych nie występujących w obszarze analizy.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca przytoczyła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 28 marca 2025 r. nr SKO.ZP/415/56/2025 wniosła również K. O., domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzająca ją decyzją organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:
a) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 136 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, skutkujący utrzymaniem przez organ II instancji w całości w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy organ II instancji nie usunął braków analizy architektoniczno - urbanistycznej w zakresie odniesienia się do kwestionowanej w odwołaniach okoliczności kontynuacji przez inwestycję funkcji mieszkaniowej, tylko całkowicie dowolnie, ogólnikowo, bez powołania jakichkolwiek konkretnych dowodów, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazał jedynie, że "(...) w oparciu o materiały sprawy można jednoznacznie stwierdzić, że przedmiotowa inwestycja będzie stanowiła kontynuację funkcji mieszkaniowej w sąsiedztwie." (str. 5 uzasadnienia decyzji SKO), oraz "(...) że wnioskowana zabudowa obejmuje niewątpliwie funkcję mieszkaniową i taka właśnie funkcja dominuje w obszarze analizowanym." (str. 6 uzasadnienie decyzji SKO).
b) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem organy obu instancji nie dokonały szczegółowej analizy kontynuacji funkcji przy wydawaniu przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy.
c) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na przyjęciu przez organ II instancji, że skoro zarządca drogi wyraził pozytywne stanowisko co do możliwości obsługi komunikacyjnej inwestycji w podany we wniosku sposób, to na etapie ustalania warunków zabudowy konstatacja ta jest wystarczająca, podczas gdy zarówno organ I instancji jak i organ II instancji pominęły podnoszoną przez jednego z odwołujących się kwestię oparcia stanowiska zarządcy drogi odnośnie dostępu do drogi publicznej i warunków obsługi komunikacyjnej inwestycji, jako wydanego w oparciu o nieaktualne przepisy architektoniczno-budowlane, w tym § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (powołany akt prawny został uchylony 21 września 2022 r.), co determinuje w obecnym stanie prawnym brak możliwości wystąpienia przez inwestora do właściwego Ministra o zgodę na prawoskręt z ul. P. , zatem już ramach niniejszego postępowania oczywistym jest, że wjazd z ul. P. na teren inwestycji nie jest możliwy i inwestycja nie ma możliwości obsługi komunikacyjnej od strony ul. P. w związku z czym zmienia się dotychczasowa ramowa obsługa komunikacyjna inwestycji z dwóch dróg publicznych tj. ul. P. i ul. G., a kwestia ta powinna zostać wyjaśniona na etapie ustalania warunków zabudowy, albowiem nie chodzi w tym przypadku o rozstrzygnięcie o technicznych warunkach lokalizacji zjazdu, tj. procedowanie w sytuacji, w której jest przesądzone, że wjazd będzie możliwy, tylko o rozstrzygnięcie, czy wjazd z ul. P. w ogóle jest możliwy, czy też nie.
d) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, wyrażające się poprzez pominięcie przez organ II instancji niezgodności prezentowanych w decyzji organu I instancji ustaleń zaakceptowanych w skarżonej decyzji z zapisami w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K., zgodnie z którymi na przedmiotowym terenie przewidziano tylko zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a decyzje administracyjne wydawane dla terenów objętych studium nie mogą być sprzeczne z jego ustaleniami, co w przedmiotowej sprawie nastąpiło, albowiem zaskarżona decyzja ustala warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego, a zatem pozostaje w sprzeczności z ustaleniami Studium dla tematycznego obszaru.
e) art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1 – 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące wydaniem zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy organ II instancji nie usunął braków analizy architektoniczno - urbanistycznej w zakresie odniesienia się do kwestionowanej w odwołaniach okoliczności kontynuacji przez inwestycję funkcji mieszkaniowej, nie dokonał szczegółowej analizy kontynuacji funkcji przy wydawaniu przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy, a także pominął kwestię oparcia stanowiska zarządcy drogi odnośnie dostępu do drogi publicznej i warunków obsługi komunikacyjnej inwestycji, jako wydanego w oparciu o nieaktualne przepisy architektoniczno-budowlane, w tym § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (powołany akt prawny został uchylony 21 września 2022 r.), co determinuje w obecnym stanie prawnym brak możliwości wystąpienia przez inwestora do właściwego Ministra o zgodę na prawoskręt z ul. P. , zatem wjazd z ul. P. na teren inwestycji nie jest możliwy i inwestycja nie ma możliwości obsługi komunikacyjnej od strony ul. P. , w związku z czym zmienia się dotychczasowa ramowa obsługa komunikacyjna inwestycji z dwóch dróg publicznych P. i G..
