II SA/Kr 1479/23

II SA/Kr 1479/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-01-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-11-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 778
art. 59 , 61 , 64
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędzia WSA Jacek Bursa Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 14 września 2023 r. znak SKO.ZP/415/228/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 14 stycznia 2014 r. Nr AU-2/6730.2/82/2014 Prezydent Miasta Krakowa ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n. "Rozbudowa
i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] nr [...] w Krakowie".
Decyzją z dnia 24 marca 2014 r. znak: SKO.ZP/415/132/2014 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Wyrokiem z dnia 11 września 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 852/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Wyrokiem z dnia 10 marca 2016 r. sygn. akt OSK 77/15 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie.
Decyzją z dnia 24 marca 2017 r. nr AU-2/6730.2/359/2017 r., na podstawie
art. 59 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778, z późn. zm.), §1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
(Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), §2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 kpa Prezydent Miasta Krakowa ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego, jednorodzinnego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] nr [...] w Krakowie".
Integralną część decyzji stanowią załączniki:
Nr 1- warunki zabudowy terenu,
Nr 2 - część graficzna warunków zabudowy, sporządzona na mapie, o której mowa
w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
w oparciu o oryginalną kopię mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego
i kartograficznego (oryginalna kopia w aktach sprawy),
Nr 3 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej,
Nr 4 - część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, sporządzona na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym, w oparciu o oryginalną kopię mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (oryginalna kopia w aktach sprawy).
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu 1 marca 2013 r. do organu wpłynął wniosek H. G. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego, jednorodzinnego z przeznaczeniem dodatkowej powierzchni na cele mieszkalne, na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] nr [...] w Krakowie".
W protokole z dnia 14 października 2013 r. wnioskodawca uściślił tytuł inwestycji, wyjaśniając, iż przedmiotowy budynek mieszkalny po przeobrażeniu będzie nadal miał charakter budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Program i granice ternu inwestycji nie uległy zmianom. Ostateczny tytuł inwestycji przyjął brzmienie: "Rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego, jednorodzinnego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] nr [...] w Krakowie". W tym samym dniu do akt dołączono nową koncepcję architektoniczno-urbanistyczną planowanego zamierzenia inwestycyjnego, zaopiniowaną pozytywnie przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie.
Organ stwierdził dalej, że po uwzględnieniu uwag Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawartych w orzeczeniu z dnia 11 września 2014 r. ponownie wykonano analizę urbanistyczno-architektoniczną i przygotowano projekt warunków zabudowy. Wskazał, że w związku z art. 53 ust. 4 ww. ustawy w toku postępowania uzyskano opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z dnia 26 lipca 2016 r. znak: IW.460.1.937.2016 w odniesieniu do terenów przyległych do pasa drogowego. Pismami z dnia 13 lutego 2017 r. organ wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji do Miejskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie w odniesieniu do obszarów objętych ochroną konserwatorską, Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie w odniesieniu do obszarów zagrożonych powodzią oraz do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie w odniesieniu do obszarów zagrożonych powodzią. Z uwagi na brak zajęcia stanowiska ww. organów w wyznaczonych w ustawie terminach organ przyjął, że projekt decyzji zaopiniowano pozytywnie.
W toku postępowania uzyskano ponadto:
1. Opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 29.07.2016 r. znak: AU-02-8.6730.2.332.2013.MPI/EUL w zakresie ochrony środowiska;
2. Opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 12.08.2016 r. znak: KZ-03.4120.6.801.2016.MT w odniesieniu do obszarów objętych nadzorem archeologicznym ochroną konserwatorską;
3. Opinię Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego UMK z dnia 01.08.2016 r. znak AU-02-8.6730.2.332.2013.MPI/EUL w zakresie obszarów zagrożonych powodzią;
4. Opinię Zespołu Urbanistycznego z dnia 05.01.2017 r.
Według organu w sprawie spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji przygotowała mgr inż. arch. E. D.-S. uprawniona do sporządzenia projektu decyzji zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomośc U., podnosząc naruszenie przepisu art. 153 P.p.s.a poprzez naruszenie zasady związania organów wskazaniami i oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA w Krakowie z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 852/14 oraz wyroku NSA z dnia 10 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 77.15, jak również art. 10 §1 kpa w zw. z ar. 28 kpa poprzez pominiecie w postępowaniu zarządcy nieruchomości złożonej z działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...].
Decyzją z dnia 31 lipca 2017 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej "Warunków zagospodarowania przestrzennego wynikających z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 62, poz. 627 ze zm.) pod względem ochrony zieleni – złącznik nr 1 pkt II.2 lit. a "Pod względem ochrony zieleni" i w tym zakresie orzekło jak w decyzji.
Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1303/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił ww. decyzję organu odwoławczego.
Decyzją z dnia 27 sierpnia 2018 r. znak: SKO.Z/415/278/2018 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej "Warunków zagospodarowania przestrzennego wynikających z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 62, poz. 627 ze zm.) pod względem ochrony zieleni – złącznik nr 1 pkt II.2 lit. a "Pod względem ochrony zieleni" i w tym zakresie orzekło jak w decyzji.
Wyrokiem z dnia 14 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1412/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję organu odwoławczego.
Sąd wskazał, że na obecnym etapie organ winien był zrealizować wytyczne Sądu w trzech obszarach:
1. uporządkowanie kwestii stron postępowania i ujawnienie ich listy w decyzji;
2. ostateczne wyjaśnienie, czy określony decyzją wskaźnik powierzchni zabudowy 32% - 40 % jest wskaźnikiem obejmującym dotychczasową zabudowę wraz z rozbudową, której decyzja dotyczy, czy też dotyczy tylko rozbudowy;
3. dokładne wyjaśnienie znaczenia pojęcia "zasadnicza bryła dachu".
