II SA/Kr 638/21

II SA/Kr 638/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska /przewodniczący sprawozdawca/
Magda Froncisz
Małgorzata Łoboz
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 października 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę nr XXI/155/20 Rady Gminy Dobra z dnia 23 października 2020 r. w sprawie: zmiany Uchwały Nr XXII-143/16 Rady Gminy Dobra z dnia 22 sierpnia 2016 roku w sprawie uchwalenia zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Dobra I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. zasądza na rzecz Wojewody Małopolskiego od Gminy Dobra kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Rada Gminy Dobra podjęła w dniu 23 października 2020 r. uchwałę nr XXI/155/2020 w sprawie zmiany Uchwały Nr XXIII-143/16 Rady Gminy Dobra z dnia 22 sierpnia 2016 roku w sprawie uchwalenia zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Dobra. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2020 r. pod pozycją 7033 w dniu 16 listopada 2020 r.
Skargę na powyższą uchwałę w części wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wojewoda Małopolski, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części: a) w zakresie części tekstowej: § 2 pkt 2 w zakresie słów: "10.104MN. 10.105MN" oraz § 2 pkt 4 w zakresie słów: "10.32MU3", a także w zakresie części graficznej: 10.104MN: 10.105MN: 10.32MU3. Ponadto skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Wojewoda zarzucił uchwale istotne naruszenie zasad sporządzania planu poprzez naruszenie art. 9 ust. 4 oraz 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. naruszenie ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a to poprzez dopuszczenie nowych terenów zabudowy mieszkaniowej i mieszkaniowo - usługowej w obszarach strefy widokowo - krajobrazowej, w której Studium wprowadza zakaz wprowadzania nowej zabudowy.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda Małopolski wskazał, że w wyniku przeprowadzonej oceny nadzorczej uchwały nr XXI/155/2020 i analizy dokumentacji planistycznej stwierdził, że przedmiotowa uchwała w zakresie określonym w petitum skargi została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestionowane skargą punktowe zmiany planu miejscowego naruszają postanowienia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Dobra, przyjętego uchwałą Rady Gminy Dobra nr XX/111/1999 z 28.12.1999 r. poprzez wprowadzenie w planie miejscowym terenów zabudowy mieszkaniowej 10.104MN, 10.105MN; oraz terenu zabudowy mieszkaniowo usługowej 10.32MU3 na obszarach, na których Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Dobra wprowadza zakaz nowej zabudowy. Wojewoda wskazał, że kwestionowane obszary położone są w obrębie jednostki oznaczonej w Studium nr 2 tj. w strefie pogórzy, rolno - leśnej, lokalnie osadniczej. W ramach postanowień ogólnych dla przeznaczenia przewidzianego w obrębie jednostki nr 2 Studium wskazuje: zwiększenie zalesień i zadrzewień ochronnych oraz ochronę spójności ekologicznej węzłowych struktur przyrodniczych, ochronę walorów widokowo - krajobrazowych, stoków i wierzchowin, ochronę spójności ekologicznej węzłowych struktur przyrodniczych, konieczną koncentrację zabudowy w niszach osadniczych wyposażonych w infrastrukturę ekologiczną, dominację rolnictwa, turystyki i wypoczynku, północne stoki wskazane dla rozwoju sportów zimowych. W ramach ww. przeznaczenia, Studium dzieli obszar nr 2 na mniejsze obszary i wskazuje szczegółowe przeznaczenie dla tych terenów. Kwestionowane w skardze obszary znajdują się w obszarze strefy widokowo - krajobrazowej oraz pozostałych terenów otwartych, w tym gruntów rolnych chronionych z mocy ustawy.
Studium przewiduje, iż w strefie widokowo-krajobrazowej tereny są:
- chronione przed wprowadzaniem nowej zabudowy, zalesianiem oraz liniami
napowietrznym,
- istniejąca zabudowa do utrzymania,
- w obrębie istniejących siedlisk dopuszczone niewielkie uzupełnienia zainwestowania w oparciu o szczególne warunki architektoniczno-krajobrazowe
- punkty widokowe do zagospodarowania na cele turystyczne.
