II SA/Kr 611/21

II SA/Kr 611/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-12-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-05-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa /sprawozdawca/
Joanna Człowiekowska /przewodniczący/
Mirosław Bator
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1277/22 - Wyrok NSA z 2023-10-19
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
art. 6
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
Sentencja
Dnia 14 grudnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Jacek Bursa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2021 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. S. na Uchwałę Nr XXXIV/279/97 Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 27 lutego 1997 roku w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Olkusz skargę oddala
Uzasadnienie
A. S. – ostatecznie precyzując żądanie (k. 65 a.s.) - wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Olkuszu Nr XXXIV/297/97 z dnia 27 lutego 1997r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Olkusz, żądając stwierdzenia nieważności uchwały z uwagi na naruszenie:
- art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 4 Konstytucji i art. 4 ustawy Prawo budowlane, które wprowadzają zasadę proporcjonalności w zakresie wprowadzenia ograniczeń w korzystaniu z wolności i praw (w tym w prawa własności), albowiem w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, na terenach oznaczonych symbolem "II.A" w obrębie oznaczenia R obowiązuje całkowity zakaz zabudowy - co stanowi nadmierne ograniczenie prawa własności, bez racjonalnego uzasadnienia;
- art. 1 ust. 2 pkt 3) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co nastąpiło w ten sposób, że działka Skarżącego, znajdująca się w obszarze Studium jako "19.3'’ R, co do której obowiązuje całkowity zakaz zabudowy, położona jest w bezpośredniej bliskości terenów oznaczonych jako 3.MN na których istnieje możliwość realizacji zabudowy jednorodzinnej - przy czym odległość między działką Skarżącego a terenami 3.MN wynosi zaledwie około 28 metrów.
- art. 32 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 4 ustawy Prawo budowlane i przewidzianą w powołanej normę zasadę równości wobec prawa albowiem Studium nakłada na właściciela działki nr [...] (gmina Olkusz, obręb Olkusz) ograniczenia w możliwości zabudowy działki w sposób nadmierny i znacznie większy (bowiem zabudowa jest całkowicie wyłączona) niż na właścicieli działek sąsiednich (np.: działki nr [...], [...]).
W uzasadnieniu wskazano, iż interes prawny, w zaskarżeniu uchwały wynika z faktu,
iż skarżący jest aktualnym właścicielem działki nr [...] (gmina Olkusz, obręb Olkusz), co do której Studium (a w konsekwencji także miejscowy plan), wprowadza regulacje sprzeczne z powołanymi wyżej przepisami prawa. W szczególności, Skarżący został pozbawiony możliwości zabudowy powołanej działki. Zakres interesu prawnego wynika z prawa, jakie przysługuje Skarżącemu do nieruchomości objętej zaskarżonym aktem. Tym samym Skarżący może realizować swoje prawo do sądu w tej sprawie w granicach przysługujących mu uprawnień właścicielskich do działki położonej na obszarze uchwalonego aktu. Interpretacja taka potwierdzona została w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2008 r. sygn. akt SK 76/06 orzekającym o zgodności art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 oraz art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W motywach tego orzeczenia Trybunał wyraźnie wskazał, iż skarga w trybie art. 101 u.s.g nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równoczesne naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie (np. właściciel nieruchomości położonej na terenie gminy), a naruszenie to musi wynikać z właściwej regulacji materialnoprawnej. Skarżący działa w swoim interesie i kwestionuje ustalenia co do obszaru, które oddziałują na jego interes prawny.
