II SA/KR 636/25

II SA/Kr 636/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-07-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska
Magda Froncisz /sprawozdawca/
Paweł Darmoń /przewodniczący/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2011 nr 113 poz 661
par 17 , par 18
Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej,  wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem
Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
art 3  , art 22  ust 44   ust 5pkt 2 i pkt 3
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 146 par 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant: starszy referent sądowy Adrianna Garus po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2025 r. sprawy ze skargi A. S. i A. N. na czynność Burmistrza Miasta Z. z dnia 8 stycznia 2014 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku budynku przy ul. U. w Z. (dz. ew. nr [...] obr. [...] Z.) do gminnej ewidencji zabytków I. stwierdza bezskuteczność czynności Burmistrza Miasta Z. z dnia 8 stycznia 2014 roku w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku budynku przy ul. U. w Z. (dz. ew. nr [...] obr. [...] Z.) do gminnej ewidencji zabytków; II. zasądza od Burmistrza Miasta Z. solidarnie na rzecz A. S. i A. N. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
A. S. oraz A. N., działający przez adwokata, 22 kwietnia 2025 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na czynność Burmistrza Miasta Zakopane w przedmiocie włączenia karty adresowej budynku mieszkalnego położonego przy ul. U. w Z. (dz. ew. nr[...] obr. [...] do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Z. (dalej: "GEZ").
Wskazanej czynności zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 22 ust. 4 i 5 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. 2003 nr 162 poz. 1568), dalej: "u.o.z.", w zw. z § 17 ust. 1 pkt. 1-8, ust. 2 w zw. z § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. z 2011 r. nr 113 poz. 661, dalej: "rozporządzenie MKiDN", polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu poprzez:
1) brak sporządzenia przez organ karty adresowej zabytku nieruchomego dla wymienionego obiektu a w konsekwencji włączenie do GEZ bliżej nieokreślonego dokumentu niezgodnego z obowiązującym wzorem i niezawierającego informacji o dacie sporządzenia, autorze oraz wartościach zabytkowych obiektu;
2) włączenie do GEZ bliżej nieokreślonego dokumentu mającego rzekomo stanowić kartę ewidencyjną zabytku nieruchomego Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków (dalej: "WEZ") bez przeprowadzania odpowiednich czynności wyjaśniających, czy obiekt przy ul. U. w Z. spełnia przesłanki definicji legalnej zabytku, a w szczególności nienależyte i niewystarczające zbadanie istotnych okoliczności sprawy oraz brak stosownego udokumentowania przez organ okoliczności uzasadniających objęcie budynku szczególną formą ochrony ze względu na posiadane przez niego ponadprzeciętne wartości historyczne, zabytkowe lub artystyczne;
3) bezpodstawne i dowolne uznanie spornego budynku mieszkalnego za zabytek w sytuacji, gdy nie posiada on cech zabytku w myśl art. 3 pkt. 1 i 2 u.o.z.;
4) podjęcie przez organ skarżonej czynności w procedurze uniemożliwiającej właścicielom nieruchomości uznanej za zabytkową czynny udział w postępowaniu;
5) włączenie karty adresowej przedmiotowego obiektu do GEZ bez porozumienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
Wobec powyższego skarżący wnieśli o stwierdzenie bezskuteczności skarżonej czynności w zakresie, w jakim dotyczy ona włączenia do GEZ karty adresowej przedmiotowego budynku mieszkalnego, ewentualnie w przypadku uznania, iż w stanie faktycznym nie doszło do podjęcia skarżonej czynności – o odrzucenie skargi, a także o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania związanych z udziałem w sprawie, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.
Dalej skarżący podnieśli, że jak wynika z wyjaśnień organu udzielonych w piśmie z 28 lutego 2025 r. w odpowiedzi na wniosek z 20 stycznia 2025 r. skierowany do Urzędu Miasta Z. o udzielenie informacji w sprawie włączenia karty adresowej spornego budynku do GEZ, skarżący otrzymali kartę WEZ przekazaną przez Delegaturę WUOZ w Nowym Targu oraz informacje, że:
- przedmiotowy budynek jest włączony do GEZ – włączenie zabytku nastąpiło zarządzeniem Burmistrza Miasta Zakopane nr 07/2014 z 8 stycznia 2014 r. (poz. nr 1280 załącznika – "Ustup 23, zagroda, drew., 1 poł XX w."),
- podstawą prawną włączenia był art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminny (Dz.U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm.), dalej "u.s.g." oraz art. 22 ust. 4 u.o.z.,
- w aktach spraw organu brak jest zgromadzonych materiałów innych, niż ww. karta WEZ.
