II SA/Kr 624/23

II SA/Kr 624/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-09-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa
Joanna Człowiekowska /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Fronc
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Piotr Fronc Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2023 r. sprawy ze skargi J. M.-T. i J. T. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 13 kwietnia 2023 r. znak WI-I.7840.7.84.2022.EG w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz J. M.-T. i J. T. solidarnie kwotę 1.031,00 zł (jeden tysiąc trzydzieści jeden złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 30 czerwca 2022 r., znak: AB.II-S.1.283.2022, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351) oraz na podstawie art. 104 kpa Starosta Krakowski odmówił J. M.-T. oraz J. T. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-inwentarskiego wraz z budową instalacji odgromowej na dz. nr [...] w m. F. , gmina Skawina.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje ustawa Prawo budowlane sprzed nowelizacji, która weszła w życie
19 września 2020 r. Zgodnie art. 26 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471, z późn. zm.) w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy inwestor do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę albo wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego, albo zgłoszenia budowy może dołączyć projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym.
W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 25 stycznia 2021 r. został złożony wniosek o pozwolenie na budowę ww. inwestycji. Ze względu na stwierdzone nieprawidłowości w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, organ działając w trybie art. 35 ust. 3 ww. ustawy postanowieniem z 16 lutego 2021 r. nałożył na Inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w terminie do 14 kwietnia 2021 r., a to m. in.:
1. doprowadzenie projekt budowlanego do zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Skawina (Dz. Urz. Woj. Mał. z 13 kwietnia 2016 r. poz. 2430) z uwagi na zaprojektowanie budynku gospodarczo-inwentarskiego w terenach oznaczonych symbolem R - tereny rolnicze, w których zgodnie z § 46 ust. 4 pkt 1 ww. planu "ustala się zakaz lokalizacji nowych obiektów kubaturowych w obszarze tego przeznaczenia, (...) ". Zgodnie z § 46 ust. 2 ww. planu "Jako przeznaczenie podstawowe terenów R i l.R ustala się: uprawy polowe oraz rolnicze użytki zielone, uprawy ogrodnicze i sady". Przepis § 46 ust. 3 ww. planu dopuszcza możliwość "lokalizacji, w terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem R, obiektów gospodarczych i inwentarskich, niezbędnych do prowadzenia działalności rolniczej w istniejących siedliskach zabudowy rolniczej", natomiast z analizy części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu wynikało, iż w terenach rolniczych brak jest istniejącego siedliska, dla którego projektowany budynek gospodarczo-inwentarski stanowiłby obiekt niezbędny do prowadzenia działalności rolniczej. Ponadto, zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065) przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych, natomiast zgodnie z definicją słownikową zabudowa zagrodowa to dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarskimi, obejście, a siedlisko to miejsce czy teren zamieszkania, osiedlenia się, domu (Uniwersalny słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2008), z kolei działka siedliskowa jest terenem o charakterze kameralnym (prywatnym), na którym posadowiony jest dom mieszkalny, gdzie koncentrują się czynności życiowe rolnika i jego rodziny i zaspokajane są elementarne potrzeby życiowe.
2. doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z §110 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie(Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.);
3. doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) oraz wyjaśnienie sposobu dojazdu do drogi publicznej, poprzez przedstawienie układu komunikacji wewnętrznej w nawiązaniu do istniejącej komunikacji zewnętrznej, uwzględniając połączenie z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych oraz § 14 pkt 3 lit c i d oraz § 15 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11.09.2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2020, poz. 1609) oraz przedłożyć dokument, z którego wynika prawo do przejazdu i przechodu przez działki zapewaniające dostęp do drogi publicznej w tym dz. nr [...];
4. w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu określenie strefy ochronnej dla linii napowietrznej 15 kV oraz doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z § 19 pkt 10 lit d obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Skawina (Dz. Urz. Woj. Mał. z 13 kwietnia 2016 r. poz. 2430), mając na uwadze rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. nr 192 poz. 1883 z 2003 r.) ze względu na zlokalizowanie projektowanego budynku w strefie ochronnej dla linii napowietrznej 15 kV.
Postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2021 r. Starosta Krakowski zawiesił na wniosek inwestora postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji.
