II SA/Kr 1205/25

II SA/Kr 1205/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-11-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-09-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /sprawozdawca/
Małgorzata Łoboz /przewodniczący/
Piotr Fronc
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne
Inspekcja pracy
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 37 ust  1 , art 87 ust 3a
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędzia WSA Piotr Fronc Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2025 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2025 r., znak SKO.ZP/415/114/2025 w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz D. G. kwotę 4337 zł (cztery tysiące trzysta trzydzieści siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
II SA/Kr 1205/25
UZASADNIENIE
Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr 3/2025 z 28 lutego 2025 r., znak: BP-02.6725.5.36.2025, ustalił D. G. jako zbywcy ˝ udziału w działkach: nr [...] o pow. 0,0597 ha i nr [...] o pow. 0,0644 ha obr. [...] jedn. ewid. K. (KW nr [...]) rentę planistyczną w wysokości 23981,70 zł z następującym uzasadnieniem.
16 lipca 2021 r. strona skarżąca dokonała aktem notarialnym repertorium A Nr [...], strona przeniesienia własności udziału ww. nieruchomości objętych KW nr [...]
Na dzień zbycia nieruchomość jako teren "MN.6" podlegała ustaleniom obowiązującej od 25 grudnia 2020 r. uchwały nr XLIX/1345/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 2 grudnia 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wola Justowska - Hamernia" (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2020 r. poz. 8089). Z uwagi na fakt, że bezpośrednio przed uchwaleniem planu miejscowego nie obowiązywał plan miejscowy, rzeczoznawca przyjął faktyczny sposób jej użytkowania przed uchwaleniem planu miejscowego (teren niezabudowany, porośnięty zielenią, zadrzewiony – oględziny z 4 września 2024 r.). W związku z faktem, że do 1 stycznia 2003 r. nieruchomość nie podlegała ustaleniom żadnego szczegółowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przed 1 stycznia 1995 r., zastosowanie ma art. 37 ust. 1 zdanie drugie upzp, a nie art. 87 ust. 3a upzp, więc rzeczoznawca określił dwie wartości rynkowe (1 – przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego; 2 – przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej użytkowania przed uchwaleniem planu miejscowego). Dla obu zastosował podejście porównawcze i metodę porównywania parami.
Wartość rynkową nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego (wartość jednostkowa: 971,28 zł; wartość nieruchomości: 1205358 zł) rzeczoznawca określił na podstawie 4 nieruchomości porównawczych położonych w tym samym obrębie oraz w obrębach sąsiednich i pobliskich o przeznaczeniu – w tym planie miejscowym oraz innych – podobnym (transakcje z okresu od lipca 2019 r. do lipca 2021 r.). Na poziom cen na lokalnym rynku nieruchomości wpływ ma pięć cech rynkowych, tj. otoczenie i sąsiedztwo; dojazd, dostępność; kształt; powierzchnia; ograniczenia. Z analizowanej bazy 6 transakcji rzeczoznawca wybrał 4 najbardziej podobne. Po dokonaniu korekty ze względu na upływ czasu na datę określenia wartości, tj. datę zbycia udziału w przedmiotowej nieruchomości (16 lipca 2021 r.), ceny nieruchomości porównawczych zawierały się w przedziale od 940,32 zł/m2 do 1357,94 zł/m2. Ponieważ nieruchomość wyceniana nie miała dostępu do drogi publicznej w przeciwieństwie do nieruchomości podobnych, rzeczoznawca rozszerzył gradację cechy rynkowej "dojazd, dostępność" o ocenę "zły" (wartość liczbowa: -1).