W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skarg.
W piśmie z dnia 6 listopada 2025 r. skarżąca K. O. zarzuciła dodatkowo naruszenie art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo nieprawidłowego określenia rodzaju planowanej inwestycji, z uwagi na wskazanie w treści decyzji, że inwestycja obejmuje budowę jednego budynku mieszkalno – usługowego podczas, gdy ustalone warunki zabudowy odnoszą się do kilku budynków (segmentów zabudowy).
Na rozprawie w dniu 26 listopada 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie połączył sprawy o sygn. akt II SA/Kr 646/25 i II SA/Kr 647/25 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt II SA/Kr 646/25.
Rozpoznając skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Artykuł 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Jest to zatem kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
Stosownie do art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 t.j. z dnia 2024.06.26) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ponadto w myśl art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.
Jak stanowi art. 133 § 1 P.p.s.a. - Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Kontroli sądu administracyjnego podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 28 marca 2025 r., SKO.ZP/415/56/2025 utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. : "Budowa trzysegmentowego budynku mieszkalno - usługowego wielorodzinnego z garażem podziemnym, z zagospodarowaniem terenu obejmującym drogę wewnętrzną, miejsca postojowe, chodniki dla pieszych, schody terenowe, na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...] obr. [...] oraz budowa sieci wodociągowej i kanalizacyjnej na działkach nr [...] i [...] obr[...] przy ul. W./G./P./D. w K.", wydana na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 61 tej ustawy.
Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skargi Stowarzyszenia [...] oraz K. O. podlegają uwzględnieniu, jakkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty Sąd ocenił jako trafne. Jednocześnie należy podkreślić, że w świetle art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).
Na moment wydania decyzji objętych skargami teren planowanej wówczas inwestycji określony we wniosku i zaskarżonych decyzjach obu instancji nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym zasadne było procedowanie przez organy w trybie ustalenia warunków zabudowy na zasadach określonych w art. 59 i następne u.p.z.p.
W związku z wszczęciem kontrolowanego postępowania administracyjnego w następstwie wniosku z 2 lipca 2021 r., zastosowanie w sprawie miały przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące ustalania warunków zabudowy, sprzed nowelizacji ww. aktów prawnych, która weszła w życie 3 stycznia 2022 r.
Kształtowanie ładu przestrzennego w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych ma charakter wyjątkowy - w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Prawo do zabudowy jest podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie, podejmowane po przeprowadzeniu postępowania, warunkowane jest całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Jeżeli inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzależnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję zgodnie z wnioskiem inwestora.
Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu znajdującym zastosowanie do stanu faktycznego sprawy - wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1); teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2); istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3); teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskana przy sporządzeniu poprzednio obowiązujących miejscowych planów (pkt 4); decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5); zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu (pkt 6).
Elementy, jakie powinna zawierać decyzja o warunkach zabudowy, zostały wymienione w art. 54 u.p.z.p. stosowanym, na podstawie art. 64 ust. 1 u.p.z.p., odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Szczegółowy sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony w rozporządzeniu wykonawczym.
Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003.164.1588 z dnia 2003.09.19 – w brzmieniu do 2 stycznia 2022 r), warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną.
Stosownie do § 9 ust. 2 wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy.
Zgodnie z § 1 rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania:
1) linii zabudowy;
2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;
3) szerokości elewacji frontowej;
4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;
5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).