Postanowieniem z dnia 26 maja 2022 r. Starosta Krakowski podjął zawieszone postępowanie.
Organ podał, że ponowna analiza projektu budowlanego oraz dokumentacji formalno-prawnej po przedłożeniu uzupełnień i dokonaniu wyjaśnień wykazała, iż inwestor nie uczynił w pełni zadość żądaniom postanowienia z dnia 16 lutego 2021 r.
Z kolei zawiadomieniem z 26 maja 2022 r. organ poinformował strony postępowania, iż nie doprowadzono projektu budowlanego do zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Skawina (Dz. Urz. Woj. Mał. z 13 kwietnia 2016 r. poz. 2430) z uwagi na zaprojektowanie budynku gospodarczo-inwentarskiego w terenach oznaczonych symbolem R - tereny rolnicze, jak również nie doprowadzono projektu budowlanego do zgodności z §110 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2002 nr 75 poz. 690 z późn. zm.).
Organ wyjaśnił, że zgodnie z częścią graficzną obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Skawina zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Skawinie NR XVII/217/16 z 23 marca 2016 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Skawina w jej granicach administracyjnych - etap I (Dz. Urz. Woj. Mał. z 13 kwietnia 2016 r. poz. 2430) dz. nr [...] w miejscowości F., gmina Skawina, na której projektuje się budowę budynku gospodarczo-inwentarskiego znajduje się w terenach oznaczonych symbolem R - tereny rolnicze. Zgodnie z § 46 ust. 2 ww. planu "Jako przeznaczenie podstawowe terenów R i l.R ustala się: uprawy polowe oraz rolnicze użytki zielone, uprawy ogrodnicze i sady, a zgodnie z § 46 ust. 4 pkt 1 ww. planu jako warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się "zakaz lokalizacji nowych obiektów kubaturowych w obszarze tego przeznaczenia, zakaz nie dotyczy przypadków, o których mowa w ust. 3 pkt 1". Przepis § 46 ust. 3 pkt 1 ww. planu dopuszcza możliwość "lokalizacji, w terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem R, obiektów gospodarczych i inwentarskich, niezbędnych do prowadzenia działalności rolniczej w istniejących siedliskach zabudowy rolniczej". Ponadto, zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 10 ww. planu zawierającym ustalenia dotyczące całego obszaru planu "ustala się zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: w istniejących siedliskach zabudowy rolniczej położonych w terenach rolnych i zieleni nieurządzonej dopuszcza się realizację nowych obiektów gospodarczych związanych z prowadzeniem działalności rolniczej". Z powyższego jednoznacznie wynika, iż aby skorzystać z dopuszczenia realizacji nowych obiektów związanych z prowadzeniem działalności rolniczej, istniejące siedlisko zabudowy rolniczej winno znajdować się
w wyznaczonych planem terenach rolnych tj. oznaczonych symbolem identyfikacyjnym R, I.R. Z analizy części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu, jak również z przedłożonych przez inwestorów dokumentów wynika, iż siedlisko stanowiące gospodarstwo rolne znajduje się w terenach Cl RU - tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz gospodarstw leśnych i rybackich, a nie w terenach R i l R - tereny rolnicze, zatem wymóg dot. istniejącego siedliska zabudowy rolniczej położonego w terenach rolnych nie został spełniony.
W ocenie organu dopuszczenie, o którym mowa w § 9 ust. 1 pkt 10 oraz w § 46 ust. 3 pkt 1 ww. planu miejscowego ma na celu umożliwienie utrzymania, prowadzenia i dalszego rozwoju działalności rolniczej w siedliskach, które istniały na danym terenie przed obowiązywaniem ww. planu, a które po jego wprowadzeniu znalazły się w terenach R i 1.R - tereny rolnicze tj. w terenach z zakazem lokalizacji nowych obiektów kubaturowych. Tereny rolnicze (R, 1.R) są terenami z podstawowym przeznaczeniem pod uprawy polowe oraz rolnicze użytki zielone, uprawy ogrodnicze i sady. Zatem gdyby przyjąć, że każdy kto wykaże, iż prowadzi działalność rolniczą, posiada gospodarstwo rolne i istniejące siedlisko poza terenami oznaczonymi symbolem R, l.R, może zabudować powyższe tereny budynkami gospodarczymi czy też inwentarskimi, to tereny rolnicze, nie byłyby w żaden sposób chronione i różniłyby się tylko w niewielkim stopniu od terenów zabudowy zagrodowej RM czy RU.