W uzasadnieniu zarzutów skargi w szczególności podkreślono, iż Studium i wyznaczone granice terenów zabudowy i terenów rolniczych nie tworzą harmonijnej całości. Cechuje je dowolność - i to daleko posunięta, skoro tereny dopuszczające zabudowę (i to w stosunkowo szerokim zakresie, bo budownictwo mieszkaniowe oraz inne) bezpośrednio graniczą (w bezpośredniej bliskości, bez żadnego racjonalnego uzasadnienia) z terenami wyłączającymi całkowicie możliwość zabudowy. Studium (tak samo jak i plan) powoduje, że Wnioskodawca, jako właściciel działki nr [...] (gmina Olkusz, obręb Olkusz) został postawiony w znacznie gorszej pozycji niż właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich. Zaledwie bowiem około 28 metrów od granicy działki Wnioskodawcy, znajdują się tereny 3.MN, na których dopuszczalna jest zabudowa jednorodzinna oraz usługowa. Właściciele działek znajdujących się 29 metrów dalej od działki Wnioskodawcy mogą również realizować zabudowę budynków gospodarczych, garaży itp. Działka Wnioskodawcy oraz działki leżące na obszarze 3.MN nie różnią się od siebie, a już z pewnością nie w takim stopniu, który uzasadniałby tak poważne różnice w zagospodarowaniu działek. Tego typu ustalenia stoją przy tym w sprzeczności z zapisami pkt 9.1 Studium. Studium nie daje żadnego uzasadnienia dlaczego akurat teren na którym leży działka Wnioskodawcy jest wyłączony całkowicie z zabudowy. Gmina oczywiście ma władztwo planistyczne - ale zakaz wszelkiej zabudowy musi być zawsze uzasadniony. Gmina nie ma w tym zakresie dowolności, a Studium taką dowolność wykazuje. Właściciele gruntów sąsiednich, na których istnieje możliwość zabudowy, znajdują się bowiem w znacznie lepszej sytuacji niż Skarżący, który swojej działki po prostu nie może zabudować. Ta sytuacja stanowi przejaw nierówności wobec prawa. Jest to sytuacja nieuzasadniona, zwłaszcza na tle znacznie większej swobody w tym zakresie dotyczącej właścicieli lub użytkowników wieczystych sąsiednich nieruchomości objętych Studium.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, lub oddalenie skargi. W zakresie odrzucenia podano, iż pismem z 01.11.2020 r. (data odbioru dokumentu elektronicznego przez organ: 02.11.2020 r.) skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa dotyczącego wskazanych tam uchwał w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Olkusz.
Pismem z 26.11.2021 r. organ udzielił odpowiedzi skarżącemu na powyższe wezwanie, które skarżący otrzymał w dniu 08.12.2020 r. W terminie do 02.12 2020 r. nie wpłynęła skarga do WSA za pośrednictwem organu na powyższe uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Skarżący dopiero w dniu 22.04.2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą uchwałę za pośrednictwem Rady Miejskiej w Olkuszu. Wcześniej, w dniu 28.02.2021 r. (data odbioru dokumentu elektronicznego przez organ: 01.03.2021r.), skarżący po raz drugi wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa dotyczącego wskazanych tam uchwał w sprawie studium, a organ jeszcze raz wyjaśnił w piśmie z dnia 22.03.2021 r., że zarzuty zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa są bezzasadne. Skarżący otrzymał to pismo w dniu 29.03.2021 r. Wezwanie to jest powtórnym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa dotyczącym tego samego studium oraz tego samego zakresu zaskarżenia studium.
