II SA/Kr 629/24

II SA/Kr 629/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-06-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-04-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska
Monika Niedźwiedź /sprawozdawca/
Paweł Darmoń /przewodniczący/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1478
art. 234
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Protokolant: starszy referent Katarzyna Opiłka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi A. S. i W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 16 lutego 2024 r. znak SKO.PW/4171/87/2021 w przedmiocie nakazu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom skargę oddala.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 16 lutego 2024 r. nr SKO.PW/4171/87/2021, po rozpatrzeniu odwołania A. i W. S., uchylono decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w Skawinie z dnia 15 kwietnia 2021 r. nr GK.6311.1.5.2019/21 nakazującą A. i D. P. wykonanie w pasie przygranicznym pomiędzy działkami nr [...] w m. P. rowu odprowadzającego wody opadowe i orzeczono co do istoty sprawy nakazując wykonanie drenażu po południowej stronie podmurówki ogrodzenia na działce [...] w terminie do dnia 31 sierpnia 2024 r. i orzeczono co do istoty sprawy.
Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 18 lipca 2019 r. W. S. zwróciła się z wnioskiem o przywrócenie do stanu poprzedniego stosunków wodnych, naruszonych działaniem właściciela działki nr [...]. Wnioskodawczyni wskazała, że poziomy należącej do niej działki nr [...] oraz sąsiedniej działki nr [...] w przeszłości pozostawały zrównane. W wyniku podniesienia poziomu działki nr [...] (od 20 do 150 cm) doszło do zmiany stosunków wodnych. Woda nie jest bowiem zatrzymywana na działce nr [...] lub odprowadzona do rowów melioracyjnych, lecz płynie na działkę wnioskodawczyni, powodując jej podmakanie oraz zasypanie i zawilgocenie ogrodzenia.
W oparciu o ustalenia dokonane w ramach oględzin, Burmistrz nakazał właścicielom działki nr [...] wykonanie rowu odprowadzającego wody opadowe. Zdaniem organu I instancji wykonanie rowu miało tymczasowo zabezpieczyć działkę nr [...], natomiast ostatecznym rozwiązaniem miało być wykonanie ogrodzenia, którego realizację zadeklarowali właściciele działki nr [...].
Od powyższej decyzji odwołania złożyły W. i A. S.. Ich zdaniem określony w decyzji nakaz jest niewystarczający i nie rozwiąże istniejącego problemu. Strony domagały się przywrócenia stosunków wodnych na gruncie do stanu poprzedniego.
W ramach postępowania odwoławczego Kolegium uznało przeprowadzone postępowanie dowodowe za niewystarczające i zleciło w trybie art. 136 § 1 k.p.a. pozyskanie opinii biegłego specjalisty z zakresu hydrologii i hydrogeologii.
W oparciu o sporządzoną opinię biegłego, Kolegium uchyliło wydany w I instancji nakaz wykonania rowu odprowadzającego wody opadowe, a w jego miejsce zobowiązało właścicieli działki nr [...] do wykonania drenażu po południowej stronie podmurówki ogrodzenia, wskazując dokładnie średnicę i długość rury drenażowej, miejsce jej posadowienia oraz dodatkowo zobowiązując do wykonania obsypki drenarskiej. Powyższy nakaz koresponduje ze wskazaniami zawartymi w sporządzonej opinii biegłego.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przestawił szczegółową analizę opinii biegłego. Wskazał w szczególności, że została ona poprzedzona wizją lokalną z udziałem stron postępowania oraz przedstawicieli organu I instancji. Biegły dokonał dokładnych pomiarów, pozwalających na określenie różnicy poziomów pomiędzy działkami, szczegółowo ustalił naturalne warunki hydrologiczne, uwzględniając strukturę geologiczną. W efekcie biegły określił następujące skutki podniesienia terenu na działce nr [...] przy południowo-zachodniej granicy z działką nr [...]:
- częściowe zablokowanie możliwości odpływu wód powierzchniowych w stronę północno-zachodnią, które skutkuje wolniejszym odpływem wód opadowych i okresowym stagnowaniem wody na działce nr [...],
- lokalne podniesienie zwierciadła wód płytkich gruntowych w obrębie powstałego nasypu i w jego otoczeniu, co powoduje częstsze podmokłości w północno-zachodniej części działki nr [...],
- przelewanie wody po intensywnych opadach z podniesionej części działki nr [...] na działkę nr [...].