Pismem z 17 marca 2025 r. skarżący wezwali Burmistrza Miasta Zakopane Miejskiego Konserwatora Zabytków do usunięcia naruszenia prawa poprzez niezwłoczne wyłączenie z GEZ wszystkich kart ewidencyjnych i adresowych opracowanych dla spornego budynku. Skarżący wskazali, że przesłana wraz z pismem z 28 lutego 2025 r. karta ewidencyjna zabytku nie tylko nie zawiera żadnego opisu wartości zabytkowych obiektu, ale nawet nie wskazuje kto był autorem opracowanej karty ewidencyjnej oraz w jakiej dacie została ona sporządzona.
W odpowiedzi w piśmie z 24 marca 2025 r. organ I instancji zawarł opis wartości zabytkowych i historycznych przedmiotowego obiektu (typowa podhalańska drewniana zagroda regionalna z 1 poł. XX w. – tzw. "czwórka", o spadzistym dachu, kamiennej podmurówce, deskowaniu w obrębie dachu półszczytowego; dekoracyjne wiatrownice – "konie"; ściany wykonane z płazów (...), całość wykonana na konstrukcji drewnianej, zrębowej z ostatkami – węgłami; w krótkim boku budynku pojawia się obszerny fronton, w tympanonie okno oraz deskowanie w partii mieszkalnego poddasza).
Dalej w uzasadnieniu skargi wskazano, że istnieje wątpliwość co do ustalenia momentu, w którym doszło do podjęcia skarżonej czynności, a także czy czynność włączenia karty adresowej zabytku nieruchomego do GEZ w ogóle miała kiedykolwiek miejsce. Skarżący przywołali proces kształtowania się instytucji GEZ na terenie gminy Miasto Z. , podkreślając mnogość podjętych przez organ I instancji czynności w związku z prowadzeniem GEZ oraz brak w aktach organu I instancji karty adresowej GEZ.
Skarżący przywołali ponadto fakt, że organ w ww. piśmie z 24 marca 2025 r. wskazał, że w prowadzonych przez ten urząd aktach znajduje się wyłącznie opisywany dokument posiadający jedną zadrukowaną stronę, który to dokument miał zostać przekazany przez delegaturę WUOZ w Nowym Targu w postaci elektronicznej dopiero w ostatnich tygodniach w związku z wystosowanym do Urzędu Miasta Z. przez pełnomocnika skarżących wnioskiem o udzielenie informacji, czy budynek figuruje w GEZ.
Według skarżących prowadzi to do wniosku, że wcześniej - w szczególności w dacie podjęcia zarządzenia Burmistrza nr 07/2014 z 8 stycznia 2014 r. – organ nie posiadał w swoich zasobach żadnego innego dokumentu, który stanowiłby dowód włączenia karty adresowej opisywanego obiektu do GEZ.
Zakładając hipotetycznie, że skarżona czynność została w przeszłości rzeczywiście podjęta przez organ I instancji, skarżący wskazali, że w ich opinii uznanie nieruchomości stanowiącej ich własność za zabytkową doprowadziło do istotnego naruszenia przysługującego im prawa własności. Według skarżących niezgodne z prawem włączenie karty adresowej zabytku nieruchomego do GEZ narusza ich interesy, co skutkuje aktualizacją po ich stronie czynnej legitymacji skargowej w niniejszym postępowaniu.
W kwestii naruszenia prawa materialnego skarżący stwierdzili, że zaskarżona czynność - przy założeniu, że w ogóle miała miejsce - została dokonana z naruszeniem prawa, które to naruszenie powinno być ocenione jako rażące. Skarżący podkreślili, że w prowadzonej przez organ ewidencji zabytków brak jest dla analizowanego obiektu tzw. karty adresowej zabytku nieruchomego, a więc dokumentu niezbędnego do podjęcia czynności polegającej na włączeniu tejże karty do GEZ. Skarżący powołali się na linię orzeczniczą WSA w Krakowie w podobnych sprawach, zgodnie z którą ujęcie zabytku w GEZ następuje nie w drodze aktu organu I instancji, lecz w drodze tzw. czynności materialnotechnicznej, jaką jest włączenie karty adresowej do ewidencji i dopiero ta czynność materialno-techniczna wywołuje określone skutki w sferze praw i obowiązków po stronie właściciela nieruchomości uznanej za zabytkową. Skarżący stwierdzili, że brak jest dowodu podjęcia takiej czynności.
Ponadto pełnomocnik skarżących wskazał, że organ I instancji stwierdził, iż włączenie obiektu do GEZ nastąpiło w drodze zarządzenia Burmistrza nr 07/2014 z 8 stycznia 2014 r. Przy tym jednocześnie organ I instancji przemilczał okoliczność, że we wszystkich innych analogicznych sprawach prowadzonych przed WSA w Krakowie, w których udział brał autor niniejszej skargi, pełnomocnik Burmistrza konsekwentnie twierdził, że włączenie karty adresowej zabytku nieruchomego do GEZ stanowi czynność organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i z tego powodu wnosił o odrzucenie wniesionych skarg jako złożonych po terminie.
