II SA/Kr 645/25

II SA/Kr 645/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-09-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska /sprawozdawca/
Mirosław Bator /przewodniczący/
Sebastian Pietrzyk
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art 16
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2025 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2025 r. znak SKO.IP/4105/14/2025 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącej A. K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 27 stycznia 2025 r. (data wpływu do organu: 28 stycznia 2025 r.) A. K. zwróciła się do Starostwa Powiatowego w Krakowie o udostępnienie następujących dokumentów:
1) kompletu dokumentacji zgłoszeniowej dla robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę nakładki bitumicznej, remontu, modernizacji drogi Powiatowej w miejscowości P. D. gm. C. na działce nr [...]. Realizacja inwestycji w roku 2016.
2) kserokopii zgłoszenia robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę na remont, modernizację drogi gminnej działka nr [...] w miejscowości P. N..
3) kserokopii decyzji pozwolenia na budowę, projektu zagospodarowania terenu, części opisowej projektu zagospodarowania działki, czystej mapy sytuacyjno - wysokościowej do celów projektowych, projektu kanalizacji deszczowej oraz zbiornika na wody opadowe dla inwestycji dot. rozbudowy istniejącego budynku Zespołu Szkolno-Przedszkolnego z Oddziałami Integracyjnymi w P. D. o budynek hali sportowej i zaplecza wraz z instalacjami itp. na działce nr [...] oraz udostępnienie kserokopii zgody Wójta Gminy [...] Mz dnia 29 lutego 2024 r.; ponadto kserokopii ZUDP na projektowane instalacje kanalizacji sanitarnej i deszczowej w ramach tej inwestycji oraz pozwolenie wodnoprawne; kserokopię mapy ewidencyjnej, zasadniczej innej złożonej do pozwolenia na budowę;
4) kserokopii pozwolenia na budowę kanalizacji deszczowej
i sanitarnej na działkach nr [...], [...], [...], [...],[...] [...],[...]
w miejscowości P. D., kserokopii projektu zagospodarowania terenu oraz kserokopii ZUDP na ten zakres oraz czystej mapy, kserokopii mapy ewidencyjnej, zasadniczej lub innej złożonej z dokumentami;
5) kserokopii decyzji pozwolenia na budowę oraz projektu zagospodarowania działki, czystej mapy do celów projektowych na wykonanie remontu, modernizacji, położenia nakładki bitumicznej na działce nr [...] w miejscowości P. D., kserokopii mapy zasadniczej i ewidencyjnej.
Pismem z dnia 30 stycznia 2025 r. organ wezwał wnioskodawczynię do wykazania, że uzyskanie informacji będącej przedmiotem wniosku jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednocześnie wskazał, że niezłożenie wyjaśnień w terminie 14 dni od daty odbioru wezwania skutkuje wydaniem decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902).
Organ wyjaśnił, że nie dysponuje gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających m.in. na przeprowadzeniu analizy, wyselekcjonowaniu informacji oraz sporządzeniu odpowiedniego wyciągu z dokumentacji źródłowej. Organ zaznaczył, że we wniosku nie wskazano zakresu czasowego, którego dotyczyć ma wnioskowana informacja, dlatego konieczne jest przeanalizowanie rejestrów decyzji o pozwoleniu na budowę od 1999 r. do 31 grudnia 2015 r. oraz spisów spraw zgłoszonych robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę z lat 1999 - 2024 r. Informacja ta będzie więc stanowiła informacje przetworzoną. Organ poinformował nadto, że dnia 1 stycznia 2016 r. dane dotyczące wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę oraz złożonych wniosków publikowane są na stronie BIP urzędu obsługującego Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego pod adresem: http://wyszukiwarka.gunb.gov.pl/ oraz na stronie PIB Starostwa Powiatowego w Krakowie pod adresem: https://bip.malopolska.pl/spkrakow,m,53885,informacje.html.
