II SA/Kr 611/25

II SA/Kr 611/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-07-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /przewodniczący/
Piotr Fronc /sprawozdawca/
Sebastian Pietrzyk
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Ochrona dóbr kultury
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
art 22 ust 2
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
Dz.U. 2011 nr 113 poz 661
w zw z  par 14 usst 1
Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej,  wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2025 r. sprawy ze skargi M. T. i A. T. na czynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 19 marca 2025 r. znak: DNT-I.5133.33.2023.MK w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków dla obiektu - kamienicy zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr [...] obręb [...] przy ul. K. w miejscowości Z. do wojewódzkiej ewidencji zabytków skargę oddala.
Uzasadnienie
M. T. i A. T. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na czynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie, polegającą na włączeniu karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego – kamienicy zlokalizowanej na dz.ew. nr [...] obr[...] przy ul. K. w miejscowości Z. do wojewódzkiej ewidencji zabytków.
Zaskarżonej czynności zarzucili naruszenie:
I. art. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z § 14 i § 15 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych i wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, polegające na:
1. uznaniu, że przedmiotowy budynek jest zabytkiem, przy jednoczesnym braku jakiegokolwiek merytorycznego i przekonującego uzasadnienia dla takiego stanowiska oraz ujęcia go w ewidencji,
2. niezawarciu w karcie ewidencyjnej zabytku informacji w zakresie ustalonych przez organ konserwatorski historycznych wartości obiektu, które pozwoliłyby uznać, że organ miał uzasadnione podstawy do ujęcia obiektu w ewidencji,
3. niewyważeniu interesu publicznego i interesu prywatnego właścicieli nieruchomości uznanej za zabytkową przed podjęciem zaskarżonej czynności, w wyniku której doszło do ograniczenia przysługujących im praw i wolności,
4. dokonaniu skarżonej czynności bez uprzedniego sprawdzenia, czy informacje zawarte w opracowanej karcie ewidencyjnej są aktualne i zgodne ze stanem faktycznym,
II. art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, dokonanie nieprawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz oparcie skarżonej czynności na ustaleniach, które były nieaktualne i niezgodne ze stanem faktycznym.
W świetle powyższego wniesiono o stwierdzenie bezskuteczności skarżonej czynności oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu wskazano, że w opisie budynku zawarto nieprawdziwą informację, iż jest on zachowany w formie oryginalnej, podczas gdy na przestrzeni ostatnich kilkudziesięciu lat był co najmniej kilkukrotnie rozbudowywany i modernizowany. W efekcie bryła budynku nie jest oryginalna, budynek nie posiada oryginalnej fasady i tynków, a drewniana stolarka okienna została wymieniona na wykonaną z tworzywa.
Zdaniem skarżących ze zgromadzonej dokumentacji nie wynika, aby zaistniały podstawy do uznania budynku za zabytkowy i ujęcia go w ewidencji. Po pierwsze, treść karty ewidencyjnej nie wskazuje na żadne z cech zabytkowych budynku. Po drugie, organ nie wyjaśnił, dlaczego uznał za zasadne objęcie budynku jedną z form ochrony zabytków. Po trzecie, przed podjęciem skarżonej czynności nie zweryfikował, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej są aktualne.
Organ wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu opisał przedmiotowy budynek, w szczególności wskazując, że został wybudowany w latach 20-tych XX wieku. Obiekt poddany modernizacjom, szczególnie w zakresie parteru, który pełni obecnie funkcję usługową. Budynek zachowany autentycznie w swojej bryle historycznej, forma budynku również nie uległa zmianie.
Organ podkreślił, że o istotnej roli dla przestrzeni kulturowej regionu świadczy objęcie ww. budynku ochroną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Włączenie budynku do ewidencji nie zmienia istniejącego stanu faktycznego, bowiem budynek jest objęty ochroną konserwatorską, gdyż znajduje się w gminnej ewidencji zabytków.
Za włączeniem budynku do ewidencji przemawiają względy społeczne i cel publiczny, którym jest zachowanie dziedzictwa kulturowego w jak najszerszym aspekcie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej też jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Włączenie karty adresowej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1292 – dalej ustawa), w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 56) – dalej też jako "rozporządzenie" - jest czynnością organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. uzasadnienie do postanowienia NSA z dnia 18 maja 2021 roku, sygn. II OZ 218/21). Sąd uwzględniając skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a., stwierdza bezskuteczność tej czynności (art. 150 p.p.s.a.).
Art. 3 pkt 1 ustawy pojęcie "zabytek" definiuje jako nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy, ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Z kolei przepis art. 22 ust. 2 ustawy stanowi, że wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa.
Sposób prowadzenia ewidencji zabytków określa cyt. rozporządzenie w § 10 wskazując, jakie rubryki zawiera karta ewidencyjna zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru wojewódzkiego oraz określa jej wzór.
Włączenie karty ewidencyjnej do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie jest formą ochrony zabytków - taką formę stanowi wpis do rejestru zabytków (art. 7 ustawy). Ewidencje zabytków w formie kart ewidencyjnych traktować należy zatem, jako swoisty środek wstępnej ochrony danego obiektu uznanego za zabytkowy i wiążący się z pewnymi ograniczeniami względem nieruchomości ujętej w takiej ewidencji. Z chwilą włączenia karty adresowej obiektu do gminnej ewidencji zabytków powstają bowiem obowiązki obciążające jego właściciela i posiadacza które to obowiązki określone są w przepisach art. 5 ustawy. Obowiązki te związane są ogólnie mówiąc z opieką nad zabytkiem i obowiązkami informacyjnym. Obowiązki związane z włączeniem danego obiektu do gminnej ewidencji zabytków wynikają także z innych przepisów. Dla właściciela lub posiadacza danego obiektu, kwestia wpisania tego obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków ma doniosłe, prawne znaczenie, gdyż nakłada na niego obowiązki, jakich nie mają właściciele obiektów, które do tej ewidencji wpisane nie są. Postępowanie, jakie toczy się w tym przedmiocie, nie może być zatem pobieżne czy obarczone rażącymi brakami w ustaleniach dotyczących danego obiektu pod względem jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej.
Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2024 r. II OSK 2458/22 zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. Wojewódzka ewidencja zabytków nie jest jednak żadną z form ochrony zabytków przewidzianych w art. 7 ustawy. Skutkiem wpisu do wojewódzkiej ewidencji zabytków jest natomiast obowiązek uzgodnienia m.in. decyzji o warunkach zabudowy z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Ponadto w art. 22 ust. 3 ustawy przewidziano, że jedynie włączenie zabytku ruchomego, który nie jest wpisany do rejestru zabytków, do wojewódzkiej ewidencji zabytków wymaga zgody jego właściciela. Przepisy te należy rozumieć jako środek wstępnej ochrony zabytków. Podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 3 października 2019 r. II SA/Bk 569/19 wskazując, że czynność wpisania karty obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków, w odróżnieniu od wpisania zabytku do rejestru zabytków nie ma jurysdykcyjnego charakteru, a kontrola legalności działania organu sprowadzać się powinna do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego. Działanie organu stanowi w takim przypadku czynność o charakterze materialno-technicznym z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zaskarżalną do sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W orzecznictwie przyjmuje się, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest oczywiste bowiem, że włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku może zostać ujęty w ewidencji (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2016 r. II OSK 254/15, z dnia 26 października 2016 r., II OSK 96/15, z dnia 20 listopada 2017 r. II OSK 2926/16). Organ ochrony zabytków na podstawie posiadanych przez siebie informacji ocenia, czy określony przedmiot (obiekt) powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W postępowaniu o włączenie karty ewidencyjnej zabytku organ nie prowadzi sformalizowanego, opartego o reguły określone przepisami k.p.a. postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby aktywnie uczestniczyć. Dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność wojewódzkiego konserwatora zabytków polegającą na włączeniu zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, dopuszczalne jest badanie, czy organ administracji miał usprawiedliwione podstawy włączenia zabytku do ewidencji, czy też, że czynność ta nie była niczym uzasadniona (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2225/18).
W niniejszej sprawie skarżący zarzucają, że czynność dokonana przez organ tj. włączenie karty ewidencyjnej należącego do nich budynku do wojewódzkiej ewidencji zabytków dokonana została bez należytego ustalenia, czy faktycznie obiekt ten nosi cechy, które uprawniają organ uznania go za obiekt zabytkowy. W ocenie Sądu zarzut ten nie jest zasadny.
Zdaniem Sądu, dane zawarte w karcie ewidencyjnej i dokumenty znajdujące się w nadesłanych aktach sprawy wykazują, że przedmiotowy obiekt ma zabytkowy charakter. Przede wszystkim, karta ewidencyjna jest sporządzona zgodnie z wymogami o których mowa w § 10 rozporządzenia. Karta wskazuje, że budynek powstał ok. 1925 r. Zawiera zwięzły, ale dostateczny opis przedmiotowego obiektu, odnoszący się do jego typowych cech, użytych materiałów i stanu technicznego, a także charakterystycznych cech architektonicznych, tj. cokoły elewacyjne, arkady, łuki i ozdobne okna.
Wbrew zarzutom skarżących, z karty ewidencyjnej nie wynika, że budynek jest zachowany w niezmienionej formie. Wyraźnie wskazano, że obiekt został poddany modernizacjom, w szczególności w zakresie parteru. Nie jest zatem prawdą, że opis zawarty w karcie jest nierzetelny i niezgodny ze stanem faktycznym. W opinii organu dokonane zmiany nie przekreślają historycznej wartości kamienicy.
Przede wszystkim jednak, włączenie karty ewidencyjnej przedmiotowego obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków, poprzedzone było włączeniem go do gminnej ewidencji zabytków oraz objęciem go ochroną konserwatorską w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
W skardze zarzucono, że organ nie uzasadnił należycie, dlaczego zasadne było objęcie budynku ochroną oraz nie wyważył należycie interesu publicznego oraz prywatnego właścicieli. Należy jednak pamiętać, że włączenie karty ewidencyjnej zabytku do ewidencji nie odbywa się w formie decyzji, która zawiera uzasadnienie. Organ nie miał zatem obowiązku szczegółowo uzasadniać zasadności dokonanej czynności.
Podsumowując, z załączonych do odpowiedzi na skargę dokumentów (akt sprawy) wynika, że karta zabytku archeologicznego została wypełniona prawidłowo, zgodnie z przywoływanym wyżej rozporządzeniem, a skarżący zostali powiadomieni zarówno o zamiarze włączenia do karty ewidencyjnej budynku do ewidencji wojewódzkiej, jak i o samym włączeniu tej karty. Procedura wymagana w § 15 rozporządzenia została zatem zachowana.
W tym miejscu Sąd podkreśla, że nie ma kompetencji do tego, aby polemizować merytorycznie z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, jako organem wyspecjalizowanym w zakresie oceny wartości zabytkowej badanego budynku. Skoro cechy zabytku zostały należycie opisane w karcie ewidencyjnej, Sąd nie ma podstaw do ich kwestionowania.
Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności sąd na podstawie 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.