II SA/Kr 606/23

II SA/Kr 606/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-09-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Jacek Bursa /przewodniczący sprawozdawca/
Sebastian Pietrzyk
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1995 nr 16 poz 78
art 28 ust 1
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: SWSA Agnieszka Nawara-Dubiel SWSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2023 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 21 lutego 2023 r. znak SKO.Rol/4172/17/2021, SKO.Rol/4172/18/2021 w przedmiocie opłaty z tytułu niezgodnego z prawem wyłączenia gruntu z produkcji rolnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz K. S. kwotę 13 487 zł (trzynaście tysięcy czterysta osiemdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Starosta Krakowski decyzją z dnia 24 czerwca 2021 r. nr OS.II.6622.7.2.2020.CK.4 ustalił sprawcy wyłączenia K. S., opłatę w wysokości dwukrotnej należności w kwocie [...]zł za faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, stanowiącego użytki rolne Rllla o pow. 0,4064 ha na działkach nr [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb R., gmina L., zajętego na cele budynków i infrastruktury związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej (produkcja przyczep), w terenie nie przeznaczonym na cele nierolnicze i nieleśne, jednocześnie zezwalając sprawcy wyłączenia na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne Rllla o pow. 0,1817 ha na działkach nr nr [...], [...], [...], [...], [...] obręb R., gmina L., zajętego na cele budynków i infrastruktury związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej (produkcja przyczep), w terenie przeznaczonym na cele nierolnicze i nieleśne. Ponadto ustalono sprawcy wyłączenia należność podwyższoną za wyłączenie z produkcji rolnej gruntu w kwocie [...]zł, a następnie zwolniono sprawcę wyłączenia z obowiązku uiszczenia należności podwyższonej, gdyż wartość wolnorynkowa gruntu wyłączonego jest wyższa od kwoty podwyższonej należności. Ustalono także sprawcy wyłączenia opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntu w kwocie [...]zł.
W odwołaniu ukarany zarzucił:
-naruszenie art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. oraz art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów, brak wyczerpującego wyjaśnienia w zakresie, czy na działkach objętych przedmiotową decyzją jest wykonywania wyłącznie działalność gospodarcza, czy również i działalność rolnicza. Wobec tego, czy ustalona opłata z tytułu wyłączenia z produkcji rolnej powinna być określona w wysokości przewidzianej wyłącznie dla prowadzonej na tych gruntach działalności gospodarczej, a także w oparciu o jakie uregulowania prawne do użytków oznaczonych symbolem "Bi" (inne tereny zabudowane), które zostały zmienione z użytków rolnych R Ula stosuje się procedurę określoną w art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych;
- naruszenie art. 7 k.p.a., art. 14 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. poprzez wydanie przez organ decyzji pomimo niewyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz jego niewłaściwą ocenę polegające na pominięciu zgłoszonych przez skarżącego dowodów, w tym dowodów z zeznań świadków na okoliczność, czy (i od kiedy) na działkach wyłączonych z produkcji rolnej, prowadzona jest przez skarżącego wyłącznie działalność gospodarcza niezwiązana z działalnością rolniczą;
- naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy przez organ z pominięciem interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli;
- naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 9 i 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia zasadności przesłanek jakimi organ kierował się przy wydawaniu decyzji;
- naruszenie art. 189g § l k.p.a. poprzez nałożenie na skarżącego kary administracyjnej określonej w art. 28 ust. l ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w sytuacji, kiedy upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 21 lutego 2023r. nr SKO.Rol/4172/17/2021 SKO.Rol/4172/18/2021, utrzymało w mocy decyzję I instancji.