Biegły ocenił, że wykonany obecnie drenaż wzdłuż wybudowanego ogrodzenia na działce nr [...] jest niewystarczający, a odpływ wód powierzchniowych z działki nr [...] za pomocą otworów w podmurówce ogrodzenia uznał za rozwiązanie prowizoryczne i mało skuteczne. W to miejsce zaproponował zastosowanie opracowanej przez siebie koncepcji w postaci drenażu posadowionego poniżej aktualnego poziomu terenu, wskazując szczegółowe cechy tego drenażu.
Kolegium przyjęło zaproponowane przez biegłego rozwiązanie uznając, że jego opinia jest kompleksowa i wiarygodna. Opinia oparta została na dokładnych ustaleniach biegłego, jego obserwacjach, pomiarach, analizie czynników geologiczno-fizycznych i jest ugruntowana wiedzą specjalistyczną.
Biegły ustosunkował się też szczegółowo do uwag i zarzutów stron. Wyjaśnił, że stan zawilgocenia działki jest wynikiem także naturalnych, dość niekorzystnych warunków hydrogeologicznych terenu.
Odnosząc się do zarzutu braku zbadania ukształtowania całej powierzchni nadsypanej działki nr [...], biegły wyjaśnił, że w oparciu o poczynione obserwacje oraz zgłaszane szkody zaistniały podstawy do zbadania obszaru przy granicy działek nr [...] przy drodze na działce [...]. Jeżeli chodzi o najwyższy nasyp, zabudowany budynkiem mieszkalnym, biegły wyjaśnił, że jest to obszar zabezpieczony przed infiltracją opadów i raczej pozytywnie wpływa na problem zawilgocenia. Zmiana stosunków wodnych dotyczy zatem narożnika działki nr [...], przylegającego do działki nr [...] i drogi na działce [...], jest to bowiem miejsce, gdzie nasyp blokuje naturalny odpływ wody.
Co do zarzutu braku detalicznej analizy bilansu wód, biegły wyjaśnił, że nie ma danych umożliwiających takie opracowanie (dane pozyskuje się na przestrzeni wieloletnich obserwacji), a w przedmiotowej sprawie brak jest potrzeby przeprowadzania takich analiz.
W opinii biegłego, problem powierzchniowego spływu wód posiada marginalne znaczenie, pomimo tego, że ma widoczny i niekiedy spektakularny charakter, a zaproponowany przez niego drenaż zniweluje jego skutki.
Broniąc zasadności przyjęcia, że w północno-wschodnim krańcu działki nr [...] brak jest znaczących zmian w terenie, biegły wskazał, że dla określenia różnic w terenie najbardziej znaczący był punkt nr 22. Dokonał ponownej weryfikacji danych tego punktu w latach 2006, 2012 i 2022, stwierdzając finalnie, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że teren ten został podniesiony o 30 cm, jak twierdziła strona. Punkt ten został bowiem obniżony względem 2012 r. Również w punktach 19 i 20 brak jest podstaw do przyjęcia, że doszło do istotnego podniesienia terenu działki. Powyższe ustalenia wraz z obserwacjami terenu dają zdaniem biegłego podstawy do stwierdzenia, że w tej części działki nie doszło do zmiany stanu wody.
Biegły uwzględnił natomiast zarzut odnośnie nieuwzględnienia wskazań na temat konieczności udrożnienia rowu przydrożnego, uzupełnił w tym zakresie opinię wskazując na konieczność odblokowania tego spływu (na działce [...]), przez przywrócenie jego spadku na całej jego długości, w kierunku północnym.
Ponadto biegły wskazał na uproszczony charakter procedury sporządzania opinii hydrologicznej, który wyklucza dokładne badania gruntu we wszystkich wskazywanych przez stronę kierunkach, czy długotrwałe obserwacje poziomu zwierciadła wód podziemnych.
