II SA/KR 612/22

II SA/Kr 612/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-08-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Małgorzata Łoboz
Monika Niedźwiedź
Paweł Darmoń /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Sygn. powiązane
II OSK 32/23 - Wyrok NSA z 2025-06-11
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Małgorzata Łoboz SWSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi P. S. na postanowienie nr 191/2022 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 10 marca 2022 r., znak: WOB.7722.303.2021.MOPIE w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych skargę oddala
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wadowicach postanowieniem z dnia 6 października 2021 r., nr 270/2021, znak: PINB.7355.5.2021.3 wstrzymał właścicielowi nieruchomości: P. S. prowadzenie robót budowlanych związanych z samowolą rozbiórką i budową przydomowego ganku zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości K. przy ul. [...] (obręb [...], miasto K. ). Jednocześnie poinformował o:
- możliwości złożenia przez inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu wniosku o legalizację samowolnej rozbiórki i budowy przydomowego ganku zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości K. przy ul. [...] (obręb [...], miasto K. ). Stosownie do art. 48a ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (...) wniosek o legalizację ww. obiektu budowlanego można złożyć w terminie 30 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia. Wniosek o legalizację można również wycofać do dnia wydania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego;
- zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej za legalizację ww. samowoli budowlanej. Zgodnie z art. 49d ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (...), wysokość opłaty legalizacyjnej w przypadku samowolnego wykonania obiektu, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 15 pr. bud, wynosi 5000 zł (słownie: pięć tysięcy złotych). Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy art. 59g pr. bud. (dotyczącego kar), co oznacza, że opłatę legalizacyjną należy uiścić w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia nakładającego taki obowiązek
Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego na to postanowienie przez P. S. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia 10 marca 2022 r., znak WOB.7722.303.2021.MOPIE utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 123 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 48 ust. 1 pkt 2, ust. 3, 4 i 5, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm., dalej: u.p.b.).
W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie pozostaje weryfikacja zasadności wydania przez Organ I instancji postanowienia z dnia 6 października 2021 r., nr 270/2021, znak: PINB.7355.5.2021.3, którym w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 2, ust. 3, 4 i 5 u.p.b. wstrzymano P. S. prowadzenie robót budowlanych.
Podstawą materialnoprawną skarżonego postanowienia jest art. 48 ust. 1 pkt 2, ust. 3, 4 i 5 u.p.b., zgodnie z którym:
1. Organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: (...)
2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
3. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.
4. Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie.
5. Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy.
Dalej opisano dalszy przebieg procedury legalizacyjnej
Podkreślono, iż legalizacja obiektu jest prawem, a nie obowiązkiem strony.
Dalej zaznaczono, iż PINB w Wadowicach dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania administracyjnego. Niewątpliwie w stanie faktycznym niniejszej sprawy miały miejsce roboty budowlane polegające na rozbiórce i budowie przydomowego ganku zlokalizowanego na działce nr ew id. [...] położonej w miejscowości K. przy ul. [...]
Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż przedmiotowe roboty należy prawidłowo zakwalifikować jako przebudowę przydomowego ganku, oraz iż roboty te należy zakwalifikować jako przebudowę domu jednorodzinnego MWINB wskazał, iż zgodnie z art. 3 pkt 7a u.p.b. poprzez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowa, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Zaznaczono, iż jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym map ewidencyjnych oraz dokumentacji fotograficznej przedłożonej przez skarżącego, przy przedmiotowym budynku mieszkalnym istniał przydomowy ganek. Niemniej, jak wynika z przedłożonej na etapie postępowania skargowego dokumentacji fotograficznej istniejący przydomowy ganek został rozebrany, a kolejno w jego miejsce wybudowano nowy przydomowy ganek, odpowiadający bryle poprzedniego. Wobec powyższego nie można mówić o przebudowie istniejącego przydomowego ganku, bowiem definicja przebudowy może odnosić się wyłącznie do istniejących obiektów, a jak to powyżej zostało wskazane istniejący przydomowy ganek został rozebrany. Tym samym nie można również uznać wykonanych robót budowlanych jako przebudowę domu jednorodzinnego. Powyższe potwierdza wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 20 maja 2021r., sygn. akt: II OSK 2353/18 tu cyt.: "Za remont nie mogą być uznane roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i wzniesieniu obiektu nowego, nawet w tym samym miejscu i odpowiadającego gabarytami pierwotnemu, a nawet z wykorzystaniem tych samych materiałów. Nie stanowią też remontu ani przebudowa i ani rozbudowa, co wynika z art. 3 pkt 6 i 7a p.b."