Rozważania istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestii trzeba rozpocząć od oceny analizy urbanistyczno–architektonicznej, która stała się podstawą dla ustalenia parametrów dla spornej inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Sporządzenie analizy urbanistyczno–architektonicznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1252/11 wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku, co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Istotą postępowania poprzedzającego ustalenie warunków zabudowy jest analiza istniejących uwarunkowań w najbliższym otoczeniu planowanej inwestycji i na tej podstawie, przy wykorzystaniu wiedzy i kompetencji urbanistycznych, ustalenie parametrów nowej zabudowy.
Cechy zabudowy i zagospodarowania terenu dla nowej zabudowy muszą wynikać ze sporządzonej prawidłowo analizy urbanistyczno-architektonicznej. Analiza ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy. Ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji funkcji zabudowy dominującej na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką, której warunki zabudowy są ustalane. Koniecznym warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na danym obszarze jest, to aby wyniki analizy urbanistycznej poprzedzającej decyzję uzasadniały projektowane przedsięwzięcie w świetle wymogów ładu przestrzennego. Nowa zabudowa musi mieścić się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2017 r., II OSK 79/17, LEX nr 2445962 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 grudnia 2017 r., II SA/Gd 558/17, LEX nr 2416505). Jak wynika z powyższego, organ nie ma obowiązku bezkrytycznie przyjmować analizy, ale z drugiej strony jest obowiązany oprzeć się na jej wynikach i jego wnioski muszą być oparte i wywiedzione z jej ustaleń.
Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia - w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.
Analiza urbanistyczno-architektoniczna, jako główny dowód w sprawie, ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Wyniki analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają o wynikach całego postępowania.
W rozpoznawanej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna została sporządzona przez osobę uprawnioną mgr inż. arch. I. I.-K., Jednak ta analiza oparta jest na wadliwych założeniach, które sprawiają że nie mogła stać się podstawą do prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie:
1.
W § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164 poz. 1588, w brzmieniu obowiązującym do 2 stycznia 2022 r) określono, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej - przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać w skali 1:500 lub 1:1.000. Granice obszaru wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.
Stosownie do § 2 pkt 5 tego rozporządzenia, przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.
Na stronie pierwszej analizy z 17 października 2024 r. wskazano, że szerokość frontu objętego wnioskiem (terenu przeznaczonego pod inwestycję kubaturową) jako odcinek długości ok. 21 m (maksymalna szerokość terenu objętego wnioskiem pod inwestycję kubaturową, od strony ulicy G. , z której odbywa się główny wjazd i wejście na teren inwestycji).
Sam teren inwestycji składa się z szeregu działek (od północnego zachodu w kierunku południowo wschodnim) położonych w pasie pomiędzy ścieżką rowerową przy torach tramwajowych, wzdłuż sześciopasmowej drogi krajowej – ulicy W. , a pasem zabudowanych działek wzdłuż ulicy S.
Nie budzi wątpliwości, że główny wjazd na teren inwestycji, determinujący właściwe ustalenie frontu działki, zaplanowano od ulicy W. G., do której przylega działka nr [...], natomiast obiekt kubaturowy najbardziej zbliżony do ulicy G. , zaplanowano na działce [...] Z załączników graficznych do analizy i decyzji (skala mapy 1:1000) wynika jednoznacznie, że front działki nr [...] mierzy ok. 12 m, natomiast szerokość terenu inwestycji na wysokości działki nr [...] wraz z działką [...], nie przekracza 18 m. W tej sytuacji treść sporządzonej analizy ani żadne przepisy prawa nie uzasadniają przyjęcia przez analizatorkę maksymalnej szerokości terenu objętego wnioskiem jako odcinka długości ok. 21 m, co miało bezpośredni wpływ na przyjęty w analizie obszar analizy.
Nie może być uznane za wystarczające stwierdzenie Kolegium Odwoławczego, że obszar analizy poszerzono o całą częściowo objętą granicami minimalnymi zabudowę wokół ul. S. , aby w pełni uwzględnić kontekst przestrzenny przedmiotowej inwestycji. A także, że sposób wyznaczania obszaru analizowanego nie wzbudzał zastrzeżeń Kolegium, również w decyzji kasacyjnej z dnia 14 września 2023 r. SKO.ZP/415/265/2023. Brak przekonujących argumentów urbanistycznych w tym względzie w sporządzonej analizie, a także w wydanych na jej podstawie decyzjach organów obu instancji.