Nadto w uzasadnieniu postanowienia z dnia 16 lutego 2021 r. zostało zawarte pouczenie, że po bezskutecznym upływie wskazanego terminu zostanie wydana decyzja o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.
W rezultacie organ stwierdził, że planowana inwestycja nie jest zgodna z § 9 ust. 1 pkt 10 oraz § 46 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Skawina zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Skawinie NR XVII/217/16 z 23 marca 2016 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Skawina w jej granicach administracyjnych - etap I (Dz. Urz. Woj. Małop. z 13 kwietnia 2016 r. poz. 2430), a Inwestor nie wypełnił należycie obowiązku nałożonego postanowieniem z 16 lutego 2021 r. Wydanie pozwolenia na budowę dla projektowanej inwestycji skutkowałoby naruszeniem prawa materialnego.
W wyniku wniesionego odwołania decyzją z dnia 13 kwietnia 2023 r. znak:WI-I.7840.7.84.2022.EG, sprostowaną postanowieniem z dnia 5 maja 2023 r. znak WI-I.7840.7.84.2022.EG, Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz podał, że zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 4 MPZP teren inwestycji zlokalizowany jest
w obszarze oznaczonym jako R - tereny rolnicze (§ 46. 1). Podstawowym przeznaczeniem dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem R ustala się: uprawy polowe oraz rolnicze użytki zielone, uprawy ogrodnicze i sady (§ 46. 2).
3. Jako przeznaczenie dopuszczalne ustala się możliwość:
1) lokalizacji w terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem R, obiektów gospodarczych i inwentarskich, niezbędnych do prowadzenia działalności rolniczej w istniejących siedliskach zabudowy rolniczej;
2) lokalizacji nie wydzielonych na rysunku planu dojść pieszych i dojazdów do gruntów rolnych;
3) przebudowy i rozbudowy istniejących sieci i urządzeń infrastruktury technicznej;
4) lokalizacji nowych urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, w tym m.in.: ujęć wody, kanalizacji oraz utylizacji ścieków i odpadów, melioracji wodnych, urządzeń przeciwpowodziowych i przeciwpożarowych oraz innych urządzeń i sieci infrastruktury technicznej.
4. Jako warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się:
1) zakaz lokalizacji nowych obiektów kubaturowych w obszarze tego przeznaczenia, zakaz nie dotyczy przypadków, o których mowa w ust. 3 pkt 1;
2) możliwość utrzymania istniejącej zabudowy, z dopuszczeniem jej przebudowy oraz uzupełnienia wyłącznie w przypadkach określonych w ust. 3 pkt 1;
3) zakaz lokalizacji zabudowy, o której mowa w ust. 3 pkt 1, w granicach udokumentowanego złoża kruszywa naturalnego, wskazanych na rysunku planu;
4) dopuszcza się utrzymanie istniejących obiektów, o których mowa w § 9 pkt 5 lit. b z możliwością remontów, przebudowy, nadbudowy i rozbudowy.
Z kolei § 9. 1 ww. planu ustala się zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: 10) w istniejących siedliskach zabudowy rolniczej położonych
w terenach rolnych i zieleni nieurządzonej dopuszcza się realizację nowych obiektów gospodarczych związanych z prowadzeniem działalności rolniczej.
Organ ustalił, że działka inwestycyjna oraz działki sąsiednie są niezabudowane. Od północy planowana do zabudowy działka nr [...] graniczy z działką o nr [...] (stanowiącej użytek Wp, będącej własnością Skarbu Państwa), oznaczonej w MPZP symbolem WS - jako tereny wód powierzchniowych śródlądowych (§ 47). Od strony zachodniej graniczy z działką nr [...], będącej własnością Skarbu Państwa (wykonawca prawa własności to: Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa). W odległości 4,56 m od tej granicy usytuowano projektowany budynek gospodarczo-inwentarski wraz z budową instalacji odgromowej o długości 108,06 m i szerokości 10,04 m i wysokości 5,37 m. Część budynku od strony południowej jest w linii zasięgu odległości 50 m od stopy wału. Od strony południowej działka nr [...] posiada połączenie z gminną drogą publiczną nr 601011K (działka nr [...]) poprzez działkę nr [...]. Natomiast od strony północnej posiada połączenie z gminną drogą publiczną nr 601011K (działka nr [...]) poprzez istniejący zjazd publiczny przez działki nr [...], [...], [...], a następnie przez istniejący mostek na działce [...], będącej własnością Skarbu Państwa.