Wartość rynkową nieruchomości przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej użytkowania przed uchwaleniem planu miejscowego (wartość jednostkowa: 842,45 zł; wartość nieruchomości: 1045480 zł) rzeczoznawca określił na podstawie 4 nieruchomości porównawczych (transakcje z okresu od sierpnia 2018 r. do lipca 2021 r.) położonych w tym samym obrębie oraz w obrębach sąsiednich i pobliskich na terenach nieobjętych ustaleniami żadnego planu miejscowego, dla których nie została wydana ostateczna decyzja WZ oraz nieobjętych uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Na poziom cen na lokalnym rynku nieruchomości wpływ ma pięć cech rynkowych, tj. lokalizacja ogólna; otoczenie i sąsiedztwo; dojazd, dostępność; kształt; powierzchnia. Po dokonaniu korekty ze względu na upływ czasu na datę określenia wartości, tj. datę zbycia udziału w przedmiotowej nieruchomości (16 lipca 2021 r.), ceny nieruchomości porównawczych zawierały się w przedziale od 639,59 zł/m2 do 1181,16 zł/m2. Ponieważ nieruchomość wyceniana nie miała dostępu do drogi publicznej w przeciwieństwie do nieruchomości podobnych, rzeczoznawca rozszerzył gradację cechy rynkowej "dojazd, dostępność" o ocenę "zły" (wartość liczbowa: -1).
W świetle powyższego organ pierwszej instancji stwierdził, że różnica między tymi wartościami wynosi 159878 zł, co przy stawce 30% daje rentę planistyczną w wysokości 23981,70 zł. Dalej organ pierwszej instancji podzielił argumentację rzeczoznawcy zawartą w jego odpowiedziach na zarzuty dotyczące: inflacji w latach 2020-2022; nieuwzględnionych ograniczeń (m.in.: zalewowość terenu, ograniczenie wynikające z projektowanego tunelu tzw. Trasy Z. najbliższe miejsce do zasilania w energię elektryczną znajduje się w odległości 300 m i wymaga uzgodnień z wieloma właścicielami nieruchomości, rurociąg gazu średnioprężnego utrudnia sytuowanie budynków, ujawnione w dziale III KW prawo pierwokupu wydłuża czas realizacji przyszłej inwestycji); tego, że dopiero trzy miesiące po uchwaleniu planu miejscowego nabywca działki za jednorazowym wynagrodzeniem doprowadził do ustanowienia służebności przechodu i przejazdu i wreszcie tego, że rozszerzono okres analizy rynku do sierpnia 2018 r. poza standardowy okres 2 lat.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 30 czerwca 2025 r., znak: SKO.ZP/415/114/2025, wydaną po rozpatrzeniu odwołania D. G., utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy, wskazując przy tym w szczególności, że nieruchomości podobne nie oznaczają nieruchomości identycznych, a także, że umowa przedwstępna jest jedynie zobowiązaniem między stronami do zawarcia umowy sprzedaży, zaś umową przenoszącą własność nieruchomości była umowa sprzedaży.
W skardze D. G. wniosła o uchylenie decyzji obu organów i umorzenie postępowania administracyjnego (względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia) oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego, opłaty sądowej i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa), zarzucając przy tym naruszenie:
1) art. 36 ust. 4 upzp przez zastosowanie mimo to, że nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego;
2) art. 37 ust. 1 upzp przez zastosowanie mimo to, że nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego i tym samym nie można było ustalić różnicy wartości;
3) art. 87 ust 3a upzp przez niezastosowanie mimo to, że nieruchomość znajdowała się na terenie objętym planem miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r., który utracił moc;
4) art. 151 ust.1 ugn przez przyjęcie, że operat szacunkowy przedstawia wartości rynkowe nieruchomości, tj. szacunkowe kwoty, jakie w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej;
5) art. 157 ugn przez zaniechanie zlecenia oceny operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców;
6) § 3 ust. 1 oraz § 4 rozporządzenia MRiT z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości przez przyjęcie, że operat szacunkowy pod względem formalnym spełnia wszystkie wymogi, zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny części nieruchomości, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienie toku obliczeń oraz wyniku końcowego, przy jednoczesnym braku ustosunkowania się do zarzutów odwołania;