W tej sytuacji stwierdzić należy, że wyznaczenie w niniejszej sprawie granic obszaru analizy na ok. 63 m wokół terenu inwestycji, należało uznać za dowolne i wadliwe. W konsekwencji już tylko to uchybienie, mające bezpośredni wpływ na wyniki analizy i parametry ustalonej zabudowy powoduje konieczność uchylenia obu decyzji.
2.
Zupełnie dowolnie i bez uzasadnienia prawnego analizatorka przyjęła kryteria, jakimi kierowała się bądź nie przy uwzględnieniu działek, które znajdują się na pograniczu wyznaczonego obszaru analizowanego. Wskazała, że objęła analizą działki zabudowane, które w całości znajdują się w granicach wyznaczonego obszaru analizowanego oraz te działki, których większa część (powyżej 50%) zawiera się w obszarze analizowanym. Jednocześnie wskazała, że ze względu na takie, przyjęte przez nią kryterium, pominęła te działki zabudowane, których większe części (powyżej 50%) znajdują się poza granicami obszaru analizowanego, a także ich zabudowa w całości lub w większej części znajduje się poza granicami obszaru analizowanego.
Ta przyjęta, a nieuprawniona reguła wykluczająca znaczną część działek położonych nie w całości, a w części w obszarze analizy, nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Zastosowanie takiej reguły nie zostało przez analizatorkę w żaden sposób umotywowane. W konsekwencji, oprócz błędnie wyznaczonego frontu terenu inwestycji i samego obszaru analizy, Sąd stwierdza również wadliwe wykluczenie części znajdujących się częściowo w obszarze analizy działek oraz parametrów i wskaźników ich zabudowy. Błąd analizy został powielony przez organy obu instancji, w wydanych na podstawie analizy decyzjach.
Obejmowanie granicą obszaru analizy jedynie niezabudowanej części działki, a zabudowanej w innej części, leżącej poza granicami wyznaczonego obszaru analizy, nie stoi na przeszkodzie wzięciu tej działki w całości pod uwagę w analizie. Obszar analizowany powinien obejmować całe działki wyodrębnione geodezyjnie, a nie ich części. W przypadku, gdy linia rozgraniczająca obszar analizowany "przecina" daną wyodrębnioną geodezyjnie nieruchomość, w analizie należy uwzględnić powierzchnię całej działki ewidencyjnej, zatem również tę jej część, która położona jest poza obszarem analizowanym (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 10 lipca 2019 r. sygn. II SA/Bd 1446/18, LEX nr 2718052). Z wyznaczonego obszaru analizowanego organ nie może wyłączyć poszczególnych, wyodrębnionych geodezyjnie nieruchomości, tylko z uwagi na to, że część z ich powierzchni znajduje się poza obszarem analizowanym. Nie może też ograniczyć się do analizy fragmentu nieruchomości znajdującego się w obszarze analizowanym. Analiza może bowiem odnosić się jedynie do całej działki, ponieważ to cała działka może spełniać określone funkcje i, jako taka, podlega charakterystyce pod kątem warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 lipca 2019 r., sygn. II SA/Bd 601/18, LEX nr 2715154).
W sporządzanej analizie urbanistyczno-architektonicznej należy uwzględnić obiekty, które znajdują się na działkach także częściowo znajdujących się w obszarze analizowanym. Taki pogląd wynika z wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który zasadę dobrego sąsiedztwa odnosi do sąsiedniej działki, a nie budynku i nie wymaga, aby działka ta w całości znajdowała się w obszarze analizowanym. Biorąc przy tym pod uwagę, że granica obszaru analizowanego w praktyce zawsze będzie przecinać jakieś działki i budynki, brak jest podstaw prawnych do uwzględniania w obliczeniach tylko tych budynków, które znajdują się na działkach w całości znajdujących się w obszarze analizowanym (por. wyrok WSA w Krakowie z 29 marca 2019 r., sygn. II SA/Kr 1630/18, LEX nr 2648493).