Z powyższego wynika, że działki nr [...], [...], [...] (będące własnością inwestora), zabudowane 10 budynkami gospodarczymi oznaczone w MPZP symbolem C1RU - jako tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych i rybackich (S 35) nie przylegają bezpośrednio do działki nr [...], na której inwestor zamierza wybudować kolejny budynek, bowiem teren C1RU, "istniejące siedlisko" oddziela działka o symbolu WS, będąca własnością Skarb Państwa. Wg organu odwoławczego zabudowanie działki nr [...] nie będzie stanowić części siedliska i nie można jej zabudowywać pod pozorem rozbudowy siedliska. Wnioskowana do zabudowy działka posiada (od południa) odrębne i mniej skomplikowane połączenie komunikacyjne (wprost).
Dodał, że w obrębie ww. działek stanowiących własność inwestora funkcjonuje Klub Jeździecki Facimiech, pensjonat dla koni, pokoje na wynajem (agroturystyka) oraz sklep jeździecki.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty Krakowskiego, że wprowadzenie dopuszczenia, o którym mowa w § 9 ust. 1 pkt 10 oraz § 46 ust. 3 pkt 1 MPZP ma na celu umożliwienie utrzymania, prowadzenia i dalszego rozwoju działalności rolniczej w siedliskach, które istniały na danym terenie przed obowiązywaniem ww. planu, a które po jego wprowadzeniu znalazły się w terenach R i 1.R-tereny rolnicze tj. w terenach z zakazem lokalizacji nowych obiektów kubaturowych.
Tereny rolnicze (R, 1.R) są terenami i podstawowym z przeznaczeniem pod uprawy polowe oraz rolnicze użytki zielone, uprawy ogrodnicze i sady. Zatem gdyby przyjąć, że każdy kto wykaże, iż prowadzi działalność rolniczą, posiada gospodarstwo rolne i istniejące siedlisko poza terenami oznaczonymi symbolem R oraz 1.R, może zabudować powyższe tereny budynkami gospodarczymi czy też inwentarskimi, to tereny rolnicze, nie byłyby w żaden sposób chronione i różniłoby się tylko w niewielkim stopniu od trenów zabudowy zagrodowej RM czy RU.
Na powyższą decyzję J. M. - T. i J. T. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, podnosząc, że:
- Organ l instancji rozpatrując wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie uwzględnił nowej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2021 r. poz.2163 oraz Dz.U. z 2021 r. poz.1326) wchodzące w życie od 1 stycznia 2022 r.
- Organ l instancji pominął fakt, że projektowany budynek znajdować się będzie na terenie gospodarstwa rolnego w tzw. zabudowie zagrodowej.
- Obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Skawina (Dz. Urz. Woj. Mał. z dn. 13.04.2016) dopuszcza na terenach oznaczonych symbolem R - tereny rolne możliwość lokalizacji "obiektów gospodarczych i inwentarskich, niezbędnych do prowadzenia działalności rolniczej w istniejących siedliskach zabudowy rolniczej". Nie wzięto pod uwagę definicji "siedliska" czy też "działki siedliskowej" wypracowanej przez judykaturę (np. orzeczenie Sądu Najwyższego sygn. akt III CZP 12/69).
- Nie uwzględniono okoliczności, że działka nr [...] na której zaprojektowano budynek gospodarczo-inwentarski posiada jedyny dojazd z drogi gminnej poprzez działki [...], [...], [...], które są własnością Inwestorów jak również drogi na mostku ponad działką [...] stanowiącej bezpośrednie połączenie z działką [...].
O tych połączeniach z działką [...] organ l instancji został powiadomiony pismem z dnia 28 stycznia 2021 oraz pismem z dnia 22 listopada 2021 r.