W piśmie z dnia 16 lutego 2025 r. wnioskodawczyni podała, że wnioskowane dokumenty odnoszą się do konkretnych inwestycji realizowanych na określnych działkach i znajdują się w posiadaniu organu. Ich udostępnienie nie wymaga tworzenia nowych treści, analiz czy zestawień, a jedynie przekazania istniejących już akt, co wyklucza kwalifikowanie ich jako informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Decyzją z dnia 24 lutego 2025 r. znak: AB.1431.9.2025, działając na podstawie art. 104 k.p.a., art. 16 w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku
o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p.) Starosta Krakowski odmówił udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu decyzji organ powtórzył, że w latach 2003-2015 rejestry decyzji o pozwoleniu na budowę prowadził w formie papierowej oraz nie odnotowywał w nich danych dotyczących inwestycji liniowych czyli obejmujących więcej niż 10 działek. Dlatego, celem sprawdzenia czy dane pozwolenie na budowę lub zgłoszenie spełnia kryteria określone we wniosku, koniecznym jest sięgnięcie do dokumentacji źródłowej tj. akt poszczególnych spraw celem stwierdzenia jaki był zakres inwestycji i jej lokalizacja. Przedmiotowy wniosek stanowi więc żądanie udostępnienia informacji przetworzonej, gdyż na dzień złożenia przedmiotowego wniosku organ nie posiada zestawienia zawierającego informacje o wydanych pozwoleniach na budowę, przyjętych zgłoszeniach dla działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w m. P. D. gm. C..
Organ dodał, że w wezwaniu z dnia 30 stycznia 2025 r. poinformował wnioskodawczynię, iż od dnia 1 stycznia 2016 r. dane dotyczące wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę oraz złożonych wniosków publikowane są na stronie PIB urzędu obsługującego Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz na stronie BIP Starostwa Powiatowego w Krakowie pod wskazanymi w wezwaniu adresami. W odpowiedzi na wezwanie, wnioskodawczyni podtrzymała wniosek o udostępnienie żądanych dokumentów. Nie wskazała jednak konkretnych decyzji, które podlegać mają udostępnieniu, zatem zakres wniosku dotyczy nadal udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Tymczasem uzyskanie informacji przetworzonej możliwe jest w zakresie, w jakim jest to szczególnie uzasadnione ze względu na interes publiczny. Powinność wykazania interesu publicznego, jako podstawy żądania udzielenia informacji przetworzonej, spoczywa - co do zasady - na wnioskodawcy, zgodnie z regułą koniecznego współdziałania organu i podmiotu ubiegającego się o załatwienie sprawy w określony sposób. W ocenie organu wnioskodawczyni nie wykazała powodów, dla których spełnienie jego żądania byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Od powyższej decyzji A. K. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie.
Decyzją z dnia 4 kwietnia 2025 r., zna: SKO.IP/4105/14/2025, sprostowaną postanowieniem z dnia 28 maja 2025 r., działając na podstawie art. 2, 3 ust. 1 pkt 1, art. 10, art. 14, art. 16 u.d.i.p. oraz art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W ocenie Kolegium zakres wniosku przesądza o konieczności przetworzenia informacji. Organ I instancji wyjaśnił bowiem, że udzielenie informacji wiąże się z zaangażowaniem dodatkowych środków oraz podjęciem dodatkowych czynności w celu przeprowadzenia szczegółowej analizy oraz sporządzenia odpowiedniego wyciągu z dokumentacji źródłowej tj. prowadzonych rejestrów wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę oraz spisów spraw zgłoszeń robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę dotyczących działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w m. P. D. gm. C., a następnie przygotowania kopii żądanych dokumentów tj. decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ wyjaśnił również, że rejestry wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę w latach 2003- 2015 prowadził w formie papierowej oraz nie odnotowywał w nich danych dotyczących inwestycji liniowych czyli obejmujących więcej niż 10 działek, dlatego też celem sprawdzenia czy dane pozwolenie na budowę lub zgłoszenie spełnia kryteria określone we wniosku, koniecznym jest sięgnięcie do dokumentacji źródłowej tj. akt poszczególnych spraw celem stwierdzenia jaki był zakres inwestycji i jej lokalizacja. Organ zatem nie dysponuje gotową do udostępnienia informacją.