W orzecznictwie i doktrynie istnieje utrwalone stanowisko, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie. Drugie złożone przez skarżącego wezwanie nie może zostać uznane za prawnie skuteczne i nie powoduje rozpoczęcia kolejnego biegu terminu do wniesienia skargi. Stąd skargę na uchwałę rady gminy podjętą przed 1 czerwca 2017 r. w trybie art. 101 u.s.g., należy wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi rady gminy na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego, a jeżeli rada nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia tego wezwania." Organ wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jako wniesionej po terminie,
Uzasadniając oddalenie skargi organ podniósł, iż studium zostało uchwalone 25 lat temu - w dniu 27 lutego 1997 r. i nie stanowi ono aktu prawa miejscowego, a zatem z mocy art. 94 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia podjęcia uchwały, jeżeli uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z doktryną jednoroczny termin, o którym mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g., jest terminem zawitym, powodującym "sanację błędu" przez uznanie, że po tak długim okresie powstały już swego rodzaju nieodwracalne skutki prawne. Dodatkowo podniesiono brak naruszenia interesu prawnego Skarżącego oraz wskazano, że przy tworzeniu aktów prawa miejscowego, Gmina posiada tak zwane władztwo planistyczne. Istotą tego władztwa jest prawo samorządu gminnego do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy. W tym celu organy jednostek samorządu gminnego określają przeznaczenie gruntów oraz zasady ich zagospodarowania, za pomocą dwóch aktów prawnych: studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Władztwo planistyczne należy ujmować jako ustawowe upoważnienie organów gminy do określenia w sposób jednostronny i władczy przeznaczenia gruntów położonych na obszarze działania gminy oraz określania sposobów ich zagospodarowania i warunków zabudowy niezależnie od tego, do kogo należą. Przysługujące organom gminy prawo do władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu może się dokonywać wbrew woli właścicieli gruntów objętych studium lub planem. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, gmina mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, może – pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa - samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Gmina, działając w ramach władztwa planistycznego, tworzy zatem akty planistyczne, tj. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a także stosuje przepisy prawa w procesie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (wyrok z dnia 4 kwietnia 2015 r.), stwierdził, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (które są konsekwencją sporządzonego wcześniej studium), mają walor norm powszechnie obowiązujących, określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości. Jednocześnie nie ma podstaw prawnych do uznania, że przeznaczenie w planie miejscowym terenu - w sposób odbiegający od oczekiwań właściciela gruntu - stanowi naruszenie przepisów prawa.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone posiada uprawnienie do złożenia skargi na uchwałę w sprawie planu miejscowego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z poglądami dotyczącymi legitymacji skargowej możliwość wniesienia skargi jest ograniczona jedynie do tych przypadków, w których w wyniku wprowadzenia aktów prawa miejscowego nastąpiła zmiana przeznaczenia albo uwarunkowań dotyczących działki należącej do skarżącego. W przypadku zaskarżonej uchwały nie mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego, a dodatkowo należy wskazać, iż A. S. jest właścicielem działki nr [...] położonej w obrębie Olkusz o przeznaczeniu rolnym - od chwili uchwalenia studium poprzez wszystkie jego zmiany. Przedmiotowa działka nigdy nie posiadała - w świetle dokumentów planistycznych - przeznaczenia budowlanego. Tak więc uchwalone studium oraz plan miejscowy nie ograniczyły Skarżącemu możliwości korzystania z nieruchomości oraz swobodnego zagospodarowania terenu, zgodnie z wyznaczoną do tej pory funkcją (R), a w konsekwencji uchwalenie zarówno studium jak i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie spowodowało także spadku wartości nieruchomości Skarżącego. Zatem nie występuje w stanie faktycznym sprawy żadna przesłanka, która mogłaby powodować ograniczenia Skarżącego w swobodnym dysponowaniu nieruchomością, czy też naruszenie prawa własności Skarżącego.
Składający skargę na uchwały planistyczne nie może skutecznie podnosić zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności i równości tylko na tej podstawie, że ustalone przeznaczenie terenu albo potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu w uchwalonych aktach planistycznych (studium lub m.p.z.p.) są niezgodne z interesem prywatnym Skarżącego (gdy przeznaczenie terenu nie odpowiada Skarżącemu). Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.) w art. 1 ust. 3 przyznaje organowi planistycznemu w ramach władztwa planistycznego prawo ustalania przeznaczenie terenu lub określania potencjalnego sposobu zagospodarowania i korzystania z terenu, nakładając jednocześnie na organ konieczność ważenia interesu publicznego i interesów prywatnych, w tym zgłaszanych w postaci wniosków i uwag, zmierzających do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania. Zatem organom gminy przysługuje tzw. władztwo planistyczne, co oznacza, że mają prawo do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. Władztwo planistyczne oznacza prawo do ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, realizowane w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego." - Wyrok WSA w Olsztynie z 30.04.2019 r., II SA/Ol 155/19, LEX nr 2689819. "(...) prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Także Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż prawo własności traktowane jest w naszym systemie prawnym jako prawo podmiotowe o najszerszej treści i w porównaniu z innymi prawami jako prawo najsilniejsze w stosunku do rzeczy. Zarazem nie jest ono prawem absolutnym, a więc prawem niczym nieograniczonym. Przeciwnie, do istoty tego prawa należy z jednej strony swoboda korzystania z rzeczy własnej, z drugiej zaś, pewne ograniczenia tej swobody stanowiące swoistą granicę istoty prawa własności, a w konsekwencji także granicę ochrony tego prawa. Pojmowanie bowiem prawa własności, jako prawa absolutnego do rzeczy, prowadziłoby (...) do naruszenia interesów innych podmiotów (por. wyrok TK z dnia 20