Skoro ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 61 ust. 1 pkt 1 stanowi, że dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy zależy od tego, czy co najmniej jedna działka sąsiednia jest zabudowana w określony sposób, a wyznaczony w oparciu o przepis rozporządzenia obszar analizowany w minimalnej wielkości działkę zabudowaną obejmuje tylko w niezabudowanej części, to jest to okoliczność uzasadniająca zwiększenie obszaru analizowanego i przesunięcie jego granic do granic ewidencyjnych zabudowanej działki (por. wyroki WSA: w Poznaniu z 22 maja 2019 r., sygn. II SA/Po 28/19, LEX nr 2687277, w Gliwicach z 18 października 2012 r., sygn. II SA/Gl 447/12, LEX nr 1248854).
Z przytoczonych poglądów prawnych, zawartych w cytowanym orzecznictwie, których stanowisko Skład Sądu rozpoznający niniejsza sprawę podziela, wynika jednoznacznie, że rzetelna analiza winna odnosić się do całego obszaru analizowanego, a nie do jego wybranych fragmentów. Prawidłowe wskazanie nieruchomości w obszarze analizowanym, tj. bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym przeciwdziała tendencyjności, czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć.
Zastosowanie przyjętej reguły wykluczało z przedmiotowej analizy m.in. działki nr [...], które analizatorka uznała jednak za istotne w sprawie, jako należące do kwartału z osią kompozycyjną ulicy S. j. W związku z tym analizatorka powołała się na niejasny wyjątek od reguły.
3.
Dodatkowo Sąd wskazuje, że tabelaryczne zestawienia dla działek z obszaru analizy wskaźników wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu (s. 4 analizy), szerokości elewacji frontowej (s. 5), a także wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (s. 6-7), podsumowane są jedynie autorytatywnymi stwierdzeniami jakie ww. wskaźniki i parametry przyjmują średnie wartości w obszarze analizy. Stwierdzenia te nie są poparte jakimikolwiek działaniami matematycznymi, które umożliwiałyby właściwą kontrolę wyników analizy przez organy orzekające w sprawie i Sąd. Takie umotywowanie przyjętych przez analizatorkę wskaźników i parametrów należy uznać za wadliwe. W tabeli (wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu) na stronie 4 analizy dwukrotnie zamieszczono działki nr [...], a pominięto działkę nr [...]. W tabeli (wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki) na stronie 6 analizy pominięto działkę [...]
Nieprecyzyjne wskazywanie wartości konkretnych parametrów i wskaźników w analizie, nie dotyczyło jedynie zaokrągleń obliczonych średnich wartości, jak wskazał organ odwoławczy, ale również wyjściowych wartości dotyczących nieruchomości z obszaru analizy. Wobec pozostałych wad analizy nie sposób twierdzić, jakoby ww. "nieznaczne" różnice, czy też omyłkowe pominięcie lub dwukrotne uwzględnienie działek, nie wypaczały wyników analizy.
Chociaż analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest dokumentem sporządzanym przez wyspecjalizowany podmiot posiadający wiedzę urbanistyczną, to jednak orzekające organy zobowiązane są do oceny analizy zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Tej rzetelnej oceny sporządzonej analizy, w rozpoznawanej sprawie zabrakło.
W tych okolicznościach stwierdzić należy, że organy obu instancji posłużyły się nieprzewidzianymi prawem kryteriami dla oceny, czy działki znajdujące się w granicach obszaru analizowanego należy uznać za sąsiednie. Powyższe czyni wadliwymi zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i skutkuje koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Brak uwzględnienia części działek z obszaru analizowanego oraz brak wykazania obliczenia stosownych średnich z obszaru, prowadzi do niezależnej od samej wadliwości wyznaczenia frontu i obszaru analizy konkluzji o niepoprawności samej analizy i jej wniosków w zakresie wskazanych parametrów i wskaźników.
Analizatorka i organy obu instancji nie wykazały szczególnych okoliczności sprawy, które uzasadniałyby konieczność odrzucenia z analizy części działek. Brak przekonującego uzasadnienia w kontekście potrzeby zachowania ładu przestrzennego i zasady zrównoważonego rozwoju, czyli kluczowych wartości uwzględnianych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.).