- Zarzut dotyczący niezgodności projektu budowlanego z § 110 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest nieprawdziwy .
- Organ odwoławczy podtrzymał niezgodne ze stanem faktycznym twierdzenia organu l instancji o bezpośrednim dostępie do działki [...], mimo przedstawionego pisma z Gminy Skawina i Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Krakowie.
- Argument dotyczący braku zabudowy na sąsiednich działkach nie ma żadnego znaczenia dla projektowanej budowy budynku gospodarczo-inwestorskiego mającego być częścią działającego gospodarstwa rolnego.
- nie odniesiono się do sprawy błędnie podanego bezpośredniego połączenia działki [...] z drogą gminną, co podała organ I instancji a zaakceptował organ odwoławczy.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy przy tym wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
W przedmiotowej sprawie Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję Starosty Krakowskiego o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku gospodarczo-inwentarskiego (w decyzji organu odwoławczego błędnie określonego jako gospodarczo-inwestorski) wraz z budową instalacji odgromowej na dz. nr [...] w miejscowości F., gmina Skawina.
Podstawę materialnoprawną decyzji w sprawie pozwolenia na budowę kształtują w pierwszej kolejności przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351, dalej jako: P.b.). Zgodnie z art. 32 ust. 4 P.b. pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 1a) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2019 r. poz. 2169 oraz z 2020 r. poz. 284), jeżeli są one wymagane; 2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przy wydawaniu decyzji w sprawie pozwolenia na budowę uwzględnić należy również treść art. 35 ust. 1 P.b., który określa zakres sprawdzenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Sprawdzenie to obejmuje m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Podkreślenia wymaga też, że zgodnie z art. 35 ust. 4 P.b., w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. A zatem, w sytuacji, gdy organ stwierdzi, że spełnione zostały wskazane wyżej wymagania, w tym inwestycja wydana została z poszanowaniem występujących w obszarze oddziaływania uzasadnionych interesów osób trzecich (vide: art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b.), organ zobowiązany jest wydać decyzję o pozwoleniu na budowę. W taki sposób może być zapewniona realizacja zasady wynikającej z art. 4 P.b., który stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości, jeżeli wykaże prawo do dysponowania terenem na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.
Niezależnie od przywołanych przepisów Prawa budowlanego organy administracji wiążą przepisy proceduralne, z których wynika min. obowiązek zebrania materiału dowodowego, który pozwoliłby ustalić wszystkie okoliczności istotne w sprawie, stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.). Organ zobowiązany jest ocenić przy tym na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Ustalenia podjęte przez organ powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, w której należy wyczerpująco poinformować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się wydając decyzję. Stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.
W przedmiotowej sprawie osią sporu okazała się kwestia zgodności zamierzenia inwestycyjnego przedstawionego w projekcie budowlanym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organów skarżący nie wykazali zgodności opisanej wyżej inwestycji z miejscowym planem. Zdaniem Sądu, ocena ta nie jest prawidłowa.
Nie jest kwestionowane w sprawie, że teren inwestycji stanowiący działkę [...] położoną w miejscowości F., objęty jest ustaleniami uchwały Rady Miejskiej w Skawinie NR XVII/217/16 z 23 marca 2016 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Skawina w jej granicach administracyjnych - etap I (Dz. Urz. Woj. Mał. z 13 kwietnia 2016 r. poz. 2430, dalej: plan miejscowy). Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 4 i § 46 ust. 1 miejscowego planu, teren inwestycji zlokalizowany jest w obszarze oznaczonym jako R - tereny rolnicze. Jako podstawowe przeznaczenie dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem R ustalono: uprawy polowe oraz rolnicze użytki zielone, uprawy ogrodnicze i sady (§ 46 ust. 2).
Zgodnie z § 46 ust. 3 miejscowego planu: "Jako przeznaczenie dopuszczalne ustala się możliwość:
1) lokalizacji w terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem R, obiektów gospodarczych i inwentarskich, niezbędnych do prowadzenia działalności rolniczej w istniejących siedliskach zabudowy rolniczej;
2) lokalizacji nie wydzielonych na rysunku planu dojść pieszych i dojazdów do gruntów rolnych;
3) przebudowy i rozbudowy istniejących sieci i urządzeń infrastruktury technicznej;
4) lokalizacji nowych urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, w tym m.in.: ujęć wody, kanalizacji oraz utylizacji ścieków i odpadów, melioracji wodnych, urządzeń przeciwpowodziowych i przeciwpożarowych oraz innych urządzeń i sieci infrastruktury technicznej."