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, podkreślając w uzasadnieniu, iż zgodnie z operatem ewidencji gruntów i budynków (informacja z rejestru gruntów z dnia 09.03.2020r.) działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb R., gmina L. oznaczone były użytkiem rolnym RIIIa, zatem stanowiły grunt rolny w myśl art. 2 w/w ustawy o ochronie gruntów rolnych. Na podstawie rejestrów gruntów wyłączonych z produkcji rolnej na terenie gminy L. ustalono, że decyzją Starosty Krakowskiego z dnia 31 lipca 2002r. nr GN.I.6018/7/26/2002/TJ zezwolono na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne RIIIa o pow. 0,1128 ha na działkach nr nr [...], [...], [...] obręb R., gmina L., na cele inwestycji pn: adaptacja istniejącego budynku hali magazynowo - gospodarczej do przechowywania płodów rolnych, na obiekt do prowadzenia działalności gastronomiczno - rozrywkowej "Klub rolnika" z salą bilardową i salą telewizyjną oraz parkingu. Decyzja stała się ostateczna 17 sierpnia 2002r. W celu ustalenia przeznaczenia w/w gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. l w/w ustawy) pismem z dnia 9 marca 2020r. nr OS.II.6622.7.2.2020.CK.4 organ zwrócił się do Urzędu Gminy L. o udzielenie informacji. W odpowiedzi pismem z dnia 4 marca 2020r. nr PPG.6727.2.143.2020 Gmina L. poinformowała, że zgodnie z obowiązującym w latach 1992-2003 miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] znajdowały się w terenie upraw polowych (symbol planu R) natomiast działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] znajdowały się częściowo w terenie upraw polowych i ogrodniczych (symbol planu R) i częściowo w terenach zabudowy zagrodowej jednorodzinnej (symbol planu MR/MN). W latach 2003- 2007 w miejscowości R. nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zgodnie z aktualnie obowiązującym od 2007 roku planem zagospodarowania przestrzennego (zatwierdzonym uchwałą XII/87/07 Rady Gminy L. z dnia 13.09.2007r. /Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2007r. nr 777, póz. 5114/ zmienionym uchwałą nr LVI/550/2010 Rady Gminy L. z dnia 08.11.2010r. /Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 06.12.2010r. nr 645, póz. 5308/ zmienionym uchwałą nr XXII/181/2012 Rady Gminy L. z dnia 20.09.2012r. /Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 11.10.2012r. póz. 4997/ działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...] znajdują się w terenie gruntów rolnych bez nowej zabudowy (symbol planu Rl), działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] znajdują się częściowo w terenie gruntów rolnych bez nowej zabudowy (symbol planu Rl) oraz w terenie zabudowy zagrodowej i jednorodzinnej (symbol planu MN4), zgodnie z załączonym do pisma wyrysem.
W celu ustalenia czy nastąpiło faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji, w dniu 9 lipca 2020r. pracownicy Starostwa Powiatowego w Krakowie Wydziału Ochrony Środowiska Rolnictwa i Leśnictwa przeprowadzili wizję w terenie. Oględziny przeprowadzono w obecności K. S., sporządzono protokół, szkice, dokumentacje fotograficzną, stwierdzono następujące zagospodarowanie (użytkowanie) gruntu: W północnej części działki zabudowane budynkami związanymi z prowadzoną działalnością gospodarczo usługową, teren przy budynkach utwardzony: parkingi, dojazdy, w dalszej części blaszaki i wiaty oraz złożone materiały i produkty związane z produkcją przyczep oraz budową, teren utwardzony do ogrodzenia przebiegającego wzdłuż południowej granicy działek nr [...], [...], [...], [...] oraz przez dz. nr [...], [...] - fot. 1-10. Za ogrodzeniem mury oporowe i schody zewnętrzne oraz rozpoczęta budowa budynku, przy budynku wiata, do wiaty wzdłuż wschodniej i zachodniej granicy prowadzi utwardzony kostką podjazd, wokół budynku i podjazdu trawnik, teren ten jest ogrodzony (ogrodzenie wzdłuż zachodniej granicy działki nr [...], po całej szerokości działek nr [...], [...], [...], [...] oraz przez działkę nr [...]), wzdłuż ogrodzeń tuje - fot. 11-22. W dalszej części (południowa część działek, za ogrodzeniem), wzdłuż ogrodzenia teren utwardzony, złożone materiały budowlane. Wzdłuż zachodniej granicy działek nr [...], [...], i cz. dz. nr [...] utwardzona gruzem i kamieniem droga dojazdowa prowadząca do drogi gruntowej biegnącej wzdłuż ogrodzenia w kierunku wschodnim, całą szerokością działek nr 1196, [...], [...], [...]. Droga ta następnie prowadzi wzdłuż zachodniej granicy dz. nr [...] oraz przez działkę nr [...] w kierunku północnym, wzdłuż ogrodzenia. W pozostałej części - pomiędzy drogami dojazdowymi teren zielony - fot. 23-35. Przeprowadzone oględziny wykazały, iż część gruntu w północnej części działek została faktycznie wyłączona z produkcji rolnej, natomiast grunt w południowej części działek użytkowany jest rolniczo.