Według skarżących, nawet gdyby uznać, że dokument "Karta ewidencyjna zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków" stanowi kartę ewidencyjną WEZ (której to okoliczności skarżący stanowczo zaprzeczyli, twierdząc, że nie mają żadnej wiedzy, aby budynek został w przeszłości ujęty w WEZ), to i tak nie zwalniało to organu I instancji z poczynienia własnych ustaleń i dokonania własnych czynności - tak elementarnych jak chociażby opracowanie kompletnej, zgodnej ze wzorem karty adresowej.
Skarżący stwierdzili, że nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, że przedmiotowa czynność faktycznie miała miejsce, to skarżona czynność poza wskazanymi już uchybieniami obarczona była szeregiem wad wynikających z naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego. W ocenie strony skarżącej przedmiotowy budynek nie posiada cech zabytku, o których mowa w art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z., albowiem stanowi on przykład typowej, przeciętnej wręcz architektury lokalnej drugiej połowy XX wieku i nie posiada on żadnych ponadprzeciętnych wartości - czy to artystycznych, czy też historycznych lub naukowych. Skarżący powołali się przy tym na prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nie stanowi samoistnych wartości zabytkowych, przemawiających za koniecznością wpisu do rejestru zabytków lub uznaniem za zabytek, data powstania budynku i jego oryginalność czy też wyjątkowość. Podkreślili, że jak wynika z treści dołączonej do skargi karty ewidencyjnej, zaskarżona czynność nie została poprzedzona jakimikolwiek czynnościami organu I instancji, które uzasadniałaby podjęcie takich a nie innych rozstrzygnięć w sprawie. Powołali się także na orzecznictwo, wedle którego brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Powinien zostać sporządzony dokument, z którego wynikałoby merytoryczne uzasadnienie, z jakich powodów materialno-prawnych organ obejmuje dany obiekt nieruchomy ww. kartą jako zabytek spełniający wymogi z art. 3 u.o.z. (wyrok WSA w Krakowie z 3 lipca 2023 r., sygn. II SA/Kr 49/23 i orzeczenia tam przywołane).
Skarżący powołali się ponadto na orzecznictwo, wedle którego o ile GEZ w pierwotnym kształcie służyła wyłącznie do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy, to jednak aktualnie z uwagi na dokonaną zmianę przepisów ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), wpisy uskutecznione w niej prowadzą do ograniczenia uprawnień właścicielskich, zatem nie może być dowolności w dokonywaniu tych wpisów w oparciu o podstawę prawną z art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. (wyrok WSA w Warszawie z 3 lipca 2013 roku, sygn. VII SA/Wa 2652/12).
Skarżący podkreślili również, że karta ewidencyjna budynku, oprócz jednego zdjęcia i przybliżonej daty powstania budynku, nie zawiera żadnych innych informacji pozwalających na kontrolę instancyjną poczynionych przez organ I instancji ustaleń, a tym samym zbadania legalności działania organu I instancji w kontekście jego zgodności z przepisami administracyjnego prawa materialnego. Według skarżących brak daty opracowania tego dokumentu powoduje, że nie jest nawet możliwym ustalenie, czy dokument ten w ogóle istniał w chwili wydawania przez Burmistrza zarządzenia nr 07/2014 z 8 stycznia 2014 r.
Skarżący postawili również zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. w zakresie, w jakim przepis ten wymaga działania wójta (burmistrza, prezydenta) w porozumieniu z właściwym miejscowo wojewódzkim konserwatorem zabytków. Skarżący stwierdzili, że z dokumentów przekazanych pełnomocnikowi skarżących nie wynika, aby Burmistrz zarówno na etapie sporządzania karty adresowej jak i wydawania zarządzenia nr 07/2014 działał w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Skarżący podkreślili, że Miejski Konserwator zabytków w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa sam przyznał, że karta ewidencyjna została przekazana przez delegaturę WUOZ w Nowym Targu dopiero w ostatnim czasie, zatem nie może być mowy, aby dokument ten znajdował się wcześniej w posiadaniu Burmistrza.
W uzasadnieniu skargi skarżący powołali się także na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r., sygn. P 12/18 (Dz.U. z 2023 r. poz. 951), odnoszącego się do wadliwości procedury, w której podjęto zaskarżoną czynność. Trybunał uznał bowiem, że art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w GEZ bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Według skarżących w tej sytuacji konieczne jest zastosowanie bezpośrednio art. 190 ust 1 i 2 Konstytucji RP i uwzględnienie wyroku TK (postanowienie NSA z 30 października 2024 r., sygn. II OSK 2272/23).