Sąd stwierdził, że powodem negatywnej oceny zaskarżonej decyzji było ponowne niedostosowanie się przez SKO do wskazania zawartego
w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z 18 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1303/17. Sąd uprzednio badając sprawę niezwykle precyzyjnie wymienił i opisał dopuszczalne sposoby określania w decyzjach administracyjnych stron postępowania, a wadę decyzji w tym zakresie uczynił powodem jej uchylenia. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji z 27 sierpnia 2018 r. powielił ten błąd. Tak samo jak poprzednio w samej decyzji (znajdującej się na k. 941-946 akt administracyjnych) nie umieścił listy stron, a jedynie – na k. 941 – odnośnik "Strony wg. rozdzielnika do decyzji SKO.ZP/415/278/2018 za wyj. poz. 2,8,9,11 dział. przez pełnomocnika".
Na k. 940 akt administracyjnych znajduje się natomiast oddzielna karta papieru nazwana "Rozdzielnik do sprawy SKO.ZP/415/278/2018", która w aktach administracyjnych została wszyta za dokumentem decyzji, jest nieopieczętowana i niepodpisana i nie stanowi części decyzji ani też jednego dokumentu z decyzją. Takie działanie, zdaniem Sądu, stanowi naruszenie art. 153 P.p.s.a i skutkowało uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji. Pozostałe kwestie zawarte w orzeczeniu z dnia 18 grudnia 2017 r. zostały wyjaśnione jednoznacznie i nie pozostawiają wątpliwości.
Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1994/20 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od ww. orzeczenia.
Decyzją z dnia 14 września 2023 r. znak: SKO.ZP/415/228/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 59, 61, 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 997 ze zm.) oraz art. 138 §1 pkt 2 kpa uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej załącznika nr 1 pkt II.2.1 w części zatytułowanej "Pod względem ochrony zieleni" i w tym zakresie orzekło w następujący sposób: Pkt II.2.a w części zatytułowanej "Pod względem ochrony zieleni załącznika nr 1 otrzymuje brzmienie:
"Pod względem ochrony zieleni:
• W procesie inwestycyjnym należy dążyć do zachowania jak największej ilości drzew i krzewów rosnących na terenie planowanej inwestycji.
• Odpowiednio zabezpieczyć na czas budowy drzewa i krzewy (korony, pnie, systemy korzeniowe) rosnące na terenie budowy.
• Prace ziemne oraz inne prace wykonywane ręcznie, z wykorzystaniem sprzętu mechanicznego lub urządzeń technicznych, wykonywane w obrębie korzeni, pnia lub korony drzewa lub w obrębie korzeni lub pędów krzewu, przeprowadza się w sposób najmniej szkodzący drzewom lub krzewom.
Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. jedn. Dz. U. z 2023 r. póz. 1336 z późn zm.):
• nie jest wymagane uzyskanie zezwolenia na usunięcie drzew, których obwód pnia na wysokości 5 cm nie przekracza:
a) 80 cm - w przypadku topoli, wierzb, klonu jesionolistnego oraz klonu srebrzystego,
b) 65 cm - w przypadku kasztanowca zwyczajnego, robinii akacjowej oraz platanu klonolistnego,
c) 50 cm - w przypadku pozostałych gatunków drzew (art. 83 f ust. 1 pkt 3 lit. a i b)
W tym przypadku właściciel nieruchomości jest jednak obowiązany dokonać zgłoszenia do właściwego miejscowo Wójta, Burmistrza albo Prezydenta Miasta, a w przypadku gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków - wojewódzkiego konserwatora zabytków zamiaru usunięcia drzewa. Zgłoszenie, o którym mowa w ust. 4, zawiera imię i nazwisko wnioskodawcy, oznaczenie nieruchomości, z której drzewo ma być usunięte, oraz rysunek albo mapkę określającą usytuowanie drzewa na nieruchomości.
- nie jest wymagane uzyskanie zezwolenia na usunięcie krzewu albo krzewów rosnących w skupisku, o powierzchni do 25 m2 (art. 83f ust. 1 pkt 1)
- nie jest wymagane uzyskanie zezwolenia na usunięcie krzewów na terenach pokrytych roślinnością pełniącą funkcje ozdobne, urządzoną pod względem rozmieszczenia i doboru gatunków posadzonych roślin, z wyłączeniem krzewów
w pasie drogowym drogi publicznej, na terenie nieruchomości lub jej części wpisanej
do rejestru zabytków oraz na terenach zieleni (art. 83f ust. 1 pkt 2)
- nie jest wymagane uzyskanie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, które rosną na nieruchomościach stanowiących własność osób fizycznych i są usuwane na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej (art. 83f ust. 1 pkt 3a),
- nie jest wymagane uzyskanie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów owocowych, z wyłączeniem rosnących na terenie nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków lub na terenach zieleni.
W pozostałych przypadkach o możliwości usunięcia lub przesadzenia kolidujących z planowaną inwestycją drzew i krzewów, ostatecznie rozstrzyga zezwolenie, o którym mowa w art. 83 w związku z art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.
W przypadku, gdy wymagane jest uzyskanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wymagana jest zgoda właściciela tej nieruchomości. Wniosek należy złożyć do właściwego organu tj. Prezydenta Miasta Krakowa działającego przez Wydział Kształtowania Środowiska UMK, a w przypadku gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków - do wojewódzkiego konserwatora zabytków.
W przypadku zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 90 ust. 1 i 2 ustawy
o ochronie przyrody wniosek składa się do Marszałka Województwa Małopolskiego, działającego przez Dyrektora Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa Małopolskiego.
Przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor może wystąpić do Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z wnioskiem o wydanie uzgodnienia w zakresie ochrony środowiska pod kątem ochrony zieleni, jeżeli uzyskanie tego dokumentu jest niezbędne do decyzji o pozwoleniu na budowę. Podstawa prawna: art. 83, art. 83a, art. 83b, art. 83 c, art. 83d, art. 83e, art. 83f, art. 84, art. 85, art. 86, art. 87 ust. 3-8, art. 87a, art. 90 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1336)".
W pozostałym zakresie organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Jak podał organ odwoławczy, przystępując do rozpatrzenia niniejszej sprawy miał na względzie - zgodnie z art. 153 p.p.s.a - wszystkie dotychczas sformułowane zalecenia sądów administracyjnych co do dalszego postępowania, a w szczególności wiążącą interpretację sformułowaną w ostatnio zapadłym wyroku WSA w Krakowie z dnia 14 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1412/18, zgodnie z którą wszystkie wcześniejsze zalecenia i wytyczne zostały w sposób należyty wykonane, poza kwestią wykazu stron załączonego do decyzji.
Organ odwoławczy zauważył, że niniejsze postępowanie toczy się w trybie tzw. legalizacji, co oznacza, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony w związku z nałożonym na inwestora przez PINB obowiązkiem przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy potwierdzającej zgodność zrealizowanego już zamierzenia inwestycyjnego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W aktach sprawy zalega postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki z dnia 7 grudnia 2012 r. znak ROiK.III. AST-7355-268/12 o nałożeniu na H. G. - inwestora w sprawie niniejszej - obowiązku wstrzymania robót budowalnych związanych z wykonywaną rozbudową
i nadbudową istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie, zabezpieczenia obiektu budowalnego przed dostępem osób trzecich oraz przedłożenia w PINB w Krakowie Powiat Grodzki dokumentów związanych z ww. rozbudową i nadbudową, tj. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane oraz projektu budowlanego wraz opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. W toku postępowaniu ustalono, że inwestycja objęta wnioskiem została zrealizowana.
Organ wyjaśnił, że dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, konieczne jest spełnienie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust 1 u.p.z.p. Z owego przepisu jednoznacznie wynika, że wszystkie wymienione tam warunki powinny być spełnione łącznie, tzn. brak spełnienia któregokolwiek z nich wyklucza wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 u.p.z.p.- nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.
W przedmiotowej sprawie stan faktyczny został ustalony na podstawie drugiej już analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzonej przez osobę uprawnioną w rozumieniu art. 60 ust. 4 u.p.z.p. mgr inż. arch. E. D. - S., datowanej na 22 grudnia 2016 r. (analiza karty 625 - 631, t. II). Jak wskazano analiza została opracowana w oparciu o wcześniejszą analizę z sierpnia 2013 r. w związku z zaleceniami sądu administracyjnego orzekającego w sprawie oraz z uwagi na znaczny upływ czasu od daty jej sporządzenia i konieczności weryfikacji poczynionych ustaleń. Analiza obejmuje część tekstową i graficzną. Analiza została, na wezwanie Kolegium w toku poprzednio prowadzonego postępowania odwoławczego, uzupełniona aneksem z dnia 20 czerwca 2018 r. o ustalenia w zakresie doprecyzowania sposobu ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy (ustalenia, czy odnosi się on tylko do zabudowy nowej, czy też istniejącej poprzednio i nowej łącznie) oraz wyjaśnienia i uzupełnienia sposobu ustalenia parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ustalenia znaczenia użytego w analizie pojęcia "główna bryła dachu".
Celem weryfikacji przesłanki ustalenia warunków zabudowy określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium zbadało wszystkie wymienione wyżej dokumenty łącznie. Co więcej, ww. dokumenty zostały ocenione przez sądy orzekające kilkukrotnie w niniejszej sprawie, a z zapadłych wyroków wynika wprost, że wszystkie wynikające z nich ustalenia decyzji o warunkach zabudowy są prawidłowe, jasne i właściwie uzasadnione. Pogląd ten wiąże organy orzekające w niniejszej sprawie, stąd Kolegium ograniczyło się do przedstawienia ustaleń wynikających z wymienionych opracowań w zakresie ustalonych warunków zabudowy.
Organ podał, że z uwagi na fakt, iż rozbudowa została zrealizowana z tyłu istniejącego budynku, zmianie nie ulegały parametry linii zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej. Wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki dz. nr [...] ustalono w przedziale od 32 % do 40 %, zaś poziom powierzchni biologicznie czynnej ustalono na nie mniej niż 30 %. W załączniku nr 3 "Część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej" wskazano, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym jest zróżnicowany i zamyka się w przedziale od ok. 23 % do ok. 93 %. Średni wskaźnik w obszarze wynosi ok. 53%. W przedmiotowej sprawie wskaźnik ustalono w przedziale od 32 % do 40 %. W ten sposób maksymalnie dopuszczony wskaźnik zabudowy jest i tak niższy od wskaźnika średniego oraz stanowi wartość pośrednią między wskaźnikami działek bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji, t.j. działki [...] której wskaźnik zabudowy wynosi 57 % oraz działki [...], której wskaźnik wynosi 23 %. Wskaźnik ten jest wskaźnikiem łącznym - m. in.
w załączniku nr 3 str. 3 mowa jest o zabudowie działki [...] w ok. 36 %, co jednoznacznie wskazuje na całkowity wskaźnik powierzchni zabudowy. Kwestia ta została obecnie jednoznacznie rozstrzygnięta, co podkreślił również WSA w Krakowie ostatnio orzekający w przedmiotowej sprawie.
Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (liczoną do okapu zasadniczej bryły dachu) ustalono w przedziale od 5,5 do 6 m; dopuszczono nadbudowywanie fragmentów ścian pionowych budynku (takich jak ściany szczytowe i boczne facjat, ściany pionowe wieżyczek) do wysokości nieprzekraczającej 10,5 m. (wysokości te należy mierzyć od poziomu chodnika ul. [...], t.j. od rzędnej 205 m n.p.m); ustalono, że wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych w obszarze analizowanym są zróżnicowane i wynoszą od ok. 9,5 m (dz. [...]) do ok. 12,5 m (budynki przy ul. [...] na dz. nr [...] i [...] sąsiadujące z terenem inwestycji od strony zachodniej). Wskazano, że ustalenie dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego górnej krawędzi elewacji frontowej w przedziale od 5,5 m do 6 m nie spowoduje przekroczenia maksymalnych wysokości budynków w obszarze analizowanym i nie zaburzy ładu przestrzennego. Bryła dachu planowanego zamierzenia inwestycyjnego jest urozmaicona, obejmuje m.in. wieżę przekrytą dachem namiotowym cofniętą nieco względem elewacji frontowej. Stąd konieczność wskazania "okapu zasadniczej bryły dachu", które to pojęcie w toku postępowania budziło wątpliwości i kontrowersje. Znaczenie tego pojęcia autorka analizy wyjaśniła w aneksie do analizy z dnia 20 czerwca 2018 r. Wynika z niego, że wprowadzone w zał. nr l pkt II.l.d określenie umieszczone w nawiasie o treści: "(liczoną do okapu zasadniczej bryły dachu)" - należy rozumieć w kontekście zapisów całego punktu "d" ustalającego "Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej" - a więc w ten sposób, że warunek określa możliwą do uzyskania wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, tj. elewacji znajdującej się od strony frontu działki (tj. od strony ul. [...]), przy czym w nawiasie doprecyzowano, że warunek dotyczy okapu zasadniczej bryły dachu, a więc bryły dachu która ze ścianami współtworzy "elewację frontową" (pojęcie to nie dotyczy drobniejszych elementów dachu widocznych na elewacji frontowej, w tym okapu daszku nad wejściem czy okapu daszku nad facjatą/lukarną). Powyższe wyjaśnienia orzekający obecnie skład Kolegium - za Sądem orzekającym w niniejszej sprawie - uznało za wystarczające i rozwiewające dotychczasowe wątpliwości co do sposobu ustalenia omawianego parametru.
Dla inwestycji ustalono formę dachu wielospadowego jako powtórzenie
i kontynuację istniejącej formy dachu, ściśle według wskazań konserwatorskich (tj. wg koncepcji uzgodnionej z Miejskim Konserwatorem Zabytków pismem znak KZ-03.4120.6.66.2013.MT.KB w dniu 7 października 2013 r.). Maksymalna wysokość poziomej linii dachu (kalenicy) to 13 m, zaś maksymalna wysokość ostrosłupowego dachu nad wieżą to 17 m. Wysokości te należy mierzyć od poziomu chodnika ul. [...], tj. od rzędnej 205 m n.p.m. Dopuszczalne formy doświetlenia poddaszy: ściśle według wskazań konserwatorskich (tj. wg koncepcji uzgodnionej z Miejskim Konserwatorem Zabytków ww. pismem).
Ponadto ustalono, że z punktu widzenia ładu przestrzennego dopuszcza się planowaną rozbudowę i nadbudowę w zbliżeniu do granicy z działką [...] jako kontynuację istniejącego zainwestowania terenu inwestycji, z zastrzeżeniem, że zabudowa w zbliżeniu do granicy winna być realizowana z jednoczesnym zachowaniem innych przepisów (poza przepisami w zakresie odległości usytuowania zabudowy od granic działki) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), co będzie zbadane na następnym etapie procesu inwestycyjnego tj. podczas postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Zabudowa w zbliżeniu do granicy winna być realizowana z uwzględnieniem zabudowy już istniejącej na działkach sąsiednich
i poszanowaniem interesów osób trzecich.
Jeśli chodzi o warunki ochrony zdrowia, ludzi, środowiska, przyrody i krajobrazu (pkt II 2 lit. a zał. Nr 1 do decyzji), to uwzględniono opinię Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta Krakowa.
Jeśli chodzi o warunki w zakresie ochrony zieleni, zostały one oparte o przepisy ustawy o ochronie przyrody w nieaktualnym brzmieniu. Ponieważ już po wydaniu kwestionowanej decyzji przepisy ustawy o ochronie przyrody w zakresie ochrony zieleni i zasad dotyczących ewentualnej wycinki drzew znajdujących się na terenie inwestycji uległy zmianie, Kolegium w tym zakresie uchyliło decyzję organu I instancji i orzekło merytorycznie, wprowadzając do decyzji o warunkach zabudowy zapisy zgodne z aktualnym stanem prawnym regulującym ww. kwestię, obejmującym bezwzględnie wiążące reguły dotyczące ewentualnej wycinki znajdujących się na terenie inwestycji drzew.
Budynek przy ul. [...] figuruje w gminnej ewidencji zabytków
i podlega ochronie konserwatorskiej. W sprawie uwzględniono wytyczne konserwatorskie zawarte w opinii z dnia 27 czerwca 2013 r.
Ustalono również, że teren planowanej inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej tj. ul. [...], która zapewnia obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji. Powyższe wynika z pozyskanej opinii zarządcy drogi z dnia 26 lipca 2016 r. (karta 559, t. II).
Za udowodnione organ uznał, że istniejące uzbrojenie terenu inwestycji jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Zgodnie ze złożonym do wniosku inicjującego postępowanie oświadczeniem, zapotrzebowanie inwestycji na poszczególne media zaspokojone zostanie z rezerw posiadanych przez przedmiotowy budynek. Do wniosku załączono umowy z poszczególnymi dysponentami sieci potwierdzające zapewnienie dostaw mediów do przedmiotowego budynku.