4.
Kolejną kwestią, którą trzeba rozważyć, jest budzące wątpliwości określenie samego przedmiotu postępowania (zamierzenia inwestycyjnego). Zgodnie bowiem z wnioskiem z dnia 2 lipca 2021 r o ustalenie warunków zabudowy (wraz z uzupełnieniami i modyfikacjami), wskazano, że dotyczy on budowy "(trzy)segmentowego budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego z garażem podziemnym (...)".
Z powyższego wynika, że przedmiotowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył nie jednego, a trzech budynków, połączonych garażem podziemnym.
Organy zlekceważyły przy tym, że rozstrzygnięcie w sprawie kwestii czy chodzi o jeden czy o trzy odrębne budynki, stanowiło zasadniczy punkt odniesienia dla określenia parametrów planowanej inwestycji.
Zgodnie bowiem z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 2639/15, związanie wynikające z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oznacza nie tylko obowiązek organu budowlanego wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy), lecz oznacza przede wszystkim zakaz postępowania wbrew oznaczonym wymogom decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Ustalenie tych warunków w decyzji o warunkach zabudowy, to nie tylko oznaczenie parametrów samego planowanego obiektu, ale także ustalenie innych warunków i zasad, które powinna spełniać planowana inwestycja. Wynika to z funkcji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która polega na określeniu dopuszczalności danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia przepisów prawa, oraz na wskazaniu warunków i zasad, którym inwestycja powinna odpowiadać.
Wprawdzie decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma odmienny charakter od decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego – jest to decyzja, która określa urbanistyczno-architektoniczne ramy, w jakich dane przedsięwzięcie może być realizowane, to jednak jest jednym z etapów procesu inwestycyjnego. Na dalszym etapie tego procesu decyzja ta warunkować będzie konkretne rozwiązania zawarte w projekcie budowlanym i przez pryzmat decyzji o pozwoleniu na budowę oraz przepisów regulujących podstawy do jej wydania - także w aspekcie techniczno-budowlanym, właściwy organ oceniał będzie konkretne rozwiązania zawarte w projekcie budowlanym w zakresie ich zgodności z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. W tym znaczeniu decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie może abstrahować od rozwiązań i regulacji zawartych w ustawie Prawo budowlane.
Jednym ze wskazań, jakie z tych reguł wynika, jest wypracowana przez orzecznictwo koncepcja, iż wadliwym jest wydanie pozwolenia na budowę dla obiektów budowlanych (budynków), tj. więcej niż jednego obiektu, które jako część wspólną mają jedynie garaż podziemny, w sytuacji, kiedy pozwolenie dotyczy tylko jednego obiektu (por. wyrok WSA w Krakowie z 11 stycznia 2018 r., sygn. II SA/Kr 1064/17).
Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, ilekroć w ustawie jest mowa o budynku - należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Jeżeli zatem mamy do czynienia z wieloma obiektami, które są trwale związane z gruntem, wydzielone z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadają fundamenty i dach, to fakt ich połączenia na poziomie podziemnym nie czyni z nich jednego obiektu. Są to odrębne obiekty budowlane jedynie funkcjonalnie ze sobą związane. W tym sensie nie może być traktowany jako jeden budynek zespół obiektów (dwa lub więcej) niepołączonych ze sobą częściami naziemnymi w stopniu pozwalającym na stwierdzenie, że jest to jeden obiekt w sensie architektonicznym.
W istocie obiekty nazywane w niniejszej sprawie "segmentami", mają stanowić trzy odrębne budynki, jedynie z dopuszczeniem połączenia ich nad powierzchnią ziemi przewiązkami. W tekstowej części wyników analizy (załącznik nr 3 do decyzji I organu instancji, str 9) wprost wskazano, że odległości pomiędzy segmentami nadziemnymi muszą wynosić minimum 6 m, w nawiązaniu do minimalnych odległości pomiędzy budynkami w obszarze analizowanym. Dopuszcza się połączenie segmentów nadziemnych (samodzielnych) przewiązkami, których wysokość nie przekroczy wysokości poszczególnych segmentów) nadziemnych. Również wartość szerokości elewacji analizatorka, a za nią organy obu instancji, odnieśli do każdego z segmentów (12 m z tolerancją 20%) – str 8 załącznika.