Skarżący podkreślili również, że uczynili zadość wymogowi wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, wzywając 17 marca 2025 r. organ I instancji do usunięcia naruszenia prawa w odpowiedzi na pismo organu z 28 lutego 2025 r.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Zakopane wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu ww. stanowiska organ wskazał między innymi, że zarządzeniem Burmistrza z 8 stycznia 2014 r. nr 7/2014 w sprawie zmiany GEZ Burmistrz włączył do zbioru kart adresowych kartę adresową przedmiotowego budynku oraz że karta ta w tejże ewidencji od tego czasu pozostaje (aktualizacja GEZ zarządzeniem Burmistrza Zakopane nr 125/2021 z 7 czerwca 2021 r. poz. nr 503). Organ stwierdził, że włączenie zostało dokonane w oparciu o art. 22 u.o.z., przy czym w wykazie obiektów ujętych w GEZ stanowiącym załącznik nr 1 do ww. zarządzenia nie dokonano rozróżnienia, które obiekty zostały wpisane ze wskazania burmistrza, a które w wykonaniu ustawowego obowiązku. Organ podkreślił, że włączenie zostało dokonane w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Dalej organ wskazał, że przy ocenie spornego budynku i jego kwalifikacji brano pod uwagę cechy stylu, materiał budowlany i technologię, w której budynek wzniesiono.
Burmistrz stwierdził, że brak zgromadzenia materiałów nie przekłada się automatycznie na brak podstaw faktycznych i prawnych dla dokonania wpisu w sytuacji spełniania przez budynek "ustawowego kryterium zabytku" / posiadania wartości zabytkowych i historycznych opisanych obszernie w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę oraz w dokumencie pn. "wartościowanie zabytku" stanowiącym załącznik do odpowiedzi na skargę. Organ wskazał, że z woli ustawodawcy również pod rządami znowelizowanego rozporządzenia MKiDN, w procedurze wpisowej nie przewidziano konieczności sporządzania oceny wartości zabytku przez niezależnych ekspertów, czy możliwości wnoszenia przez właściciela lub posiadacza uwag/zarzutów co do zasadności wpisu, a tym samym nie przewidziano możliwości oparcia/weryfikacji oceny wartości zabytkowych obiektu o przeciwne oceny jego właściciela lub posiadacza.
Organ stwierdził ponadto, że możliwa jest przebudowa z rozbudową oraz gruntowny remont budynku, a głównym powodem, dla którego skarżący zwrócili się o wykreślenie go z ewidencji jest fakt, że obowiązujące plany miejscowe dopuszczają również na działkach lokalizacji zabytku nową zabudowę o znacznej intensywności (jak np.: dla spornej działki powierzchnię zabudowy do 30% jej powierzchni oraz wysokość budynków ok. 13 metrów), która może zostać zrealizowana jedynie po "pozbyciu" się zlokalizowanego na środku działki zabytku. W świetle powyższego organ podniesione w skardze zarzuty uznał za bezzasadne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia, czy w określonym przypadku jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.).
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 P.p.s.a. stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.
W myśl natomiast art. 146 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ww. ustawy sąd stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. stosuje się odpowiednio. Do stwierdzenia bezskuteczności czynności konieczne jest więc uznanie przez sąd, że czynność ta narusza prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy albo narusza prawo dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.
Co zaś istotne w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy.
Z punktu widzenia powyższego wzorca kontroli Sąd stwierdził, że skarga okazała się zasadna, a zaskarżona czynność, jako naruszająca prawo, wymagała stwierdzenia jej bezskuteczności, bowiem została podjęta wadliwie.
Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności czynności materialno-technicznej, jaką było włączenie karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego – budynku mieszkalnego położonego przy ul. U. w Z. (dz. ew. nr[...] obr. [...]) do GEZ.
W ocenie Sądu skarżący nie przekroczyli terminu do złożenia skargi, a jej wniesienie było poprzedzone wezwaniem na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa.
Nadto, jak słusznie podniesiono w skardze, skarżący bezspornie mają, zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a., interes prawny do wniesienia skargi, ponieważ włączenie karty ewidencyjnej do GEZ nieruchomości, której są współwłaścicielami, stanowi ingerencję w uprawnienia wynikające z przysługującego im prawa własności.
Ostatecznie stanowisko stron w sprawie ukształtowały się w ten sposób, że zdaniem skarżących organ w ogóle nie dokonał lub nie dokonał skutecznie czynności włączenia karty adresowej ich budynku mieszkalnego do GEZ, ze względu na brak wymaganej dokumentacji dotyczącej spornego budynku jako zabytku.