Zdaniem organu spełnienie warunku uzbrojenia terenu w zakresie drogi dojazdowej potwierdza pozytywna opinia Zarządu Infrastruktury Komunalnej
i Transportu w Krakowie z dnia 26 lipca 2016 r. (karta 559, t. II). Z opinii tej wynika, że projektowane uzbrojenie w zakresie drogi uznać należy za wystarczające dla obsługi przedmiotowego zamierzenia, a jego obsługa komunikacyjna ma się odbywać od drogi publicznej ul. [...] zgodnie ze stanem istniejącym.
Według organu na gruncie przedmiotowej sprawy nie budzi wątpliwości, że teren inwestycji nie wymaga zgody, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p, oraz że przedmiotowa decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, te zatem przesłanki ustalenia warunków zabudowy uznać należy za spełnione.
Co się tyczy kwestii wykazu stron postępowania, która to okoliczność była wyłączną przyczyną uchylenia poprzednio zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia SKO w Krakowie przez WSA w Krakowie, Kolegium umieściło wykaz wszystkich stron postępowania pod pouczeniem do decyzji. Wykaz ten stanowi integralną część wydanej decyzji i jest umieszczony w jej ramach, w ciągu ponumerowanych stron. Ponadto podkreślić należy, że w sposób jednoznaczny oznacza on wszystkie strony postępowania.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Krakowie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomośc U. , zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:
- art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 kpa w związku z art. 48 ust 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w części i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy wygasła legitymacja Inwestora do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, w konsekwencji czego niniejsze postępowanie stało się w całości bezprzedmiotowe, a co za tym idzie organ powinien uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie w całości, bowiem niniejsze postępowanie toczyło się w związku z postępowaniem prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki w przedmiocie legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, a obowiązek nałożony w jego ramach na Inwestora w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b. (postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia 7 grudnia 2012 roku) wygasł z uwagi na upływ czasu na jego wypełnienie (tj. 31 marca 2013 roku);
- art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 48 ust. 3 pkt 1 w zw.
z art. 49 ust. 4 w zw. z art. 49e p.b., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w części
i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymanie
w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy niniejsze postępowanie stało się w całości bezprzedmiotowe, w związku z czym organ powinien uchylić zaskarżoną decyzję
w całości i umorzyć postępowanie w całości, z uwagi na fakt, iż niniejsze postępowanie toczyło się w związku z postępowaniem prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki w przedmiocie legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, w ramach którego obecnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki zobligowany jest do wydania decyzji o nakazie rozbiórki (na podstawie art. 49e p.b.), a co za tym idzie w postępowaniu legalizacyjnym nie jest już dopuszczalne wydanie decyzji o legalizacji (na podstawie art. 49 ust. 4 p.b.), bowiem obowiązek nałożony na Inwestora w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b. wygasł, a także na tym etapie sprawy nie jest dopuszczalne ani przedłużenie terminu na dostarczenie dokumentów legalizacyjnych, ani zawieszenie postępowania;
- art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a w związku z art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w części i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy organ administracji publicznej winien odmówić wszczęcia postępowania, a w przypadku wadliwego wszczęcia postępowania, powinien uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie w całości, z uwagi na fakt, iż niniejsze postępowanie toczyło się w związku z postępowaniem prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki w przedmiocie legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, a co za tym idzie zarówno zakres podmiotowy, jak i zakres przedmiotowy postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wyznaczony jest przez powyższe postępowanie legalizacyjne, co wyklucza jednoczesne prowadzenie kilku postępowań w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla obiektu wybudowanego lub będącego w budowie - tymczasem obecnie toczą się trzy postępowania o ustalenie warunków zabudowy (tj. niniejsze postępowanie; postępowanie zakończone decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr 302/6730.2/2023 z dnia 7 lipca 2023 roku; postępowanie przed Prezydentem Miasta Krakowa znak AU-02-3.6730.2.356.2013.KCZ, na dzień niniejszej skargi niezakończone);
- art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa polegającym na oparciu jej o nieaktualną analizę architektoniczno - urbanistyczną (sporządzoną dnia 22 grudnia 2016 roku, uzupełnioną aneksem z dnia 20 czerwca 2018 roku), podczas gdy na dzień wydania decyzji możliwa jest zmiana stanu faktycznego polegająca na wystąpieniu zmian
w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, w układzie urbanistycznym oraz
w geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, a organ wydający zaskarżoną decyzję w ogóle nie badał przedmiotowych kwestii;
- art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa polegającym na błędnym określeniu kręgu Stron (postępowanie, które toczyło się w tym samym przedmiocie zakończone decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr 302/6730.2/2023 z dnia 7 lipca 2023 r., znak: AU-02-3.6730.2.647.2022.KCZ uwzględniało odmienny krąg stron).
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Swoje stanowisko w sprawie wyraził uczestnik postępowania H. G. (pisma z 2 stycznia 2024 r. oraz w piśmie stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy w dniu 16 stycznia 2024 r.), wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2497) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.). sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Skarga okazała się bezzasadna.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2023 r. poz. 775, dalej: u.p.z.p.), w szczególności art. 61 ust. 1 u.p.z.p. określający przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. W okolicznościach sprawy determinantę prawną decyzji stanowiły również wyroki sądów administracyjnych:
- wyrok WSA w Krakowie z 11 września 2014 r., II SA/Kr 852/14,
- wyrok NSA z 10 marca 2016 r., OSK 77/15,
- wyrok WSA w Krakowie z 18 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1303/17,
- wyrok WSA w Krakowie z 14 lutego 2019 r., II SA/Kr 1412/18,
- wyrok NSA z 26 stycznia 2023 r., II OSK 194/20
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Jak wskazał WSA w Krakowie w wyroku z 14 lutego 2019 r., II SA/Kr 1412/18, "przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2000 r., sygn. I SA/Ka 2408/98, wyrok WSA w Olsztynie z 16 czerwca 2009 r., sygn. II SA/Ol 443/09, powołane orzeczenia dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl)."