7) art. 7 kpa przez zaniechanie oceny nierzetelnego operatu szacunkowego w trybie art. 157 ust. 1 ugn;
8) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa przez dowolną ocenę i przyznanie waloru wiarygodności operatowi szacunkowemu, który: a) nie zawiera wskazania rzeczywistej wartości rynkowej nieruchomości, b) nie wyjaśnia związku przyczynowego między wprowadzeniem planu miejscowego a zmianą wartości nieruchomości, c) nie uwzględnia realnych zmian cen wynikających z upływu czasu, d) przyjmuje do porównania nieruchomości oczywiście nienoszące cech podobieństwa, e) nie uwzględnia szczegółowych uwarunkowań i stanu nieruchomości wycenianej, f) bazuje na przyjęciu dowolnych wskaźników prowadzących do arbitralnych wniosków;
9) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa przez zaniechanie zebrania materiału dowodowego pozwalającego ustalić: a) wskaźnik wzrostu cen nieruchomości w danym przedziale czasowym (jako okoliczność niezależna od polityki planistycznej) oraz b) obrót nieruchomościami w bezpośrednim sąsiedztwie i sposób ich zagospodarowania (dla potwierdzenia braku różnicy lub istotnej różnicy wartości nieruchomości przy sposobie użytkowania przed wejściem oraz po wejściu w życie planu miejscowego);
10) art. 80 kpa przez oparcie rozstrzygnięcia na formalnym dokumencie błędnie ocenionym jako wiarygodny.
W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że nabywcą był deweloper, a strony ustaliły już w umowie warunkowej cenę dla nieruchomości nieobjętej ustaleniami planu miejscowego bez dostępu do drogi publicznej (uwzględniając tę okoliczność w cenie), której to wartości nie zakwestionował urząd skarbowy. Jej zdaniem operat szacunkowy dyskwalifikuje samo to, że rzeczoznawca majątkowy nie brał pod uwagę przeznaczenia nieruchomości w uchwale nr VII/58/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r., jednakże rzeczoznawca popełnił więcej błędów.
Po pierwsze, stwierdził (str. 12), że uzbrojone działki na W. oferowane są po 1500 zł/m2, jednak do porównania przyjął takie, gdzie ceny transakcyjne wynosiły od 580 do 1200 zł.
Po drugie, stwierdził, że nie ma wystarczającej liczby transakcji nieruchomościami o powierzchni zbliżonej do przedmiotowej nieruchomości (1246 m2), jednak z danych GUS wynika, że w przypadku działek pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na terenie woj. małopolskiego (miasta na prawach powiatu) powierzchnia ok. 1400m2 jest najczęściej występującą wartością.
Po trzecie, choć nieruchomość nie miała dostępu do drogi publicznej, to porównał ją z nieruchomościami, które taki dostęp miały, pomijając faktycznie poniesione przez nabywcę nieruchomości (160 tys. zł) koszty zapewnienia dostępu do drogi publicznej (przeniesienie własności nieruchomości nieobjętej planem miejscowym warunkowane było zapewnieniem na koszt nabywcy służebności drogowej). Jednakową korektę (83,52 zł/m2) zastosował między nieruchomością bez dostępu do drogi publicznej a nieruchomością z dostępem przez służebność, jak i między nieruchomością z dostępem bezpośrednim a nieruchomością z dostępem przez służebność.
Po czwarte, przyjął różne wagi cech rynkowych w zależności od wyceny tej samej nieruchomości (“dojazd, dostęp do nieruchomości" na stronie 18 ma 20%, zaś na stronie 24 ma 15%; "otoczenie i sąsiedztwo" to odpowiednio 20% i 25%, "kształt działki" to odpowiednio 15% i 10%, a "powierzchnia działki" to odpowiednio 30% i 20%; "ograniczenia" o wadze 15% są przy wycenie według faktycznego sposobu użytkowania już nie – zamiast tego przyjęto "lokalizację ogólną" o wadze 30%).
Po piąte, przy wycenie według faktycznego sposobu użytkowania przyjął, że “nieruchomościami podobnymi" są wyłącznie niezabudowane grunty pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, podczas gdy w bezpośrednim sąsiedztwie realizowane były inwestycje polegające na budowie domów wielorodzinnych.