Z kolei zdaniem organu po pierwsze, skutecznie 8 stycznia 2014 r. skarżony organ włączył do GEZ zaakceptowany przez wojewódzkiego konserwatora zabytków zbiór kart adresowych, w tym kartę adresową przedmiotowego budynku, która w tejże ewidencji od tego czasu pozostaje. Po drugie i znamienne, zdaniem organu włączenie zostało dokonane w oparciu o art. 22 u.o.z., przy czym w wykazie obiektów ujętych w GEZ stanowiącym załącznik nr 1 do ww. zarządzenia nie dokonano rozróżnienia, które obiekty zostały wpisane ze wskazania burmistrza, a które w wykonaniu ustawowego obowiązku. Po trzecie, według Burmistrza brak zgromadzenia materiałów nie przekłada się automatycznie na brak podstaw faktycznych i prawnych dla dokonania wpisu w sytuacji spełniania przez budynek ustawowego kryterium zabytku - posiadania wartości zabytkowych i historycznych opisanych obszernie w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę oraz w dokumencie pn. "wartościowanie zabytku" stanowiącym załącznik do odpowiedzi na skargę.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza po pierwsze, nawiązując do części argumentacji i wniosków skargi, że brak jest podstaw do odrzucenia skargi.
W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd stwierdził bezskuteczność kwestionowanej czynności włączenia karty adresowej budynku mieszkalnego położonego przy ul. U. w Z. (dz. ew. nr: 63 obr. 47) do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Z. ("GEZ"), ze względu na kardynalne uchybienia organu ochrony zabytków, niezależnie od tego, czy zamierzoną podstawą włączenia był art. 22 ust. 5 pkt 2 czy też pkt 3 u.o.z.
Przechodząc do wyjaśnienia kluczowych dla rozpoznania niniejszej skargi kwestii Sąd wskazuje, że włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 2 u.o.z. w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzenia MKiDN, jest czynnością organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. m.in.: postanowienie NSA z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt II OZ 218/21 – powołane orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Należy przyznać, że włączenie karty adresowej do gminnej ewidencji zabytków nie jest formą ochrony zabytków - taką formę stanowi wpis do rejestru zabytków (art. 7 ustawy). Ewidencje zabytków w formie kart ewidencyjnych traktować należy zatem, jako swoisty środek wstępnej ochrony danego obiektu uznanego za zabytkowy i wiążący się z pewnymi ograniczeniami względem nieruchomości ujętej w takiej ewidencji. Z chwilą włączenia karty adresowej obiektu do gminnej ewidencji zabytków powstają bowiem obowiązki obciążające jego właściciela i posiadacza, określone w przepisach art. 5 ustawy. Obowiązki te związane są ogólnie rzecz biorąc z opieką nad zabytkiem i sprawozdawaniem informacji. Obowiązki związane z włączeniem danego obiektu do gminnej ewidencji zabytków wynikają także z innych przepisów. Dla przykładu są to obowiązki związane z uzgadnianiem z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę dla inwestycji planowanych na obszarach lub w odniesieniu do budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków (art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130) oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r. poz. 418)).
Trzeba zauważyć, że dla właściciela lub posiadacza danego obiektu, kwestia wpisania tego obiektu do gminnej ewidencji zabytków ma doniosłe prawne znaczenie, ponieważ nakłada na niego obowiązki, jakich nie mają właściciele obiektów, które do tej ewidencji wpisane nie są. Postępowanie, jakie toczy się w tym przedmiocie, nie może być zatem pobieżne, czy obarczone rażącymi brakami w ustaleniach dotyczących danego obiektu pod względem jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej.
Przepis art. 3 pkt 1 u.o.z. pojęcie "zabytek" definiuje jako nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy, ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Z kolei przepis art. 22 ust. 4 u.o.z. stanowi, iż wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. Jak stanowi art. 22 ust. 5 ustawy, w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte:
1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru;
2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków;
3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
Co istotne w niniejszej sprawie, sposób prowadzenia ewidencji zabytków określa rozporządzenie MKiDN, obowiązujące od 2 czerwca 2011 r. Akt ten w § 17 wskazuje, jakie rubryki zawiera karta ewidencyjna zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru gminnego oraz określa w załączniku nr 6 do rozporządzenia jej wzór.
Jak powszechnie przyjmuje w orzecznictwie, czynność włączenia do gminnej ewidencji karty adresowej zabytku uprzednio wpisanego do ewidencji wojewódzkiej, jest czynnością związaną, pochodną w stosunku do czynności włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków i niezależną od ocen wójta (burmistrza, prezydenta miasta) co do zabytkowego charakteru przedmiotu wpisu do ewidencji. Zatem w sytuacji, gdy wojewódzki konserwator zabytków włączy kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, to bezwzględnym obowiązkiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest sporządzenie karty adresowej tego zabytku i włączenie jej do gminnej ewidencji zabytków (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2024 r. sygn. II OSK 1166/21, z dnia 13 grudnia 2022 r. II OSK 2086/21, z dnia 8 czerwca 2022 r. sygn. II OSK 1845/19).