To, że trzy budynki mają być "połączone" kondygnacją podziemną (garażem podziemnym), czy przewiązkami, oznacza jedynie funkcjonalne ich powiązanie, a nie przesądza o rodzaju zamierzonej inwestycji. Warto też zwrócić uwagę, że w kontekście zagospodarowania przestrzennego, ładu urbanistycznego i parametrów zabudowy, istotne znaczenie mają właśnie obiekty kubaturowe nad powierzchnią ziemi, a nie ich części podziemne (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2484/14).
Ustalenie warunków zabudowy dla jednego albo trzech budynków ma zasadnicze znaczenie, albowiem niektóre parametry architektoniczne w tej sprawie wyznaczano odrębnie dla każdego z trzech budynków (szerokość elewacji), a niektóre parametry urbanistyczne łącznie dla obu. Jeden parametr wyznaczony łącznie dla wszystkich budynków pozwala inwestorowi na duży zakres swobody w dostosowywaniu tego parametru do każdego z budynków z zachowaniem jednej zasady: łącznie dla wszystkich budynków taki parametr nie może być przekroczony.
Na przedstawionych przez inwestora przy wniosku z dnia 2 lipca 2021 r. rysunkach, wstępnych koncepcjach, wizualizacjach i projekcie zagospodarowania terenu wyraźnie widać, że zamiarem inwestora jest budowa trzech odrębnych budynków, z których każdy będzie trwale związany z gruntem, każdy będzie wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród (ścian) budowlanych oraz każdy będzie posiadał odrębny dach. Okoliczność istnienia wspólnego dla obu budynków garażu, a także dopuszczenie hipotetycznych przewiązek, nie może zmieniać poglądu, co do zamierzenia obejmującego budowę trzech odrębnych budynków.
Warto zwrócić uwagę na prezentowane stanowisko WSA w Krakowie, z którego wynika, że posadowienie dwóch segmentów (budynków) na wspólnym fundamencie oznacza konieczność wyznaczenia wskaźnika powierzchni, jako łącznego dla całej powierzchni nowej zabudowy, zaś pozostałych parametrów dla każdej bryły z osobna (por. wyrok WSA w Krakowie z 28 lutego 2018 r., sygn. II SA/Kr 1683/17).
W tych okolicznościach, brak jest podstaw aby uznać trzy wnioskowane de facto budynki za atypową inwestycję jednego budynku składającego się z trzech brył. Powyższe stanowisko potwierdza wskazanie przez organ odwoławczy wprost, że na ład przestrzenny oddziaływać będą trzy wyodrębnione wizualnie mniejsze bryły o określonych parametrach (str 7 i 12 decyzji organu II instancji).
Podsumowując to zagadnienie należy stwierdzić, że wadliwe jest ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji nazwanej budową jednego budynku, nawet złożonego z segmentów, gdy w istocie postępowanie dotyczyło trzech budynków połączonych jedynie garażem podziemnym (por. wyrok WSA w Krakowie z 1 kwietnia 2016 r., sygn. II SA/Kr 25/16). W konsekwencji przy tak opisanym we wniosku zamierzeniu nie było dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy dla tak opisanego przez organy przedsięwzięcia.
Nie można uznać, że planowane obiekty kubaturowe stanowią segmenty jednego budynku, a odrębne obiekty w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Zatem treść decyzji w wyrzeczeniu ustalająca warunki zabudowy dla "budowy trzysegmentowego budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego, z garażem podziemnym (...)", należy uznać za sprzeczną z dalszą częścią decyzji i jej uzasadnieniem. Wynika bowiem z niego, że przedsięwzięcie dotyczy budowy trzech architektonicznie niezależnych obiektów połączonych jedynie garażem podziemnym, które w rozumieniu ustawy Prawo budowlane są odrębnymi obiektami budynkami.