Po szóste, odrzucił transakcje dotyczące nieruchomościami objętymi uchwałą o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, podczas gdy taka uchwała nie ustala przeznaczenia nieruchomości. Nieruchomość C1 leży dalej od centrum, ma inne otoczenie (niezagospodarowane, zieleń, usługi), jest ponad dwa razy większa, nie jest podobna w zakresie sąsiedztwa torów kolejowych, a jej transakcja pochodzi z 2018 r. Nieruchomość C2 leży dwa razy dalej od centrum. Nieruchomość C3 była objęta uchwałą o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego.
Po siódme, stwierdziwszy rzekomy brak nieruchomości porównywalnych znalazł jednak tak dużą liczbę transakcji mających za przedmiot nieruchomości “o podobnym potencjale inwestycyjnym", że potrafił obliczyć trend zmiany cen (str. 20 – 3,88% w skali rocznej; 0,323% miesięcznie). Ciekawie wypada w tym zakresie porównanie z obliczeniem trendu wzrostu wartości w odniesieniu do szacowania nieruchomości według przeznaczenia wynikającego z uchwalonego planu (str. 14 – 5,37% w skali rocznej; 0,448% miesięcznie). Tymczasem wszystkie dostępne wskaźniki wzrostu cen nieruchomości wskazują, że wzrost cen gruntów budowlanych w roku 2019, 2020, 2021 wynosił od 10 do 22% w skali rok do roku.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA W-wa z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).
Skarga okazał się skuteczna.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji SKO w Krakowie z dnia 30 czerwca 2025 r. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977) - dalej zwana u.p.z.p., zgodnie z którym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.
W myśl art. 37 ust. 1 u.p.z.p., wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu:
1) przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu,
2) faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu.
Stosownie natomiast do art. 87 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w jego pierwotnym brzmieniu obowiązującym do dnia 10 sierpnia 2011 r., "obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r."
Z powyższego wynika, że z mocy ustawy utraciły moc miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. Utrata mocy nastąpiła z dniem 31 grudnia 2003 r.
Ponadto jeśli uchwalono plan miejscowy w oparciu o zapisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbył po wejściu w życie tego planu nieruchomość znajdującą na obszarze, na którym uchwalono nowy plan, to wówczas organ pobiera opłatę planistyczną, której wysokość nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Przy czym jeśli bezpośrednio przed wejściem w życie planu miejscowego na danym obszarze nie obowiązywał żadne plan, to wysokość opłaty planistycznego była obliczona przez odniesienie się do faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu.
Badając zgodność z Konstytucją RP powyższej regulacji Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. P 58/08 orzekł, że art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z 2004 r. Nr 6, poz. 41 i Nr 141, poz. 1492, z 2005 r. Nr 113, poz. 954 i Nr 130, poz. 1087, z 2006 r. Nr 45, poz. 319 i Nr 225, poz. 1635, z 2007 r. Nr 127, poz. 880 oraz z 2008 r. Nr 199, poz. 1227, Nr 201, poz. 1237 i Nr 220, poz. 1413) w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W uzasadnieniu do tego wyroku Trybunał wskazał, że badając zgodność kontrolowanego przepisu z zasadą równości (art. 32 Konstytucji), w zakresie obciążenia obowiązkiem opłatowym, za wspólną cechę istotną należy uznać potencjalną korzyść, jaką przynosi ustabilizowanie sytuacji właścicieli i użytkowników wieczystych w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Z tego faktu wynika też konieczność, w wypadku sprzedaży nieruchomości, poniesienia kosztów na rzecz gminy, która miejscowy plan uchwala. Istotna jest aktywność gminy w tym zakresie. Prawo gminy do pobrania opłaty wiąże się z odniesieniem rzeczywistej korzyści wynikającej z uchwalenia miejscowego planu. Sytuacja właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nowe plany miejscowe uchwalono po wygaśnięciu starych, różni się od sytuacji innych właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie, zgodnie z ustawą, nowe plany zastąpiły stare w trakcie ich obowiązywania. Dochodzi tu do zróżnicowania sytuacji właścicieli nieruchomości pod względem zaistnienia związku między uchwaleniem