Czym innym jednak jest automatyzm działania organu gminy po powzięciu informacji o wpisaniu nieruchomości do wojewódzkiej ewidencji zabytków, a czym innym merytoryczna poprawność dokonanej czynności włączenia karty adresowej zabytku. Zgodnie bowiem z § 18 ust. 1 rozporządzenia MKiDN, wójt (burmistrz, prezydent miasta) włącza kartę adresową zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne z danymi zawartymi odpowiednio w decyzji o wpisie zabytku do rejestru lub w karcie ewidencyjnej zabytku.
Z kolei odnośnie czynności włączenia do gminnej ewidencji karty adresowej innego zabytku nieruchomego wyznaczonego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.), a w myśl § 18 ust. 2 ww. rozporządzenia, wójt (burmistrz, prezydent miasta) włącza kartę adresową tego zabytku do gminnej ewidencji zabytków po osiągnięciu porozumienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków co do zasadności ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków oraz najpilniejszych postulatów konserwatorskich.
Odnosząc się przy tym do podnoszonej przez skarżących kwestii wykazania w sprawie ww. porozumienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków, Sąd stwierdza, że jakkolwiek rację ma organ, iż formalnie załącznik do zarządzenia Burmistrza z 8 stycznia 2014 r. zawierający wykaz obiektów ujętych w GEZ został pozytywnie zaopiniowany przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, to próżno jest szukać w aktach sprawy jakichkolwiek śladów merytorycznego uzasadnienia zasadności ujęcia tego zabytku w GEZ z tego okresu, nie mówiąc już o jakimkolwiek opisie postulatów konserwatorskich.
Przechodząc do zagadnienia samej karty adresowej spornego obiektu - budynku mieszkalnego położonego przy ul. U. w Z. (dz. ew. nr [...] obr. [...]) należy wyjaśnić, że sposób wypełnienia rubryk karty, według podanego wzoru, jest dla organu obligatoryjny i podlega jego kontroli. Wadliwe wypełnienie rubryk karty włączonej do GEZ co do zasady skutkuje wadliwością samej czynności. Jak już wyżej wskazano, wzór karty adresowej określony jest w załączniku nr 6 rozporządzenia. Wzór obowiązujący w okresie od 2 czerwca 2011 r. do 18 października 2019 r. zawierał rubryki nr 1 "Nazwa" , nr 2 "Czas powstania", nr 3 "Miejscowość", nr 4 "Adres", nr 5 "Przynależność administracyjna", nr 6 "Formy ochrony", nr 7 "Opracowanie karty adresowej (autor, data i podpis)"oraz nr 8 "Fotografia z opisem wskazującym orientację albo mapa z zaznaczonym stanowiskiem archeologicznym".
Dla porównania, wzór wprowadzony od 19 października 2019 r. (nowelizacja § § 17 rozporządzenia) wraz z zaostrzeniem i doprecyzowaniem przepisów, z najistotniejszych zmian oprócz rubryki nr 10 "Wykonanie karty (autor, data i podpis)" ma jeszcze rubrykę nr 11 "Zatwierdzenie karty (podpis wojewódzkiego konserwatora zabytków)", zawiera również nr 8 "Historia, opis i wartości" oraz nr 9 "Stan zachowania i postulaty dotyczące konserwacji".
Tymczasem przedstawiona przez organ wraz ze skargą Sądowi dokumentacja obejmuje jedynie:
1) dokument pn. "wartościowanie zabytku" sporządzony 20 maja 2025 r. przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w Zakopanem, w formie swobodnego opracowania z trzema fotografiami,
2) zarządzenie Burmistrza z 8 stycznia 2014 r. i aktualizujące je zarządzenie nr 125/2021 z 7 czerwca 2021 r. wraz z wyciągami z załączników, wymieniające odpowiednio pod poz. 1280: "zagroda, drew., 1 poł XX w.") oraz poz. 1155 "budynek mieszkalny, drew., 2 ćw. XX w.",
3) pismo delegatury WUOZ w Nowym Targu z 28 maja 2021 r. opiniujące pozytywnie przedłożoną aktualizację GEZ; nota bene, w ww. piśmie WUOZ zwrócił się do Miejskiego Konserwatora Zabytków w Zakopanem z prośbą o przesłanie wydrukowanych gotowych kart GEZ zgodnie z zatwierdzoną listą, co dodatkowo pokazuje, że ww. pozytywne zaopiniowanie ma charakter ogólnikowy, nie bazujący na rzeczywistej analizie zgormadzonych lub wytworzonych przez Burmistrza kart adresowych zabytków.