W wyroku z 14 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził: "Na obecnym etapie organ winien był zrealizować wytyczne Sądu w trzech obszarach: 1. uporządkowanie kwestii stron postępowania i ujawnienie ich listy w decyzji; 2. ostateczne wyjaśnienie, czy określony decyzją wskaźnik powierzchni zabudowy 32% - 40 % jest wskaźnikiem obejmującym dotychczasową zabudowę wraz z rozbudową, której decyzja dotyczy, czy też dotyczy tylko rozbudowy; 3. dokładne wyjaśnienie znaczenia pojęcia «zasadnicza bryła dachu»."
Następnie Sąd wskazał powód uchylenia zaskarżonej wówczas decyzji: "Powodem dokonanej tym razem przez Sąd negatywnej oceny zaskarżonej decyzji jest ponowne niedostosowanie się przez SKO do wskazania zawartego w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z 18 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1303/17. Sąd uprzednio badając sprawę niezwykle precyzyjnie wymienił i opisał dopuszczalne sposoby określania w decyzjach administracyjnych stron postępowania, a wadę decyzji w tym zakresie uczynił powodem jej uchylenia. Organ odwoławczy i tym razem dokładnie swój własny błąd w tym zakresie skopiował w zaskarżonej decyzji z 27 sierpnia 2018 r. Tak samo jak poprzednio w samej decyzji (znajdującej się na k. 941-946 akt administracyjnych) nie umieścił listy stron, a jedynie – na k. 941 – odnośnik "Strony wg. rozdzielnika do decyzji SKO.ZP/415/278/2018 za wyj. poz. 2,8,9,11 dział. przez pełnomocnika". Na k. 940 akt administracyjnych znajduje się natomiast oddzielna karta papieru nazwana "Rozdzielnik do sprawy SKO.ZP/415/278/2018", która w aktach administracyjnych została wszyta za dokumentem decyzji, jest nieopieczętowana i niepodpisana i nie stanowi części decyzji ani też jednego dokumentu z decyzją. Rozdzielnik ten zawiera pozycje: "wykaz odwołujących; wykaz pozostałych stron; wykaz pełnomocników; wykaz inwestorów; wykaz organów; do wiadomości". Jego treść z punktu widzenia listy stron jest niejednoznaczna, bo należy zauważyć, że nie da się na jego podstawie stwierdzić, czy np. inwestorzy także są stronami, czy też stanowią inną kategorię podmiotów."
Co ważne, w pozostałym zakresie Sąd uznał, że sprawa została wyjaśniona. W kwestii wyjaśnienia parametru powierzchni zabudowy Sąd stwierdził: "Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy wystąpił w trybie art. 136 k.p.a. do organu I instancji o uzupełnienie i sprecyzowanie analizy urbanistyczno – architektonicznej, o uzupełniające wyjaśnienia dotyczącego wskaźnika powierzchni zabudowy i pojęcia "określenie zasadniczej bryły dachu" jako dachu w jego pierwotnie wykonanej formie bez późniejszych przeobrażeń. Kolegium otrzymało odpowiedź, a to pismo wyjaśniające głównego specjalisty inż. arch. B. N. z 20 czerwca 2018 r., k. 915 akt administracyjnych, dokonujące sprecyzowania przedstawionych zagadnień. W piśmie tym na pytanie o ostateczne wyjaśnienie, czy określony decyzją wskaźnik powierzchni zabudowy w przedziale 32% - 40 % jest wskaźnikiem obejmującym dotychczasową zabudowę wraz z rozbudową, której decyzja dotyczy, czy też dotyczy tylko rozbudowy? - udzielono następującej odpowiedzi: "Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydana przez organ I Instancji - Nr AU-2/6730-2/359/2017 z dnia 24.03.2017 r. ustaliła (załącznik nr 1 pkt II. 1. lit. b.), iż: "Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni dz. [...] ustala się: od 32% do 40%. Wprowadzone w ww. punkcie decyzji określenie "wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy" dotyczy całej zabudowy na działce nr [...], a więc zarówno istniejącej legalnie zabudowy, jak i zabudowy która została "doprojektowana" jako rozbudowa budynku, o której mowa w tytule inwestycji. W zastosowanym w ww. decyzji sformułowaniu - nie pojawia się określenie mogące sugerować zawężenie ustalonego wskaźnika np. do powierzchni projektowanej." Z wypowiedzi tej wynika, że określenie parametru wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dotyczy całej zabudowy na działce nr [...], a więc zarówno istniejącej legalnie zabudowy, jak i zabudowy która została "doprojektowana" jako rozbudowa budynku, o której mowa w tytule inwestycji. Zdaniem Sądu kwestia ta została wyjaśniona jednoznacznie i nie pozostawia już wątpliwości."