Na obszarze występowania pozostałych terenów otwartych w tym gruntów rolnych chronionych z mocy ustawy studium wskazuje tereny:
- chronione przed zainwestowaniem z uwagi na ochronę rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz walory widokowo-krajobrazowe,
- w obrębie istniejących siedlisk dopuszcza modernizację i rozbudowę istniejącego
zainwestowania oraz uzupełnienia na ściśle określonych warunkach.
Podkreślono, że wszystkie kwestionowane obszary nie graniczą w studium z terenami zabudowanymi (oznaczonymi lit.: B, C, E). Obszar strefy widokowo - krajobrazowej, w której położone są kwestionowane obszary, zgodnie ze Studium jest chroniony przed wprowadzaniem nowej zabudowy, a w obrębie istniejących siedlisk dopuszcza niewielkie uzupełnienia zainwestowania w oparciu o szczególne warunki architektoniczno-krajobrazowe. Kwestionowane obszary nie znajdują się w obrębie istniejących siedlisk. Również obszar 10.32MU3, nie może zostać uznany za "niewielkie uzupełnienie w obrębie istniejącego siedliska" bowiem stanowi zupełnie nowy obszar niezależny o sąsiadującej z nim pojedynczej zabudowy jednorodzinnej, o innym przeznaczeniu. Organ nadzoru uznał, że przeznaczenie kwestionowanych obszarów pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bądź mieszkaniowo-usługowej, w niniejszym przypadku, stanowi istotne naruszenie ustaleń studium, które są wiążące przy sporządzaniu miejscowego planu, zarówno w części graficznej jak i tekstowej. Niezgodność planu miejscowego z ustaleniami studium skutkuje tym, że dochodzi do istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego. Plan miejscowy niezgodny ze studium pozostaje w wyraźnej sprzeczności z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie powinien zostać uchwalony przez organ gminy, z uwagi na treść art. 20 ust. 1 ww. ustawy istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego to takie, które miało wpływ na merytoryczną zawartość aktów planistycznych.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Dobra wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz organu od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dobra zostało przyjęte uchwałą nr XII/111/99 Rady Gminy Dobra z dnia 28 grudnia 1999 r. Od tamtej pory nie było przedmiotem jakichkolwiek zmian. Tereny oznaczone symbolami 10.103MN, 10.104MN, 10.105MN i 10.32MU3 położone są na rysunku studium w ramach strefy funkcjonalno-przestrzennej nr 2 o nazwie "Strefa pogórzy, rolno-zadrzewieniowa lokalnie osadnicza". Sama nazwa tej strefy sugeruje, że mogą w jej granicach pojawić się w planach miejscowych tereny osadnicze (przeznaczone lokalnie pod zabudowę). Szczegółowy zapis dla tej strefy stanowi, że "konieczna koncentracja zabudowy w noszach osadniczych wyposażonych w infrastrukturę ekologiczną". Ponadto wschodnia część terenu 10.103MN oraz tereny 10.104MN, 10.105MN i 10.32MU3 położone są w strefie widokowo-krajobrazowej a także teren 10.104MN położony jest na obszarze występowania pozostałych terenów otwartych w tym gruntów chronionych na mocy ustawy. Ponieważ zapis dla strefy widokowo-krajobrazowej stanowi: "chronione przed wprowadzaniem nowej zabudowy, zalesianiem oraz liniami napowietrznym" a zapis dla obszaru występowania pozostałych terenów otwartych w tym gruntów chronionych na mocy ustawy stanowi: "chronione przed zainwestowaniem z uwagi na ochronę rolniczej przestrzenni produkcyjnej oraz walory widokowo-krajobrazowe", to biorąc pod uwagę, że zapisy dla tych stref nie mówią wprost o zakazie nowej zabudowy lub zainwestowania w tej strefie i w tym obszarze, a zapis dla strefy funkcjonalno-przestrzennej nr 2 dopuszcza zabudowę, to w takim przypadku kluczowym znaczeniem według organu sporządzającego przedmiotową zmianę planu ma zapis umieszczony w ramach legendy na rysunku studium, który mówi "Proponowane kierunki zagospodarowania przestrzennego w obrębie poszczególnych stref przyrodniczych, kulturowych i osadniczych wyrażają główne kierunki rozwoju, które powinny dominować na danym obszarze lecz ostateczne przesądzenia winny się znaleźć w planach miejscowych".
W ocenie organu, skoro zgodnie z zapisami studium w obszarze strefy widokowo-krajobrazowej dopuszcza się niewielkie uzupełnienia zainwestowania, to podjęcie zaskarżonej uchwały odnosi się dokładnie do takiej sytuacji. Przeznaczone pod zabudowę obszary znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie istniejących terenów zabudowy mieszkaniowej. Tereny te uzyskały wszystkie niezbędne uzgodnienia wymagane przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w tym Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska spełniając wymienione w studium warunki architektoniczno - krajobrazowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, dalej: u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przywołać należy również art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 741, dalej: u.p.z.p.), zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać zatem z zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wojewoda jest legitymowany do wniesienia skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 (30 dni od dnia doręczenia organowi nadzoru uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90) organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Skarga Wojewody okazała się zasadna, chociaż kierując się art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, że konieczne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, nie zaś w tylko w zakresie wskazanym przez organ nadzoru.
Rozpocząć należy od tego, że Sąd dokonał kontroli uchwały na podstawie przesłanych przez organ akt planistycznych. Zauważyć należy, że stosownie do § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r., nr 164, poz. 1587) wykonanie czynności, o których mowa w art. 17 ustawy, a więc czynności procedury planistycznej, dokumentuje się poprzez sporządzenie dokumentacji prac planistycznych, której elementy zostały tam określone. Akta planistyczne służą wykazaniu, że czynności w procedurze planistycznej podejmowane były przez legitymowane podmioty, we właściwej kolejności, z uwzględnieniem niezbędnych aspektów merytorycznych, jak też z zapewnieniem możliwości partycypacji społeczeństwa w przygotowaniu aktu. Powinny być więc uporządkowane, w tym ułożone w chronologicznym porządku. Sąd zauważa, że akta przekazane w przedmiotowej sprawie, chociaż umożliwiły kontrolę legalności uchwały, nie były uporządkowane. Dokumenty w nich zalegające nie były ułożone chronologicznie, a część prac planistycznych (kolejne wersje projektu) znajduje odzwierciedlenie tylko na płycie CD. Obowiązku udokumentowania prac planistycznych nie może zastąpić oświadczenie Wójta zapewniające o prawidłowości dokonanych czynności (vide: karta 31 skoroszyt).
Analizując procedurę sporządzania planu Sąd stwierdził, że z akt nie wynika, jakoby na stronie podmiotowej Gminy Dobra udostępniono projekt miejscowego planu wyłożony do publicznego wglądu. Obowiązek taki wynika z art. 17 pkt 9 u.p.z.p., w brzmieniu ustalonym przez art. 47 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 19 czerwca 2020 r. o dopłatach do oprocentowania kredytów bankowych udzielanych przedsiębiorcom dotkniętym skutkami COVID-19 oraz o uproszczonym postępowaniu o zatwierdzenie układu w związku z wystąpieniem COVID-19 (Dz.U.2020 poz. 1086) zmieniającej ustawę z dniem 24 czerwca 2020 r., zgodnie z którym wójt, burmistrz, prezydent miasta wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu, także przez jego udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie co najmniej jedną dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Stosownie do art. 85 noweli, do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na podstawie ustaw zmienianych w art. 47 i art. 61 stosuje się przepisy ustaw zmienianych w art. 47 i art. 61, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Czynności dokonane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy pozostają ważne. Organ może ponowić czynności wykonane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosując przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Skoro więc ustawa weszła w życie z dniem 24 czerwca 2020 r., to od tej daty organ powinien stosować art. 17 pkt 9 u.p.z.p. w brzmieniu nowym. W przedmiotowej sprawie Wójt ogłosił o wyłożeniu projektu zmiany miejscowego planu obwieszczeniem z 27 lipca 2020 r., a wyłożenie miało miejsce w dniach 3 – 31 sierpnia 2020 r. Należało więc na stronie Biuletynu Informacji Publicznej udostępnić projekt miejscowego planu. Wydruk ogłoszenia ze strony Biuletynu Informacji Publicznej (k. 221 - segregator), wbrew oświadczeniu Wójta z 31 marca 2021 r. (k. 31 - skoroszyt), nie wskazuje, jakoby projekt zmiany miejscowego planu został tam udostępniony. Wprowadzone rozwiązanie niewątpliwie służy zapewnieniu pełniejszej partycypacji społeczeństwa w procedurze planistycznej, zwłaszcza w czasie trwającej pandemii. To zaniechanie mogło zatem utrudnić zainteresowanym zapoznanie się z projektem planu.