Zgodnie z § 46 ust. 4 miejscowego planu: "Jako warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się:
1) zakaz lokalizacji nowych obiektów kubaturowych w obszarze tego przeznaczenia, zakaz nie dotyczy przypadków, o których mowa w ust. 3 pkt 1;
2) możliwość utrzymania istniejącej zabudowy, z dopuszczeniem jej przebudowy oraz uzupełnienia wyłącznie w przypadkach określonych w ust. 3 pkt 1;
3) zakaz lokalizacji zabudowy, o której mowa w ust. 3 pkt 1, w granicach udokumentowanego złoża kruszywa naturalnego, wskazanych na rysunku planu;
4) dopuszcza się utrzymanie istniejących obiektów, o których mowa w § 9 pkt 5 lit. b z możliwością remontów, przebudowy, nadbudowy i rozbudowy."
W okolicznościach sprawy należało również uwzględnić treść § 9 ust. 1 miejscowego planu, w którym ustalono zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Punkt 10 tego przepisu stanowi: "w istniejących siedliskach zabudowy rolniczej położonych w terenach rolnych i zieleni nieurządzonej dopuszcza się realizację nowych obiektów gospodarczych związanych z prowadzeniem działalności rolniczej."
Ponadto organy ustaliły bezspornie, że działka inwestycyjna oraz działki sąsiednie są niezabudowane. Działka inwestycyjna nie graniczy bezpośrednio z innymi działkami będącymi własnością inwestora (nr [...], [...], [...]). Nie jest kwestionowane w sprawie, że działki te zabudowane są budynkami gospodarczymi i znajdują się w miejscowym planie w terenach C1RU (tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych i rybackich). Działkę inwestycyjną oddziela od pozostałych działek działka nr [...].
Kluczowa w sprawie okazała się wykładnia § 46 ust. 3 pkt 1 miejscowego planu, który w ramach przeznaczenia dopuszczalnego ustala możliwość lokalizacji w terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem R, obiektów gospodarczych i inwentarskich, niezbędnych do prowadzenia działalności rolniczej w istniejących siedliskach zabudowy rolniczej. W ocenie organów z normy tej wynika, iż dopuszczenie budowy obiektów i gospodarskich, niezbędnych do prowadzenia działalności rolniczej w istniejących siedliskach zabudowy rolniczej, dotyczy wyłącznie sytuacji, w której siedlisko to znajduje się na terenach rolnych oznaczonych na rysunku planu symbolem R. Jest to wykładnia nieuprawniona. W ocenie Sądu zarówno wynik wykładni językowej, systemowej, jak i celowościowej wskazuje na takie rozumienie przywołanej normy, która umożliwia lokalizację obiektów gospodarczych i inwentarskich, niezbędnych do prowadzenia działalności rolniczej w istniejących siedliskach zabudowy rolniczej, w terenach oznaczonych na rysunku przedmiotowego planu symbolem R, niezależnie od tego, czy siedlisko zabudowy rolniczej znajduje się na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem R, czy nie. Nie można też wykluczyć z góry sytuacji, w której siedlisko znajdować się będzie na obszarze nieobjętym ustaleniami przedmiotowego planu, o ile wykazana zostanie niezbędność planowanego obiektu do prowadzenia działalności rolniczej w istniejących siedliskach zabudowy rolniczej.