W kwestii pojęcia "zasadnicza bryła dachu" Sąd również przywołał ww. pismo głównego specjalisty inż. arch. B. N. z 20 czerwca 2018 r., w którym wyjaśniono: "Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydana przez organ I Instancji - Nr AU-2/6730-2/359/2017 z dnia 24.03.2017 r. ustaliła (załącznik nr 1 pkt II. 1. lit. d.), iż: "Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (liczoną do okapu zasadniczej bryły dachu) ustala się: przedziale od 5,5m do 6m. Dopuszcza się nadbudowanie fragmentów ścian pionowych budynku (takich jak ściany szczytowe i boczne facjat, ściany pionowe wieżyczek) do wysokości nieprzekraczającej 10,5 m. Wysokości te należy mierzyć od poziomu chodnika ul. [...], tj. od rzędnej 205.00 m n.p.m." Wprowadzone w ww. punkcie decyzji określenie umieszczone w nawiasie o treści: "(liczoną do okapu zasadniczej bryły dachu) " - należy rozumieć w kontekście zapisów całego punktu "d" ustalającego "Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej" - a więc należy odczytywać, iż warunek określa możliwą do uzyskania wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, tj. elewacji znajdującej się od strony frontu działki (tj. od strony ul. [...]), przy czym w nawiasie doprecyzowano, że warunek dotyczy okapu zasadniczej bryły dachu, a więc bryły dachu która ze ścianami współtworzy "elewację frontową" (nie dotyczy drobniejszych elementów dachu widocznych na elewacji frontowej, w tym okapu daszku nad wejściem czy okapu daszku nad facjatą/lukarną).". Także i to wyjaśnienie, zdaniem Sądu, rozwiewa dotychczasowe niejednoznaczności, nie pozostawiając już w tym przedmiocie wątpliwości, także i co do pojęcia "zasadniczej bryły dachu". Sąd wskazał przy tym, że pewnym uchybieniem organu odwoławczego było odwołanie się w kwestii ustaleń odnośnie wskaźnika wysokości do uchylonej przez Sąd wyrokiem z 18 grudnia 2017 r. decyzji SKO z 31 lipca 2017 r., jednakże stwierdził, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy.
Podkreślenia wymaga, że stanowisko WSA w Krakowie zostało w całości podzielone przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 26 stycznia 2023 r. oddalił skargę kasacyjną od wyroku z 14 lutego 2019 r.
W tej sytuacji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wydało w dniu 14 września 2023 r. decyzję, w której zamieszczono wykaz stron postępowania (k. 993). W ocenie Sądu wykaz ten stanowi element decyzji i jednoznacznie określa role procesowe występujących w sprawie podmiotów. Tym samym została usunięta wada stanowiąca przyczynę uchylenia poprzedniej decyzji Kolegium.
Sąd nie dopatrzył się mankamentów w treści decyzji z 14 września 2023 r., ani dotyczących zastosowania norm prawa materialnego, ani też w zakresie norm proceduralnych. Organ odwoławczy wyjaśnił podstawę prawną i faktyczną uchylenia decyzji organu I instancji w zakresie załącznika nr 1 pkt II.2.a. w części zatytułowanej "Pod względem ochrony zieleni" oraz sformułowanego w tym zakresie orzeczenia zastępującego w części decyzję Prezydenta Miasta Krakowa. Wyjaśniono, że poprzednio sformułowane warunki sformułowano na podstawie przepisów, które obecnie nie obowiązują. W ten sposób organ odwoławczy uwzględnił aktualny stan prawny sprawy. Organ odwoławczy ustosunkował się też wystarczająco do zarzutów zgłoszonych w odwołaniu.
Odnosząc się już do zarzutów sformułowanych w skardze sąd wskazuje, że nie dopatrzył się w przedmiotowej sprawie przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego.
Po pierwsze, przesłanki do umorzenia nie stanowi stan postępowania toczącego się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki w sprawie wykonanych samowolnie robót budowlanych związanych z rozbudową i nadbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...].
Przypomnieć należy, że strona skarżąca podnosiła w skardze, że wygasła legitymacja inwestora do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a to dlatego, że postępowanie w sprawie warunków zabudowy toczyło się w związku z toczącym się postępowaniem w przedmiocie legalizacji obiektu budowlanego, w którym nałożono na inwestora, postanowieniem z 7 grudnia 2012 r. na podstawie art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b., obowiązek przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, który to obowiązek wygasł z uwagi na upływ czasu na jego wypełnienie w dniu 13 marca 2013 r. Strona skarżąca podniosła również, że w tym postępowaniu legalizacyjnym organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do wydania decyzji o nakazie rozbiórki, na podstawie art. 49e p.b. W ocenie sądu to stanowisko skarżącej jest błędne.
Niewątpliwie istnieje związek między postępowaniem w sprawie ustalenia warunków zabudowy, które zostało zakończone kwestionowaną decyzją, a postępowaniem toczącym się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w sprawie samowolnie wykonanych robót. Związek ten ma swoje podstawy w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. P 37/06, w którym stwierdzono, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217 oraz z 2007 r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665 i Nr 127, poz. 880), w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wskazał: "Z art. 48 ust. 2 prawa budowlanego wynika, że warunkiem legalizacji samowoli jest zgodność konkretnej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Chodzi więc o zgodność albo z planem miejscowym, albo z "generalnym" porządkiem planistycznym, ukształtowanym wieloma ustawami szczególnymi. Nie może mieć tu znaczenia termin uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, bo ma ona charakter wyłącznie informacyjny i - sama przez się - nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora, wynikających wprost z ustaw (co oczywiście nie przeczy obowiązkowi jej uzyskania). Decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli (również legalizacji prowadzonej w związku z wszczęciem postępowania rozbiórkowego) winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa - w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Powinna zatem istnieć możliwość dokonania takiego ustalenia również po wszczęciu postępowania rozbiórkowego, bo nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi jest orzekanie rozbiórki obiektu budowlanego, mimo że inwestorzy wykazali jego zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzyskując ostateczną decyzję o warunkach zabudowy już w trakcie postępowania rozbiórkowego."