K. S. prowadzi działalność gospodarczą pod Firmą: K. S. F.H.U.P. [...]" od 15 września 2005r. pod adresem [...] - pod tym adresem znajdują się opisane wyżej zabudowania (Numer REGON [...]).
W związku z powyższym, pismem z dnia 28 lipca 2020r. nr OS.II.6622.7.2.2020.CK.4 przedstawiono stan faktyczny: na części działek nastąpiło faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej: część działek (północna część) została zajęta i przeznaczona na cele prowadzonej działalności gospodarczej produkcyjno - usługowej (budynki, wiaty, blaszaki oraz utwardzenia terenu związane z produkcją, magazynowaniem, składowaniem materiałów do produkcji przyczep oraz przyczep), na części działek (środkowa część) rozpoczęto budowę budynku, poprowadzono utwardzony kostką dojazd, złożono materiały budowlane, wydzielono ogrodzeniami; pozostała część działek (południowa część) to teren zielony, na którym poprowadzono drogi gruntowe oraz wezwano właściciela o złożenie wyjaśnień dot. faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej na przedmiotowych działkach. Pismem dnia 20 sierpnia 2020r. uzupełnionym dnia 27 sierpnia 2020r. Pan K. S. złożył wyjaśnienia w sprawie. Potwierdził, iż pod adresem [...] od 16 lat prowadzi działalność gospodarczą (produkcja przyczep), wyjaśnił, także iż jednocześnie prowadzi działalność rolniczą, a część wiat i blaszaków przeznaczona jest na kosiarki, sprzęt rolniczy i produkty rolne, część na materiały budowlane. Wskazał, iż budowa budynku mieszkalnego w środkowej części obszaru rozpoczęta została na podstawie pozwolenia na budowę w 1998 roku (kopia pozwolenia na budowę). Pozostała część działek wykorzystywana jest na cele rolnicze, a drogi gruntowe służą obsłudze tego obszaru (umowa dzierżawy, nakaz płatniczy). Dnia 28 lipca 2020r. Wydział zwrócił się do Urzędu Gminy L. o przesłanie kopii pozwolenia na budowę oraz udzielenie informacji dot. inwestycji realizowanej na przedmiotowych działkach. W odpowiedzi pismem z dnia 22 września 2020r. nr PPG.6724.1.66.2020 przesłano kopie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z zagospodarowaniem terenu oraz opinię Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie odnoszące się do ww. inwestycji jako rozbudowy zagrody (siedliska). Z przesłanych dokumentów wynika, iż planowaną w 1998 roku inwestycją miała być budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w ramach zabudowy zagrodowej jako rozbudowa istniejącego siedliska i znajdowała się w terenie rolnym.
Mając na uwadze powyższe, pismem z dnia 5 listopada 2020r. nr OS.II.6622.7.2.2020.CK.4 wezwano właściciela o przedłożenie dokumentacji określającej powierzchnię gruntów faktycznie wyłączonych z produkcji rolnej w obrębie przedmiotowych działek. Ponadto wyjaśniono, iż część gruntu, na której rozpoczęto budowę budynku mieszkalnego zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w całości znajduje się w terenie gruntów rolnych (Rl) przeznaczonym na cele rolne; w przypadku, gdy budowa budynku kontynuowana byłaby - zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę - jako zabudowa zagrodowa w ramach gospodarstwa rolnego i związana wyłącznie z działalnością rolniczą, to zgodnie z art. 2 ust. l pkt. 3 oraz art. 4 ust. 11 w/w ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to dla takiej inwestycji nie następuje wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Z woli ustawodawcy uznaje się, iż w takim wypadku nie dochodzi do wyłączenia gruntu z produkcji rolnej (grunt nadal użytkowany rolniczo). Natomiast jeżeli realizowany jest inny rodzaj zabudowy (mieszkaniowa jednorodzinna, usługowa) to narusza to przepisy w/w ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a zgodnie z przepisem art. 28 ust. l ww. ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności.