planu a wzrostem wartości zbywanej nieruchomości i w efekcie pobraniem przez gminę opłaty. Celem, który można uznać za właściwy, przewidywanym przez ustawodawcę, jest powiązanie uchwalenia miejscowego planu ze wzrostem wartości nieruchomości i, w założeniu również, ceny jej zbycia. Uzasadnione wtedy jest osiągnięcie korzyści zarówno przez sprzedającego, jak i przez gminę, która do wzrostu wartości się przyczyniła. Brak aktywności gminy w uchwalaniu lub zmianie miejscowego planu przy jednoczesnym pobraniu opłaty w sytuacji, gdy nowo uchwalony plan nie zmienił w istocie przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania w stosunku do poprzednio obowiązującego, wygasłego planu, prowadzi do zróżnicowania, które nie jest w żaden sposób uzasadnione. Trybunał podkreślił, że ustawodawca nie wskazał jakichkolwiek wartości, przemawiających za takim sposobem działania organów gminy, różnicującym sytuację prawną właścicieli i użytkowników wieczystych - zbywców nieruchomości w gminie. Poddaną kontroli regulację należy więc uznać za niezgodną z art. 32 Konstytucji. Dalej Trybunał wskazał, że "właściciele nieruchomości nie mogli spodziewać się sytuacji, w której gminy posiadające miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego doprowadzą do utraty ich mocy na skutek zaniedbania w prowadzeniu polityki przestrzennej na swoim obszarze. Nie powinni oni ponosić negatywnych konsekwencji nieobowiązywania planu miejscowego z powodu zaniechania działań przez władzę lokalną. A tak właśnie dzieje się wskutek działania zaskarżonego przepisu art. 37 ust. 1 ustawy. WSA słusznie podkreśla, że wzrost wartości nieruchomości powinien być rozpatrywany jako skutek uchwalenia nowego planu miejscowego bezpośrednio po poprzednim, a nie jako efekt utraty ciągłości planowania i stworzenia sytuacji okresowego braku jakiegokolwiek planu z jego opłatowymi konsekwencjami."
W związku z powyższym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego we wskazanym art. 87 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na mocy art. 1 ustawy z 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 153, poz. 901) dodano ust. 3a, zgodnie z którym:
"Jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r."
Przepis ten we wskazanym brzmieniu obowiązywał od 10 sierpnia 2011 r.
Powyższa zmiana - jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy - "sprowadza się do wyraźnego przesądzenia na gruncie ustawy, że w przypadku gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony dla obszaru, który uprzednio był objęty planem miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r., miernikiem wzrostu wartości zbywanej nieruchomości jest różnica między wartością określoną z uwzględnieniem postanowień nowego planu z jednej strony oraz przeznaczenia tejże nieruchomości w planie, który utracił moc zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy, z drugiej, chyba że przyjęcie kryterium faktycznego sposobu wykorzystywania danej nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu miejscowego okazałoby się korzystniejsze dla właściciela (użytkownika wieczystego)" (por. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Sejm VI kadencji, Druk nr 3610).
Następnie przepis art. 87 ust. 3a u.p.z.p. został zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2022 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 2747) zmieniającej ustawę z dniem 7 stycznia 2023 r.
W wyniku tej zmiany przepis w art. 87 dodano ust. 3b, natomiast ust. 3a uzyskał brzmienie: "Jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w szczegółowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w szczegółowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r."
W uzasadnieniu do projektu ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Sejm IX kadencji, Druk nr 2322) wskazano, że "celem projektu jest przesądzenie, iż w przypadku wprowadzenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego po luce planistycznej, gmina płaci sprzedającemu nieruchomość (pełne) odszkodowanie w wysokości różnicy między dawnym planem (sprzed 1995 r.) a nowym planem, a nie jedynie w wysokości różnicy między wartością wynikającą z faktycznego wykorzystania nieruchomości a nowym planem. Projekt dostosowuje system prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 22 maja 2019 r. (sygn. akt SK 22/16)."