W myśl art. 3 pkt 6 u.p.b. przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego.
Zgodnie z brzmieniem art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 w/w ustawy. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 15 u.p.b.: Nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa: 15) przydomowych: a) eanków (...) - o powierzchni zabudowy do 35 m2. przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. A zatem z w/w analiza przepisów ustawy Prawo budowlane wynika, iż budowa przydomowego ganku wymagała uprzedniego zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej, a którym obecny właściciel przedmiotowej nieruchomości się nie legitymuje.
Po zapoznaniu się ze stanem faktycznym i prawnym kontrolowanej sprawy MWINB stwierdził, że w sprawie zachodzi przypadek determinujący samowolę budowlaną, co czyni uzasadnionym działania podejmowane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu.
Podkreślono, że zaskarżone postanowienie zawiera wszystkie, wymienione w treści art. 48 ust. 3 u.p.b. elementy.
Adresatem nakazu wstrzymania robót budowlanych związanych z rozbiórką i budową przydomowego ganku zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości K. przy ul. [...] organ I instancji prawidłowo uczynił właściciela przedmiotowej nieruchomości nr ewid. [...] położonej w miejscowości K. przy ul. [...].
Opisane wyżej postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie P. S., zarzucając mu:
1. Naruszenie art. 144 K.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie skutkujące wadliwym utrzymaniem w mocy zaskarżonego postanowienia Organu I instancji, podczas gdy ze względu na przedmiot sprawy Organ powinien wydać postanowienie o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz umorzyć postępowanie;
2. Naruszenie art. art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. b poprzez jego niezastosowanie skutkujące zakwalifikowaniem robót wykonanych przez Inwestora jako rozbiórkę i budowę przydomowego ganka podczas gdy przedmiotowe roboty należy prawidłowo zakwalifikować jako przebudowę przydomowego ganku, czyli roboty budowalne, których prowadzenie nie wymaga uzyskania przez Inwestora ani decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ustawy prawo budowlane;
3. Naruszenie art.29 ust. 4 pkt 1 lit. a Ustawy prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie skutkujące zakwalifikowaniem robót wykonanych przez Inwestora jako rozbiórkę i budowę przydomowego ganka podczas gdy roboty te należy zakwalifikować jako przebudowę domu jednorodzinnego, czyli roboty których prowadzenie nie wymaga pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ustawy prawo budowlane.
Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o:
1. Uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (znak: PINB.7355/7/2013/Kz) na podstawie art. 135 P.p.s.a.;
2. Ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Organowi II instancji;
3. Zasądzenie na rzecz Skarżącego od Organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych;
4. Przeprowadzenie dowodów załączonych do niniejszej skargi na okoliczności wskazane w uzasadnieniu skargi.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że rozmiar oraz charakter robót przeprowadzonych na jego zlecenie powinien zostać oceniony jako przebudowa istniejącego od co najmniej kilkudziesięciu lat, przydomowego ganku. Ta kwalifikacja, na podstawie wskazanych na wstępie przepisów ustawy prawo budowlane pozwala przyjąć, że inwestor nie był zobowiązany ani do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani do dokonania zgłoszenia prowadzenia robót.
Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów z fotokopii przedstawiających budynek przy ul. [...] w K. oraz kopii mapy wykonanej w 2008 r. (w załączeniu do skargi), na okoliczność tego, że ganek istniał na długo przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie oraz na okoliczność tego, że ganek był elementem budynku-domu jednorodzinnego (fotografie wykonano w latach dziewięćdziesiątych oraz dwutysięcznych ubiegłego wieku oraz po przeprowadzeniu robót na zlecenie Skarżącego). Co istotne, kopia mapy obrazuje to, że obrys domu jednorodzinnego na działce będącej przedmiotem własności Skarżącego, wskazuje na istnienie ganku. W przeciwnym wypadku, obrys budynku na działce Inwestora, a konkretnie jego ściany równoległej do ulicy [...], stanowiłby linię prostą.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w Krakowie wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 t.j. z dnia 2022.02.09, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.
W myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Dokonana w niniejszej sprawie kontrola sądowa wykazała, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.