Należało też uwzględnić art. 8c u.p.z.p., dodany przez art. 47 pkt 1 ww. noweli z dnia 19 czerwca 2020 r., zgodnie z którym wnioski lub uwagi dotyczące m.in. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i projektu tego planu, mogą być wnoszone w formie papierowej lub elektronicznej, w tym za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności poczty elektronicznej lub formularzy zamieszczonych przez organ sporządzający projekt tego dokumentu w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, a także w innej formie, jeżeli zostanie ona określona przez ten organ w ogłoszeniu dokonanym na podstawie przepisów m.in. art. 17 pkt 1 ? 9 u.p.z.p. Wnoszący uwagi lub wnioski podaje swoje imię i nazwisko albo nazwę oraz adres zamieszkania albo siedziby. Powyższym wymogom nie odpowiadało ww. ogłoszenie Wójta Gminy Dobra z dnia 27 lipca 2020 r.
Oceniając wagę stwierdzonych powyżej uchybień proceduralnych Sąd przyjął jednak, że w okolicznościach sprawy nie miały one waloru istotności, który uzasadniałby stwierdzenie nieważności uchwały. O stwierdzeniu nieważności przesądziły natomiast uchybienia stanowiące istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu. Uchybienie w tym w zakresie dostrzegł Wojewoda Małopolski, zarzucając w skardze sprzeczność ustaleń zaskarżonego miejscowego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w zakresie terenów 10.104MN, 10.105MN, 10.32MU3 i Sąd tę ocenę podziela.
Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Stosownie natomiast do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.
W dacie uchwalania zmiany miejscowego planu na terenie gminy Dobra obowiązywało Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Dobra (dalej: Studium), przyjęte uchwałą Rady Gminy Dobra nr XX/111/1999 z 28 grudnia1999 r. Kwestionowane tereny zabudowy mieszkaniowej 10.104MN, 10.105MN, a także teren zabudowy mieszkaniowo usługowej 10.32MU3 znajdują się w nim w obrębie jednostki nr 2, w strefie pogórzy, rolno - leśnej, lokalnie osadniczej. Ustalono tam następujące wytyczne: zwiększenie zalesień i zadrzewień ochronnych oraz ochronę spójności ekologicznej węzłowych struktur przyrodniczych, ochronę walorów widokowo - krajobrazowych, stoków i wierzchowin, ochronę spójności ekologicznej węzłowych struktur przyrodniczych, konieczną koncentrację zabudowy w niszach osadniczych wyposażonych w infrastrukturę ekologiczną, dominację rolnictwa, turystyki i wypoczynku, północne stoki wskazane dla rozwoju sportów zimowych. W ramach ww. jednostki nr 2 Studium wyróżniono m.in. strefy widokowo - krajobrazowe, oznaczone żółto-pomarańczowym szrafem, oraz pozostałe tereny otwarte, w tym grunty rolne chronione z mocy ustawy, oznaczone kolorem żółtym. W strefie widokowo-krajobrazowej tereny są chronione przed wprowadzaniem nowej zabudowy, zalesianiem oraz liniami napowietrznymi; istniejąca zabudowa do utrzymania. W obrębie istniejących siedlisk dopuszczono niewielkie uzupełnienia zainwestowania w oparciu o szczególne warunki architektoniczno-krajobrazowe. Punkty widokowe przewidziano do zagospodarowania na cele turystyczne. Natomiast w obszarze występowania pozostałych terenów otwartych w tym gruntów rolnych chronionych z mocy ustawy Studium przewiduje tereny: chronione przed zainwestowaniem z uwagi na ochronę rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz walory widokowo-krajobrazowe, w obrębie istniejących siedlisk dopuszczono modernizację i rozbudowę istniejącego zainwestowania oraz uzupełnienia na ściśle określonych warunkach.
