II SA/Kr 634/24

II SA/Kr 634/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-06-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-05-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska /sprawozdawca/
Monika Niedźwiedź
Piotr Fronc /przewodniczący/
Symbol z opisem
6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 71 w zw. z art. 71
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: WSA Monika Niedźwiedź WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję nr 73/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 20 lutego 2024 r. nr WOB.7721.357.2023.JKUT w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania skargę oddala.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 2 sierpnia 2023 r. znak: NB.5160.5.81.2020.AP, działając na podstawie art. art. 71 a ust. 4 w związku z art. 71 ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 682 z późn. zm.) oraz art.104 § 1 i 2 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał S. S. - właścicielowi budynku usługowego "G. " usytuowanego na działce nr ewid. [...] obręb [...] przy ul. [...] w Z. - przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pierwszej kondygnacji podziemnej, w której utworzono lokal usługowy o nazwie "G. F. S." zgodnie z pierwotną funkcją tej części budynku, tj. garażu podziemnego.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w sprawie zastosowanie znajduje ustawa Prawo budowlane w stanie prawnym sprzed nowelizacji, która weszła w życie 19 września 2020 r. na mocy art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.). Postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania pierwszej kondygnacji podziemnej budynku usługowego "G. " położonego na działce nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. [...] w Z. bez wymaganego zgłoszenia zostało zainicjowane pismem Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia 11 sierpnia 2020 r. (data wpływu: 12 sierpnia 2020r.) znak: PZ.051.7.2020.
W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 16 października 2020 r. organ ustalił, że na pierwszej kondygnacji podziemnej budynku usługowego "G." umieszczona została wystawa o nazwie G. F. S.. Galeria tworzy jedną otwartą przestrzeń powstałą poprzez likwidację ściany wydzielającej pomieszczenie garaży od pomieszczenia, w którym znajdują się schody ruchome. W ocenie pełnomocnika S. S. w/wy. wystawa nie wymagała zmiany sposobu użytkowania, ponieważ eksponaty obejmują głównie pojazdy samochodowe, a wjazd do garażu nie został zlikwidowany.
Organ I instancji powołał treść przepisów art. 11 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego i wyjaśnił, że w przypadku niezastosowania się do obowiązku zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu, konieczne jest wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 71a ust. 1 ww. ustawy. W niniejszej sprawie konieczność wszczęcia postępowania wynikła z pisma Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia 11 sierpnia 2020 r., którego zasadność potwierdzona została przeprowadzonymi oględzinami w dniu 16 października 2020 r.
Organ ustalił, że przedmiotowy obiekt został zrealizowany na podstawie decyzji nr 152/11 Starosty [...] znak: AB/BB/7351/10//11 z dnia 5 maja 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę/rozbiórkę dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (galerii handlowej) z garażem podziemnym wraz z urządzeniami budowlanymi: komunikacją wewnętrzną, infrastrukturą techniczną (w tym przebudową sieci energetycznej niskiego napięcia, wodociągowej, teletechnicznej), przebudową koryta Potoku F. budową dojścia dla pieszych (kładka) przez potok oraz rozbiórką obiektów istniejących:
2 budynków usługowych i 1 budowli (estrada) na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] w Z. oraz zmieniającą decyzją z dnia 28 stycznia 2015 r. znak: AB.6740.10.2011.BB w zakresie zmiany obrysu ścian podziemnych zbiornika przeciwpożarowego, zmian wewnątrz projektowanego budynku, zmiany kubatury oraz zmniejszenia wysięgu płyt balkonowych w związku
z wyłączeniem działki nr ewid. [...] obr. [...] z terenu inwestycji. Decyzją z dnia 17 września 2018 r. znak: NB.5121.5.16.2018 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] udzielił S. S. pozwolenia na użytkowanie budynku usługowego (galerii handlowej) z garażem podziemnym i urządzeniami budowlanymi usytuowanego na w/wym. działkach. Obecnie budynek usytuowany jest na działce nr ewid. [...] obr. [...]. Tak więc przedmiotowy budynek usługowy (galeria handlowa) z garażem podziemnym posiada pozwolenie na użytkowanie, jednakże w przypadku zmiany sposobu użytkowania, jego właściciel musi dokonać uprzedniego zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej, czego nie uczyniono w rozpatrywanej sprawie.