Dnia 16 lutego 2021r. K. S. poinformował, iż nie posiada dokumentacji potwierdzającej powierzchnię gruntów faktycznie wyłączonych z produkcji rolnej. Wyjaśnił, także iż "pod tym samym adresem, na tym samym terenie są prowadzone trzy rodzaje działalności: rolnicza, firma, prywatnie i nie da się precyzyjnie oddzielić tych trzech terenów w tych samych pomieszczeniach i na tym samym terenie, raz prowadzę działalność gospodarczą pod nazwą [...], ale również działalność rolniczą, jak również w razie potrzeby przechowuje prywatne rzeczy i wykorzystuje teren prywatnie".
Ponadto, w toku prowadzonego postępowania w ramach modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków przeprowadzonej na terenie gminy L., w operacie ewidencji gruntów na działkach objętych niniejszym postępowaniem, dokonano zmiany użytków rolnych RIIIa na użytek Bi (inne tereny zabudowane) o łącznej powierzchni 0,7009 ha:
Natomiast część działek nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz działki nr nr [...], [...], [...], [...], [...] nadal oznaczone są użytkiem rolnym RIIIa.
Ewidencja gruntów, zgodnie z art. 20, art. 22 i art. 24 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.jedn.: Dz. U. z 2021r., póz. 1990), jest zbiorem informacji o gruntach, wywierającym określone skutki prawne. Ewidencja gruntów stanowi urzędowe źródło informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych. Zgodnie z załącznikiem nr 6 do Rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021r., póz. 1390) do innych terenów zabudowanych (Bi) zalicza się grunty zajęte pod zajęte pod budynki inne niż mieszkalne, przemysłowe lub magazynowe oraz budowle lub urządzenia związane z tymi budynkami, w szczególności: kotłownie, zbiorniki, przewody naziemne, place składowe, place postojowe i manewrowe, ogrodzenia, śmietniki, składowiska odpadów; położone między budynkami, budowlami i urządzeniami, o których mowa w pkt l, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń i niewykorzystywane w innym celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod rabaty i kwietniki.
Zatem użytek Bi w ewidencji gruntów wskazuje na określony sposób użytkowania gruntu i odzwierciedla stan faktyczny istniejący na gruncie. Zakres użytku Bi o pow. 0,7009 ha na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obejmuje obszar zabudowany budynkami związanymi z prowadzoną działalnością gospodarczo -usługową wraz z infrastrukturą towarzyszącą, utwardzeniami, dojazdami, także rozpoczętą budową budynku i terenem przyległym, sięga do ogrodzenia oddzielającego teren zainwestowany od terenu wykorzystywanego rolniczo i stanowi przedmiot niniejszego postępowania.
Obszar ten został faktycznie wyłączony z produkcji rolnej poprzez wybudowanie budynków i zagospodarowanie terenu na cele prowadzonej działalności gospodarczej, tak zagospodarowany teren nie wskazuje na jego rolnicze użytkowanie. Na obszarze tym prowadzona jest działalność gospodarcza, przechowywane są materiały i produkty związane z produkcją przyczep, materiały budowlane. Nie ulega wątpliwościom, iż cały ten obszar nie jest użytkowany rolniczo, a budynki i budowle - w tym rozpoczęta budowa budynku mieszkalnego - nie jest związana wyłącznie z działalnością rolniczą i nie jest zabudową zagrodową w ramach gospodarstwa rolnego.
Stwierdzają to przeprowadzone oględziny, wyjaśnienia składane przez K. S. oraz ortofotomapy tego terenu pozyskane ze strony https://miip.geomalopolska.pl/imap/.
Pozostała część gruntu (oznaczona użytkiem Rllla) na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] to obszar znajdujący się za ogrodzeniem oddzielającym obszar zainwestowany, obszar ten nadal jest użytkowany rolniczo, stanowi teren zielony z poprowadzonymi drogami gruntowymi do obsługi tego obszaru, wchodzi w skład gospodarstwa rolnego i nie został wyłączony z produkcji rolnej.
Na podstawie posiadanej dokumentacji opracowano mapę poglądową: na mapie z zaznaczonym użytkiem Bi (w skali 1:500) wkreślono linie rozgraniczające przeznaczenie terenu według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy (Rl i MN4), wkreślono obszar gruntu objętego zezwoleniem na wyłączenie z produkcji rolnej decyzją z dnia 31 lipca 2002r. (zgodnie z jej załącznikiem graficznym), a następnie obliczono pow. gruntu w terenie MN.
Zgodnie z w/w mapą oraz w wyniku analiza akt sprawy stwierdzono:
- część działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb R. o łącznej powierzchni 0,7009 ha została faktycznie wyłączona z produkcji rolnej (dane z ewidencji gruntów, oględziny, informacja z MPZP), w tym:
- pow. 0,1128 ha objęta zezwoleniem na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej decyzją z dnia 31 lipca 2002r. nr GIM.1.6018/7/26/2002/TJ, w terenie MN4 przeznaczonym na cele nierolnicze,
- pow. 0,1817 ha bez zezwolenia, w terenie MN4 przeznaczonym na cele nierolnicze,
- pow. 0,4064 ha w terenie R nie przeznaczonym na cele nierolnicze,
- faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej pod budynek usługowy wraz z zagospodarowaniem nastąpiło w 2002 roku (oświadczenie właściciela z wniosku z 2002 roku, ortofotomapa z lat 2002-2003), następnie po rozpoczęciu działalności gospodarczej w 2005 roku teren faktycznie wyłączony z produkcji rolnej sukcesywnie powiększał się wraz z rozwojem firmy (wskazują na to ortofotomapy kolejno z lat 2002-2003, z 2009 roku, z 2018 roku, wyjaśnienia właściciela),
• sprawcą wyłączenia jest właściciel działek K. S.,
• wartość rynkową gruntu w Rącznej, w dacie faktycznego wyłączenia gruntu w latach 2002-2018, w celu zastosowania przepisu art. 12 ust. 6 ustawy, przyjęto w kwocie 6 000 zł za 1 a, na podstawie analizy Rejestru Cen Nieruchomości prowadzonego przez starostwo,
• część działek nr [...], [...], [...], [...], [...], oraz działki nr nr [...], [...], [...], [...], [...] obręb R. nie zostały wyłączone z produkcji rolnej.
Następnie dnia 23 czerwca 2021r. wpłynęło pismo - wnioski dowodowe strony dot. przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków oraz z załączonej dokumentacji fotograficznej celem wykazania rzeczywistego zakresu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, charakteru działań podejmowanych na działkach objętych postępowaniem, charakteru przeznaczenia budynków i wiat.
Przedstawione zdjęcia potwierdzają wcześniejsze wyjaśnienia K. S., który oświadczył, iż zabudowania, wiaty i blaszaki wykorzystywane są zarówno na cele prowadzonej działalności gospodarczej jak i do przechowywania produktów rolnych i materiałów budowlanych. Przeprowadzone postępowanie - w tym oględziny działek, dokumentacja wydziału geodezji dot. zmiany użytku - wykazały rzeczywisty zakres wyłączenia gruntu z produkcji rolnej na przedmiotowych działkach. K. S. w piśmie z dnia 16 lutego 2021r. wskazał, iż nie jest w stanie wskazać terenów i pomieszczeń, które teraz są wykorzystywane tylko do celów rolnych a które tylko prywatnie czy też tylko firmowe, jest to niemożliwe, zatem wniosek o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków w tym zakresie jest bezzasadny. Zgodnie z art. 2 ust. l ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi, że gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty m. in. określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne, grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno- spożywczemu. Zgodnie zaś z art.4 pkt. 11 ustawy, przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów.
W momencie rozpoczęcia wykorzystywania części w/w działek o pow. 0,7009 ha na cele prowadzonej działalności gospodarczej - produkcji przyczep, a nie wyłącznie na cele produkcji rolnej ta część gruntu straciła charakter rolniczy. Posiadanie przez właściciela działek gospodarstwa rolnego nie przesądza o ich wyłączeniu bądź niewyłączeniu z produkcji rolnej. Dopiero sposób jej faktycznego wykorzystania i przeznaczenia decyduje o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej. Wprawdzie K. S. prowadzi gospodarstwo rolne i część gruntu na przedmiotowych działkach użytkowana jest rolniczo, nie można jednak uznać, iż cały obszar przedmiotowych działek w szczególności zajęty na prowadzenie działalności gospodarczej nie został wyłączony z produkcji rolnej.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył ukarany opłatą, zarzucając naruszenie:
- art. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2409) poprzez błędne i lapidarne przyjęcie, iż na gruncie niniejszej sprawy doszło do wyłączenia niektórych części nieruchomości z produkcji rolnej, co zaś skutkowało ustaleniem nieprawidłowej opłaty z tegoż tytułu, która powinna być określona w wysokości przewidzianej wyłącznie dla prowadzonej na tych gruntach działalności gospodarczej, a także błędne wykazanie, iż w oparciu o jakie regulacje prawne do użytków oznaczonych symbolem "Bi" (inne tereny zabudowane), które zostały zmienione z użytków rolnych R lila stosuje się procedurę określoną w ww. normie prawnej;
- art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez ustalenie błędnej i niewłaściwej wysokości opłaty z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej w sytuacji, gdy nie wzięto pod uwagę kwestii przedawnienia tejże opłaty w myśl art. 189g § 1 k.p.a., a także, gdy w sposób prawidłowy nie ustalono, które grunty faktycznie zostały wyłączone spod produkcji rolnej i rzeczywiście są użytkowane na poczet innego rodzaju działalności;
- art. 2 ust. 1 pkt 3) oraz art. 4 ust. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i brak przyjęcia, iż budowa budynku mieszkalnego w środkowej części obszaru została rozpoczęta w oparciu o pozwolenie na budowę z 1998 r.;
- art. 189g § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na skarżącego kary administracyjnej, o której mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w sytuacji, kiedy upłynął przewidziany przepisami prawa termin przedawnienia, tj. pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa;
- art. 7, 77, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. z uwagi na brak wszechstronnego rozważenia i wyjaśnienia przez organ okoliczności sprawy, brak podjęcia przez organ kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, brak wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego oraz dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego przejawiającą się przede wszystkim w niezrozumiałym pominięciu zgłoszonych przez skarżącego wniosków dowodowych, tj. przeprowadzeniu dowodu z zeznań świadka B. K., J. W. oraz A. W.;
- art. 7, 8, 10 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej;
- art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez dowolność w wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne jej uzasadnienie;
- art. 9 oraz 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji;
- art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji;
- art. 104 § 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie części zarzutów zgłoszonych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji Starosty Krakowskiego.
wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych.
Skarga zasługuje na uwzględnienie z powodu niekompletnie ustalonego przez organy obu instancji stanu faktycznego co spowodowało naruszenie art. 7, 77, 80 k.p.a. w zakresie istotnego stanu faktycznego.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż podstawą materialną rozstrzygnięcia jest art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, odnoszący się do wyłączenia z produkcji, zdefiniowanego w przepisie art. 4 pkt 11 tej ustawy, które oznacza rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntów.
W kontrolowanej sprawie ustalenia organów nie wskazują w sposób precyzyjny, aby na spornych gruntach skarżący zaprzestał całkowicie prowadzenia działalności rolniczej, gdyż z przeprowadzonych dowodów i niezweryfikowanych przez organy wyjaśnień skarżącego wynika, iż nadal prowadzi on taką działalność. Aby uznać nieruchomość, czy jej część za wyłączoną z produkcji rolnej to musi wprost wynikać, że nie prowadzona jest na niej działalność rolnicza lecz coś odrębnego od takiej działalności. Jeśli jakiś obiekt natomiast jest wykorzystywany do działalności rolniczej, a także posiłkowo do działalności gospodarczej to nie zachodzi wyłączenie z produkcji rolnej. Tymczasem ustalenia organów sprowadzały się do oględzin mających wskazywać, że część gruntu w północnej części wymienionych do wyłączenia działek została faktycznie wyłączona z produkcji rolnej, na co miały wskazywać obiekty takie jak wiaty, blaszaki, utwardzone dojazdy, miejsca składowania materiałów budowlanych itd. przy jednoczesnym ustaleniu, że grunt w południowej części działek użytkowany jest rolniczo. Organy pominęły i nie wyjaśniły w sposób precyzyjny podnoszonych okoliczności, iż w/w obiekty mogą służyć także produkcji rolnej ze względu na możliwość i faktyczne przechowywanie maszyn rolniczych, sprzętu rolniczego czy produktów rolnych, do czego się faktycznie nadają i w tym zakresie nie przeprowadziły wszystkich koniecznych dowodów, m.in. wnioskowanych przez skarżącego. Podstawowym zadaniem organów w świetle wymogów z art. 7, 77, 80 k.p.a. było wyodrębnienie konkretnych obiektów czy części nieruchomości jako wyłączonych z produkcji rolnej, a nie ogólna ocena sprowadzająca się do konstatacji, że rozpoczęcie wykorzystywania części w/w działek na cele prowadzonej działalności gospodarczej - produkcji przyczep, a nie wyłącznie na cele produkcji rolnej, oznacza że taka część gruntu straciła charakter rolniczy. O ile zatem okoliczność prowadzenia gospodarstwa rolnego nie musi wprost oznaczać, że cały obszar przedmiotowych działek, w szczególności zajęty na prowadzenie działalności gospodarczej nie został wyłączony z produkcji rolnej, to jednak wyłączenie może zostać stwierdzone dopiero po precyzyjnym ustaleniu, że dany obiekt czy część gruntu nie jest wykorzystywany do produkcji rolnej.