Organ odwoławczy wskazał, że konieczne do wykonania czynności pracownika organu nie sprowadzają się jedynie do prostego wyszukania żądanych informacji, ale do analizy dokumentów źródłowych pod kątem wyszukiwanych informacji. Z kolei udostępnienie takiej informacji (przetworzonej) jest uzależnione od wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego. W doktrynie przyjmuje się, iż chodzi o sytuacje, gdy udostępnienie informacji wpłynie pozytywnie na szeroko rozumiane działania organu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż pojęcie to jest znaczeniowo węższe od funkcjonującego w powszechnym użyciu pojęcia interesu społecznego. Interes publiczny odnosi się więc w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz jego ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie zaś łączy się z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2017 r. sygn. OSK 1503/15). W niniejszej sprawie brak jest możliwości uznania, że dzięki udostępnieniu informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej istnieje jakaś realna możliwość wpłynięcia na funkcjonowanie struktur państwowych.
Na powyższą decyzję A. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:
- art. 61 Konstytucji RP - poprzez bezpodstawne ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji publicznej,
- art. 10 ust. 1, art. 13 i art. 16 u.d.i.p. poprzez niezasadne uznanie wnioskowanej informacji (kserokopii istniejących dokumentów) za informację przetworzoną,
- art. 7 k.p.a. poprzez instrumentalne użycie pojęcia "informacji przetworzonej" celem niedopuszczenia do wglądu w dokumenty mogące wskazywać na nieprawidłowości
w działaniach jednostek samorządu terytorialnego.
Zdaniem skarżącej organ błędnie zakwalifikował żądane dokumenty jako informację przetworzoną, powołując się na brak elektronicznego rejestru i konieczność ręcznego wyszukiwania. Tymczasem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem (m.in. wyrok NSA z 17 października 2013 r., I OSK 1246/13; wyrok WSA w Gdańsku z 24 marca 2021 r., II SAB/Gd 2/21), samo wyszukiwanie dokumentów w aktach sprawy nie czyni informacji przetworzoną, a udostępnienie kopii już istniejących dokumentów nie wymaga tworzenia nowej informacji.
Skarżąca podniosła, że we wniosku wskazała:
- podmioty realizujące inwestycje: Gmina C. i Zarząd Dróg Powiatu K.,
- konkretne lokalizacje: P. N. , P. D.,
- zakres czasowy: (wskazany we wniosku),
- rodzaj dokumentów: zgłoszenia robót budowlanych, decyzje ZRID, pozwolenia wodnoprawne.
Wbrew twierdzeniom organów, prośba dotyczy jedynie kserokopii kilku dokumentów (5-10 szt.), które istnieją i są przechowywane w dokumentacji urzędu. Nie dotyczy zestawień, analiz ani opracowań. Tego rodzaju informacja jest zatem informacją prostą. Organ nie może uchylać się od udostępnienia dokumentów z powodu braku cyfryzacji - ustawa o dostępie do informacji publicznej nie uzależnia prawa dostępu od technicznych możliwości urzędu. Co więcej, występuje tu silny interes publiczny - związany z ochroną praw majątkowych mieszkańców, ochroną środowiska, ładu przestrzennego i przejrzystością działań administracji publicznej przy inwestycjach realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego i ZDPK. Dokumenty te mogą bowiem ujawniać: nieprawidłowości przy realizacji robót nieobjętych pozwoleniem na budowę; rozbieżności między zgłoszeniami a decyzjami administracyjnymi; działania sprzeczne z prawem, obowiązującym planem zagospodarowania lub przepisami ochrony środowiska; zaniedbania skutkujące podtapianiem działek prywatnych; możliwości obejścia prawa, pewnych procedur i ich upraszczanie, brak należytej weryfikacji ze strony urzędu w przypadku inwestycji dla których organ sam sobie np. zatwierdza dokumenty.