Dodatkowo skarżący załączyli do skargi przesłaną im przez Burmistrza kartę WEZ. Nota bene, jak słusznie podnieśli skarżący, w treści załączonego do skargi pisma organu do skarżących z 28 lutego 2025 r. (k. 25 akt sądowych) organ sam stwierdził, że "w aktach spraw tutejszego organu brak jest zgromadzonych materiałów innych, niż w/w. karta WEZ."
Wskazana wyżej karta ewidencyjna obiektu nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków (k. 26 akt sąd.), której treść regulowana jest w § 10 rozporządzenia, po pierwsze zawiera tylko pierwszą stronę (rubryki 1-9), nie zawiera natomiast rubryk nr 10 "Istniejące zagrożenia, najlepsze postulaty konserwatorskie" ani nr 11 "Adnotacje o inspekcjach, informacje o zmianach (daty, imiona i nazwiska wypełniających".
W związku z powyższym, przenosząc omówione wcześniej regulacje na stan faktyczny niniejszej sprawy należy wskazać, że zgromadzona przez organ i przedstawiona Sądowi dokumentacja w żadnej mierze nie może być uznana za podstawę skutecznego włączenia karty adresowej spornego budynku do GEZ.
Po pierwsze, na datę czynności wskazywaną przez organ, ani na datę aktualizacji w 2021 r., organ nie dysponuje żadnym materiałem popierającym swoje działanie.
Po drugie, przedstawione w trakcie postępowania dokumenty albo nie pozwalają na identyfikację czasu i autorstwa ich powstania ("karta WEZ"), albo nie spełniają kryteriów formalnych uznania ich za kartę adresową zabytku (dokument "wartościowanie zabytku", sporządzony nota bene dopiero w maju 2025 r.).
Zatem należało uznać, że w przekazanych Sądowi aktach brak jest rzetelnie wypełnionej karty adresowej przedmiotowego budynku, mogącej pozwolić na choćby próbę weryfikacji jego postulowanej wartości historycznej, zabytkowej lub artystycznej. Wobec powyższego konkluzją musi być konstatacja, iż włączenie spornej karty adresowej (wadliwie sporządzonej) do GEZ było czynnością obarczoną błędem wykazania lub sprawdzenia, czy dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, czego wszak wymaga od organu § 18 § 1 rozporządzenia.
Innymi słowy, organ ochrony zabytków dokonując zaskarżonej czynności nie dysponował dokumentacją wskazującą przyczyny uzasadniające dokonanie ww. czynności materialno-technicznej włączenia nieruchomości do GEZ. W szczególności zaś jej zabytkowy charakter nie został utrwalony w aktach organu, w tym dokumentacji sporządzonej na potrzeby opracowania kadry adresowej. Przeciwnie, organ sam przyznał w jednym z pism, że żadnej takiej dokumentacji w lutym 2025 r. nie posiada.
W efekcie, jak to dobrze ujęli skarżący, brak sporządzenia przez organ prawidłowej karty adresowej zabytku nieruchomego dla wymienionego obiektu spowodowało włączenie do GEZ bliżej nieokreślonego dokumentu niezgodnego z obowiązującym wzorem i niezawierającego informacji o dacie sporządzenia, autorze oraz wartościach zabytkowych obiektu.
Co więcej, przy stosowaniu przepisów u.o.z., a w szczególności art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy, nie można abstrahować również od trafnie podnoszonego przez skarżących wyroku TK, w którym stwierdzono, że art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia jej jako zabytku nieruchomego w GEZ bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Warto wyjaśnić przy tym, że jakkolwiek prawdą jest, jak wskazywał organ w odpowiedzi na skargę, że czynność włączenia karty obiektu do GEZ w dacie dokonanej w niniejszej sprawie czynności, w odróżnieniu od wpisania zabytku do rejestru zabytków, nie miała jurysdykcyjnego charakteru, to wymaga zdecydowanego podkreślenia, że włączenie obiektu do GEZ, mimo braku szerszych wymogów formalnych, nie może być działaniem całkowicie dowolnym, ze wskazanych już wyżej przyczyn.
W orzecznictwie ukształtował się w związku z tym dominujący pogląd, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest bowiem oczywiste, że włączenie karty zabytku do GEZ musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Jedynie bowiem taki obiekt, który spełnia definicję zabytku, może zostać ujęty w ewidencji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 9 września 2016 r. sygn. II OSK 254/15, z 29 listopada 2018 r., sygn. II OSK 2225/18, a także wyroki WSA w Krakowie z 20 października 2020 r., sygn. II SA/Kr 707/20, z 5 lipca 2021 r., sygn. II SA/Kr 481/21, postanowienie NSA z 26 lutego 2020 r., sygn. II OSK 433/20).
