II SA/Kr 620/12

II SA/Kr 620/12 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2012-06-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-04-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa
Kazimierz Bandarzewski /przewodniczący/
Mirosław Bator /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
art. 136 ust. 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 7 , 77
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie WSA Mirosław Bator / spr. / Jacek Bursa Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Miasta i Gminy Olkusz na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 17 lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. skargę oddala, II. odrzuca wniosek o zasądzenie kosztów postepowania na rzecz uczestników.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2011 r. znak: [...] Starosta O. działając na podstawie art. 142, 136 ust. 1,2,3,5, art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 20,0.4 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. ) oraz art. 104 k.p.a. - orzekł o odmowie zwrotu na rzecz J.A.K. , K.Z. , L.Z. , T. i E.Z. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0815 ha (stanowiącej dawną działkę nr [...] położoną w W. ), będącej własnością Gminy O. , przejętej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia 24 marca 1972 r. nr [...] W uzasadnieniu organ wskazał, że zawiadomieniem z dnia 8 października 2009 r. Burmistrz Miasta i Gminy w O. działając w trybie art.136 ust. 3 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z zamiarem użycia dawnej działki nr [...] na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu zawiadomił spadkobierców byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości o możliwości jej zwrotu. Przed upływem 3 miesięcznego terminu od dnia otrzymania w/w zawiadomienia, z wnioskiem o zwrot wystąpili: K.Z. , L.Z. , J.A.K. , T.E.J. - spadkobiercy S.K. i E.Z. . Prowadząc postępowanie dowodowe organ I instancji ustalił, że objęte zbiorową decyzją z dnia 24 marca 1972 r. nieruchomości zostały wydzielone pod "[...]". W operacie ewidencji gruntów i budynków obręb [...] założonym w 1962 r. w poz. Rej [...] i Ż.E. figurowali jako osoby władające gruntem. Organ przyjął, że skoro w rejestrze gruntów, S.K. i E.Z. zostali wpisani jako osoby władające gruntem (karta rejestru w rubryce właściciel wolna jest od wpisów) to nie dysponowali oni żadnym dokumentem w rozumieniu § 1 pkt 4 obowiązującej wówczas Instrukcji Ministra Rolnictwa z dnia 21 kwietnia 1955 r. (wydanej w oparciu o Dekret z dnia 2 lutego 1955 r.), tj. aktem notarialnym, decyzją aktem nadania czy też orzeczeniem sądowym, uzasadniającym wpisanie tych osób w rejestrze w rubryce właściciela. Równocześnie wskazano, że decyzja wywłaszczeniowa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 24 marca 1972 r. określa poprzedników prawnych wnioskodawców jako właścicieli przejmowanej nieruchomości. Organ zaznaczył, że nie jest jego zadaniem ocena decyzji wydanej przez Prezydium, biorąc jednak pod uwagę, iż organ wywłaszczeniowy powinien opierać się na dowodach, nie sposób ustalić jakie przesłanki zdecydowały o ujęciu S.K. i E.Z. w pozycji "właściciel", skoro było to sprzeczne ze stanem ujawnionym w ewidencji gruntów. Brak jest również w aktach archiwalnych jakiegokolwiek dowodu świadczącego o tym, iż S.K. i E.K. ujawnili tytuł własności w trakcie trwania postępowania wywłaszczeniowego. W ocenie organu I instancji decyzja wywłaszczeniowa mimo że posiada walor dokumentu urzędowego nie może stanowić dowodu na okoliczność, iż S.K. i E.Z. byli współwłaścicielami nieruchomości. Całokształt materiału dowodowego dowodzi, że w chwili wywłaszczenia byli jedynie posiadaczami.