W konsekwencji zaproponował rozwiązanie, które przy możliwie najniższych nakładach finansowych i niewielkiej ingerencji w terenie, przyczyni się do poprawy stosunków wodnych, a poprawa ta będzie porównywalna do wielkości wpływu, jaki spowodowało utworzenie nasypu na działce nr [...] i w dostatecznym stopniu będzie niwelowała skutki tego spływu.
Ustosunkowując się do kolejnych uwag i zarzutów stron względem opinii biegłego, Kolegium stwierdziło, że stanowią one gołosłowną polemikę z rzetelnymi i fachowymi wnioskami biegłego. Własne szkice, czy uwagi strony nie mogą stanowić miarodajnego przeciwdowodu dla sporządzonej ekspertyzy, gdyż nie pochodzą od osoby posiadającej kwalifikacje, czy specjalistyczną wiedzę w tym przedmiocie.
Kolegium oceniło, że strona nie zdołała podważyć wniosków biegłego odnośnie do braku zmian stosunków wodnych w północno-wschodniej części działki nr [...]. Przedstawiona przez stronę fotografia z ręcznie naniesionym miejscem położenia punktu 22 nie mogą podważyć analizy biegłego w tym zakresie, który ocenił, że różnica poziomu tej części działki nie uległa znacznym zmianom, a różnice wysokości są kilkucentymetrowe.
Odnosząc się do forsowanego przez stronę żądania przywrócenia stanu poprzedniego, organ wyjaśnił, że z art. 234 ust. 3 Prawa wodnego wynika, że wybór sposobu usunięcia stanu naruszenia należy do organu, przy czym winien on w jak najmniejszym stopniu ingerować w prawo własności, przy jednoczesnym osiągnięciu celu. Organ powołał się na ocenę biegłego, zgodnie z którą nie cały nasyp na działce nr [...], a wyłącznie w jej południowym narożu, negatywnie wpływa na działkę sąsiednią. W tej sytuacji nałożenie rozległych obowiązków polegających na przywróceniu stanu poprzedniego działki nr [...] poprzez zdemontowanie całego nasypu na ww. nieruchomości, w sytuacji gdy jego realizacja ma związek z posadowionym tam budynkiem mieszkalnym, byłaby nieproporcjonalna do stopnia wyrządzonych szkód.
A. S. i W. S. złożyły od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając w niej naruszenie przepisów postępowania, a to:
1. art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z przepisem prawa materialnego, tj. z art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne poprzez błąd w ustaleniach faktycznych, a mianowicie to, że przyjęte rozwiązania przez organ II instancji, w postaci nakazania wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom spowodowanym naruszeniem stanu wody na gruncie poprzez wykonanie drenażu w postaci posadowienia rury drenarskiej o średnicy 100 mm, na głębokości 10 cm poniżej aktualnego poziomu północno-zachodniego narożnika działki nr [...] nie zapobiegnie szkodom na działce nr [...],
2. art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych, a mianowicie to, że biegły w swojej opinii nie dokonał pomiaru/oszacowania zmian stanu wody na gruncie - na działce nr [...], w tym biegły, nie dokonał sprawdzenia o ile podwyższeniu uległy rzędne działki nr [...] (na całej tej działce, a nie tylko w pobliżu granicy z działką nr [...] - dowód - strona 5 opinii biegłego), jak zmieniło się nachylenie terenu całej tej działki, a co za tym idzie, nie dokonał pomiaru (obliczenia) lub chociaż szacunku ilości wód, jakie aktualnie są odprowadzane z działki nr [...] na działkę nr [...] (a uprzednio nie były), co uniemożliwiało dokonanie poprawnych ustaleń, jakie muszą być wykonane urządzenia zapobiegające szkodom, co skutkowało wydaniem opinii niepełnej, a wskutek czego miało to wpływ na treść skarżonej decyzji (jej rozstrzygnięcie), czego organ II instancji nie dostrzegł;