Także w orzecznictwie WSA w Krakowie wielokrotnie zwracano uwagę na konieczność analizy i podania przyczyn uzasadniających dokonanie opisanej czynności, niezależnej od woli właściciela danej nieruchomości, szczególnie z uwagi na jej jednostronny charakter oraz kształtowanie sfery praw i obowiązków właściciela zabytku w warunkach demokratycznego państwa prawnego (por. wyroki WSA w Krakowie z 14 czerwca 2021 r. sygn. II SA/Kr 441/2021, z 20 października 2020 r., sygn. II SA/Kr 707/20, z 29 września 2021 r., sygn. II SA/Kr 637/21, z 15 października 2021 r., sygn. II SA/Kr 657/21).
Rację ma przy tym Burmistrz, że organ ochrony zabytków na podstawie posiadanych przez siebie informacji ocenia, czy określony przedmiot powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu u.o.z. i nie prowadzi w tej sprawie żadnego postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby czynnie uczestniczyć. Dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność polegającą na włączeniu zabytku do gminnej ewidencji zabytków, dopuszczalne jest badanie, czy organ administracji miał usprawiedliwione podstawy włączenia zabytku do ewidencji, czy też, że czynność ta nie była niczym uzasadniona (por. wyrok NSA z 29 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2225/18).
Choć zatem postępowanie w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku do GEZ ma charakter uproszczony i cechuje się mniejszym stopniem sformalizowania niż postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, to organ powinien działać rzetelnie i dążyć do ustalenia prawdy obiektywnej. Powinien zadbać, aby właściciel nieruchomości, której dotyczy postępowanie, mógł zająć stanowisko w tej sprawie i skutecznie zakwestionować działania podejmowane przez organ, nawet jeśli przepisy wprost nie przewidują takich obowiązków. W tym celu organ powinien umożliwić udział właściciela nieruchomości w postępowaniu i dopuścić jego ewentualne wnioski dowodowe. Winien także zadbać, żeby stanowisko w zakresie posiadanych przez obiekt wartości, o których mowa w art. 3 pkt 1 u.o.z. (odpowiednio uzasadnione), wynikało z akt sprawy i w ten sposób strona mogła zapoznać się z nim i efektywnie je kwestionować.
Nie zasługuje na akceptację pogląd organu, jakoby brak zgromadzenia materiałów nie przekładał się na brak podstaw faktycznych i prawnych dla dokonania wpisu, w sytuacji spełniania przez budynek "ustawowego kryterium zabytku" - posiadania wartości zabytkowych i historycznych, opisanych obszernie w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę oraz w dokumencie pn. "wartościowanie zabytku". Jak już Sąd wskazywał, przedłożone wraz z odpowiedzią na skargę dokumenty nie spełniają wymogów u.o.z. i rozporządzenia, które mogłyby umożliwiać uzasadnienie objęcia spornego obiektu ochroną.
Podsumowując, wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżona czynność Burmistrza z dnia 8 stycznia 2014 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej budynku mieszkalnego położonego przy ul. U. w Z. (dz. ew. nr [...] obr[...]) do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Z., została dokonana z ewidentnym naruszeniem powołanych wyżej przepisów prawa. Organ nawet nie uprawdopodobnił, by ww. budynek należało uznać za zabytek. Jakkolwiek bowiem mamy tu do czynienia z procedurą uproszczoną, jednakże nie oznacza to, by włączenie do GEZ karty adresowej zabytku nie powinno być poprzedzone zebraniem materiału dowodowego umożliwiającego dokonanie oceny zasadności tej czynności. Dane zawarte w dokumentach nadesłanych w aktach sprawy w żadnym wypadku nie uzasadniają stwierdzenia ewentualnego zabytkowego charakteru budynku skarżących.
Z powyższych względów, na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku, o stwierdzeniu bezskuteczności zaskarżonej czynności z dnia 8 stycznia 2014 r. - jako dokonanej niezgodnie z prawem.
Nadto Sąd wskazuje, że z akt niniejszej sprawy, w tym stanowiska obu stron wynika, że nie ma żadnej innej późniejszej czynności Burmistrza Miasta Zakopane, która oznaczałaby włączenie do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane karty adresowej budynku mieszkalnego położonego przy ul. U. w Z. (dz. ew. nr[...] obr. [...]). Za taką czynność nie można uznać żadnego z pism organu, znajdujących się w aktach niniejszej sprawy (czy to przedłożonych przez skarżących, czy też nadesłanych przez organ), w tym w szczególności niekolorowego wydruku pierwszej strony "Karty Ewidencyjnej Obiektu Nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków".
O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Zasądzoną na rzecz skarżących solidarnie kwotę kosztów postępowania w wysokości 697 zł stanowi uiszczony wpis od skargi, koszt zastępstwa prawnego i opłata kancelaryjna od pełnomocnictwa dla adwokata.