Z powyższego wynika przede wszystkim to, że dla legalizacji samowoli budowlanej nie ma znaczenia, że decyzja o warunkach zabudowy stwierdzająca zgodność wykonanych robót budowlanych wydana będzie po wszczęciu postępowania przed organem nadzoru budowlanego. Zdaniem sądu z powyższego nie wynika natomiast, by organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy mógł oceniać prawidłowość działań organów nadzoru budowlanego, czy też antycypować orzeczenia mogące zapaść w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy oznacza to, że skoro na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie skończyło się postępowanie organów nadzoru budowlanego, co jest bezsporne, a w szczególności nie została wydana ostateczna decyzja nakazująca rozbiórkę, nie ma podstaw do umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej samowolnie wykonane roboty budowlane.
Słusznie również dostrzegło w tym kontekście Kolegium, odpowiadając na skargę, że wskazany w skardze termin ustalony w postanowieniu PINB upłynął już ponad 10 lat temu. Od tamtej pory przedmiotowa sprawa była trzykrotnie przedmiotem rozpoznania przez sądy administracyjne obu instancji. W żadnym orzeczeniu nie zakwestionowano istnienia przedmiotu postępowania i nie wskazywano, że powinno ono zostać umorzone z uwagi na upływ terminu zawartego w postanowieniu z dnia 7 grudnia 2012 r. Przeciwnie, koncentrując się na sposobie wyznaczenia poszczególnych parametrów zabudowy, w szczególności powierzchni zabudowy oraz geometrii dachu - sądy pośrednio potwierdzały, że warunki zabudowy dla przedmiotowej samowoli budowlanej nadal mogą zostać ustalone. Podzielić należy stanowisko Kolegium, że jakkolwiek kwestia przedmiotowości postępowania w kontekście wyznaczonego terminu na przedłożenie dokumentów nie była wprost omawiana w uzasadnieniach wyroków, to jednak brak jakichkolwiek kontrowersji z tym związanych i zarzutów ze strony składów orzekających sądów co do tej okoliczności, powinny powodować, na podstawie art. 153 p.p.s.a., konieczność przyjęcia, że postępowanie w niniejszej sprawie nie jest bezprzedmiotowe z uwagi na upływ ww. terminu.
Po drugie, sąd nie dostrzegł również podstawy do umorzenia postępowania ze względu na to, że dla robót budowlanych objętych wnioskiem (jak też objęte postępowaniem legalizacyjnym), prowadzone były równolegle trzy postępowania dotyczące ustalenia warunków zabudowy. W tej kwestii Kolegium w odpowiedzi na skargę zajęło stanowisko, że w sprawie legalizacji samowoli budowlanej powinno toczyć się tylko jedno postępowanie i powinna zostać wydana tylko jedna decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wskazano też, że jedno z wymienionych w skardze postępowań zakończyło się już wydaniem ostatecznej decyzji umarzającej postępowanie w sprawie, a skarga na tę decyzję została przez WSA w Krakowie e oddalona (nieprawomocny wyrok z dnia 12 października 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 890/22). Drugie postępowanie zostało natomiast wszczęte 10 lat później niż sprawa niniejsza i pozostaje w toku w instancji odwoławczej. Jednak z uwagi na fakt, iż to postępowanie niniejsze zostało wszczęte jako pierwsze, to właśnie postępowanie w tej sprawie uznać należy za jedyne, które może się w przedmiotowej sprawie toczyć i może ewentualnie prowadzić do legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej.
W ocenie sądu obecnie orzekającego z akt sprawy, jak też wyjaśnień zawartych w odpowiedzi na skargę wynika, że na dzień wydania decyzji nie istniała przeszkoda dla wydania decyzji merytorycznej (ustalającej bądź odmawiającej ustalenia warunków zabudowy), w szczególności nie istniała inna decyzja ostateczna rozstrzygająca tę samą sprawę, a tym samym zaskarżona decyzja nie była obarczona kwalifikowaną wadą, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
Sąd nie dopatrzył się również podstaw do zakwestionowania zaskarżonej decyzji ze względu na zarzucany w skardze brak aktualności analizy urbanistyczno-architektonicznej, która – jak twierdzi skarżąca – nie była aktualizowana od 2018 r. Również w tym kontekście przypomnieć należy organy i sąd związane są zapadłymi w sprawie wcześniejszymi wyrokami sądów administracyjnych, z których wynikał zakres sprawy pozostały do wyjaśnienia. Zakres ten w części dotyczył wyników analizy. Niejasności w tym względzie zostały już wyjaśnione, co też potwierdził WSA w Krakowie w wyroku z 14 lutego 2019 r. Konieczność przeprowadzenia nowej analizy albo uzupełnienia wcześniej powstałaby, gdyby zaistniała jakaś nowa okoliczność mogąca mieć wpływ na dotychczasowe ustalenia, w szczególności mogłaby wpłynąć na zmianę wyników analizy. Żadnej takiej okoliczności nie ustalił organ orzekający w sprawie, ani też nie została wskazana przez strony postępowania.
Bezskuteczny okazał się wreszcie zarzut dotyczący błędnego określenia kręgu stron w zaskarżonej decyzji. W tej kwestii sąd zauważa, że brak właściwego oznaczenia kręgu stron postępowania w decyzji był podstawą uchylenia poprzednio wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Jak wskazano powyżej, w obecnie wydanej decyzji uchybienie to zostało usunięte. Niezależnie od tego z akt administracyjnych nie wynika, by decyzja skierowana została do osoby niebędącej stroną w sprawie (vide: art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Natomiast ewentualne pominięcie jakiejkolwiek strony, która na skutek takiego pominięcia miałaby nie mieć zapewnionego czynnego udziału w postępowaniu, może być zarzutem skutecznie podnoszonym wyłącznie przez taki pominięty podmiot. Pozostałe strony postępowania nie mogą skutecznie kwestionować ewentualnego braku udziału innego podmiotu w postępowaniu.
Z przedstawionych przyczyn sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.