W ocenie skarżącej odmowa dostępu do tych dokumentów stanowi niedopuszczalną próbę ukrycia informacji, która może wykazać poważne nieprawidłowości w działaniach władz lokalnych i ich jednostek organizacyjnych realizujących inwestycje infrastrukturalne, które wpływają na podtapianie mieszkańców i realne szkody materialne mieszkańców.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
W wyniku rozpatrzenia sprawy w tak zakreślonych ramach Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi, a jednocześnie kontroli sądowej, jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie utrzymująca w mocy decyzję Starosty Krakowskiego o odmowie udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącej A. K.. Jako powód odmowy organ pierwszej instancji podał brak wykazania szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej, którą uznał za informację przetworzoną. Organ odwoławczy to stanowisko podzielił. Zdaniem Sądu odmowa udostępnienia informacji publicznej jest w niniejszej sprawie co najmniej przedwczesna.
Prawo dostępu do informacji publicznej wyrażone zostało w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Sposób realizacji prawa do informacji publicznej określa ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p.).
Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji tych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (ust. 2).
Pojęcie informacji przetworzonej, o której stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., nie ma definicji ustawowej, ale w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, zgodnie z którym jest nią informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Jest to informacja publiczna, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów, jakościowo nowa, nieistniejąca dotychczas w ostatecznej treści i postaci. Przetworzenie informacji polega zatem na zebraniu, przeanalizowaniu, zredagowaniu, opracowaniu nowej informacji, która do tej pory w takiej postaci nie istniała, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego (zob. wyrok NSA z 25 września 2020 r., sygn. I OSK 574/20, wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 89/13, wyrok NSA z 17 października 2006 r., sygn. I OSK 1347/05). Wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy informacji przetworzonej wtedy, gdy dla jego realizacji podmiot zobowiązany nie tylko wyszukuje w posiadanych zasobach odpowiednie informacje, lecz na podstawie posiadanych informacji sporządza inny dokument, do którego wytworzenia potrzebne jest dokonanie analizy posiadanych informacji według kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę, wyciągnięcie z nich odpowiednich wniosków itp. (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5557/21).
W orzecznictwie prezentowany jest również pogląd, zgodnie z którym "w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania" (wyrok NSA z 6 października 2011 r., sygn. I OSK 1199/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobnie w wyroku NSA z 9 sierpnia 2011 r., sygn. I OSK 792/11 wskazano, że "w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej".
Żądanie przetworzenia informacji publicznej, w celu jej udostępnienia, musi znajdować uzasadnienie w przesłance szczególnej istotności dla interesu publicznego. Niewątpliwie więc art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., będąc podstawą do uzyskania informacji publicznej przetworzonej, w istocie ogranicza do niej dostęp, zobowiązując do wykazania, że jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednak ograniczenie to, dokonane aktem rangi ustawowej, pozostaje w zgodzie z art. 61 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 22 listopada 2018 r., sygn. I OSK 2587/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Obowiązkiem organu w takiej sytuacji jest wykazanie, że rzeczywiście żądana informacja jest informacją przetworzoną, a więc wymagającą podjęcia określonych działań intelektualnych, czy też wnioskodawca domaga się tak wielu informacji prostych, że ich rozmiar i zakres multiplikuje je do poziomu informacji przetworzonej.