Odwołanie od tej decyzji wnieśli K.Z. L.Z. J.A. K. i T.E. J. podnosząc, że skoro w decyzji wywłaszczeniowej S.K. i E.Z. zostali wykazani jako współwłaściciele po ½ części wywłaszczonej nieruchomości, a w dokumentach wywłaszczeniowych nie wykazano, że są oni tylko posiadaczami nieruchomości i że właściciela jej nie można ustalić, to decyzja wywłaszczeniowa, stanowiąca dokument urzędowy stanowi dowód tego, że zostali oni wywłaszczeni jako współwłaściciele nieruchomości. Odmienne stanowisko organu I instancji stoi w sprzeczności z decyzją wywłaszczeniową, tym bardziej, że przedmiotem niniejszej sprawy nie jest kontrola decyzji wywłaszczeniowej. W tej sytuacji nie można dowolnie przyjmować sprzecznych z decyzją wywłaszczeniową ustaleń, co do prawa własności osób wywłaszczonych. Skoro w dacie wywłaszczenia nieruchomości organ administracji państwowej nie miał wątpliwości co do ustalenia osób, których pozbawia własności, to niezrozumiałym jest kwestionowanie tego ustalenia przez organy administracji w postępowaniu mającym na celu zwrot takiej nieruchomości. Ponadto odwołujący podnieśli, że powoływanie się przez organ I instancji na przepisy dekretu z 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków oraz Instrukcji Ministra Rolnictwa z dnia 21 kwietnia 1955 jest bezprzedmiotowe, ponieważ instrukcja ta nie stanowiła powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Podnieśli także, że dla wykazania, iż S.K. i E.Z. nabyli z dniem 4 listopada 1971 prawo własności wywłaszczonej nieruchomości z mocy ustawy wystarczyły by zeznania stron w niniejszej sprawie. Nabycie tej własności następowało z mocy prawa i zbędne w tej sytuacji byłoby wszczynanie postępowania sądowego.
Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. znal: [...] Wojewoda działając na podstawie art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 2 k.p.a. - uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy nie zgodził się ze stwierdzeniem wyrażonym w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, iż "decyzja wywłaszczeniowa mimo że posiada walor dokumentu urzędowego nie może stanowić dowodu na okoliczność, iż S.K. i E.Z. byli współwłaścicielami nieruchomości. Jakkolwiek prawdą jest, iż organ prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie jest uprawniony do oceny przesłanek, jakie kierowały organem wywłaszczeniowym przy wydawaniu decyzji o wywłaszczeniu, to należy wskazać, iż przedmiotem omawianego postępowania nie jest i nie może być kontrola legalności tego aktu, bowiem może to nastąpić jedynie w odpowiednim, nadzwyczajnym trybie weryfikacji decyzji ostatecznej. Czym innym jest natomiast ocena samej decyzji wywłaszczeniowej jako zgromadzonego w przedmiotowej dowodu w postaci dokumentu urzędowego, a więc ocena - w myśl przepisów art. 7, art. 75 § 1, art. 76 § 1 i art. 80 k.p.a. jej mocy dowodowej, tj. wiarygodności i przydatności dla wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności, które z tego środka dowodowego organ administracji publicznej wywodzi. Organ odwoławczy podkreślił, iż decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] marca 1972 r. wyposażona jest w atrybut ostateczności i wiąże ona erga omnes. W tym kontekście nie można zgodzić się z uznaniem przez organ I instancji decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 24 marca 1972 r. za dokument urzędowy jedynie w zakresie "stwierdzającym zaistnienie skutków prawnorzeczowych do nieruchomości wywłaszczonej". W ocenie organu odwoławczego wyrażona w art. 76 § 1 k.p.a. zasada prawdziwości i zgodności z prawdą okoliczności stwierdzonych w dokumencie urzędowym przemawia za uznaniem osób wskazanych w decyzji wywłaszczeniowej jako właścicieli nieruchomości wywłaszczonej. Ponadto w ocenie organu odwoławczego, iż nie jest przekonywujący wskazany przez Starostę O. dowód na brak dysponowania