Organ ustalił nadto, że zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym powierzchnia garażu wynosiła 791,05 m2 (rys. nr A-00 "Rzut garażu" pom. "-101")
i stanowiła odrębną strefę pożarową. Likwidacja ściany pomiędzy garażem,
a powierzchnią handlową wynoszącą 323,92 m 2 (rys. nr A-00 "Rzut garażu" pom. "-104") spowodowała powstanie jednego pomieszczenia (lokalu usługowego)
o powierzchni 1114,97 m2, przy czym powierzchnia ta jest otwarta w stronę kondygnacji parteru ze względu na brak wydzielenia jej przegrodą pionową. Dostęp do utworzonego na pierwszej kondygnacji podziemnej lokalu usługowego odbywa się
z kondygnacji parteru schodami ruchomymi, których nie było w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Zgodnie z projektem j.w. dla obiektu przewidziano 25 miejsc postojowych w garażu podziemnym (co odpowiada 50 osobom mogącym przebywać jednocześnie w tym pomieszczeniu) oraz dwa miejsca postojowe (jedno dla osób niepełnosprawnych i jedno dla samochodów dostawczych) na poziomie terenu.
W wyniku dokonanej zmiany sposobu użytkowania garażu podziemnego na lokal usługowy, obiekt został pozbawiony 25 miejsc postojowych. Zdaniem organu zasadnym jest więc przyjęcie, że na pierwszej kondygnacji podziemnej budynku usługowego "G. " dokonano samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, bez uprzedniego zgłoszenia.
Mając na uwadze powyższe ustalenia postanowieniem z dnia 20 października 2020 r. znak: NB.5.81.202.AP Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 71 a ust. 1pkt 1 i 2 pr. bud. wstrzymał użytkowanie części budynku usługowego "G. " tj. pierwszej kondygnacji podziemnej, w której utworzono lokal usługowy o nazwie "G. F. S." i nałożył na właściciela tego obiektu obowiązek przedłożenia wymienionych w postanowieniu dokumentów do dnia 30 grudnia 2020 r.
Po zakończeniu postepowania zażaleniowego (zainicjowanego zażaleniem na powyższe postanowienie), pismem z dnia 29 marca 2022 r. S. S. zwróciła się z prośbą o przedłużenie terminu do dostarczenia ww. dokumentów , tj. do dnia 30 czerwca 2022 r. Postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2022 r. PINB w [...] wydłużył ww. termin do dnia 30 czerwca 2022 r. Z kolei w odpowiedzi na kolejną prośbę, postanowieniem z dnia 5 lipca 2022 r. po raz kolejny wydłużono termin do złożenia dokumentacji do dnia 31 grudnia 2022 r. Organ podał, że po upływie ww. terminu, do organu nie wpłynęła żadna dokumentacja, a podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 14 lipca 2023 r. ustalono, że pierwsza kondygnacja podziemna w budynku usługowym przy ul. [...] w Z. jest nadal użytkowana jako "G. F. S.".
Od powyżej decyzji odwołanie złożyła S. S..
Decyzją z dnia 20 lutego 2024 r., znak: WOB.7721.357.2023.JKUT, działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 i art. 104 kpa oraz art. 71 a ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ podał, że materialnoprawną podstawę wydania skarżonej decyzji PINB stanowi art. 71a ust. 4 upb w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji z dnia 19 września 2020 r. Z uwagi na treść ww. przepisu w postępowaniu w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego niezbędne jest nie tyle ustalenie, jakie są aktualnie warunki prowadzonej w obiekcie budowlanym działalności i czy zgodne są one z obowiązującymi przepisami, co określenie czy zmiana sposobu użytkowania doprowadziła do zmiany wskazanych wyżej warunków. Wymaga to zestawienia warunków wcześniejszych z aktualnymi, porównania ich i określenia, czy uległy one zmianie.
Zdaniem organu odwoławczego w analizowanej sprawie nie budzą wątpliwości ustalenia, że budowa "G. " zrealizowana została na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 5 maja 2011 r. znak: AB/BB/7351/10/11 (zmienionej decyzją z dnia 28 stycznia 2015 r. znak: AB.6740.10.2011.BB), którą udzielono pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (galerii handlowej) z garażem podziemnym wraz z urządzeniami budowlanymi: komunikacją wewnętrzną, infrastrukturą techniczną (w tym przebudową sieci energetycznej niskiego napięcia, wodociągowej, teletechnicznej), przebudową koryta Potoku F. , budową dojścia dla pieszych (kładka) przez potok oraz rozbiórką obiektów istniejących: 2 budynków usługowych i l budowli (estrada) na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] w Z. . Jak wynika z zatwierdzonego projektu budowlanego przedmiotowy budynek składa się z pięciu kondygnacji użytkowych i jednej kondygnacji technicznej. W pierwszej kondygnacji podziemnej budynku zaprojektowano garaż z 25 miejscami postojowymi, pomieszczenia techniczne, komunikację poziomą i przedsionki pożarowe i 2 szyby windowe i 2 klatki schodowe. W południowej części ww. kondygnacji przewidziano, jako odrębną strefę pożarową, przestrzeń handlową połączoną bezpośrednio
z kondygnacją parteru za pomocą schodów ruchomych. Z rysunku rzutu garażu wynika, że zaprojektowany on został jako odrębna strefa pożarowa o powierzchni 791,05 m2 (w projekcie ozn. jako pomieszczenie "-101") oddzielona ścianą od części handlowej (w projekcie ozn. jako pomieszczenie "-104") o powierzchni 323,92 m2. Organ I instancji udzielając decyzją nr 203/18 z dnia 17 września 2018 r. pozwolenia na użytkowanie budynku usługowego (galerii handlowej) z garażem podziemnym
i urządzeniami na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] w Z. uznał, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym - w trakcie obowiązkowej kontroli nie stwierdzono, aby inwestor w sposób istotny odstąpił od udzielonego pozwolenia na budowę.
Z dokumentacji odbiorowej ww. inwestycji (akta PINB znak: NB.5121.15.16.2018) wynika, że inwestor w trakcie realizacji przedmiotowego budynku dokonał odstępstw (zakwalifikowanych przez PINB jako nieistotne) polegających m.in. na zmianie lokalizacji ściany oddzielającej odrębne strefy pożarowe ww. kondygnacji, zmianie powierzchni garażowej i handlowej (przestrzeń handlowa została powiększona m.in. o magazyn sklepu). Co istotne z punktu widzenia niniejszej sprawy, pomimo powyższych zmian część garażowa i handlowa pozostawały odrębnymi strefami pożarowymi (por. wykaz zmian nieistotnych dołączony do oświadczenia kierownika budowy - k. 88; rysunek zmian nieistotnych-k. 44 akt PINB znak: NB.5121.15.16.2018).
W wyniku czynności przeprowadzonych na terenie ww. obiektu w dniach 16 października 2020 r. i 14 lipca 2023 r. PINB jednoznacznie potwierdził, że powierzchnia pierwszej kondygnacji podziemnej wykorzystywana jest obecnie w celach usługowych. W wyniku usunięcia ściany pomiędzy pomieszczeniami części garażowej i części handlowej w pierwszej kondygnacji podziemnej budynku powstał lokal usługowy o powierzchni 1114,97 m2, w którym obecnie prowadzona jest "G. F. S.". Likwidacja ww. ściany pomiędzy pomieszczeniami spowodowała również, że ww. lokal usługowy tworzy przestrzeń otwartą na ruchome schody oraz pozostałą część obiektu (parter) wobec braku przegród. Powyższe spowodowało więc, że pomieszczenie w którym pierwotnie zaprojektowano garaż podziemny nie stanowi już odrębnej strefy pożarowej.
Zdaniem organu odwoławczego zgromadzony materiał dowody pozwala wywieść, że powierzchnia ww. lokalu wykorzystywana jest na cele usługowe jako "G. F. S.". Świadczą o tym przede wszystkim eksponaty wystawowe (figury stalowe), reklamy "G. F. S." rozmieszczone w obiekcie, miejsce zakupu biletów wstępu do "G. F. S.". W żadnym natomiast razie, poczynione w toku przedmiotowych kontroli ustalenia nie pozwalają na przyjęcie, że w spornym pomieszczeniu możliwe jest parkowanie pojazdów. Zdaniem MWINB na podstawie protokołów kontroli przeprowadzonych przez PINB, a w szczególności ze sporządzonej wówczas dokumentacji fotograficznej, niepodważalnie wynika, że ww. pomieszczenie nie jest użytkowane zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem.
Organ odwoławczy zauważył, że definicję garażu dla samochodów osobowych można wywieść z treści § 102 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia
12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1225). W świetle powyższego, garaż, niezależnie czy stanowi samodzielny obiekt budowlany czy część innego obiektu budowlanego, służy do przechowywania i bieżącej (lecz niezawodowej) obsługi pojazdów osobowych. W garażu - oprócz samochodów - może być również przechowywane inne przedmioty, jednak muszą mieć one związek z podstawowym przeznaczeniem pomieszczenia - skoro garaż jest obiektem lub pomieszczeniem w obiekcie z zasady służącym parkowaniu pojazdów to przechowywanie w nim innych rzeczy powinno mieć charakter uboczny, pomocniczy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 maja 2009 r. sygn. akt II SA/G1 1189/08). Bez wątpienia, w tym wyżej opisanym zakresie nie mieści się eksponowanie na powierzchni kondygnacji przeznaczonej pierwotnie na garaż figur stalowych.
W ocenie MWINB w rozpoznawanej sprawie porównanie poprzedniego sposobu użytkowania pierwszej kondygnacji podziemnej budynku (pomieszczenie garażu) z obecnym sposobem użytkowania tej części budynku (lokal usługowy) wskazuje na oczywistość zmiany sposobu użytkowania. Wbrew opinii skarżącej, przedmiotowa zmiana przeznaczenia tej części budynku powoduje zmianę warunków jego eksploatacji, co wynika wprost z przepisów Warunków technicznych. Odmienne są bowiem regulacje dotyczące garaży dla samochodów osobowych (o czym mowa w definicji garażu zamieszczonej w § 102 Warunków technicznych) i dla pomieszczeń (budynków) użyteczności publicznej. Pełnienie funkcji usługowych odpowiada definicji budynku (lokalu) użyteczności publicznej, o którym mowa w § 3 pkt 6 Warunków technicznych. Tym samym przeznaczenie pomieszczeń garażu na pomieszczenia usług, czyli użyteczności publicznej, wiąże się ze zmianą warunków użytkowania obiektu budowlanego w zakresie określonym art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, np. w kwestii bezpieczeństwa pożarowego (wymusza potrzebę dostosowania zmienionej funkcji pomieszczeń do wymagań przepisów przeciwpożarowych), czy bezpieczeństwa pracy (wymaga zastosowania odpowiednich przepisów kodeksu pracy w odniesieniu do warunków stworzonych nowych miejsc pracy w obiekcie). Odnosząc się natomiast do twierdzeń skarżącej, że eksponaty na ww. wystawie stanowią głównie pojazdy samochodowe, a więc nie zmieniono sposobu użytkowania garażu podziemnego, MWINB wskazał, że co prawda część eksponatów stanowią stalowe rzeźby samochodów, jednak powyższe nie przesądza o użytkowaniu tej część budynku jako garażu podziemnego. Nie sposób bowiem uznać, że umieszczenie rzeźb pojazdów mechanicznych
w wydzielonej za pomocą barier linowych przestrzeni ekspozycyjnej stanowi wykorzystanie przestrzeni garażowej w sposób o którym mowa w przepisie § 102 Warunków technicznych.
Organ podniósł nadto, że przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania części obiektu spowodowała zlikwidowanie wszystkich zaprojektowanych miejsc postojowych w garażu podziemnym, co niewątpliwie zwiększyło ograniczenia i uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich. Zmiana użytkowania części obiektu objętego pozwoleniem na budowę z dnia 5 maja 2011 r. (zmienionym decyzją z dnia 28 stycznia 2015 r.) z garażu na lokal usługowy prowadzi do zmian w zakresie objętym tą decyzją co do liczby miejsc postojowych dla samochodów osobowych wymaganych z punktu widzenia przepisów prawa miejscowego: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i prowadzi do obejścia tych ustaleń. Zmiana przeznaczenia pomieszczenia garażu z miejscami postojowymi dla klientów budynku usługowego "G. " i jego przeznaczenie na kolejną powierzchnię usługową przede wszystkim zwiększa uciążliwość dla terenu w zakresie zapewnienia prawidłowej liczby miejsc parkingowych. Nie ulega więc wątpliwości, że w budynku usługowym "G. " na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Z. dokonano zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia garażu podziemnego na lokal usługowy, zmiana sposobu użytkowania jaka miała miejsce w niniejszej sprawie winna zostać zgłoszona właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Takiego zgłoszenia jednak nie dokonano.
Organ odwoławczy zauważył również, że postanowieniem z dnia 20 października 2020 r., wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 upb, organ
I instancji zobowiązał właściciela obiektu do wstrzymania użytkowania części budynku usługowego przy ul. [...] w Z. (I kondygnacji podziemnej) oraz nałożył obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 grudnia 2020 r. wymaganych dokumentów. Wydanie decyzji w oparciu o art. 71a ust. 4 upb jest obowiązkiem organu nadzoru budowlanego w przypadku niewywiązania się przez stronę z obowiązku nałożonego ww. postanowieniem.
Tymczasem, w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 14 lipca 2023 r. w budynku usługowym "G. " przy ul. [...] w Z. stwierdzono dalsze nielegalne użytkowanie pierwszej kondygnacji podziemnej jako lokalu usługowego o nazwie " G. F. S.", pomimo jej wstrzymania postanowieniem z dnia 20 października 2020 r. Ustalenia kontroli z dnia 14 lipca 2023 r. dowodzą więc, że skarżąca nie zastosowała się do ww. postanowienia, użytkując pierwszą kondygnację podziemną budynku w dalszym ciągu do innych celów niż określone w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Z uwagi na powyższe, a także w związku z niewykonaniem przez zobowiązaną obowiązków nałożonych postanowieniem dnia 20 października 2020 r. organ I instancji uzasadnione podstawy do wydania na podstawie art. 71a ust. 4 upb skarżonej decyzji z dnia 2 sierpnia 2023 r.
W ocenie MWINB organ I instancji prawidłowo ustalił również podmiot zobowiązany do wykonania przedmiotowego nakazu. Zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] V Wydział Ksiąg Wieczystych aktualnym właścicielem nieruchomości składającej się z działki nr [...] obr. [...] w Z. jest S. S..
Z kolei odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że główną przyczyną powodującą wydanie przez PINB decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu, nie był wyłącznie fakt braku przedłożenia wymaganej dokumentacji, ale przede wszystkim okoliczność kontunuowania nielegalnego użytkowania tej części obiektu pomimo wstrzymania jej użytkowania postanowieniem z dnia 20 października 2020 r. Organ podkreślił też, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania części budynku usługowego przy ul. [...] Z. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zostało ostatecznie i prawomocnie zakończone; Burmistrz [...] postanowieniem znak: BPP.6724.85.2020 odmówił wydania zaświadczenia o ww. zgodności, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2021 r. znak: SKO-Z-4100-I/21 utrzymało ww. postanowienie w mocy, WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1253/21 oddalił skargę na ww. postanowienie SKO, a NSA wyrokiem z dnia 28 września 2023 r. sygn. akt II OSK 1032/22 oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie. Zakończenie ww. postępowania powoduje, że zobowiązany właściciel obiektu nie będzie w stanie przedłożyć wszystkich wymaganych przepisami dokumentów, a to wobec braku możliwości uzyskania od organu planistycznego zaświadczenia, o którym mowa art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane.
Na powyższą decyzję S. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 104 k.p.k. w zw. z art. 71a ust, 4 w zw. z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji nakazującej właścicielowi budynku usługowego "G. usytuowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...] przy ul. [...] w Z. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pierwszej kondygnacji podziemnej, w której utworzono lokal usługowy
o nazwie "G. F. S." zgodnie z pierwotną funkcją tej części budynku, tj. garażu podziemnego przy jednoczesnym naruszeniu postanowień Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], a to § 9 ust. 12 pkt 7 lit. c);
- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.