W ocenie Sądu nie stanowi argumentu za ograniczeniem rozumienia tej normy wyłącznie do zabudowy niezbędnej do prowadzenia działalności rolniczej w istniejących siedliskach zabudowy rolniczej, w terenach oznaczonych na rysunku przedmiotowego planu symbolem R, treść § 9 ust. 1 pkt 10 miejscowego planu. Wyrażona tam zasada ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ma charakter normy ogólniejszej, która w sytuacji sprzeczności z normą szczegółową, nie znajduje zastosowania. Z taką sytuacją mamy do czynienia w tym przypadku. Zauważyć należy, że została tam sformułowana zasada dopuszczenia realizacji nowych "obiektów gospodarczych" związanych z prowadzeniem działalności rolniczej w istniejących siedliskach zabudowy rolniczej położonych w terenach rolnych i zieleni nieurządzonej. Tymczasem w normie szczegółowej, dotyczącej terenów rolnych, w § 46 ust. 3 pkt 1 miejscowego planu, zawarte zostało uregulowanie dotyczące "obiektów gospodarczych i inwentarskich". Jednocześnie, odmiennie niż w § 9 ust. 1 pkt 10 miejscowego planu, w § 46 ust. 3 pkt 1 pojęcia "istniejącego siedliska zabudowy rolniczej" nie powiązano z lokalizacją w terenach określonych w miejscowym planie, zwłaszcza w terenach rolnych oznaczonych na rysunku planu symbolem R. Zdaniem Sądu, istniejącą rozbieżność między zakresami tych przepisów w zakresie pojęcia "istniejącego siedliska zabudowy rolniczej" należy rozstrzygnąć "na korzyść" normy szczegółowej.
W ocenie Sądu również wykładnia celowościowa przemawia za przyjęciem takiego rozumienia normy, które nie wymaga by istniejące siedlisko zabudowy rolniczej znajdowało się na terenach rolnych. Zauważyć należy, że treść § 46 dotyczy wyłącznie terenów rolnych i ochrony występującego w tym terenie przeznaczenia rolnego, służącego produkcji rolnej. Temu celowi służy zarówno przeznaczenie terenu pod uprawy polowe i inne rolnicze użytki, jak i dopuszczenie na tych terenach budowy budynków gospodarskich i inwentarskich, niezbędnych do prowadzenia działalności rolniczej w istniejących siedliskach zabudowy rolniczej. Tego celu nie niweczy w żaden miejsce zlokalizowania siedliska zabudowy rolniczej, któremu ma służyć planowany obiekt.
Przyjmując takie rozumienie § 46 ust. 1 pkt 3 miejscowego planu oraz § 46 ust. 4 pkt 1 miejscowego planu, który wskazuje na dopuszczenie kubaturowych obiektów gospodarczych i inwentarskich w omawianym terenie, należało ustalić, po pierwsze, czy planowany obiekt jest obiektem gospodarczym lub inwentarskim, po drugie, czy inwestor posiada istniejące siedlisko zabudowy rolniczej, po trzecie, czy planowany obiekt jest niezbędny do prowadzenia działalności rolniczej w istniejącym siedlisku zabudowy rolniczej.
W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie okoliczności powyższe zostały w sprawie wykazane. Planowany obiekt jest bez wątpienia obiektem gospodarczo-inwentarskim. Jego charakterystyka przedstawiona w projekcie budowlanym odpowiada cechom budynku gospodarczego i inwentarskiego.
Dalej, inwestorzy wykazali, że posiadają istniejące siedlisko zabudowy rolniczej. Zauważyć warto w tym kontekście, że miejscowy plan posługuje się pojęciem "siedliska zabudowy rolniczej", które nie jest tożsame z pojęciami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, takimi jak "zabudowa zagrodowa" oraz "gospodarstwo rolne", jak i z pojęciem "zabudowa zagrodowa" w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm., dalej: r.w.t.). Niemniej jednak oczywista jest konieczność nawiązania do tych pojęć przy wykładni pojęcia "siedlisko zabudowy rolniczej", które w miejscowym planie nie zostało zdefiniowane.
W świetle § 3 pkt 3 r.w.t. przez zabudowę zagrodową należy w szczególności rozumieć budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. W świetle art. 4 pkt 31 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez zabudowę zagrodową rozumie się budynki mieszkalne oraz budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, jeżeli są położone na gruntach rolnych i wchodzą w skład gospodarstwa rolnego. W świetle art. 4 pkt 32 tej ustawy gospodarstwem rolnym jest gospodarstwo rolne w rozumieniu art. 553 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360). W ustawie tej, w art. 4 pkt 33, zdefiniowano również pojęcie "działalności rolniczej", jako działalność rolniczą w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych.