3. art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych, a mianowicie to, iż biegły w swojej opinii nie dokonał pomiaru/oszacowania zmian stanu wody na gruncie - na działce nr [...], w tym biegły, pomimo tego, że z jego opinii poniekąd wynika (nie wprost - np. strona 5 i 8 opinii - wysokość pkt 1 i 11 teraz i uprzednio w stos. do pkt 1) nie dokonał pomiaru (obliczenia) lub chociaż szacunku ilości wód, jakie aktualnie nie mogą być odprowadzane z działki nr [...] na działkę nr [...] (a uprzednio były, zgodnie z naturalnym spadkiem), co uniemożliwiało dokonanie ustaleń, jakie muszą być wykonane urządzenia zapobiegające szkodom, co skutkowało wydaniem opinii niepełnej, a wskutek czego miało to wpływ na treść skarżonej decyzji (jej rozstrzygnięcie), czego organ II instancji nie dostrzegł;
4. art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez brak ustalenia, czy drenaż u podstawy nasypu na działce nr [...] jest właściwym urządzeniem zapobiegającym szkodom, w tym w jakim zakresie może szkody eliminować lub ograniczać, ani także, czy czasem sam (jego ujście) nie może się przyczynić do powstania szkód.
Wskazując na powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie skarżonej decyzji w punkcie I oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżące argumentowały, że przed pojawieniem się nasypów nie było problemów z zastoiskami wody i zawilgoceniem gruntu. Zakwestionowały ustalenia biegłego, który skupił się wyłącznie na części nasypu w pobliżu granicy z działką [...] i dokonał wybiórczych pomiarów wysokości działki [...] jedynie w granicach działek albo w ich pobliżu. Tymczasem zdaniem skarżących ważne jest ustalenie wielkości powierzchni wszystkich nasypów, ich wysokość, kierunki, kąt nachylenia oraz sumarycznie o ile nasypy podniosły poziom terenu działki [...] względem działki [...]
Ich zdaniem, ważne byłoby także ustalenie pierwotnej rzeźby terenu działki [...], aby sprawdzić ile wód opadowych i roztopowych ten teren mógł odbierać. Wówczas znany byłby obraz wielkości zmiany stanu wód.
Skarżące zarzuciły ponadto, że w opinii nie ustalono ile wód obecnie spływa na działkę [...] przy opadach zwykłych, nawalnych czy ekstremalnych. Nie zbadano przepuszczalności i wodochłonności nasypu.
Kwestionując zaaprobowane przez organ rozwiązanie skarżące wskazały, że ich daniem drenaż nie nadaje się do przechwytywania wartko spływającej wody z nasypu. Ujście drenażu umiejscowione w południowo-zachodniej części działki nr [...] przy rowie przy drodze, co może powodować spiętrzenie wody w okolicy północno-zachodniego rogu działki nr [...] oraz podmycie lub przewrócenie posadowionego tam narożnego słupka ogrodzeniowego. Sam biegły zwrócił uwagę na możliwość kumulowania wody w rowie pod mostkiem i dlatego nakazał obniżenie rury pod mostkiem o 0, 5 m. Skoro naturalnie wody opadowe z działki [...] nie spływały na działkę [...], a wody opadowe i roztopowe spływały z działki [...] na działkę [...] to zaproponowane rozwiązania mijają się z celem.
Skarżące wskazały też rozwiązanie, które ich zdaniem zapobiegałoby szkodom. Ich zdaniem należałoby:
- zlikwidować nasyp na działce [...], to jest jego część z 2015 r. w południowo-zachodniej, południowej i południowo-wschodniej okolicy budynku,
- ukierunkować wody opadowe i roztopowe z działki [...] na działkę [...] (jak to miało miejsce kiedyś) i po działce [...] odprowadzić je w stronę rowu przy drodze gminnej i do rowu melioracyjnego;
- sprawdzić ile wód opadowych lub roztopowych może spływać z działki nr [...] w stronę granicy z działką [...], a ile z działki [...] powinno spływać na działkę [...].
Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi na skargę o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według tak określonych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie doszedł do wniosku, że jest ona prawidłowa, a zarzuty skargi okazały się bezzasadne.
Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji był przepis art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. 2023 r. poz. 1478 ze zm.), który stanowi, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 1). Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 2). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności (ust. 3).
Z powyższego wynika, że przesłankami poniesienia przez właściciela gruntu odpowiedzialności administracyjnej za zmianę stosunków wodnych na gruncie w świetle art. 234 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego jest stwierdzenie:
1) zmiany stanu wody na gruncie oraz
2) szkodliwego oddziaływanie takiej zmiany na nieruchomości sąsiednie.
Zmiana stanu wody na gruncie, to każde działanie, którego efektem jest zmiana ilościowa wody (zwiększenie się bądź zmniejszenie ilości wody na gruncie) oraz zmiana w zakresie jej przepływu przez grunt. Jest to takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi i hydrologicznymi. Zmiana ta może polegać na zmianie kierunku odpływu znajdującej się na gruncie wody opadowej i roztopowej bądź kierunku odpływu ze źródeł poprzez np. wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich zgodnie z naturalnym kierunkiem odpływu, nawiezienie ziemi w celu podwyższenia terenu, usunięcie ziemi w celu obniżenia terenu, wykopanie rowu, zasypanie istniejącego rowu, utwardzenie powierzchni działki kostką brukową, wzniesienie murowanego ogrodzenia, czy wykopanie studni i pobór z niej takiej ilości wody, która spowoduje obniżenie poziomu lustra wody na gruntach sąsiednich. Należy też zauważyć, że zastosowanie przytoczonego przepisu nie jest uzależnione od tego, czy szkoda nastąpiła w wyniku działania legalnego czy nielegalnego (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 stycznia 2017 r. sygn. akt II SAB/Kr 191/16, LEX nr 2197710, wyrok WSA w Lublinie z 23 maja 2017 r. II SA/Lu 1134/16, LEX nr 2342075).
W postępowaniu o naruszenie stosunków wodnych powinnością organu jest zatem w pierwszej kolejności ustalenie, czy doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie. Jeżeli odpowiedź jest pozytywna, organ winien jednoznacznie ustalić, kto i kiedy zmiany tej dokonał, na czym ona polegała, jaki był stan wód przed dokonaniem zmiany i jaki po jej dokonaniu, oraz jak zmiana wpłynęła na stosunki wodne w terenie, a przede wszystkim czy wpływ ten jest szkodliwy dla gruntów sąsiednich.
Dalej wskazać należy, że wszędzie tam, gdzie sprawa nie jest oczywista i w drodze logicznego rozumowania nie da się ustalić tych dwóch elementów tj. faktu naruszenia stosunków, wodnych i szkody z tym związanej dla nieruchomości sąsiednich, organy administracji z reguły obowiązane są w prowadzonym postępowaniu, do pozyskania stosownej ekspertyzy biegłego z zakresu hydrologii, która okoliczności te ustali (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2015 r. II OSK 1621/13, Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2012 r. II OSK 1538/11). Zgodnie z art. 84 § 1 Kpa, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Opinia biegłego, jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie przez organ prowadzący postępowanie. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy, a zatem i obowiązek oceny sporządzonej przez biegłego opinii.
W przedmiotowej sprawie fakt, że doszło do zmiany stosunków wodnych stanowi okoliczność bezsporną. Wynika to z podniesienia poziomu działki nr [...] względem działki skarżących. Okolicznością niekwestionowaną przez żadną ze stron oraz potwierdzoną przez biegłego w sporządzonej opinii hydrologicznej jest również występowanie szkód związanych z tą zmianą na terenie działki skarżących w postaci podmakania terenu i stagnowania wody.
Sporna pozostaje natomiast kwestia rozwiązania powyższego problemu. Organ odwoławczy oparł się w tym zakresie na koncepcji zaproponowanej przez biegłego. Tymczasem zdaniem skarżących drenaż jest niewystarczający i nie zapewni właściwego spływu wód ani nie zapobiegnie dalszym szkodom. Na etapie postępowania administracyjnego skarżące forsowały podjęcie dalej idących kroków, sięgających nawet rozebrania nasypu. W skardze skupiły się natomiast na podważeniu wiarygodności opinii biegłego.