przez osoby wyszczególnione w decyzji wywłaszczeniowej tytułem własności do wywłaszczonej nieruchomości. Nie można uznać za"dowód" (w rozumieniu art. 76 § 3 k.p.a.) przeciwko faktom stwierdzonym w dokumencie urzędowym, jakim jest ostateczna decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 24 marca 1972 r. – wskazaną przez organ I instancji okoliczności, iż zgodnie z wpisem w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], założonym w 1962 r. S.K. i E.Z. figurowali jak osoby władające gruntem. Powyższa okoliczność może co prawda powodować pewne wątpliwości w kwestii bezspornego ustalenia posiadania przez wskazane osoby prawa własności względem przedmiotowej nieruchomości, jednak należy podkreślić, iż fakt ten wynika bezpośrednio z aktu, którym odjęto prawo własności. Zauważyć przy tym należy, iż nie jest wykluczone, że - jak słusznie wskazano w odwołaniu - możliwym było nabycie przez S.K. i E.Z. prawa własności nieruchomości wywłaszczonej w trybie przepisów ustawy z 26 października 1971 r. (Dz. U. z 1971 r. Nr 27, poz. 250 ze zm.), które - zgodnie z tą ustawą - następowało z mocy prawa, z dniem 4 listopada 1971 r., a więc w dacie nieznacznie poprzedzającej wywłaszczenie. Powyższej okoliczności Starosta O. nie wziął jednak w ogóle pod rozwagę, co powoduje uzasadnione wątpliwości co do przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego. Uznając zatem, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające narusza przepisy art. 7, art. 75 § 1, art. 76 § 1 i 3 i art. 77 § 1 oraz art. 86 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - Wojewoda uchylił decyzję Starosty z [...] października 2011 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosło Miasto i Gmina O. zarzucając naruszenie art. 136 ust. 3, art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, oraz art. 76 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 86 i art. 7 k.p.a. W ocenie strony skarżącej określenie S.K. i E.Z. w decyzji wywłaszczeniowej jako właścicieli działki [...] jest informacją, a nie tytułem prawnym do tej działki. Tytuł prawny wynika z mocy prawa albo pochodzi od uprawnionego podmiotu. Informacja nie powoduje powstania zmiany lub ustania prawa, a tytuł prawny tak. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej wydając decyzję w dniu [...] marca 1972 r. miało w zakresie swojego działania prawo do wywłaszczania nieruchomości, natomiast w zakres jego działania nie wchodziło prawo stwierdzania tytułów własności nieruchomości. Dlatego w ocenie strony skarżącej decyzja wywłaszczeniowa stanowi dowód na okoliczność wywłaszczenia określonych w niej nieruchomości i nic więcej. Wywodzenie z tej decyzji tytułów własności nieruchomości narusza art. 76 § 1 k.p.a. Ponadto, zdaniem strony skarżącej, organ I instancji, mimo pominięcia dowodu z przesłuchania stron, wyjaśnił, że S. K.i E.Z. nie mieli tytułu własności działki nr [...] w postaci wymaganego prawem dokumentu i tym samym wyjaśnił fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz podjął wszelkie niezbędne czynności w tym zakresie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Problematyka zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowana została w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Art. 136 ust. 2 tej ustawy, zobowiązuje organ orzekający o zwrocie do zawiadomienia poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców o powzięciu zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczenie. Zgodnie z dyspozycją 136 ust. 3 poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Według art. 136 ust. 5 w przypadku nie złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia, uprawnienie do żądania zwrotu wygasa.
Zaznaczyć należy, że nabycie własności nieruchomości przez spadkobierców może nastąpić tylko wtedy, gdy prawo to przysługiwało spadkodawcom.