W nawiązaniu do zmian wprowadzonych w ust. 3a wskazano, że "jednocześnie w projektowanym przepisie zastosowano do starych planów terminologię ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym ("miejscowy szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego"). W konsekwencji ujednolicono też terminologię w obowiązującym ust. 3a."
W końcu przepis art. 87 ust. 3a u.p.z.p. został zmieniony z dniem 24 września 2023 r. przez art. 1 pkt 66 z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) w ten sposób, że w zdaniu pierwszym wyraz "wykorzystywania" zastępuje się wyrazem "użytkowania".
W kontekście powyższych regulacji trzeba zauważyć, że z dniem 1 stycznia 2004 r. z mocy prawa (por. art. 87 ust. 3 u.p.z.p.) utraciła moc uchwała Nr VI1/58/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r. zmieniająca uchwałę w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (Dz. Urz. Woj. Krakowskiego Nr 24 poz. 108 z dnia 16 grudnia 1994 r.).
Dodatkowo można jeszcze wskazać, że plan ogólny w swoim pierwotnym brzmieniu został uchwalony uchwałą nr XXXVI/229/88 Rady Miasta Krakowa z dnia 25 kwietnia 1988 r. w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (Dz. Urz. Woj. Krakowskiego z 1988 r. Nr 12, poz. 62; kolejne zmiany zostały ogłoszone w Dz. Urz. Woj. Krakowskiego z 1990 r. Nr 27 poz. 214, z 1991 r. Nr 18, poz. 124 z 1992 r. Nr 14, poz. 94, i z 1993 r. Nr 9, poz. 40).
Przy czym według stanu prawnego obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r. wyceniane działki nr [...] i nr [...] obr. [...] K. podlegały ustaleniom Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa zatwierdzonego Uchwałą Nr VI1/58/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Krakowskiego Nr 24 poz. 108 z dnia 16 grudnia 1994 r.) i znajdowała się w Obszarze Mieszkaniowym M4 60 oraz w obszarze tras komunikacyjnych KT/GP 2/3.
Biegły (s. 2 operatu ) stwierdził, że w związku z faktem, że do "1 stycznia 2003 r." przedmiotowa część nieruchomości nie podlegała ustaleniom żadnego szczegółowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przed 1 stycznia 1995 r., gdyż taki plan dla tego obszaru nie został uchwalony zastosowanie ma art. 37 ust. 1 zdanie drugie, a nie art. 87 ust. 3a i co za tym idzie wartość rynkową określono przy uwzględnieniu przeznaczenia po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Wola Justowska – Hamernia" oraz faktycznego sposobu użytkowania przed uchwaleniem tego planu miejscowego.
Jakkolwiek trafnie wskazał rzeczoznawca, że jeżeli gmina nie posiadała szczegółowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przed dniem 1 stycznia 1995 r., to art. 37 ust. 1 zdanie drugie u.p.z.p. ma zastosowanie, to jednak nieprawidłowo przyjął, że w związku z tym nie należy już wyceniać nieruchomości według przeznaczenia wynikającego z planu ogólnego.
W przypadku bowiem, gdy przed wejściem w życie obowiązującego obecnie planu miejscowego uchwalonego po 31 grudnia 2003 r. obowiązywał ogólny plan miejscowy uchwalony przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc obowiązującą z upływem 2003 r., i pomiędzy obowiązywaniem obydwu planów zaistniała luka czasowa, w sprawie o ustalenie opłaty planistycznej to wymagane jest określenie wartości nieruchomości:
- po pierwsze, według jej przeznaczenia w nowym planie miejscowym,
- po drugie, według przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu (w ogólnym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.),
- po trzecie, według faktycznego sposobu jej wykorzystywania w okresie luki czasowej pomiędzy obowiązywaniem obu planów (por. M. Wolanin, Zasadnicze problemy dopuszczalności ustalenia i pobrania opłaty planistycznej oraz jej zwrotu, cz. II, Nieruchomości 2011, nr 10, s. 8-9), ewentualnie z uwzględnieniem wydanej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wycenianej nieruchomości.