Jednocześnie dostrzec wypada, że w istocie każdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej zobowiązuje organ do podjęcia czynności przygotowawczych zmierzających do rozpatrzenia wniosku, tj. dokonania jego analizy w celu ustalenia, czy żądana informacja jest informacją publiczną oraz czy organ w ogóle dysponuje taką informacją. Podjęcie tych czynności polega np. przejrzeniu posiadanych przez organ zasobów, w tym dokumentów, rejestrów, odszukaniu dokumentów, selekcji dokumentów, wglądu do treści dokumentu. Tego rodzaju działania są zwykłymi elementami rozpatrywania danego wniosku o udzielenie informacji publicznej i co do zasady nie decydują o tym, czy żądana informacja publiczna jest informacją prostą czy przetworzoną. Nakład pracy i koszty rozpatrzenia wniosku mogą być podstawą ewentualnego obciążenia wnioskodawcy kosztami udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 15 ust. 1 u.d.i.p.
Utrwalone jest również stanowisko sądów administracyjnych wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 września 2025 r. (III OSK 2866/24), w którym wskazano, że "W każdym wypadku, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powołuje się na to, że ma ona charakter przetworzony i okoliczność ta stanowi podstawę decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia, zobowiązany jest w uzasadnieniu tej decyzji podać fakty, które będą tę ocenę potwierdzać. Konieczne jest więc wykazanie, jakie konkretnie działania należy podjąć celem przetworzenia informacji, ilu pracowników i przez jaki czas będzie zaangażowanych w ten proces, czy żądane informacje składają się z informacji prostych, a jeżeli tak, to gdzie i w jakich kategoriach zbiorów się znajdują, w jakim zakresie i przez jaki okres praca organu będzie zakłócona, czy przetworzenie informacji będzie się wiązało z ponadstandardowymi nakładami finansowymi itd. Chodzi więc o podanie takiego zbioru informacji, które pozwolą sądowi na pozytywną weryfikację przyjętego w decyzji stanowiska, że żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną."
W kontrolowanej sprawie A. K. złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci dokumentów urzędowych stanowiących pozwolenia na budowę, dokumentów stanowiących podstawę milczącego przyjęcia zgłoszenia, jak też innych dokumentów, które mogły posłużyć organowi do podjęcia rozstrzygnięcia w formie decyzji lub też milcząco. We wniosku nie podano oznaczenia decyzji oraz rozstrzygnięć milczących przez datę dzienną, numer, czy znak sprawy. Podano jednak numery działek i miejscowość, a także inwestycje, których dotyczą wnioskowane dokumenty. Jak wynika z treści decyzji Starosty Krakowskiego, podane informacje były wystarczające do udzielenia informacji publicznej, tym niemniej, w ocenie tego organu oraz organu odwoławczego, finalnie udzielenie informacji publicznej nie było możliwe ze względu na przetworzony charakter informacji, co do której wnioskująca nie wykazała szczególnego interesu publicznego.
W ocenie Sądu argumentacja Starosty Krakowskiego, zaaprobowana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, nie przekonuje, że w istocie udzielenie żądanej przez skarżącą informacji wymaga jej przetworzenia.
Jak wynika z treści wezwania wystosowanego przez Starostę Krakowskiego w piśmie z 30 stycznia 2025 r. oraz treści decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, organy orzekające w tej sprawie przyjęły, że udzielenie informacji publicznej w tej sprawie wymaga podjęcia "dodatkowych czynności" polegających między innymi na przeprowadzeniu analizy, wyselekcjonowaniu informacji oraz sporządzeniu odpowiedniego wyciągu z dokumentacji źródłowej tj. prowadzonych rejestrów wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę oraz spisów spraw zgłoszeń budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę dla działek wskazanych we wniosku, tj. działki [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w m. P. D. gm. C.. Organ wskazał przy tym na trudności związane z wyszukiwaniem tego rodzaju informacji wynikające z konieczności przeszukania (przeanalizowania) rejestrów decyzji o pozwoleniu na budowę od 1999 roku do 31 grudnia 2015 r. oraz spisów spraw zgłoszeń robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę z lat 1999-2024, następnie (w przypadku stwierdzenia wydania decyzji lub przyjęcia zgłoszenia) przygotowania zestawień zawierających znak sprawy, by wreszcie przygotować kopie wskazanych dokumentów. Zaznaczono, że owe rejestry w latach 1999-2016 organ prowadził w formie papierowej oraz nie odnotowywał w nich danych dotyczących inwestycji liniowych czyli obejmujących więcej niż 10 działek, dlatego konieczne jest sięgnięcie do dokumentacji źródłowej tj. akt poszczególnych spraw celem stwierdzenia, jaki był zakres inwestycji i jej lokalizacja.
Z pewnością udzielenie odpowiedzi na wniosek skarżącej wymagało w pierwszej kolejności przeszukania rejestrów pozwoleń budowlanych starszych niż 2016 rok, od którego – jak wynika z decyzji Starosty Krakowskiego – rejestry prowadzone są w postaci elektronicznej i są też powszechnie dostępne. Udzielenie odpowiedzi na wniosek skarżącej wymagało też przeszukania rejestrów spraw zgłoszeń budowlanych w odpowiednim przedziale czasowym, adekwatnym do treści wniosku. Jednak takie czynności nie stanowią przetworzenia informacji publicznej. Nie stanowi o przetworzeniu również papierowa forma rejestru, czy sposób jego prowadzenia (w niniejszej sprawie rejestr nie zawiera numerów wszystkich działek stanowiących teren inwestycji liniowych). Sąd zauważa, że z treści wniosku nie wynika jeszcze, że dotyczy on inwestycji, w których teren inwestycji jest większy niż 10 działek. Sąd zauważa też, że żądanie wniosku nie obejmuje tworzenia jakichkolwiek zestawień.
O przetworzeniu informacji nie stanowi również konieczność dwustopniowego wyszukania informacji (w rejestrze, a następnie w aktach sprawy). Sięgnięcie do akt sprawy jest w opisanej sytuacji wymagane tylko wówczas, gdy z przeszukania rejestru wyniknie, że istnieje sprawa, której przedmiot może mieścić się w zakresie żądania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Tylko na marginesie Sąd zwraca uwagę, że nie wszystkie dokumenty zalegające w aktach spraw mogą mieć walor informacji publicznej. W kontekście żądania wniosku nie budzi wątpliwości, że taki walor mają pozwolenia na budowę jako decyzje administracyjne (vide: art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p.), czy też – jako dane publiczne – dokumenty zgłoszenia, które organ milcząco zaakceptował, udzielając tym samym zgody na rozpoczęcie robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę. Walor informacji publicznej mają również dokumenty urzędowe znajdujące się w posiadaniu organu. Kwestia ta wymaga oceny organu w niniejszej sprawie.
W ocenie Sądu organ nie wykazał również, że przeszukanie wskazanych zbiorów informacji ze względu na zakres wniosku obejmujący pięć inwestycji spowoduje nadmierne zakłócenie w pracy organu, jak również, że wiąże się to z ponadstandardowymi nakładami finansowymi. Sąd zauważa, że pozwolenia na budowę i zgłoszenia, których dotyczy wniosek, mieszczą się w podstawowej działalności Starosty Krakowskiego jako organu architektoniczno-budowlanego. W konsekwencji informowanie o rozstrzygnięciach organu stanowiących wynik tej działalności nie powinno, co do zasady, być traktowane jako szczególne i nadmierne obciążenie tego organu z perspektywy przedstawionych powyżej regulacji u.d.i.p.
Podsumowując, zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie organy obu instancji nie wykazały, jak tego wymaga art. 7 i 107 § 3 k.p.a., że żądana informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej. Uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, bowiem z tego powodu nieprawidłowo zastosowano art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., odmawiając udostępnienia informacji publicznej.
Ponowne rozpatrzenie sprawy nastąpi z uwzględnieniem stanowiska Sądu.
Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.