II SA/Kr 61/25

II SA/Kr 61/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-03-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć
Jacek Bursa /sprawozdawca/
Mirosław Bator /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1966 nr 24 poz 151
art 18  ust 119 , art 120  par 1 i 121  i art 123
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. P. na postanowienie nr 985/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 8 listopada 2024 roku, znak: WSE.7722.36.2023.AOPY w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bochni postanowieniem nr 40/2023 z dnia 29 czerwca 2023 r. znak: RKOA.52.1.2020.KS, nałożył na skarżącego grzywnę w wysokości 10 000 zł, w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 5 lutego 2021r. znak: RKOA.52.1.2020.KS tj. przywrócenia do stanu poprzedniego terenu działek nr [...], [...], [...], [...] w B. przy ul. C. poprzez usunięcie nawiezionej ziemi.
Powyższe postanowienie wydane zostało w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez PINB pod znakiem: RKOA.52.1.2020.KS w celu doprowadzenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB z dnia 8 czerwca 2015 r. znak: RKOA.5141.5.2015.RK. Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniach 3 marca 2016 r. i 22 kwietnia 2016 r. stwierdzono niewykonanie w/w obowiązku, wobec czego PINB upomnieniem nr 2/2016 z dnia 28 kwietnia 2016 r. znak: RKOA.5141.5.2015.RK wezwał do wykonania obowiązku, pouczając o konsekwencjach jego niewykonania, tj. skierowaniu sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Po ponownym kilkukrotnym przeprowadzeniu kontroli wykonania obowiązku (w dniach: 22 maja 2018 r., 26 września 2018 r., 8 lipca 2019 r., 27 września 2019 r. i 16 grudnia 2019 r.), PINB uznał, iż nakaz wynikający z w/w decyzji nadal nie jest wykonany.
W dniu 5 lutego 2021 r. PINB wystawił w/w tytuł wykonawczy zaopatrzony w klauzulę o skierowaniu go do egzekucji, wszczynając postępowanie egzekucyjne. Odpis w/w tytułu wykonawczego doręczony został w dniu 9 lutego 2021 r. Pismem z dnia 15 lutego 2021 r. zobowiązany zgłosił zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji. W związku ze zgłoszonymi zarzutami PINB wydał w dniu 12 marca 2021 r. postanowienie nr 14/2021 znak: RKOA.52.1.2020.KS o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego oraz postanowienie nr 15/2021 znak: RKOA.52.1.2020.KS, którym oddalił w całości zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej. Po rozpatrzeniu zażalenia postanowieniem nr 649/2021 z dnia 16 lipca 2021 r. znak: WSE.7722.21.2021.AOPY uchylono w całości w/w postanowienie PINB i oddalono zarzut wygaśnięcia obowiązku. Na powyższe postanowienie MWINB wniesiona została skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 29 grudnia 2021 r. sygn. akt: II SA/Kr 1136/21 skargę oddalił. Wyrok stał się prawomocny z dniem 2 kwietnia 2022 r.
Postanowieniem nr 25/2023 z dnia 5 kwietnia 2023 r. znak: RKOA.52.1.2020.KS PINB podjął postępowanie egzekucyjne zawieszone postanowieniem nr 14/2021 z dnia 12 marca 2021 r. znak: RKOA.52.1.2020.KS. W dniu 25 kwietnia 2023 r. przedstawiciele PINB przeprowadzili czynności kontrolne celem sprawdzenia wykonania egzekwowanego obowiązku. Podczas czynności tych stwierdzono, że nawiezionej ziemi nadal nie usunięto i że stan faktyczny nie zmienił się od czasu ostatniej kontroli przeprowadzonej w 2019 r. Nie stwierdzono śladów świeżo naruszonej ziemi. Wobec powyższego postanowieniem nr 40/2023 z dnia 29 czerwca 2023 r. znak: RKOA.52.1.2020.KS PINB zastosował wobec zobowiązanego - środek egzekucyjny, nakładając na niego grzywnę w wysokości 10 000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 5 lutego 2021 r. znak: RKOA.52.1.2020.KS.
Na powyższe postanowienie zobowiązany złożył zażalenie.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem nr 985/2024 Znak: WSE.7722.36.2023.AOPY z dnia 8 listopada 2024r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa w związku z art. 18 i art. 23 § 1 i § 4 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 z późn. zm.), utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
W uzasadnieniu podkreślono, iż zasady nakładania grzywny w celu przymuszenia reguluje art. 121 upea. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (§ 4), i nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł (§ 2), z zastrzeżeniem iż w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, wysokość grzywny stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych (§ 5). PINB przy ustalaniu wysokości grzywny, nałożonej na zobowiązanego, prawidłowo zastosował art. 121 § 2 upea, gdyż egzekwowanym obowiązkiem nie jest orzekany na podstawie przepisów prawa budowlanego nakaz rozbiórki budynku lub jego części, co obligowałoby organ egzekucyjny do wyliczenia grzywny na podstawie art. 121 § 5 upea. W przedmiotowej sprawie zobowiązany jest osobą fizyczną, dlatego też najwyższą kwotą grzywny, jaka mogła zostać orzeczona wobec niego była kwota 10 000 zł. Grzywna nałożona na zobowiązanego mieści się w wymiarze określonym przepisem art. 121 § 2 upea. Skarżone postanowienie PINB zawiera wymagane zgodnie z art. 122 § 2 pkt 1 i 2 upea wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku będzie orzeczone wykonanie zastępcze na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego.
W kwestii wysokości grzywny w celu przymuszenia ustawodawca, wprowadzając w art. 121 § 2 upea tylko górne granice kwot tych grzywien, pozostawił organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Organ egzekucyjny, ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, kieruje się zasadami racjonalnego działania (art. 7 § 2 upea) i niezbędności (art. 7 § 3 upea). Z w/w zasad wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. W postępowaniu egzekucyjnym jedynym kryterium, jakim kieruje się organ egzekucyjny, ustalając taką a nie inną treść uznaniowego rozstrzygnięcia odnośnie wysokości grzywny w celu przymuszenia, jest ocena dolegliwości z punktu widzenia skuteczności w nakłonieniu zobowiązanego do wykonania obowiązku. Uzasadniając zatem wysokość nałożonej grzywny, organ egzekucyjny może odwołać się jedynie do zasad celowości i skuteczności podjętych działań (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2010 r. sygn. akt: II OSK 235/09), co też PINB zrobił. Grzywna w celu przymuszenia nie jest sankcją karna, lecz środkiem dyscyplinującym, formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do wykonania obowiązku. Nie ma tutaj zastosowania wyrażona w prawie karnym zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2010 r. sygn. akt: II OSK 235/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt: OSK 1148/04, oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. II OSK 1822/10).
W ocenie MWINB organ egzekucyjny wydając skarżone postanowienia uwzględnił wskazane wyżej zasady. PINB podkreślił przy tym, że nie bez znaczenia pozostaje fakt długotrwałego uchylania się przez zobowiązanego od wykonania egzekwowanego obowiązku. Od wydania ostatecznej decyzji, z której wynika ten obowiązek minęło ponad 9 lat. Celem grzywny nie jest uzyskanie kwoty, na którą grzywna opiewa, ale doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego ciążącego na nim obowiązku, dlatego grzywna powinna być na tyle wysoka, by dla zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie dla odłożenia w czasie realizacji tego obowiązku. Takie też stanowiska prezentowane są w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, na które zwraca uwagę także PINB w uzasadnieniu skarżonego postanowienia (por. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2009 r. sygn. akt: II SA/Gd 346/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1599/09). Dodatkowo przy ustalaniu wysokości grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, brać należy pod uwagę, iż zgodnie z art. 121 § 4 upea grzywna ta jest jednorazową co również zauważa organ powiatowy. Z uwagi na powyższe środek ten musi być odpowiednio dolegliwy, aby był skuteczny. W sytuacji bowiem gdy grzywnę można nałożyć tylko raz, jej wysokość nie powinna być jedynie symboliczna, ale powinna realnie wpływać na wykonanie egzekwowanego obowiązku. Takie stanowisko prezentowane jest również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (vide np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 marca 2012 r. sygn. akt: II SA/Gd 36/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2011 r. sygn. akt: II OSK 745/10). W uzasadnieniu skarżonego postanowienia PINB wskazuje także na, znane mu z urzędu, zamiary inwestycyjne zobowiązanego co do działek, których dotyczy egzekwowany nakaz przywrócenia do stanu poprzedniego poprzez usunięcie nawiezionej ziemi, przemawiające za zastosowaniem takiej kwoty grzywny, by była dolegliwa, a tym samym skuteczna. Powyższe okoliczności przemawiają za tym, aby nałożyć na zobowiązanego grzywnę w wysokości 10 000 zł.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł zobowiązany podnosząc naruszenie:
- art. 122 § 2 pkt 2 upea w zw. z art. 124 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że określenie w sentencji zaskarżonego postanowienia zobowiązanego wyczerpują oznaczenie strony postanowienia,
- art. 121 § 2 upea, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że organ I instancji zwolniony jest z obowiązku wyjaśnienia dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości.
W uzasadnieniu podkreślono, iż czym innym jest wskazanie adresata postanowienia, a czym innym jest wymienienie zobowiązanego w sentencji, rozstrzygnięciu postanowienia. Ustawodawca w powołanym wyżej przepisie w sposób czytelny i nader jasny wskazał, że postanowienie winno oznaczyć stronę i rozstrzygnięcie, a zatem oddzielnie wskazać stronę i jeśli tego wymaga przedmiot postępowania wskazać go również w rozstrzygnięciu, a zatem
w sentencji postanowienia. Innymi słowy zawarcie w rozstrzygnięciu strony jeśli tego
wymaga przedmiot rozstrzygnięcia nie zastępuje oznaczenie i wskazanie strony postanowienia; jeszcze inaczej to, że w rozstrzygnięciu organ wymienił stronę.
Organ I instancji nałożył na skarżącego grzywnę w najwyższej wysokości, co winien wyjaśnić, a czego nie uczynił. Skarżący w kontekście przywołanej przez organ II instancji okoliczności, że obowiązek administracyjny skarżący nie wykonuje już przez okres 9 lat, zwraca uwagę, że obowiązku tego wykonać nie może, albowiem nie ma wiedzy ile ziemi, ile jej centymetrów musi usunąć na całej jej powierzchni, a czego organ I instancji nie uczynił albowiem jak wynika z akt sprawy sam nie wie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia skargi, Sąd w świetle art. 151 p.p.s.a. oddala skargę.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy organ prawidłowo określił skarżącego jako zobowiązanego do uiszczenia grzywny w celu przymuszenia, oraz czy prawidłowo uzasadniono wysokość nałożonej grzywny.
Co do pierwszej kwestii w sentencji postanowienia PINB wprost wskazano, iż grzywnę w celu przymuszenia nakłada się na zobowiązanego – z podaniem jego imienia i nazwiska, stąd zarówno sentencja jaki i uzasadnienie w/w postanowienia nie pozostawiają wątpliwości na kogo grzywna została nałożona tj. zgodnie z tytułem wykonawczym z dnia 5 lutego 2021 r. nr RKOA.52.1.2020.KS - do wykonania obowiązku przywrócenia do stanu poprzedniego terenu działek nr [...], [...], [...], [...] w B. przy ul C. poprzez usunięcie nawiezionej ziemi, wynikającego z decyzji PINB z dnia 8 czerwca 2015 r. znak: RKOA.5141.5.2015.RK. Określenie strony postępowania w decyzji/postanowieniu ma na celu zidentyfikowanie podmiotu, który staje się adresatem oświadczenia zawartego w rozstrzygnięciu. Oznaczenie strony - adresata decyzji czy postanowienia powinno zawierać elementy pozwalające na zidentyfikowanie osoby fizycznej, prawnej lub jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej. Gdy chodzi o osoby fizyczne, konieczne jest podanie imienia i nazwiska (vide: M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 107, Lex). W skarżonym postanowieniu organu I instancji nr 40/2023 z dnia 29 czerwca 2023 r. znak: RKOA.52.1.2020.KS, takie oznaczenie nie budzi wątpliwości, co do osoby zobowiązanego i jest w pełni poprawne.
Co do zaś uzasadnienia wysokości grzywny, uzasadniając jej wysokość, zarówno postanowienie organu I jak i II instancji zawiera, pomimo swojej zwięzłości, wystarczające i przekonujące argumenty. W szczególności odwołuje się do zasad celowości i skuteczności gdyż grzywna w celu przymuszenia nie jest sankcją karną, lecz środkiem dyscyplinującym, to znaczy formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do wykonania obowiązku. W szczególności zasadnym było uwzględnienie faktu długotrwałego uchylania się przez zobowiązanego od wykonania egzekwowanego obowiązku – od wydania ostatecznej decyzji, z której wynika ten obowiązek minęło ponad 9 lat. Ponadto z racji tego, że celem grzywny nie jest uzyskanie kwoty, na którą grzywna opiewa, ale doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego ciążącego na nim obowiązku, grzywna powinna być na tyle wysoka, by dla zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie dla odłożenia w czasie realizacji tego obowiązku. Stąd zasadnym było nałożenie grzywny w maksymalnej dopuszczalnej wysokości, zwłaszcza w sytuacji kiedy z art. 121 § 4 upea wynika, iż grzywna ta jest jednorazową. Organy krótko i konkretnie zatem wskazały, iż środek ten musiał być w niniejszej sprawie odpowiednio dolegliwy, aby był skuteczny. Powyższe okoliczności przemawiają za tym, aby nałożyć na zobowiązanego grzywnę w wysokości 10 000 zł.
Co do zaś podnoszonych okoliczności odnoszących się do niemożności wykonania nałożonego obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji, to na obecnym etapie nie jest dopuszczalna weryfikacja poprawności decyzji nakazującej przywrócenie do stanu poprzedniego terenu działek poprzez usunięcie nawiezionej ziemi. Takie zarzuty mogłyby ewentualnie odnieść skutek w szeroko rozumianym postępowaniu odwoławczym od decyzji nakazowej, lub w trybach nadzwyczajnych ale nie w postępowaniu egzekucyjnym, które jedynie zmierza do wyegzekwowania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji. W tym stanie rzeczy skoro skarżący nadal nie wykonał obowiązku wynikającego z decyzji, musi liczyć się z grzywną w celu przymuszenia, której wysokość jest prawidłowa i została wystarczająco uzasadniona, uwzględniając przy tym, że celem nałożenia grzywny jest przymuszenie zobowiązanego do wykonania obowiązku i w razie osiągnięcia tego celu odpada potrzeba ściągnięcia nałożonej grzywny, która podlega umorzeniu, grzywnę w celu przymuszenia należy ocenić dla dłużnika jako środek egzekucyjny o mniejszej dolegliwości od wykonania zastępczego.
W tym stanie rzeczy skarga podlega oddaleniu, o czym orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.