Również ustalenia w zakresie budynku mieszkalnego w środkowej części spornego obszaru są niewystarczające, ponieważ nie wyjaśniono w sposób wyczerpujący czy budynek taki odnosi się do zabudowy siedliskowej - rozbudowy zagrody (siedliska). Sam symbol w ewidencji gruntów czy oznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako nie oznacza wyłączenia z produkcji rolnej, ponieważ znaczenie mają okoliczności odnoszące się do spełnienia przesłanek zabudowy zagrodowej (siedliska), które to organy powinny samodzielnie precyzyjnie ustalić, skoro badają okoliczność wyłączenia z produkcji rolnej. W tym celu organy powinny ustalić wszystkie konieczne okoliczności faktyczne celem dokonania prawidłowej kwalifikacji prawnej w zakresie zabudowy siedliskowej - rozbudowy zagrody (siedliska) w tym np. położenie w terenie rolnym, istnienie gospodarstwa rolnego i jego cechy, związek funkcjonalny itd. aby jednoznacznie w świetle obowiązujących przepisów odnoszących się do takiej zabudowy ocenić czy rozpoczęta budowa budynku mieszkalnego jest albo nie jest zabudową siedliskową w ramach gospodarstwa rolnego.
W zakresie natomiast zarzutu przedawnienia skarżący co do zasady nie ma racji, gdyż bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia, w którym popełniono naruszenie, jednakże w przypadku ciągłych lub powtarzających się naruszeń bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia zaprzestania naruszenia. W niniejszej sprawie naruszanie jeśli ono występuje, co organy muszą ponownie precyzyjnie ustalić, ma co do zasady charakter trwały (ciągły), i nadal występuje, a zatem nie zakończyło się. Wobec powyższego nie można uznać, że upłynęło pięć lat od dnia naruszenia, które co do zasady może trwać do chwili obecnej. W przypadku zatem dokonania samowolnego, niezgodnego z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenia gruntu z produkcji które trwa nadal, nie można uznać, że upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa czyli działania sprzecznego z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż w przepisie chodzi nie o pierwszy dzień wystąpienia naruszenia lecz ostatni. Dopiero upływ pięcioletniego okresu, w którym zaprzestano by innego niż rolnicze użytkowania gruntów, powodowałaby niemożność nałożenia administracyjnej kary pieniężnej z uwagi na przedawnienie możliwości nałożenia kary administracyjnej. Dopóki zatem generalnie na spornym obszarze przy stwierdzeniu wyłączenia z produkcji rolnej, nie zostanie przywrócone rolnicze użytkowanie gruntu, dopóty trwa stan naruszenia prawa, a bieg terminu przedawnienia do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej się nie rozpoczął.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny, należycie przeprowadzić postępowanie z zachowaniem wymogów z art. 7 i 77 kpa, w tym podanych powyżej zaleceń Sądu w zakresie stwierdzonych uchybień, nadto rozpatrzeć wszelkie wnioski i zarzuty skarżącego.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a.
O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 13 487 zł, obejmującą wpis 2670 zł i koszty zastępstwa radcowskiego 10 800 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit a w zw. z § 2 pkt 7 rozp. Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2023.1935 t.j.) oraz 17 zł opłaty od pełnomocnictwa.