W oparciu o taką decyzję właściwy organ architektoniczno-budowlany nie mógłby legalnie wydać decyzji o pozwoleniu na budowę. Z uwagi na fakt, że planowane zamierzenie w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, to w istocie budowa trzech budynków - pozwolenie na budowę musiałoby dotyczyć właśnie trzech budynków. Tymczasem wiążąca decyzja o warunkach zabudowy ustala te warunki dla trzech segmentów budynku, a zatem jednego obiektu. W tym stanie rzeczy skarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, jako wadliwe, musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.
Odnośnie natomiast do sformułowanych w skardze K. O. wniosków dowodowych dotyczących przystąpienia do sporządzania planu miejscowego i obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, Sąd wskazuje, że nie stwierdził podstaw do prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Zgromadzone bowiem w aktach dokumenty pozwoliły w wystarczający sposób ustalić wszystkie istotne okoliczności do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Dodatkowo wbrew twierdzeniom obu skarg stwierdzić należy, że choć sporządzona w niniejszej sprawie analiza jest wadliwa i nie może być podstawą wydania prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy i brak było w niej odniesienia się do okoliczności kontynuacji przez inwestycję funkcji mieszkaniowej. Jednak samo stwierdzenie spełnienia warunku kontynuacji funkcji mieszkalno-usługowej wskazanych w obszarze budynków o funkcji : usługowej, mieszkalno-usługowej, a także występującej zabudowy : mieszkalno jednorodzinnej i mieszkaniowej wielorodzinnej nie budzi wątpliwości Sądu. Funkcja mieszkalno – usługowa projektowanej inwestycji będzie stanowiła kontynuację takiej funkcji występującej w sąsiedztwie. Z kolei kwestia uzyskania lub nie zgody na prawoskręt z ul. P. nie ma istotnego znaczenia, wobec zaplanowania wjazdu i wyjazdu na teren inwestycji od ulicy G. . Podobnie Sąd nie dopatrzył się wadliwości w ustalaniu linii zabudowy. Bezzasadny jest zarzut niezgodności prezentowanych ustaleń z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K., bowiem samo studium nie jest aktem prawa miejscowego i decyzja o warunkach zabudowy nie musi być z nim zgodna.
W ponownie przeprowadzonym postępowaniu obowiązkiem organu będzie przeprowadzenie ponownej analizy urbanistyczno - architektonicznej, wolnej od wad o jakich mowa w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Organ powinien przy tym wnikliwie zbadać spełnienie ogólnych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., nie wykraczając poza ich enumeratywny katalog.
Wskazywanie przez Sąd na tym etapie kierunku rozstrzygnięcia organów, a tym bardziej konkretnych parametrów inwestycji, byłoby przedwczesne, a wręcz niemożliwe, bowiem stan faktyczny sprawy wymaga wyjaśnień na podstawie nowej analizy urbanistyczno - architektonicznej, jaką wykona organ w ponownie prowadzonym postępowaniu.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy prawidłowo oznaczyć przedmiot postępowania (trzy budynki), wyznaczyć front działki (terenu inwestycji) od strony ul. G. ponownie wyznaczyć obszar analizy. Szczegółowo uzasadnić przyjęcie jego granic. Następnie uwzględnić fakt i parametry zabudowy całych działek przeciętych linią obszaru analizy, bowiem wszelkie ustalenia poprzedzające wydanie decyzji o warunkach zabudowy odnoszą się do aktualnego stanu działek występujących w obszarze analizowanym, zarówno w stosunku do ich powierzchni, jak też zainwestowania (por. wyrok WSA w Gdańsku z 26 kwietnia 2017r., sygn. II SA/Gd 143/17, LEX nr 2288401).
Analogiczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 listopada 2025 r., do sygn. akt II SA/Kr 828/25.
Z tych względów, wobec naruszenia przez organy obu instancji przepisów prawa materialnego i procesowego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono w pkt II i III sentencji wyroku, zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 500 zł a na rzecz skarżącej K. O. kwotę 997 zł, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 2 P.p.s.a. (uiszczony wpis od skargi 500 zł, opłata skarbowa za dokument pełnomocnictwa 17 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika reprezentującego skarżącą K. O. - 480 zł).