Przedmiotem sprawy prowadzonej przed organami nadzoru budowlanego było wykonanie przez skarżącego w drugiej połowie 2020 r robót budowlanych związanych z rozbiórką elementów konstrukcyjnych i budową przydomowego ganku zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w K. . Ganek posiada wymiary zewnętrzne 2,0 x 1,45 m i wysokość ok 2,66 m , usytuowany w odległości 2,6 m od ogrodzenia. Ganek stanowi zadaszone wejście do budynku. Osadzony jest na betonowej wylewce, o konstrukcji szkieletowej drewnianej opartej na 6 słupkach drewnianych (o przekroju 8x8 cm), ściany ganku wypełnione są deskami, zamontowano okna drewniane oraz drzwi. Dach nad gankiem dwuspadowy, symetryczny o konstrukcji drewnianej, pokryty dachówką ceramiczną w kolorze brązowym , zamontowano rynny i rury spustowe PCV z odprowadzeniem na teren nieutwardzony. Wykonano okucia blacharskie. (protokół oględzin z 14 września 2021, k – 37-38 , zdjęcia k – 29-33 a/a)
Inwestor nie dokonał zgłoszenia wskazanych wyżej a wykonanych robót budowlanych (pismo skarżącego z dnia 22 czerwca 2021 r k – 20 akt adm.).
Te ustalenia faktyczne dotyczące wykonanych robót nie są kwestionowane przez stronę, ani nie budzą wątpliwości Sądu. Zarzuty skargi dotyczą ich prawnej kwalifikacji. Nieuprawniony jest zarzut podnoszony w skardze, że wykonane roboty należy zakwalifikować jako przebudowę przydomowego ganku, bądź jako przebudowę domu jednorodzinnego (art. 29 ust 4 pkt 1 lit. a i b u.p.b.).
Organy obu instancji powołały w tym zakresie prawidłowo art. 3 pkt 7a u.p.b. , który stanowi, że poprzez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym map ewidencyjnych oraz dokumentacji fotograficznej przedłożonej przez skarżącego, przy budynku mieszkalnym istniał przydomowy ganek. Ten istniejący przydomowy ganek został rozebrany (zdjęcie k - 1), a kolejno w jego miejsce, przed wejściem do budynku mieszkalnego wybudowano nowy ganek, odpowiadający bryle poprzedniego, nakryty dachem, odpowiednio wsparty i zamknięty drewnianymi ścianami z oknami. Z tego względu, jak trafnie wskazuje organ nie można kwalifikować robót jako przebudowy istniejącego przydomowego ganku, bowiem definicja przebudowy może odnosić się wyłącznie do istniejących obiektów, a ten został rozebrany. Z tego samego względu nie można kwalifikować wykonanych robót jako remontu (art. 3 pkt 8 u.p.b) Nie można również uznać wykonanych robót budowlanych za przebudowę domu jednorodzinnego, bowiem ganek stanowił samodzielną przybudówkę, przed wejściem do budynku. Choć funkcjonalnie stanowi element budynku, nie jest jednak jego częścią składową.
Stosownie do art. 3 pkt 6 u.p.b. przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego.
Zgodnie z brzmieniem art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 w/w ustawy. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 15 u.p.b.: Nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa: 15) przydomowych: a) ganków (...) - o powierzchni zabudowy do 35 m2. przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Z przeprowadzonej wykładni przepisów ustawy Prawo budowlane jednoznacznie wynika, że budowa przydomowego ganku (a także jego odbudowa) wymagała uprzedniego zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej, którym właściciel nieruchomości się nie legitymuje.
Podkreślić trzeba, że zasadą jest, że wszystkie roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę, a wyjątki od tej zasady określa art. 29 i art. 30 u.p.b. Skarżący nie wskazuje trafnie na żaden z tych wyjątków, Sąd z urzędu również nie dopatrzył się zaistnienia jakichkolwiek przesłanek zwalniających z obowiązku dokonania zgłoszenia.
W dniu 19 września 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.), która wprowadziła rozległe zmiany do ustawy Prawo budowlane. Między innymi na jej podstawie po art. 47 dodano oznaczenie i tytuł rozdziału 5a w brzmieniu: "Rozdział 5a Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy", zmieniając treść art. 48 i następnych. Ponieważ kontrolowane postępowanie administracyjne zostało wszczęte po wejściu w życie nowelizacji, zastosowanie miała ustawa w nowym brzmieniu. Organy obu instancji zastosowały właściwą tj. aktualnie obowiązującą wersję ustawy.
Zgodnie z art. 48 u.p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:
1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (ust. 1).
W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3).
Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie (ust. 4).
Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5).
Zaskarżone postanowienie zawiera wszystkie konieczne elementy, zwłaszcza w zakresie procedury legalizacyjnej. Sąd nie znalazł żadnych podstaw, aby zakwestionować jego prawidłowość.
Z tych względów skarga podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a.