Zdaniem Sądu Wojewoda prawidłowo przyjął, że istnieje sprzeczność pomiędzy przywołanymi ustaleniami Studium a przeznaczeniem mieszkalnym i mieszkalno-usługowym terenów 10.104MN, 10.105.MN, 10.32MU3. W przypadku obu stref zasadą jest pozostawienie obszarów niezabudowanych/ niezainwestowanych a wyjątkiem dopuszczalność zabudowy, ale tylko w ramach uzupełniania zabudowy w obrębie istniejących siedlisk i to w nawiązaniu do – odpowiednio - szczególnych warunków architektoniczno-krajobrazowych, albo – na ściśle określonych warunkach. Skoro zatem – jak słusznie przyjął Wojewoda – wskazane obszary nie graniczą w studium z terenami zabudowanymi i nie są powiązane z istniejącą zabudową, przeznaczenie terenów 10.104MN, 10.105MN, 10.32MU3 należało uznać za naruszające ustalenia Studium. Oczywiście należało mieć na względzie, że to organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może wyjść jednak poza ustalenia wynikające ze studium wskazując funkcję terenów, które wiążą co do rodzaju przeznaczenia w miejscowym planie.
Nie przekonuje Sądu argumentacja zaprezentowana w odpowiedzi na skargę, w której przywołano nazewnictwo strefy wskazujące na osadnictwo, brak jednoznacznego zakazu zabudowy, jak i sformułowania zawarte w legendzie na rysunku Studium stanowiące, że: "Proponowane kierunki zagospodarowania przestrzennego w obrębie poszczególnych stref przyrodniczych, kulturowych i osadniczych wyrażają główne kierunki rozwoju, które powinny dominować na danym obszarze lecz ostateczne przesądzenia winny się znaleźć w planach miejscowych". W ocenie Sądu z przywołanego sformułowania wynika, że proponowane główne kierunki rozwoju ostatecznie zostaną sprecyzowane w miejscowym planie, co nie oznacza jednak, że kierunki te nie wiążą. Skoro więc z przywołanych powyżej ustaleń co do głównych kierunków rozwoju wynika zasadniczo brak możliwości wprowadzania nowej zabudowy poza terenami już zainwestowanymi, w ramach których dopuszczalne jest uzupełnianie nowej zabudowy, to przywołana klauzula zamieszczona na rysunku Studium nie mogła być odczytywana jako umożliwiająca zmianę tychże głównych kierunków w ten sposób, że umożliwiałyby one wprowadzenie zabudowy w każdym miejscu na terenie Gminy.
Wobec powyższego należało stwierdzić, że wprowadzenie zabudowy na terenach, na których – ze względu na ustalenia Studium – było to niedopuszczalne, a zatem w zakresie obszarów 10.104MN, 10.105MN, 10.32MU3, stanowiło naruszenie art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., stanowiące istotne zasad sporządzania miejscowego planu. Zasadniczo, to uchybienie, przy braku innych istotnych, uzasadniałoby stwierdzenie nieważności miejscowego planu w części obejmujące ustalenia dla tych obszarów, do czego zmierzał skarżący Wojewoda. Rzecz jednak w tym, że orzeczenie zgodne z wnioskami skarżącego, przez stwierdzenie nieważności § 2 pkt 2 w zakresie słów "10.104MN, 10.105MN" oraz w § 2 pkt 4 w zakresie słów "10.32MU3" części tekstowej oraz odpowiadającej tym oznaczeniom części graficznej, nie usunęłoby z uchwały wszystkich postanowień dotyczących przywołanych obszarów; pomijałoby bowiem § 2 pkt 1 oraz § 2 pkt 3 i zmieniane tam postanowienia miejscowego planu obejmujące również sporne obszary. Ze względu na zastosowaną technikę legislacyjną Sąd doszedł do przekonania, że usunięcie tkwiących w zaskarżonej uchwale wad wymaga wyeliminowania jej w całości z porządku prawnego.
Przypomnieć należy, że kontrolowana uchwała dotyczy punktowej zmiany uchwały nr XXIII-143/16 Rady Gminy Dobra z dnia 22 sierpnia 2016 r. w sprawie uchwalenia zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Dobra. Zakres zmian określono w uchwale inicjującej procedurę planistyczną, tj. w uchwale nr XLI/283/17 Rady Gminy Dobra z dnia 22 grudnia 2017 roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Dobra. W § 2 tej uchwały wskazano, że przedmiotem zmiany planu będą tereny położone na przełęczy w Wilczycach, zlokalizowane w granicach Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, ponumerowane od 1 o 9 zgodnie z załącznikiem graficznym do tej uchwały. Z tego wynika, że ustalenia uchwały zmieniającej miejscowy plan musiały mieścić się w zakresie wyznaczonym uchwałą inicjującą.
Tymczasem zaskarżona uchwała została sformułowana w ten sposób, że ustalenia dotyczące ww. terenów wprowadzono, zmieniając treść poniżej wymienionych przepisów uchwały z 22 sierpnia 2016 r.
§ 17 ust. 1 (w § 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały),
§ 17 ust. 2 pkt 9 lit. e (w § 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały),
§ 29 ust. 1 (w § 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały),
§ 29 ust. 2 pkt 8 lit. d (w § 2 pkt 4 zaskarżonej uchwały).
Co istotne, wprowadzając nowe obszary przeznaczone pod zabudowę przywołano treść § 17 ust. 1, § 17 ust. 2 pkt 9 lit. e, § 29 ust. 1, § 29 ust. 2 pkt 8 lit. d in extenso, tj. obejmując ustalenia co do terenów, które nie zostały objęte procedurą zmiany. Tym samym, jak się wydaje wbrew zamierzeniom organów planistycznych, doszło do swego rodzaju aktualizacji wymienionych przepisów planu, którym nadano nową treść, co ze względu na zakres dopuszczalnej zmiany wyznaczony uchwałą inicjującą procedurę planistyczną, uznać należy za niewłaściwe.
Powyższe naprowadza na kolejny problem tkwiący w treści zaskarżonej uchwały, a mianowicie w znowelizowanym §17 ust. 2 pkt 9 lit. e (w brzmieniu ustalonym w § 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały) oraz w znowelizowanym § 29 ust. 2 pkt 8 lit. d (tj. w brzmieniu ustalonym w § 2 pkt 4 zaskarżonej uchwały). Ustanawiają one w stosunku do terenów objętych miejscowym planem, w tym do 9 punktów objętych zmianą miejscowego planu, zakaz realizacji nowych ogrodzeń innych niż naturalne żywopłoty.
W tym kontekście zwrócić należy uwagę, że aktualnie brak jest podstaw do tego, by w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określać zasady i warunki sytuowania ogrodzeń. Kwestie te mogą być natomiast uregulowane w odrębnej uchwale, o której stanowi art. 37a ust. 1 u.p.z.p.: "rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane". Uchwała ta jest zgodnie z art. 37a ust. 4 u.p.z.p. odrębnym od planu miejscowego aktem prawa miejscowego, dotyczącym całego obszaru gminy, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalonych przez inne organy niż ministra właściwego do spraw transportu (ust. 5). Zauważyć warto, że art. 37a został dodany do u.p.z.p. przez art. 7 pkt 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. - o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r. poz. 774, dalej: ustawa krajobrazowa) z dniem 11 września 2015 r. W art. 12 określono reguły przejściowe obowiązujące w odniesieniu do miejscowych planów, w których, do czasu wejścia w życie ustawy krajobrazowej, możliwe było zamieszczanie ustaleń odnoszących się do sytuowania ogrodzeń, tj.: po pierwsze, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy zachowują moc (ust. 1), po drugie, regulacje miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy i przyjętych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy zmienianej w art. 7, w brzmieniu dotychczasowym, obowiązują do dnia wejścia w życie uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p., tj. uchwały krajobrazowej (ust. 2), po trzecie, do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, nieuchwalonych przez radę gminy do dnia wejścia w życie ustawy (11 września 2015 r.), stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 12 ust. 3). Wobec tego w przypadku wszczęcia procedury planistycznej po wejściu w życie ustawy krajobrazowej, kwestie objęte zakresem art. 37a ust. 1 u.p.z.p., tj. zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych, w tym wysokość obiektów małej architektury, podlegają regulacji w uchwale podjętej podstawie art. 37a ust. 1 u.p.z.p., nie zaś w miejscowym planie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 18 lutego 2021 r., II SA/Kr 1432/20 oraz powołane tam orzeczenia). Skoro zatem procedura planistyczna zmiany miejscowego planu została wszczęta uchwałą z 22 grudnia 2017 r., w uchwale nie mogły znaleźć się ustalenia dotyczące sytuowania ogrodzeń w zakresie 9 terenów objętych procedurą zmiany.
Nie zmieniają powyższej konstatacji wyjaśnienia zawarte w piśmie Wójta Gminy Dobra z 7 kwietnia 2021 r. skierowanym do Wojewody Małopolskiego (k. 25-29 skoroszyt), w którym podniesiono, że zakaz realizacji nowych ogrodzeń innych niż naturalne został wprowadzony uchwałą nr XXII-143/16 z dnia 22 sierpnia 2016 r. wynikał ze stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie odnoszącego się do terenów położonych w granicach Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, zlokalizowanych w zasięgu korytarzy ekologicznych zidentyfikowanych przez tenże organ, pozyskanego na potrzeby uchwalonej w 2016 roku zmiany planu miejscowego. Wyjaśniono przy tym, że poszerzenie terenu 10.103MN od strony wschodniej na działce nr 1029/1 w ramach klasoużytku RVI, nowe tereny 10.104MN i 10.105MN oraz nowy teren 10.32.MU3 znajdują się w zasięgu wskazanych wyżej korytarzy ekologicznych.
W odniesieniu do przywołanego argumentu Sąd zauważa, że treść dokumentów zgromadzonych w procedurze planistycznej poprzedzającej podjęcie uchwały z 2016 roku nie jest Sądowi znana, bowiem nie obejmują jej przekazane Sądowi akta planistyczne. Niezależnie od tego, należy podnieść, że dla treści zmiany miejscowego planu dokonanej uchwałą z 23 października 2020 r. znaczenie mogły mieć stanowiska organów współdziałających pozyskane w toku procedury planistycznej poprzedzającej podjęcie zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 27 u.p.z.p. zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwale. Zmiana miejscowego planu wymaga zatem pozyskania aktualnych stanowisk aktualnych organów współdziałających, o których mowa w art. 17 pkt 6 u.p.z.p., uwzględniających aktualne uwarunkowania sporządzanej zmiany. Analizując z tej perspektywy pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie pozyskane w kontrolowanej procedurze, w szczególności treść postanowienia z 28 maja 2020 r., ST-II.610.47.2020.SG, którym finalnie Regionalny Dyrektor zaaprobował zmiany, uzgadniając projekt uchwały w zakresie ustaleń planu mogących mieć negatywny wpływ na przyrodę obszaru chronionego krajobrazu, Sąd nie dopatrzył się wskazań co do warunków sytuowania ogrodzeń. Niemniej jednak, nawet jeśli takie wskazania byłyby przez organ współdziałający sformułowane, organ planistyczny nie mógłby ich w przedmiotowej uchwale zrealizować, skoro wskutek zmian wprowadzonych ustawą krajobrazową, utracił upoważnienie w tym zakresie.
Opisane wyżej uchybienia (objęcie zmianą miejscowego planu terenów niestanowiących obszarów 9 zmian, ustalenie zasad sytuowania ogrodzeń) Sąd uznał za istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu, uzasadniające, ze względu na zastosowaną technikę legislacyjną, wyeliminowanie uchwały w całości z obrotu prawnego.
Z przedstawionych wyżej przyczyn należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., o czym Sąd orzekł w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.