Tym samym aprobowane w decyzji organu pierwszej instancji i w decyzji organu odwoławczego stwierdzenie biegłego dyskwalifikuje podstawowy dowód w postępowaniu, jakim jest operat szacunkowy, albowiem brak wyceny wartości nieruchomości w planie ogólnym uniemożliwia zastosowanie tzw. zasady korzyści wymaganej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 9 lutego 2010 r., sygn. akt P 58/08 (podobnie: wyrok z 14 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 389/24; wyrok z 28 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 844/24; wyrok z 19 września 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 879/24).
"Tak zwana luka planistyczna oznacza sytuację, w której po utracie mocy obowiązującej "starego" planu miejscowego wystąpił brak planu miejscowego, a następnie uchwalono na nowych zasadach, kolejny plan miejscowy. W systemie planowania przestrzennego powstała specyficzna sytuacja, w której na danym obszarze najpierw obowiązywał plan "stary" (uchwalony na podstawie przepisów sprzed 1.1.1995 r.), który utracił moc obowiązującą w dniu 31.12.2003 r., a następnie został uchwalony kolejny plan miejscowy. Zgodnie z nową PlanZagospU stare plany miejscowe traciły moc obowiązującą i teoretycznie do 31.12.2003 r. powinny zostać uchwalone nowe plany miejscowe, ale w praktyce wiele gmin tego zadania nie zrealizowało. Nawet jeśli w gminie do tego czasu nowy plan miejscowy nie został uchwalony, to stare plany miejscowe przestały obowiązywać. Wytwarzała się wówczas tzw. luka planistyczna, która mogła trwać nawet kilka czy kilkanaście lat. W każdej takiej sytuacji obowiązkiem organów gminy jest ustalenie wartości nieruchomości w odniesieniu do trzech stanów faktycznych (tj. wartość wynikająca ze starego planu, wartość w okresie luki planistycznej i wartość wynikająca z nowego planu)" [P. Szulc, Decyzja o warunkach zabudowy. Studium z zakresu prawa administracyjnego, Warszawa 2022, Rozdział III. Opłata planistyczna na skutek określenia przeznaczenia terenu w decyzji o warunkach zabudowy].
Określenie zatem wysokości opłaty planistycznej odniesionej wyłącznie do faktycznego użytkowania nieruchomości przed wejściem w życie planu miejscowego "Wola Justowska - Hamernia" skutkowało wadliwym określeniem wartości rynkowej wycenianych nieruchomosci. Wadliwość ta polega na tym, że nie wzięto pod uwagę przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu (to jest na gruncie planu ogólnego) lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem, zgodnie z zasadą korzyści.
Wyraźnie trzeba podkreślić, że ta okoliczność została szczególnie podkreślona i omówiona w przytoczonym powyżej uzasadnieniu do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. P 58/08.
Z tych względów operat szacunkowy, w całości zaakceptowany przez organy, jest wadliwy z tego powodu, że biegły zaniechał określenia wartości szacowanej nieruchomości na podstawie ustaleń planu ogólnego Miasta Krakowa, błędnie uznając, że w świetle art. art. 87 ust. 3a u.p.z.p. nie ma on w sprawie zastosowania. Powyższe uniemożliwiło zastosowanie w sprawie "zasady korzyści" wymaganej cytowanym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Okoliczność dyskwalifikuje sporządzony w sprawie operat, a tym samym przesądza o wadliwości wydanych decyzji tak przez organ I, jak i II instancji.
Z tych względów Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a.
Na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł o kosztach postępowania na które złożyły się:
- wpis stosunkowy od skargi w kwocie 720 zł (§ 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2021 r. poz. 531);
- wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 3600 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.);
- kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1923 z późn. zm.).