Skarżąca podniosła, że niezrozumiałe jest twierdzenie organu, jakoby o zmianie sposobu użytkowania podziemnej kondygnacji budynku miało świadczyć umożliwienie do niej dostępu z kondygnacji parteru schodami ruchomymi - takie rozwiązanie zwiększa bowiem bezpieczeństwo pożarowe całego obiektu (ułatwia przemieszczanie się osób i mienia) przy jednoczesnym zachowaniu odrębności strefy pożarowej powierzchni garażu.
Nie zgodziła się również z twierdzeniem organu, że w wyniku usytuowania na
pierwszej kondygnacji podziemnej [...] G. F. S. obiekt został pozbawiony 25 miejsc postojowych. Jak podała samo umieszczenie eksponatów w ramach rzeczonej wystawy nie spowodowało zmiany sposobu użytkowania garażu podziemnego, gdyż jak słusznie zostało wskazane podczas przeprowadzonych w dniu 16 października 2020 r. oględzin obiektu eksponaty stanowią głównie pojazdy samochodowe, a sam wjazd do garażu nie został zlikwidowany. Po drugie, eksponaty zostały posadowione w miejscu przeznaczonym na pozostawianie pojazdów, a zatem obiekt nie mógł zostać pozbawiony miejsc postojowych - zostały one bowiem wykorzystanie zgodnie z ich przeznaczeniem,
a zatem pierwsza kondygnacja podziemna budynku usługowego wykorzystywana jest zgodnie z pierwotnie wskazanym sposobem użytkowania obiektu. Poczyniona przez organ nadzoru konstatacja, jakoby na pierwszej kondygnacji podziemnej budynku usługowego "G. " dokonano samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, bez uprzedniego dokonania stosownego zgłoszenia, jest więc błędna. Błędne, zdaniem skarżącej jest również twierdzenie organu, że definicja garażu uniemożliwia przechowywania w nim pojazdów pełniących również funkcję eksponatów. Podzielając argumentację organu odwoławczego, uprawnione byłoby założenie, iż nie spełnia "wymogów" garażu pomieszczenie, w których przechowywane są pojazdy zabytkowe, a zatem również niejednokrotnie pełniące funkcję eksponatów.
Nadto, ze sposobu sformułowania przytoczonych zapisów planu wprost wynika, iż realizacja miejsc postojowych w obiekcie nie stanowi obowiązku, a jest jedynie "dopuszczalna", z którego to uprawnienia inwestor może nie skorzystać, analogicznie jak w przypadku "lokalizacji reklamy", która również, zgodnie ze stosownymi zapisami
planu, jest "dopuszczalna". W przekonaniu skarżącej nie można zgodzić się z twierdzeniem zgodnie z którym obowiązujący plan miejscowy zakazuje realizacji usług handlu o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 (§ 3 ust. 1 pkt 5 lit. a).
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.
W tak zakreślonych ramach skarga okazała się bezzasadna.
Przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest kontrola decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, który utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nakazującą właścicielowi budynku usługowego "G. ", zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Z. , przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pierwszej kondygnacji podziemnej, w której utworzono lokal usługowy o nazwie "G. F. S.", zgodnego z pierwotną funkcją tej części budynku, tj. garażu podziemnego.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682, dalej: P.b.) w brzmieniu ustalonym na podstawie art. 25 ustawy z dnia 19 września 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane i niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471).
Zgodnie z art. 71a ust. 1 P.b. w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. Zgodnie z art. 71a ust. 2 P.b. po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i - w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Zgodnie z art. 71a ust. 4 P.b., w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.
Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się, zgodnie z art. 71 ust. 1 P.b., w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (pkt 2), podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (pkt 3). Zgodnie z art. 71 ust. 2 P.b. zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.
W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko organów orzekających w kontrolowanej sprawie, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku usługowego galerii handlowej znajdującego się na działce nr [...] obr. [...] w Z. , w części stanowiącej pierwszą kondygnację podziemną.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2023 r., II OSK 765/21, "Celem reglamentacji Prawa budowlanego jest zapewnienie zgodności obiektów budowlanych z przepisami. Zasadne jest zatem reglamentowanie nowego sposobu użytkowania obiektu ze względu na podjęcie działalności, do której mają zastosowanie inne (względem dotychczasowego sposobu użytkowania) normy wynikające z przepisów prawa - z reguły z zakresu bezpieczeństwa, czy techniczne. Istotne jest to, czy podjęcie nowej działalności wymaga spełnienia innych (z reguły dodatkowych) warunków użytkowania obiektu w zakresie wskazanym w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. W konsekwencji ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego mamy do czynienia wówczas, gdy mają po prostu zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska, czy mające wpływ na obciążenie konstrukcji budynku, aniżeli normy, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu użytkowania. Nie musi to być podjęcie takiej działalności, która prowadzi do zwiększenia zagrożeń m.in. w zakresie dziedzin wymienionych w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b."