W opinii Sądu Kolegium zasadnie uznało sporządzoną opinię za rzetelną, a oparcie się na niej wbrew zarzutom skargi nie nastąpiło z naruszeniem zasad procesowych wyrażonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa.
Przede wszystkim istniały wszelkie podstawy formalne, aby organ oparł się na spornej opinii. Została ona bowiem sporządzona i podpisana przez dr. hab. inż. B. R., specjalistę w zakresie hydrologii, hydrogeologii i zmian stosunków wodnych, a zatem przez osobę posiadającą specjalistyczną wiedzę i doświadczenie w przedmiotowej dziedzinie.
Oczywiście sporządzona opinia nie stanowi dowodu absolutnego, który automatycznie przekładałby się na rozstrzygnięcie sprawy. Jak każdy inny dowód podlega ona swobodnej ocenie ze strony organu. Również strony postępowania mają prawo oraz możliwość, aby wnioski wypływające z takiej opinii zakwestionować. Pamiętając jednak, że opinię sporządza się w sprawach wymagających wiedzy specjalistycznej, do skutecznego podważenia opinii biegłego potrzeba argumentów eksperckich, co w praktyce sprowadza się najczęściej do sporządzenia innej ekspertyzy.
Tymczasem w przedmiotowej sprawie skarżące, które nie powoływały się na jakiekolwiek własne kwalifikacje z zakresu hydrologii, ograniczyły się do polemiki ze sposobem pomiarów dokonanych przez biegłego oraz zaproponowanymi przez niego rozwiązaniami. Zasadnie w tym zakresie organ odwoławczy uznał, że samodzielne obserwacje skarżących, ich obawy oraz przeświadczenie o prawidłowym sposobie rozwiązania problemu podmakania ich działki, nie stanowią przeciwwagi dla ustaleń poczynionych przez eksperta w tej dziedzinie.
Organ nie może wkraczać w merytoryczną treść opinii (ponieważ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną jaką posiada biegły), nie oznacza to jednak, że jest zwolniony z obowiązku oceny wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy. To bowiem na organie spoczywa obowiązek dokładnego i pełnego wyjaśnienia sprawy. W szczególności organ winien dokonać oceny, czy opinia biegłego zawiera ustosunkowanie się do wszystkich aspektów sprawy istotnych do jej rozstrzygnięcia. W razie dostrzeżenia braków organ winien rozważyć zadanie biegłemu dodatkowych pytań. Organ ma również obowiązek ustosunkowania się i udzielenia odpowiedzi na zarzuty sformułowane przez stronę. Sama zaś opinia podlegać musi ocenie w powiązaniu z pozostałym materiałem dowodowym, który ma być kompleksowo zgromadzony. Dopiero po zebraniu pełnego materiału dowodowego oraz wyjaśnieniu zastrzeżeń strony do opinii, może organ dokonać ustaleń i ocen potrzebnych do podjęcia rozstrzygnięcia. Obowiązkiem organu jest zatem weryfikacja opinii pod kątem jej kompletności, rzetelności, logiczności i zrozumiałości (por. wyrok z dnia 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1303/22).
Ocena opinii winna być dokonana pod względem formalnym, to jest należy zbadać, czy została ona sporządzona i podpisana przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zakwestionowanie opinii przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo opinia zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jej walory dowodowe (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2608/22).
W ocenie Sądu, organ zrealizował wszystkie powyższe wytyczne i zasadnie oparł swoje rozstrzygnięcie na kwestionowanej przez strony opinii. Wartość dowodowa tej ekspertyzy wynika z faktu sporządzenia jej przez uprawnioną osobę, jest jasna, logiczna i nie zawiera braków, czy pomyłek, które podważałaby jej rzetelność. Została sporządzona po przeprowadzeniu oględzin i odpowiednich pomiarów za pomocą specjalistycznych urządzeń. Zawiera fotografie i rysunki, ilustrujące sytuację, tok rozumowania oraz wnioski biegłego.
Biegły ocenił, że w sprawie niewątpliwie doszło do zmiany stosunków wodnych w badanym obszarze. Analizując przyczyny tej zmiany biegły wskazał na wykonanie nasypu, co spowodowało zróżnicowanie poziomów sąsiadujących działek. Na s. 6-7 opinii biegły opisał naturalne warunki hydrologiczne w badanym obszarze, zwrócił uwagę, że stagnowanie i powolna infiltracja są cechami wód opadowych i roztopowych w warunkach naturalnych z uwagi na występujące podłoże. Uwzględnił mapę sytuacyjno-wysokościową z 2006 r. (s. 7 opinii) uwzględniając tym samym poziom terenu sprzed dokonanych zmian wysokości działki [...] Ustalił, że przy granicy działek od strony drogi woda miała zapewniony swobodny odpływ z kierunku południowo-wschodniego i wschodniego przez obniżenie w strefie granicznej działek do rowu. Zobrazował też jak zmieniało się ukształtowanie terenu pomiędzy 2006 r. a 2022 r.
W efekcie biegły zidentyfikował miejsce, w którym zmiany powodują aktualnie szkodliwe odziaływanie (s. 8-9 opinii). Jego zdaniem, choć poziom całej działki nr [...] został podniesiony, szkody na działce nr [...] powodowane są przez nasyp znajdujący się w południowo-zachodniej części działki. Powyższe ustalenie kwestionowane jest przez skarżące, których zdaniem podniesienie poziomu na całej działce powoduje szkody.
Biegły wskazał wyraźnie powody swojej oceny. Wyjaśnił, że to w południowo-zachodniej części działki nr [...] przy granicy z działką skarżących doszło do kluczowych zmian w ukształtowaniu terenu. W istotny sposób podniesiono tam poziom terenu, co jest wyraźnie widoczne poprzez porównanie wysokości bezwzględnej w latach 2006, 2012 i 2022. Największa zmiana dotyczy narożnika działki nr [...], gdzie obecny poziom terenu jest o 60 cm wyższy od pierwotnego i o 41 cm wyższy od poziomu z 2012 r. Jest to duża i niewynikająca z naturalnego ukształtowania terenu różnica poziomu gruntu. Problem występuje zatem w części południowo-zachodniej działki – tam dochodzi bowiem do zablokowania, wolniejszego spływu, stagnowania wody, podniesienia zwierciadła wód podziemnych i przelewania wody. Skutki takie należą do typowych odziaływań nasypów.
Na s. 9 opinii biegły wyjaśnił natomiast, że analiza wysokości powierzchni działki w północno-wschodniej części nie wykazała znaczących zmian w badanym okresie, nie ma śladów świadczących o pogorszeniu stosunków wodnych w północno-wschodniej części działki [...], a warunki obiegu wody w strefie granicznej północno-wschodniej są zbliżone do naturalnych.
Powyższe wyjaśnienia zdaniem Sądu jasno i w rzeczowy sposób tłumaczą dlaczego tylko część wykonanego nasypu powoduje szkody na działce skarżących. Dodatkowo w odpowiedzi na zarzuty biegły wyjaśnił, że rejony działki, na których się skupił, wytypował na podstawie obserwacji, wiedzy i doświadczenia zawodowego.
W dalszej części zarzutów skarżące podniosły, że biegły nie sporządził bilansu wód oraz nie zbadał przepuszczalności i wodochłonności nasypu. Powyższe zarzuty oznaczają w istocie zakwestionowanie zastosowanej przez biegłego metodologii oraz ingerencję w merytoryczną zawartość ekspertyzy, w sytuacji, gdy autorzy tych zarzutów nie dysponują wiedzą specjalistyczną w tym zakresie.
Biegły odniósł się wszelako do powyższych zarzutów, które pojawiły się już w postępowaniu odwoławczym. Wskazał, że sporządzenie bilansu wód nie jest możliwe ze względów czasowych. Dane do takiego bilansu muszą bazować na długotrwałych, wieloletnich obserwacjach. Zdaniem Sądu również w interesie skarżących jest wprowadzenie szybkich zmian, a nie oczekiwanie na wynik kilkuletnich badań i obserwacji. Tym bardziej, że jak zapewnił biegły, badania takie nie były konieczne i nie są prowadzone na potrzeby tego rodzaju opinii, które opierają się na obserwacjach terenowych, wywiadzie oraz doświadczeniu i wiedzy biegłego (k. 152 adm. akt sprawy).
W konsekwencji nie jest też możliwe podanie dokładnych wyliczeń co do ilości wody, która kiedyś spływała, a obecnie spływa na działkę nr [...], czego domagano się w skardze. Biegły wyjaśnił, że z uwagi na uproszczony charakter opinii sporządzanych w toku postępowania administracyjnego, opinie mają charakter jakościowy, a nie ilościowy (stwierdzają, czy doszło do zmiany stosunków wodnych, nie zwierają natomiast szczegółowych informacji co do wielkości tych zmian w poszczególnych aspektach).
W odpowiedzi na zarzut braku zbadania przepuszczalności i wodochłonności nasypu, skoro zdaniem skarżących tylko w przypadku nasypu przepuszczalnego i chłonącego wodę drenaż ma sens, biegły zwrócił uwagę, że nasyp nie jest wysoki (a wysokość także ma wpływ na wody podziemne). Biegły ocenił wpływ nasypu na maksymalnie 5 metrów i to tylko tam, gdzie jest wodochłonny, wskazując, że wykonanie drenażu jest typowym sposobem usunięcia takiego wpływu.
Warto w tym miejscu podkreślić, że na s. 7 opinii biegły zwrócił uwagę z kolei na zjawisko, które powoduje obniżenie zwierciadła płytkich wód podziemnych a to występowanie rowów odwadniających. Wskazał, że omawiane działki są ograniczone z dwóch stron otwartym systemem odwodnienia po stronie północno-wschodniej i południowo-zachodniej (wzdłuż drogi).
Jeżeli chodzi o kwestionowanie zaproponowanego rozwiązania, to znów należy wskazać, że stanowi on ingerencję w zawartość merytoryczną opinii. Biegły podkreślił, że mając na uwadze ustalenia poczynione w terenie oraz swoją wiedzę i doświadczenie zaproponował rozwiązanie, które przy minimalnych nakładach finansowych i niewielkiej ingerencji w teren przyczyni się do poprawy warunków hydrologicznych i jest proporcjonalne do zaistniałych szkód. Wyraźnie w wyjaśnieniach wskazał, że rozważał możliwość rozebrania nasypu i wykonanie w tej strefie otwartego rowu odprowadzającego wodę do przydrożnego rowu, jednak utworzona w ten sposób strefa buforowa mogłaby przejmować wody opadowe z rowu w czasie jego przepełnienia i stać się swego rodzaju polderem, z którego doszłoby do wzmożonego wpływu na działkę [...]. Zatem opcja drenażu jest korzystniejsza (k. 149 akt adm.).
Skarżące obawiały się, czy zaproponowany drenaż nadaje się do przechwycenia wartko płynącej wody. Biegły wskazał jednak, że to nie spływająca woda jest przyczyną powstających szkód i ma marginalne znaczenie w sprawie. W wyjaśnieniach do opinii odwołując się do swojej wiedzy fachowej biegły wskazał, że jakkolwiek spływ po nasypie jest najbardziej widoczny i spektakularny, to jednak w ocenie całokształtu stosunków wodnych jego rola jest nikła. Należy natomiast skupić się na rozwiązaniu problemu zawilgocenia i stagnowania wody. Nie mniej jednak zaproponowana obsypka drenażu będzie przechwytywać również spływ powierzchniowy.
Podsumowując, opinia biegłego okazała się rzetelnym i wiarygodnym dowodem, przez co organ miał pełne podstawy, aby zaakceptować wynikające z niej ustalenia i przyjąć zaproponowane tam rozwiązanie.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.