Warto również odwołać się do orzecznictwa sądów administracyjnych, także tego sformułowanego w odniesieniu do pojęcia zabudowa zagrodowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. W dotyczącym wykładni tej normy wyroku z 17 października 2019 r. (II OSK 2951/17, orzeczenia.nsa.gov.pl) NSA wskazał, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż zabudowa zagrodowa w gospodarstwie rolnym nie musi znajdować się w obrębie jednej działki ewidencyjnej (por. wyrok NSA z 22 lutego 2017 r., II OSK 1492/15, LEX nr 2316907), a ponadto, że "współczesny charakter gospodarki rolnej powoduje utratę aktualności tradycyjnego rozumienia pojęcia zagrody, rozumianego jako zespół budynków i budowli zlokalizowanych w obrębie "działki siedliskowej", tworzących zagrodę, a więc budynki i budowle skoncentrowane wokół wspólnego obejścia. Obiekty wielkogabarytowe jak np. silosy, czy budynki inwentarskie o dużej obsadzie, znajdują się często w znacznym oddaleniu od budynku mieszkalnego i funkcjonującej przy nim zagrody w tradycyjnym znaczeniu. Produkcyjny charakter gospodarstwa rolnego oraz konieczność zapewnienia bezpiecznych warunków mieszkaniowych w ramach zagrody wymuszają, aby niektóre budowle, zwłaszcza te uciążliwe dla otoczenia, pozostawały we właściwej odległości od zabudowań domowych i przydomowych. W ocenie NSA, nie istnieją aktualnie powody, aby pojęcie zagrody rozumianej jako zaplecze mieszkaniowe, maszynowe i infrastrukturalne dla gospodarstwa rolnego ograniczać do pojęcia podwórza lub obejścia, na którym przede wszystkim znajduje się budynek mieszkalny. Poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Istotne jest jednak to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko) (wyrok NSA z 8 listopada 2017 r., II OSK 2860/16, LEX nr 2392745)."
Wszystkie powyższe cechy zabudowy zagrodowej należy odnieść do pojęcia "siedliska zabudowy rolniczej" i przyjąć, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, że obejmuje ono zespół budynków mieszkalnych, gospodarczych lub inwentarskich, w gospodarstwie rolnym, przeznaczonych do prowadzenia działalności rolniczej, przy czym nie muszą się one znajdować na działce, na której planowana jest inwestycja, czy też w bezpośrednim z nią sąsiedztwie. W tym ostatnim przypadku wymagane jest wykazanie powiązania funkcjonalnego i organizacyjnego. W ocenie Sądu skarżący wykazali, że prowadzą gospodarstwo rolne o profilu hodowlanym na działkach [...], [...], [...]. Wykazali też, że między działką [...] a działką nr [...] istnieje połączenie betonowym przejazdem, co znalazło potwierdzenie w piśmie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 22 listopad 2021 r. (k. 36-37 akt adm.). Inne okoliczności podniesione w uzasadnieniu decyzji, w tym fakt prowadzenia działalności gospodarczej w ramach gospodarstwa rolnego nie podważają powyższych ustaleń i nie pozostają z nimi w sprzeczności.
Zdaniem Sądu skarżący wykazali również, że budowa projektowanego budynku jest niezbędna do prowadzenia działalności rolniczej. Charakterystyka obiektu zawarta w projekcie budowlanym (k. 57-58 proj. bud.) oraz wyjaśnienia pełnomocnika inwestorów zawarte w piśmie z 22 kwietnia 2022 r. (k. 39-41 akt adm.) wskazują na to, że w projektowanym budynku mają być trzymane konie i pokarm dla nich, a tym samym stanowi uzupełnienie istniejącego siedliska zabudowy rolniczej, w gospodarstwie hodowlanym skarżących, z którym jest funkcjonalnie i organizacyjnie powiązany.
Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, wbrew stanowisku organów, że inwestorzy wykazali zgodność planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w omówionym zakresie, co w konsekwencji oznacza, że odmowa wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę z tej przyczyny była niezasadna. Należało zatem uznać, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji istotnie naruszały prawo materialne, a to art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 4 P.b. oraz przepisy postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni przedstawione powyżej stanowisko Sądu.
W tej sytuacji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono jak w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. 205 § 2 P.p.s.a.