W przedmiotowej sprawie organy ustaliły szczegółowo, że część przedmiotowego budynku stanowiąca pierwszą kondygnację podziemną, zgodnie z udzielonymi pozwoleniami, miała być użytkowana jako garaż. Tymczasem – jak wykazały kontrole organów nadzoru budowlanego – usunięto ścianę pomiędzy pomieszczeniami części garażowej i części handlowej, w wyniku czego powstał lokal o powierzchni 1114,97 m2. Jak stwierdził Inspektor Wojewódzki, likwidacja ww. ściany pomiędzy pomieszczeniami spowodowała, że powstały lokal tworzy przestrzeń otwartą na ruchome schody oraz pozostałą część obiektu (parter). Tym samym pomieszczenie, w którym pierwotnie zaprojektowano garaż podziemny, nie stanowi już odrębnej strefy pożarowej. Ponadto ustalono, że w tak powstałym pomieszczeniu prowadzona jest działalność usługowa jako "G. F. S.". O tym, że opisane pomieszczenie przeznaczone jest obecnie na działalność usługową o charakterze wystawienniczym świadczą jednoznacznie ustawione tam eksponaty wystawowe (figury stalowe), reklamy "G. F. S." rozmieszczone w obiekcie, miejsce zakupu biletów wstępu do "G. F. S.". Fakt, że eksponaty stanowią w części, czy jak twierdzi skarżąca, głównie, pojazdy samochodowe, nie świadczy w oczywisty sposób, o zachowaniu dotychczasowego sposobu użytkowania, tj. garażu.
Nie budzi wątpliwości Sądu, że działania powyższe stanowią zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymagającą uprzedniego zgłoszenia.
Nie jest w sprawie sporne, że zgłoszenia nie dokonano, czego konsekwencją musiało być wydanie postanowienia o wstrzymaniu użytkowania spornej części obiektu i nałożenie obowiązku przedłożenia dokumentów umożliwiających legalizację zmiany sposobu użytkowania (vide: postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr 292/20 z 20 października 2020 r.). Zobowiązana, pomimo przedłużenia, zgodnie z jej wnioskiem, terminu przedstawienia dokumentów umożliwiających legalizację, nie dopełniła tego obowiązku. Nie wstrzymano również, zgodnie z ww. postanowieniem, użytkowania spornej części budynku. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego związany był treścią normy wynikającej z art. 71a ust. 4 P.b. zobowiązującej go, w przypadku niewykonania obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych lub w przypadku dalszego użytkowania części obiektu budowlanego, pomimo jego wstrzymania, do wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania opisanej wyżej części obiektu budowlanego.
Podsumowując, Sąd stwierdza, że nie budzą wątpliwości dokonane przez organy obu instancji ustalenia co do stanu faktycznego, którym nie można zarzucić naruszenia przepisów postępowania realizujących zasadę prawdy materialnej, a to w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. W zaskarżonej decyzji obszernie i szczegółowo wyjaśniono okoliczności sprawy, wskazując dowody, na podstawie których stan faktyczny został ustalony. Nie budzi wątpliwości ocena zgromadzonego materiału dowodowego. Prawidłowo również organy zastosowały właściwe normy prawa materialnego. Tym samym niezasadne okazały się zarzuty skargi. Sąd podkreśla, że istotą przedmiotowej sprawy nie było rozstrzygnięcie o zgodności dokonanej zmiany sposobu użytkowania z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a ustalenie konsekwencji samowolnej zmiany sposobu użytkowania, wobec nieprzedłożenia dokumentów legalizacyjnych i niezaprzestania użytkowania części obiektu budowlanego.
Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a.