kwietnia 1993 r., sygn. P 6/92, OTK 1993, Nr 1, poz. 8).Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają między innymi z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Natomiast w myśl art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ponadto art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej; zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując za podstawę tych działań ład przestrzenny (rozumiany jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjnoestetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.) i zrównoważony rozwój (rozumiany jako taki rozwój społeczno gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń, o którym mowa w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 2 pkt 2 u.p.z.p.). Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.). Zatem organom gminy przysługuje tzw. władztwo planistyczne, co oznacza że mają prawo do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. Władztwo planistyczne wynikające z powołanych przepisów oznacza
prawo do ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, realizowane w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku zatem z uchwaleniem planu miejscowego mogą się pojawiać ograniczenia w prawie własności. Jeżeli mieszczą się one w przyznanych ustawowo ramach, to nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. W przypadku sporządzenia zarówno studium jak i planu miejscowego obejmującego działkę A. S., wszystkie wymienione zasady zostały przez organ planistyczny uwzględnione i wyważone.
Odnosząc się do argumentu poruszanego przez skarżącego sugerującego, że działka nr [...] znajduje się w oddaleniu zaledwie 28 m od zabudowy mieszkaniowej (3.MN), nie może on przesądzać o konieczności dalszego rozszerzania terenów budowlanych. Idąc bowiem takim tokiem rozumowania obszary budowlane nie miałyby końca, gdyż zawsze znalazłaby się osoba, która posiadałaby działkę w bezpośrednim sąsiedztwie terenów budowlanych. Należy ponadto zwrócić uwagę na charakter studium. Celem sporządzenia i uchwalenia studium jest określenie polityki przestrzennej gminy, a w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Wyróżnienie w ramach polityki przestrzennej gminy problematyki lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego nie może być traktowane tylko jako mające znaczenie werbalne. Chodzi bowiem o zapisanie w studium zasad, a nie kwestii szczegółowych, mających kluczowe znaczenie dla zagospodarowania przestrzennego w warunkach miejscowych (lokalnych). Podejmując uchwałę w sprawie studium, należy mieć na uwadze, że studium jako akt mający być wyrazem zamierzeń gminy w kwestii planowania i zagospodarowania na jej obszarze, w maksymalny sposób uwzględniający warunki i potrzeby lokalne, powinien uwzględniać politykę rozwoju gminy. Stwarza też ramy dla planowania przestrzennego, wiążąc miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy. W związku z tym istniejące niezmiennie od lat wszelkie rozstrzygnięcia planistyczne dotyczące rolnego przeznaczenia działki nr [...] skarżącego, w żaden sposób nie mogły ograniczać właściciela w sposobie korzystania z niej (nie zmieniano bowiem sposobu przeznaczenia tej działki). Zatem interes prawny skarżącego nie został naruszony. Skarżący wykazał jedynie interes faktyczny dotyczący niekorzystnego według niego przeznaczenia terenu działki (R) zamiast przeznaczenia go pod zabudowę. Interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego. Ten ostatni występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, nie może jednak wykazać naruszenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, dotyczącego jego sytuacji prawnej. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie w odniesieniu do skarżącego. Reasumując, zdaniem organu, zarzuty przedstawione w skardze dotyczące naruszenia prawa przy sporządzaniu zaskarżonej uchwały Nr XXXIV/279/97 Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 27 lutego 1997 r. nie są trafne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku bezzasadności skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
W myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego może każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Powyższe oznacza, iż warunkiem wniesienia skargi na tej podstawie jest wykazanie przez skarżącego naruszenia jego indywidualnego interesu prawnego regulacjami kwestionowanej uchwały. Istnienie tego naruszenia przesądza de facto o trzech kwestiach: o istnieniu legitymacji prawnej skarżącego, o sposobie załatwienia skargi przez sąd oraz o granicach sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że zaskarżona uchwała nosi numer XXXIV/279/97, a nie XXXIV/297/97 jak oznaczono ją w skardze i kolejnych pismach procesowych. Uwzględniając okoliczności sprawy, powyższy błąd Sąd ocenił jako oczywistą omyłkę pisarską i rozpoznał sprawę jako skargę wniesioną na Uchwałę Nr XXXIV/279/97 Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 27 lutego 1997r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Olkusz.
Odnosząc się do stanowiska organu, że skarga powinna zostać odrzucona jako wniesiona po terminie należy stwierdzić, że jak wynika z akt sprawy, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 1 listopada 2020 r. nie obejmowało Uchwały Nr XXXIV/279/97 Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 27 lutego 1997r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Olkusz, a jedynie uchwały ją zmieniające. Dopiero wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 28 lutego 2021 r., dotyczyło zaskarżonej uchwały. Odpowiedź na to wezwanie skarżący otrzymał w dniu 29 marca 2021 r., a zatem wniesiona w dniu 22.04.2021 r. skarga, została wniesiona w terminie.
W zakresie interesu prawnego skarżącego należy wyrazić pogląd, że został on naruszony, z uwagi na przeznaczenie nieruchomości stanowiącej jego własność pod teren rolny, z czym związany jest całkowity zakaz zabudowy tej nieruchomości. W tym zatem zakresie prawo własności skarżącego doznało ograniczeń.
Konsekwencją natomiast uznania, że zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny skarżącego i została wniesiona w terminie jest merytoryczne jej rozpoznanie.
W zakresie meritum sprawy w pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że zaskarżona uchwała podjęta została w dniu 27 lutego 1997 roku, a zatem ponad 24 lata przed wniesieniem skargi. Ma to istotne znaczenie na płaszczyźnie jej oceny.
Zgodnie bowiem z art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli jest ona aktem prawa miejscowego, przy czym jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o jej niezgodności z prawem. Z powyższej regulacji wynika zatem, że w przedmiotowym wypadku stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, jak o to wnosi skarżący jest niedopuszczalne. Uchwała została bowiem podjęta znacznie ponad rok temu, nie jest aktem prawa miejscowego, nie uchybiono też obowiązkowi z art. 90 ust. 1, ponieważ uchwała została przesłana organowi nadzoru w dniu 5 marca 1997 roku.
Ponadto zaskarżona uchwała została podjęta nie na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. poz. 139, z późn. zm.). Z tego powodu znaczna część argumentów stron, odwołująca się do przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz poglądów, które w związku z tą ustawą były wyrażane w doktrynie i orzecznictwie jest bezprzedmiotowa. Ocena zaskarżonej uchwały odbywa się bowiem na płaszczyźnie jej zgodności z prawem, z uwzględnieniem postanowień ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma jedynie takie zastosowanie, że zgodnie z jej art. 87 ust. 1, zaskarżone studium zachowało moc i jest aktem obowiązującym.
Co do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, to zawiera ona regulacje odnośnie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wyłącznie w art. 6 i co istotne, nie zawiera regulacji analogicznej jak art. 28 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Formalna ocena zgodności z prawem zaskarżonej uchwały winna zatem zostać dokonana w kontekście postanowień art. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
Przepis ten stanowi, że:
1. W celu określenia polityki przestrzennej gminy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium".
2. Zarząd gminy sporządza studium uwzględniając uwarunkowania, cele i kierunki polityki przestrzennej państwa na obszarze województwa.
3. Zarząd gminy przedkłada studium do zaopiniowania organom, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 4. Nienadesłanie opinii, w terminie 21 dni od dnia udostępnienia studium, uważa się za brak uwag.
4. W studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające, w szczególności z:
1) dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu,
2) występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów szczególnych,
3) stanu i funkcjonowania środowiska przyrodniczego i kulturowego, w tym stanu rolniczej przestrzeni produkcyjnej,
4) prawa własności gruntów,
5) jakości życia mieszkańców,
6) zadań służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych.
5. W studium określa się, w szczególności:
1) obszary objęte ochroną środowiska przyrodniczego i kulturowego,
2) lokalne wartości zasobów środowiska przyrodniczego i zagrożenia środowiskowe,
3) obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej, w tym wyłączone z zabudowy,
4) obszary zabudowane, ze wskazaniem, w miarę potrzeby, terenów wymagających przekształceń lub rehabilitacji,
5) obszary, które mogą być przeznaczone pod zabudowę, ze wskazaniem, w miarę potrzeby, obszarów przewidzianych do zorganizowanej działalności inwestycyjnej,
6) kierunki rozwoju komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym obszary, na których będą stosowane indywidualne i grupowe systemy oczyszczania ścieków,
7) obszary, dla których sporządzanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe na podstawie przepisów szczególnych lub ze względu na istniejące uwarunkowania.
6. Studium uchwala rada gminy.
7. Studium nie jest przepisem gminnym i nie stanowi podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Analiza postanowień uchwały oraz procedury planistycznej w kontekście treści w/w przepisu, prowadzi do jednoznacznej konkluzji, że uchwała jest z tym przepisem zgodna i nie narusza żadnych innych przepisów.
Również na płaszczyźnie władztwa planistycznego, brak jest jakichkolwiek podstaw do wyrażenia poglądu, aby zaskarżona uchwała była niezgodna z jakimkolwiek przepisem, chroniącym własność. Władztwo planistyczne należy ujmować jako ustawowe upoważnienie organów gminy do określenia w sposób jednostronny i władczy przeznaczenia gruntów położonych na obszarze działania gminy oraz określania sposobów ich zagospodarowania i warunków zabudowy niezależnie od tego, do kogo należą. Przysługujące organom gminy prawo do władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu może się dokonywać wbrew woli właścicieli gruntów objętych studium lub planem. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, gmina mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, może – pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa - samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu.
Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy należy zaznaczyć, że skarżący jest właścicielem działki nr [...] położonej w obrębie Olkusz o przeznaczeniu rolnym - od chwili uchwalenia studium poprzez wszystkie jego zmiany. Przedmiotowa działka nigdy nie posiadała w świetle dokumentów planistycznych przeznaczenia budowlanego. Tak więc uchwalone studium nie ograniczyło skarżącemu możliwości korzystania z nieruchomości oraz swobodnego zagospodarowania terenu, zgodnie z wyznaczoną do tej pory funkcją (R). Natomiast składający skargę na uchwałę w przedmiocie studium, nie może jej skutecznie kwestionować tylko na tej podstawie, że ustalone przeznaczenie terenu albo potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu w uchwalonym akcie jest niezgodne z jego interesem prywatnym. Organom gminy przysługuje tzw. władztwo planistyczne, co oznacza, że mają prawo do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. Odnosząc się do argumentu poruszanego przez skarżącego, że działka nr [...] znajduje się w oddaleniu zaledwie 28 m od zabudowy mieszkaniowej (3.MN), to nie może on przesądzać o konieczności dalszego rozszerzania terenów budowlanych. Idąc bowiem takim tokiem rozumowania obszary budowlane nie miałyby końca. W związku z tym istniejące niezmiennie od lat wszelkie rozstrzygnięcia planistyczne dotyczące rolnego przeznaczenia działki nr [...] skarżącego, w żaden sposób nie naruszają prawa.
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że odwoływanie się przez skarżącego do przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. jest całkowicie chybione albowiem Konstytucja ta weszła w życie ponad pół roku po wejściu w życie zaskarżonej uchwały.
Konkludując należy zatem stwierdzić, że zarzuty skargi są oczywiście bezzasadne, ponieważ w zasadzie w całości uzasadnione są naruszeniem przepisów, które nie obowiązywały w chwili uchwalenia zaskarżonej uchwały. Z dokonanej przez Sąd z urzędu kontroli zgodności postanowień uchwały z przepisami mającymi zastosowanie wynika natomiast, że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem.
Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.