Zdaniem Starosty O. wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości złożony przez spadkobierców S.K. i E.Z. nie zasługuje na uwzględnienie bowiem, w ocenie organu, w/w nie byli w istocie właścicielami wywłaszczonej nieruchomości, lecz jedynie jej posiadaczami. W świetle zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego stanowisko to uznać należy za błędne. Przede wszystkim wskazać należy, że w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] marca 1972 r. orzekającej o wywłaszczeniu żądanej do zwrotu nieruchomości jako właściciele tej nieruchomości wskazani zostali S.K. i E.Z. . Decyzja ta jest decyzją ostateczną. Wynika z niej, że wywłaszczona działka nr [...] o pow. 1160 m2 była w 1/2 własnością S.K. i w 1/2 E.Z. . Co do zasady osoba wymieniona w decyzji była właścicielem nieruchomości. Oczywiście mogło zdarzyć się tak, że wywłaszczono osobę, która nie była już właścicielem nieruchomości, np. wskutek jej zasiedzenia przez osobą trzecią lub z innych powodów. Jednakże w niniejszej sprawie brak jest podejrzeń, aby osoby wymienione jako właściciele działki nr [...] w decyzji wywłaszczeniowej nie były jej właścicielami. W szczególności wniosku takiego nie można opierać jedynie na tym, iż w operacie gruntów i budynków z 1962 r. S.K. i E.Z. zostali wyszczególnieni jako osoby władające gruntem. Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę podziela stanowisko zaprezentowane w powołanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 22 lutego 2000 r. sygn. akt II SA/Kr 2297/99, iż "ostateczne decyzje administracyjne wiążą erga omnes, w tym między innymi organ wyższego stopnia. Organ ten nie może nawet powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmować wbrew wyraźnym postanowieniom zawartym w ostatecznej decyzji, że zawierają one inną treść i ignorować tych postanowień". Ponadto jak słusznie wskazał organ odwoławczy w decyzji kasatoryjnej, przedmiotem niniejszego postępowania nie jest ocena legalności decyzji wywłaszczeniowej. Decyzja wywłaszczeniowa stanowi w rozpoznawanej sprawie dowód w postaci dokumentu urzędowego. Zgodnie z art. 76 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Dokumenty urzędowe korzystają z dwojakiego rodzaju domniemań: domniemania prawdziwości, tzn. że dokument pochodzi od organu, który go wystawił; domniemania zgodności z prawdą oświadczenia organu, od którego dokument pochodzi (W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, Warszawa 1972). Kodeks postępowania administracyjnego w art. 76 § 1 i 3 przyjął domniemanie zgodności z prawdą tego, co zostało w dokumencie stwierdzone przez organ, od którego dokument pochodzi. Domniemanie to może być obalone jedynie przez przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski Rok: 2012 Wydawnictwo C.H.Beck Wydanie: 12). W rozpoznawanej sprawie organ I instancji nie przeprowadził żadnego kontrdowodu, który wykazałby w sposób nie budzący wątpliwości, że S.K. i E.Z. nie przysługiwało prawo własności wywłaszczonej nieruchomości. Wpis w operacie gruntów i budynków (zresztą wcześniejszy niż data wydania decyzji wywłaszczeniowej) czy też protokół ustalenia stanu władania gruntami we wsi W. z 1960 r. nie mogą zostać uznane za taki przeciwdowód w rozumieniu art. 76 § 3 k.p.a., między innymi z tego względu, że nie zostały sporządzone przez uprawnione podmioty (organy państwowe). Stwierdzić należy, że organ I instancji odmawiając zwrotu nieruchomości nie przedstawił żadnych dowodów świadczących niezbicie o tym, by dacie wywłaszczenia S.K. i E.Z. nie byli właścicielami nieruchomości. Ponadto jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 389/09 fakt, że w aktach wywłaszczeniowych nie odnaleziono takiego dokumentu (dokumentów) potwierdzających prawo własności do nieruchomości nie musi świadczyć, że jako właścicieli działki wpisano do decyzji wywłaszczeniowej osoby nie mające do niej praw.
Zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą oficjalności, obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. A zatem to organ prowadzący postępowanie powinien podjąć z urzędu wszelkie kroki zmierzające do wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i dopuścić, jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Podkreślić należy, że podstawą wydanego rozstrzygnięcia (odmowy zwrotu nieruchomości) nie może być stwierdzenie braku jakiegoś dokumentu, w tym wypadku potwierdzającego, że spadkodawcy posiadali tytuł własności wywłaszczonej nieruchomości, tak jak uczynił to organ I instancji. Organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, stosownie do treści art. 77 § 1 k.p.a. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie więc możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, co w przedmiotowej sprawie nie zostało uczynione. Zauważyć należy również, że organ I instancji w prowadzonym przez siebie postępowaniu nie wziął w ogóle pod uwagę możliwości nabycia wywłaszczonej nieruchomości przez spadkodawców w trybie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy i nie przeprowadził zawnioskowanych przez strony dowodów. Czym rażąca naruszył przepisy art. 7 i 77 k.p.a.
W związku z powyższym stwierdzić należy, że Wojewoda zasadnie prawidłowo zastosowało w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. bowiem organ I instancji naruszając przepisy postępowania (art. 7 i 77 k.p.a.) wydał wadliwe rozstrzygnięcie a konieczny do wyjaśnieni a zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Z tych przyczyn skargę jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym.