II SA/Gd 1152/03

II SA/Gd 1152/03 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2004-10-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-08-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Barbara Skrzycka-Pilch
Jolanta Górska
Zdzisław Kostka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska,, Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch, Protokolant Katarzyna Gross, po rozpoznaniu w dniu 23 września 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. B. i I. B. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 26 czerwca 2003 r., Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu skarżących do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej odrzucenia zarzutu skarżących H. B. oraz I. B., 2. zasądza od Gminy Miasta [...] na rzecz skarżących H. B. oraz I. B. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] Centrum, wyłożonego do publicznego wglądu w dniach od 1 kwietnia 2003 r. do 30 kwietnia 2003 r., działki nr [...] (według skarżących [...]), stanowiące współwłasność skarżących H. B. oraz I. B. zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniowo – usługową oraz tereny zieleni miejskiej dostępnej dla publiczności (zieleń urządzona). Na terenach przeznaczonych na zabudowę mieszkaniowo-usługową ustalono 35% maksymalnego pokrycia działki zabudową, zaś po obu stronach biegnącego przez ten teren wodociągu strefę wyłączoną z zabudowy.
W zarzutach skarżące domagały się ograniczenia terenów zieleni miejskiej do koryta Potoku [...] w równych szerokościach po obu jego stronach, zwiększenia terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, zwiększenia maksymalnego pokrycia działki zielenią i wprowadzenia zapisu umożliwiającego urządzenie drogi dojazdowej do działek powstałych po ewentualnym zniesieniu współwłasności na obszarze przebiegu wodociągu.
Zaskarżoną uchwałą Rada Miasta [...] odrzuciła zarzuty skarżących.
Uzasadniając zaskarżoną uchwałę stwierdzono, że projekt planu w pasie pomiędzy Potokiem [...] a wodociągiem "[...]" utrzymuje częściowo przeznaczenie terenu pod zieleń urządzoną, uwalniając większą część starej rezerwy w miejscach najbardziej atrakcyjnych do zainwestowania m.in. w sąsiedztwie ulicy [...] na terenie nieruchomości skarżących pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Mieszczący się na zachód od ul. [...] obszar o powierzchni 3495 m2, będący własnością skarżących pozostawia miastu możliwość urządzenia zieleni parkowej i wyposażenia go w niezbędne urządzenia, zapewniając jednocześnie dostęp eksploatacyjny do potoku. Teren ten jest jedynie pozostałością ciągu ekologiczno-rekreacyjnego rezerwującego w obowiązującym planie na nieruchomości skarżących obszar o powierzchni 9516 m2. Dotychczasowa rezerwa terenu została więc uszczuplona o 6021 m2. Wskazano, że uwolnienie terenu było podyktowane walorami ekonomicznymi przestrzeni (dogodny dostęp od ul. [...]), natomiast ostrzeżenie o zagrożeniach wynikających z sąsiedztwa Potoku [...] i magistrali wodociągowej zostało zapisane w karcie terenu. Stwierdzono, że właściwe wykorzystanie środowiska przyrodniczego i jego ochrona zajmują ważne miejsce w każdym dokumencie planistycznym. Poważnym problemem współczesnego miasta jest wygospodarowanie dostatecznej powierzchni łatwo dostępnych terenów aktywności biologicznej, które mają dwojakie znaczenie użytkowo-estetyczne, przede wszystkim jako miejsca o charakterze zieleni parkowej i rekreacyjno-sportowej oraz ekologiczne. Dla pełnienia wyżej wymienionych funkcji tereny takie muszą mieć odpowiednią powierzchnię, nie można ich projektować w dowolnych miejscach, ani też ich likwidować czy przesuwać, gdyż oznacza to przerwanie ciągłości powiązań przenikających obszar całego miasta, istotnej dla zachowania w jego obrębie równowagi biologicznej. Tereny takie powinny się łączyć ze sobą oraz z podobnymi terenami na zewnątrz miasta, co najłatwiej jest uzyskać wzdłuż przepływających przez miasto potoków. Dzięki takim powiązaniom urządzona zieleń miejska łatwiej się odnawia, wymaga mniej pielęgnacji i osiąga lepsze efekty estetyczne. Wskazano, że Potok [...] jest najdłuższym ciekiem w południowej części miasta i najważniejszy system powiązań ekologicznych przebiega w dolinie wzdłuż jego biegu. System ten łączy ze sobą m.in. prawnie chronione cenne obszary przyrodnicze - Obszar Chronionego Krajobrazu Lasów [...] przy południowej granicy miasta z zespołem przyrodniczo-krajobrazowym [...] przy ujściu potoku do Kanału [...]. W celu utrzymania ciągłości tych powiązań wzdłuż całego potoku projektowano, projektuje się i będzie się projektować w przyszłości możliwie najszerszy i nieprzerwany system terenów zieleni, który powinien być w jak największym stopniu udostępniony mieszkańcom, ponieważ w dzielnicy Gdańsk-Południe brak urządzonych terenów zieleni miejskiej. Podkreślono, że większość gruntów wzdłuż potoku (z wyjątkiem Parku [...] już zagospodarowanego przez miasto oraz terenów na północ od ul. [...], gdzie na gruntach gminnych i Skarbu Państwa realizuje się zbiorniki retencyjne) pozostaje we własności prywatnej i nie ma innej możliwości, jak ich częściowe wykorzystanie na te cele. W związku z tym szerokość pasa rezerwowanego na zieleń dobierana jest przede wszystkim w zależności od lokalnych warunków fizjograficznych (ukształtowanie terenu, zagrożenie powodziowe, wykorzystanie gruntów o złych parametrach dla zabudowy) z uwzględnieniem możliwego zminimalizowania ekonomicznych skutków takiej operacji, zarówno dla właścicieli terenu, jak i dla miasta. Zakwestionowano twierdzenie skarżących, że po podziale nieruchomości wzdłuż wodociągu teren na południe od niego jest pozbawiony możliwości usytuowania na nim budynku mieszkalnego i gospodarczego. Zdaniem Rady Miasta powierzchnia 2700 m2 jest wystarczająca przy zaprojektowanych parametrach (minimalna powierzchnia 600 m2) dla lokalizacji 4 nowych budynków mieszkalnych wraz z zabudowaniami gospodarczymi. Stwierdzono też, że istnieje zagrożenie powodziowe na obszarze nieruchomości będącej własnością skarżących. Do czasu pełnej regulacji Potoku [...] część terenu jest zagrożona zalewaniem i podtapianiem. Zagrożenie to dotyczy również terenu uwolnionego z dotychczasowej rezerwacji. Wskazano, że zarówno w opracowaniu ekofizjograficznym, sporządzonym w trakcie opracowywania projektu planu, jak i w prognozie oddziaływania projektu planu na środowisko, kwestie zagrożenia powodziowego w całej dolinie Potoku [...] były mocno podkreślane i każdorazowo w kartach terenów ujęte zapisem ostrzegawczym. Wskazano, że zapisy takie mają szczególne znaczenie dla nowych inwestycji na terenach uwolnionych z dotychczasowej rezerwacji na zieleń publiczną i często na etapie projektu budowlanego decydują np. o wyborze właściwej konstrukcji budynku, odpowiedniej izolacji, czy rezygnacji z podpiwniczenia budynków.
Uzasadniając zaskarżoną uchwałę wskazano też, że przyjęte w projekcie planu parametry zabudowy dla nowych budynków wzdłuż ul. [...] zostały w znacznej mierze zdeterminowane istniejącym zainwestowaniem na terenie oznaczonym symbolem 013-31, gabarytami budynków istniejących, znacznym stanem wypełnienia oraz przede wszystkim wytycznymi [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Projekt planu zakłada maksymalną ochronę i wyeksponowanie wybitnych walorów środowiskowych, kulturowych i krajobrazowych obszaru. W celu zachowania charakteru dawnej wsi [...] ustalono strefę ochrony dziedzictwa kulturowego, w obrębie której ochroną obejmuje się relikty założenia parkowo-dworskiego oraz budynki o wartościach kulturowych, możliwa jest natomiast realizacja nowej zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej lub bliźniaczej. Nowopowstające budynki muszą zachować typ zabudowy historycznej. Wskazano też, że część nieruchomości skarżących mieści się w obrębie Ogólnomiejskiego Systemu Terenów Aktywnych Biologicznie, co wymusza minimalizowanie intensywności zabudowy i zachowanie wysokiego procentu powierzchni biologicznie czynnej na działce. Wskazano, że zgodnie z wytycznymi konserwatorskimi przyjęto wysokość zabudowy 10 m w obrębie całej strefy dziedzictwa kulturowego, co przy intensywności maksymalnej 0,7 i procencie pokrycia działki zabudową 35% spełnia standard projektowania ekstensywnych form zabudowy mieszkaniowej, zarówno wolnostojącej, jak i bliźniaczej.
Odnośnie do proponowanego zapisu w planie o umożliwieniu korzystania z terenu wyłączonego spod zabudowy wzdłuż magistrali wodociągowej jako drogi dojazdowej do nowych działek wyjaśniono, że projekt planu nie ustala przebiegu dróg wewnętrznych, pozostawiając te kwestię do uznania właścicielom nieruchomości, można zatem wykorzystać na dojazd wewnętrzny wydzielony pas wolny od zabudowy.
Ponadto wywiedziono, że zgodnie z przepisem art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tereny przeznaczone dla realizacji celów publicznych oraz linie rozgraniczające te tereny. Wskazano, że gmina uchwalając plan miejscowy, może określone tereny przeznaczyć na cele publiczne niezależnie od tytułów prawnych poszczególnych podmiotów do tych terenów i takiej polityki planistycznej gminy nie można poczytać za sprzeczną z prawem. Stwierdzając, że przepis art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje uwzględniać w zagospodarowaniu przestrzennym wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe oraz inne wymagania tam określone wskazano, że Rada Miasta rozpatrując zarzut uwzględniła okoliczności decydujące o zagospodarowaniu przestrzennym wymienione w powołanym przepisie, w szczególności wzięła pod uwagę okoliczność, iż projekt planu na terenie będącym własnością skarżących uwzględnia wymagania ochrony i kształtowania środowiska przyrodniczo-krajobrazowo-kulturowego. Wywiedziono, że zgodnie z art. 140 k.c. właściciel może korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Do takich ustaw należy m.in. ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalając przeznaczenie terenu w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, gmina nie narusza konstytucyjnie chronionego prawa własności. Rada gminy nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nawet, gdy zostaje naruszony interes prawny lub uprawnienie wnoszącego zarzut, w przypadku, gdy dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. W takiej sytuacji rada gminy działa w ramach przysługującego jej uznania. Stwierdzono w związku z tym, że w niniejszej sprawie Rada Miasta [...] nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego i granice uznania administracyjnego nie zostały przekroczone.
W skardze skarżące podnosiły zarzuty, z których wynika, iż kwestionują naruszenie ich prawa własności ustaleniami projektu planu zagospodarowania przestrzennego.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi stwierdzono, że w przypadku nieruchomości skarżących głównym celem projektu planu jest weryfikacja rezerwy terenu pod zieleń urządzoną związaną z Potokiem [...] w ramach przysługującego gminie prawa, a nie obawy przed zdewastowaniem obszaru przez jego zabudowę. Wskazano, że obawy Gminy dotyczą bezpieczeństwa zabudowy, która byłaby narażona na zalewanie przez wody potoku. Gmina działając w obrębie obowiązującej rezerwy terenowej pod cele publiczne - zieleń parkową o intensywnym wykorzystaniu rekreacyjnym - z obszaru o powierzchni 9516 m2 pozostawia zaledwie 3495 m2 powierzchni do urządzenia zieleni parkowej. W ten sposób, jak wskazano, mając na uwadze zminimalizowanie skutków ekonomicznych dla właścicieli terenu, gmina zachowała możliwość zapewnienia ciągłości ekologicznej wzdłuż potoku, dostępu eksploatacyjnego do potoku oraz możliwość urządzenia terenów rekreacyjnych wzdłuż całej jego długości. Stwierdzono, że ustalenia projektu planu nie kłócą się z deklarowanymi zamierzeniami właścicielki wybudowania domu jednorodzinnego z budynkiem gospodarczym. Uwolnienie z dotychczasowej rezerwacji terenu na południe od magistrali wodociągowej [...] (powierzchnia 2700 m2) umożliwia realizację tych zamierzeń w miejscu, gdzie warunki do posadowienia budynku są dogodniejsze niż bezpośrednio przy potoku. Natomiast na północ od magistrali wodociągowej uwolniony został obszar o powierzchni 3321 m2 również przeznaczony pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Podkreślono fakt, że obowiązujący miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta [...] nie daje możliwości wprowadzenia nowej zabudowy na nieruchomości skarżących, za wyjątkiem pasa wzdłuż ul. [...] w pobliżu istniejącego budynku mieszkalnego. Działka nr [...] w obowiązującym planie również w całości była rezerwowana pod zieleń parkową. Projektowane tereny zielone wzdłuż potoku uszczuplono o 6021 m2, uwalniając znaczną część działki nr [...] o powierzchni 9321 m2. Wskazano przy tym, że wbrew zapewnieniom skarżących zagrożenie powodziowe istnieje na części obszaru między Potokiem [...]a ul. [...] i jest większe na terenach bezpośrednio do niego przyległych, przy czym skutki ewentualnego podtapiania są widoczne dopiero po zlokalizowaniu budynków, a nie w momencie kiedy jest on wolny od zabudowy. Stwierdzono, że nie jest prawdą, iż teren na działce [...] jest wyższy od działek sąsiadujących o 1,5 m. Zdaniem Gminy sytuacja przedstawia się zupełnie odwrotnie - najwyższa rzędna na terenie przedmiotowej nieruchomości wynosi 41 m n.p.m. (zaledwie 2 m powyżej potoku), natomiast działka nr [...] leżąca po drugiej stronie potoku, wznosi się do 5 m powyżej potoku. W tym przypadku projekt planu szczegółowo określił lokalizację nowej zabudowy na lokalnym wzniesieniu w okolicach rzędnej 44 m n.p.m. Warunki fizjograficzne w obu przypadkach są więc nieporównywalne. Natomiast rzędne posesji nr [...] wahają się pomiędzy 41 a 42 m n.p.m. Wynika z tego jasno zdaniem Gminy, iż działka [... położona jest najniżej w stosunku do terenów ościennych. Wskazano, że szerokość pasa rezerwowanego na zieleń została dobrana po szczegółowej analizie lokalnych warunków fizjograficznych, miejsca najbardziej atrakcyjne do zainwestowania zostały uwolnione z rezerwacji przy zachowaniu zasad ochrony Potoku [...]. Wywiedziono przy tym, że przepis art. 2 ust. l pkt 8 ustawy z dnia 16 października 1991 r. prawo ochrony przyrody stanowi, że ochrona przyrody oznacza zachowanie, właściwe wykorzystanie oraz odnawianie zasobów przyrody i jej składników, a w szczególności zieleni w miastach i wsiach. Ochrona przyrody ma na celu m.in. ochronę zieleni w miastach. Cele ochrony przyrody są realizowane przez uwzględnianie wymagań ochrony przyrody m.in. w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, studiach uwarunkowań i kierunków rozwoju przestrzennego gmin (art. 4 ust. l powołanej ustawy). Z kolei przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu powinny w jak największym stopniu zapewniać zachowanie jego walorów krajobrazowych (art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska). Walory krajobrazowe są elementami środowiska naturalnego. Ochrona środowiska jest zaś jedną z wartości konstytucyjnie chronionych, której ochrona uzasadnia ograniczenie innych konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Przepis art. l ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje uwzględniać w zagospodarowaniu przestrzennym wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki, wymagania ochrony środowiska przyrodniczego, bezpieczeństwa ludzi. Projekt przedmiotowego planu pozostawiając przeznaczenie części nieruchomości skarżącej na zieleń urządzoną, realizuje wymogi ustalone w powołanych przepisach prawa.
Stwierdzono też, że w świetle ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym gmina jest uprawniona do ustalania przeznaczenia i kształtowania zasad zagospodarowania terenu (art. 2 ust. l ustawy). Zauważono, iż ustawodawca przyznał radom gminy prawo uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których określone tereny mogą być przeznaczone na realizację celów publicznych (art.10 ust. l pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Stwierdzono w związku z tym, że gmina, uchwalając plan miejscowy może określone tereny przeznaczyć na cele publiczne niezależnie od tytułów prawnych poszczególnych podmiotów do tych terenów i takiej polityki planistycznej gminy nie można poczytać za sprzeczną z prawem.
Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skarżące zarzuciły nierówne traktowanie w stosunku do właściciela nieruchomości znajdującej się w po drugiej stronie Potoku [...], twierdząc, że nieruchomość ta (teren oznaczony symbolem 007-22) została w całości, aż do brzegów potoku, przeznaczona pod zabudowę.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.) ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy, za wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, do zadań własnych gminy. Z przepisu tego wynika, że to gmina posiada władztwo planistyczne rozumiane jako wyłączną (ze wskazanym w tym przepisie wyjątkiem) kompetencję do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Przepis ten, ani żaden inny, nie daje jednak podstaw do twierdzenia, że gmina może w sposób dowolny ustalać przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Gmina w tej działalności jest ograniczona przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i ustaw. Na ten oczywisty fakt zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. w sprawie K 27/00, opublikowanym w OTK nr 2 z 2001 r., poz. 29, kiedy stwierdził, że swoboda regulacyjna przysługująca gminom w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego nie jest absolutna; organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przepisami innych ustaw oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W związku z tym należy stwierdzić, że skoro w myśl art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, to nie ulega wątpliwości, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może w istotny sposób ograniczać prawo własności i z tego powodu musi podlegać ocenie pod kątem zgodności z takimi przepisami Konstytucji, jak art. 64 i art. 31 ust. 3. Przepisy te po pierwsze stanowią podstawę zaliczenia własności do konstytucyjnych praw (art. 64 ust. 1 stanowiący, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia), po drugie określają warunki (formalne i materialne) ograniczenia tego prawa (art. 64 ust. 3 stanowiący, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności oraz art. 31 ust. 3 stanowiący, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wtedy, gdy nie naruszają istoty wolności i praw).
Formalny wymóg ograniczenia prawa własności w drodze ustawy w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest spełniony, gdyż ograniczenie prawa własności, bezpośrednio wprawdzie wynikające z planu miejscowego, a więc aktu nie będącego ustawą, znajduje oparcie w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli zaś chodzi o materialne wymogi ograniczenia (nienaruszanie istoty prawa własności oraz konieczność w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej oraz wolności i praw innych osób), to winny one być oceniane z uwzględnieniem szczegółowych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dokonując tej oceny należy uwzględnić także, wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji, zasadę proporcjonalności.
Zasada ta jest konsekwencją sformułowania art. 31 ust. 3 Konstytucji, gdzie pisze się, że "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione (...), gdy są konieczne w (...)". "Konieczność", o której mowa w powołanym przepisie mieści w sobie, jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 1999 r. w sprawie P 2/98, opublikowanym w OTK nr 1 z 1999 r., poz. 2, postulat niezbędności, przydatności i proporcjonalności sensu stricto wprowadzanych ograniczeń. Zdaniem Trybunału zasada proporcjonalności z jednej strony stawia przed prawodawcą każdorazowo wymóg stwierdzenia rzeczywistej potrzeby dokonania w danym stanie faktycznym ingerencji w zakres prawa bądź wolności jednostki. Z drugiej zaś winna być rozumiana jako wymóg stosowania takich środków prawnych, które będą skuteczne, a więc rzeczywiście służące realizacji zamierzonych przez prawodawcę celów. W ocenie Trybunału chodzi tu o środki niezbędne, w tym sensie, że chronić będą określone wartości w sposób, bądź w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków, przy czym niezbędność to również skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa lub wolności ulegną ograniczeniu.
Odnosząc powyższe wskazania, co do interpretacji zawartej w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasady proporcjonalności, do ograniczenia praw konstytucyjnych w planie zagospodarowania przestrzennego stwierdzić należy, że rozstrzygając o konieczności ograniczenia takich praw w tym akcie prawa miejscowego należy przede wszystkim odpowiedzieć na pytanie, czy konkretne ograniczenie jest niezbędne dla realizacji konstytucyjnie uzasadnionych celów. Następnie należy odpowiedzieć na pytanie, czy realizacja tego celu w określonych warunkach jest możliwa (przez co należy także rozumieć realizację w granicach rozsądnych kosztów) bez konieczności ograniczenia praw kogokolwiek. Jeżeli zaś w warunkach konkretnej sprawy nie można zrealizować celu konstytucyjnie uzasadnionego bez ograniczenia czyichkolwiek praw, to należy odpowiedzieć na pytanie, czy przyjęte w planie rozwiązanie prawa te ograniczy w najmniejszym stopniu.
Należy też mieć na uwadze, że planowanie przestrzenne jest działalnością wykonywaną przez władze publiczne. Jak już powiedziano kompetencję do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu posiada w zasadzie wyłącznie gmina, która, jak wynika z art. 163 w zw. z art. 164 ust. 1 Konstytucji, wykonuje zadania publiczne. W związku z tym na organach gminy ciąży obowiązek równego traktowania wszystkich podmiotów przez władze publiczne, wynikający z art. 132 ust. 1 Konstytucji. Wskazany przepis formułuje zasadę równości, z której wynika, jak wskazał Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 17 czerwca 2003 r. w sprawie P 24/02, opublikowanym w OTK-A nr 6 z 2003 r., poz. 55, że wszyscy adresaci norm prawnych, charakteryzujący się daną cechą relewantną winni być traktowani według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących, a zasada ta nie wyklucza różnego traktowanie podmiotów różniących się między sobą, niemniej wszelkie zróżnicowanie traktowania musi być oparte na uznanych kryteriach, zasadność doboru których podlega każdorazowej ocenie, między innymi z punktu widzenia zasady sprawiedliwości społecznej. Zatem, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi również podlegać ocenie pod kątem zachowania zasady równości.
Z uwagi na przyjętą w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym instytucję zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ocena zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z Konstytucją obejmuje też ocenę zgodności z Konstytucją projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Istotną rolę w tej ocenie odgrywa uzasadnienie uchwały o odrzuceniu zarzutu. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uchwała rady gminy o odrzuceniu zarzutu powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne to przedstawienie faktów, które miały wpływ na przyjęcie określonych ustaleń projektu planu zagospodarowania przestrzennego, zaś uzasadnienie prawne to wyjaśnienie przesłanek prawnych przyjętego rozwiązania, w czym winno się także mieścić wyjaśnienie decyzji pod kątem zgodności z Konstytucją.
Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że Rada Miasta winna była wyjaśnić szczegółowo konieczność ograniczenia prawa własności skarżących. W szczególności winna była wyjaśnić, czy ograniczenie prawa własności skarżących, polegające na przeznaczeniu części ich nieruchomości na zieleń miejską, z czym wiąże się zakaz zabudowy a w przyszłości wywłaszczenie, odpowiada przedstawionej wcześniej zasadzie proporcjonalności.
Konieczność urządzania terenów zielonych z uwagi na ochronę wartości konstytucyjnych jest oczywista. Materialna przesłanka ograniczenia prawa własności z tego powodu mieści się, w ocenie Sądu, w pojęciu ochrony środowiska. Nie zostało jednakże wyjaśnione, czy przyjęte w planie rozwiązanie ograniczy prawo własności skarżących w najmniejszym stopniu. W szczególności wątpliwości dotyczące tego, czy dla ochrony środowiska konieczne było sięganie do przeznaczania nieruchomości skarżących na cel publiczny budzi fakt, iż będące w podobnej sytuacji nieruchomości oznaczone w projekcie planu symbolem 007-22 nie zostały przeznaczone na cel publiczny, lecz na ekstensywną zabudowę mieszkaniową. Podobieństwo nieruchomości skarżących oraz nieruchomości oznaczonej w projekcie symbolem 007-22 polega na tym, że obie one leżą nad Potokiem [...] na przeciwległych jego brzegach. Posiadają one zatem wspólną cechę, która jest przy tym istotna z punktu widzenia założeń projektu planu, gdyż takie właśnie położenie zdecydowało o przeznaczeniu nieruchomości skarżących na zieleń miejską.
Mając powyższe na uwadze uznać należy, że podejmując zaskarżoną uchwałę naruszono art. 31 ust. 3 Konstytucji i art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Występująca w sprawie sytuacja nadto wskazuje na naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji, gdyż podmioty posiadające tę samą relewantną cechę (skarżące i właściciel nieruchomości oznaczonej w projekcie symbolem 007-22, będący właścicielami podobnie położonych nieruchomości) zostały zróżnicowane bez wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały zasadności tego zróżnicowania.
W konsekwencji skarga jest zasadna i z tego powodu Sąd na mocy art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
Wobec uwzględnienia skargi na mocy art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) zasądzono od Gminy Miasta [...] na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.
Mimo uwzględnienia skargi Sąd nie zamieścił w wyroku rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż rozstrzygnięcie to odnosi się wyłącznie do aktów, które podlegają wykonaniu, zaś zaskarżona uchwała wykonaniu nie podlega.