II SA/KR 636/24

II SA/Kr 636/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-08-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-05-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Tuszyńska /przewodniczący/
Paweł Darmoń
Piotr Fronc /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi I. S. i K. S. na decyzję nr 85/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 27 lutego 2024 r. znak: WOP.7721.20.2023.EHOR w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie nakazu rozbiórki oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 27 lutego 2024 r. nr 85/2024 znak:WOP.7721.20.2023.EHOR utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Tarnowa (dalej: PINB) z dnia 6 listopada 2023 r. nr 142/2023, odmawiającą uchylenia decyzji z dnia 2 sierpnia 2007 r. znak PINB-7355/II/82/2006 w przedmiocie rozbiórki.
Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach:
Decyzją PINB z dnia 2 sierpnia 2007 r. znak PINB-7355/II/82/2006 nakazano A. S. rozbiórkę części obiektu budowlanego, tj. nadbudowanej kondygnacji poddasza użytkowego, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
I. i K. S. złożyli wniosek o uchylenie powyższej decyzji w trybie art. 155 kpa.
W odpowiedzi na odmowną decyzję PINB, wnioskodawcy złożyli odwołanie, w którym zarzucili naruszenie art. 155 kpa poprzez niesłuszne uznanie, że organ nie może uchylić decyzji związanej oraz brak zbadania przesłanki słusznego interesu strony.
Odwołanie okazało się nieskuteczne, gdyż organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB, zgodnie z którym art. 155 kpa może mieć zastosowanie wyłącznie do decyzji uznaniowych i powołał szerokie orzecznictwo w tym zakresie. Tymczasem objęta wnioskiem decyzja rozbiórkowa została wydana na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r., nr 156 poz. 1118 ze zm.) w związku z tym, że na dzień orzekania nie zostały spełnione przesłanki legalizacji nadbudowy, a zatem miała charakter związany.
Organ przywołał też pogląd, zgodnie z którym art. 48 Prawa budowlanego należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie decyzji rozbiórkowej na podstawie art. 155 kpa.
Organ stwierdził również, że przywołane we wniosku o uchylenie decyzji okoliczności (wydanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego) stanowiły przesłanki wznowieniowe i nie mogły uzasadniać przesłanki słusznego interesu strony i uchylenia decyzji w trybie art. 155 kpa.
I. i K. S. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, zarzucając:
1) naruszenie art. 155 kpa poprzez jego niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności poprzez uznanie, że organ administracji nie może uchylić własnej decyzji "związanej", w której nie miał on tzw. "luzu decyzyjnego", oraz poprzez uznanie, że art. 48 Prawa budowlanego (w brzmieniu z chwili wydania nakazu rozbiórki tj. 2 sierpnia 2007 roku) stanowi przepis szczególny uniemożliwiający uchylenie nakazu rozbiórki w trybie art. 155 kpa,
2) naruszenie art. 7 i art. 8 kpa poprzez brak wyczerpującej analizy materiału dowodowego przez MWINB, w szczególności poprzez brak badania wystąpienia przesłanki dotyczącej słusznego interesu strony w uchyleniu nakazu rozbiórki - poprzestając wyłącznie na rozważaniach teoretycznych i nie odnosząc ich do realiów niniejszej sprawy, czym organ naruszył zasadę prawdy obiektywnej określoną w art. 7 kpa oraz działał w sposób, który nie pogłębia zaufania skarżących do działalności organu, czym naruszył zasadę określoną w art. 8 kpa.
W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu odwoławczego do uchylenia decyzji PINB nakazującej rozbiórkę.
W uzasadnieniu skarżący argumentowali, że wykładnia art. 155 kpa nie prowadzi do wniosku, że przepis ten może mieć zastosowanie wyłącznie do decyzji uznaniowych i nie może być stosowany w przypadku decyzji związanych.
Ponadto przedstawili okoliczności przemawiające za uchyleniem decyzji rozbiórkowej. Zapewnili, że nadbudowa została zrealizowana zgodnie ze sztuką budowlaną, nie stanowi zagrożenia, a jedyną przesłanką decyzji rozbiórkowej były postanowienia obowiązującego uprzednio miejscowego planu zagospodarowania, który wykluczał nadbudowę. W późniejszym czasie zmienił się zarówno plan miejscowy, który na chwilę obecną dopuszcza nadbudowę, jak również art. 48 Prawa budowlanego, który nie ma już tak restrykcyjnego charakteru. W tym momencie na drodze legalizacji nadbudowy stoi wyłącznie decyzja rozbiórkowa, której wykonanie jest zupełnie nieracjonalne. Po jej wykonaniu, skarżący odtworzą bowiem nadbudowę w identycznym kształcie i zakresie.
Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2023, poz. 1634), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.
Podstawą materialną zaskarżonej decyzji był art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., zwanej dalej kpa), który stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.
Należy przypomnieć, że tryb z art. 154 i 155 kpa obejmuje przypadki weryfikacji decyzji prawidłowych lub obarczonych wadami niekwalifikowanymi, a więc wadami, które nie uzasadniają wszczęcia postępowań nadzwyczajnych dotyczących wznowienia postępowania (art. 145 i następne kpa) oraz stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 i następne kpa). Przepis ten otwiera zatem możliwość weryfikacji decyzji, pozwalając organowi administracji na swobodę działania w zakresie określenia konsekwencji stanu faktycznego sprawy. Tym samym dopuszczają ingerencję w ostateczną decyzję administracyjną, stanowiąc wyjątek od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości tych decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2017 r. II OSK 533/16).
W orzecznictwie – które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela – wskazuje się również, że wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 i 155 k.p.a. możliwe jest wyłącznie w sprawach, w których ustawodawca przyznał organom pewien zakres uznania – w odniesieniu do tzw. decyzji uznaniowych. Decyzja wydana na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, orzekająca o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części nie należy do tego rodzaju decyzji. Trzeba bowiem odnotować, że cyt. art. 48 stanowił środek przymusu wobec sprawców samowoli budowlanej. Mianowicie, właściwy organ był na jego podstawie zobligowany do wydania orzeczenia w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części w przypadku stwierdzenia wystąpienia określonych omawianym przepisem przesłanek, polegających na tym, że obiekt jest realizowany w warunkach samowoli budowlanej, przy jednoczesnym braku przesłanek umożliwiających jego legalizację. Decyzja taka jest decyzją związaną, gdyż w określonych prawem okolicznościach organ ma obowiązek jej wydania.
Przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2023 r. II OSK 2715/20; z dnia 6 lutego 2023 r. II OSK 2724/21; z dnia 20 kwietnia 2021 r. III OSK 871/21).
Już z tego względu uchylenie związanej decyzji rozbiórkowej w zainicjowanym przez skarżących trybie nie było zdaniem Sądu możliwe.
Analiza odwołania, a także zarzutów skargi prowadzi do wniosku, że głównym argumentem przemawiającym zdaniem skarżących za uchyleniem ostatecznej decyzji jest zmiana stanu prawnego. Zarówno obowiązujące obecnie przepisy Prawa budowlanego dotyczące skutków samowoli budowlanej są w chwili obecnej mniej restrykcyjne, jak również zmienione postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przewidują możliwość dokonania rozbudowy, która wcześniej była niedopuszczalna.
Powyższej argumentacji nie można odmówić pragmatyczności, jednak zarówno organy, jak i sąd administracyjny związane są treścią obowiązujących przepisów, zgodnie z zasadą praworządności. Z powołanego art. 155 kpa wynika natomiast, że jest to tryb nadzwyczajny, a utrwalone orzecznictwo jak i doktryna niezmiennie akcentują, że istotą postępowania w tym trybie jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 kpa uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (por. wyroki NSA: z 5 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 586/06 i z 27 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 833/18, wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 1560/23).
Z powyższego wynika, że w trybie art. 155 kpa możliwe jest dokonanie weryfikacji uznaniowej decyzji ostatecznej, które polega na sprawdzeniu, czy w tożsamym stanie faktycznym i prawnym możliwe było wydanie odmiennej decyzji – z uwagi na interes społeczny lub słuszny interes strony.
Strona skarżąca tymczasem oczekuje uchylenia decyzji ostatecznej z uwagi na późniejszą zmianę przepisów prawa. Fakt, że w obecnym stanie prawnym skutki analizowanej samowoli budowlanej byłyby inne, nie stanowi jednak przesłanki do zmiany decyzji rozbiórkowej w trybie art. 155 kpa. Tryb ten nie stanowi bowiem ani kolejnej instancji odwoławczej, ani furtki do dostosowania zapadłych decyzji do następczych zmian stanu prawnego.
Organy obu instancji słusznie zatem odmówiły uchylenia decyzji rozbiórkowej, a rozstrzygnięcie to wbrew zarzutom skargi nie było wynikiem naruszenia art. 7 i 8 kpa. Stan faktyczny został ustalony poprawnie i nie pozostawia żadnych wątpliwości, a w sprawie nie pozostają okoliczności faktyczne, których ustalenia organ zaniechał. Fakt, że rozstrzygnięcie rozmija się z oczekiwaniami i interesem strony skarżącej nie świadczy natomiast o naruszeniu zasady zaufania do organów, które nie tylko oparły się na przepisach prawa, ale również na utrwalonej praktyce i wykładni tych przepisów obowiązującej w orzecznictwie.
W tym stanie rzeczy Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.