II SA/Kr 604/21

II SA/Kr 604/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-07-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /przewodniczący/
Joanna Człowiekowska /sprawozdawca/
Paweł Darmoń
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Czystość i porządek
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
oddalono skargę w pozostałym zakresie
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 147
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel SWSA Joanna Człowiekowska (spr.) SWSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w S na uchwałę nr XXVI/256/2016 Rady Gminy Z. z dnia 1 grudnia 2016 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Z. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 12 ust. 3 lit a oraz lit. d Załącznika do uchwały; II. w pozostałym zakresie skargę oddala.
Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w Suchej Beskidzkiej wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XXVI/256/2016 Rady Gminy Zawoja z 1 grudnia 2016 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zawoja, w części obejmującej § 4 ust. 1 lit. a) i lit. d), § 5 ust. 3, § 12 ust. 3 lit. a) i d) załącznika do ww. uchwały, tj. Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zawoja (dalej: Regulamin).
Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale:
1) istotne naruszenie prawa poprzez wprowadzenie w regulaminie rozwiązań, które stanowią przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 1 i 3a ustawy o czystości i porządku w gminach, poprzez zastosowanie powtórzeń ustawy w Załączniku do Uchwały w § 4 ust. 1 lit a) i § 4 ust. 1 lit d);
2) istotne naruszenie prawa poprzez nałożenie w Załączniku do uchwały w § 5 ust. 3 na właścicieli nieruchomości położonych wzdłuż chodnika obowiązku "niezwłocznego" usuwania z budynków i ich części oraz urządzeń użyteczności publicznej, sopli i nawisów śniegu, stwarzających zagrożenie dla przechodniów, co stanowi naruszenie prawa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach;
3) istotne naruszenie przepisów zawartych w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia przez nałożenie w § 12 ust. 3 lit a) na właścicieli bezwzględnego obowiązku wyprowadzania każdego psa na smyczy a psów ras uznawanych za agresywne oraz innych psów mogących stanowić zagrożenie dla ludzi, tylko na smyczy i w kagańcu;
4) istotne naruszenie przepisów zawartych w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia przez nałożenie w § 12 ust. 3 lit d) zakazu wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej i obsługi ludności.
Wobec powyższego Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, a to w zakresie § 4 ust. 1 lit. a) i lit. d), § 5 ust. 3, § 12 ust. 3 lit. a) i d) Regulaminu.
W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że skoro w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. zawarty jest zamknięty katalog spraw w zakresie, których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, to rada gminy nie może wykraczać poza zakres wyznaczony przez ustawę. Rada gminy uchwalając Regulamin powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich zagadnień, które są enumeratywnie wymienione w art. 4 ust. 2 ustawy o czystości i porządku w gminach.
Prokurator podniósł, że akty prawa miejscowego mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, w konsekwencji czego, nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Zdaniem Prokuratora, powtórzenie przepisu ustawy w uchwale może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, gdyż przepis ten będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono. Ponadto, dokonując powtórzenia norm prawnych zawartych w ustawie, organ stanowiący narusza zapisy zawarte w § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej. Prokurator podniósł, że nałożenie w § 5 ust. 3 Regulaminu na właścicieli nieruchomości położonych wzdłuż chodnika obowiązku "niezwłocznego" usuwania z budynków i ich części oraz urządzeń użyteczności publicznej, sopli i nawisów śniegu, stwarzających zagrożenie dla przechodniów wykracza poza delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. O ile bowiem bezsprzecznym jest fakt bezpieczeństwa przechodniów, o tyle określenie czasu wykonania takiej czynności przez organ stanowiący gminy stanowi przekroczenie jego kompetencji. Rada gminy uprawniona została jedynie do określenia wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, lecz nie została uprawniona do nakazywania właścicielom nieruchomości usuwania zanieczyszczeń chodnika, wskazując termin wykonania takiego obowiązku jako "niezwłoczny". Prokurator powołał się na wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach z 3 lipca 2020 r., sygn. II SA/Gl 313/20.
Dalej prokurator wskazał, że nałożenie w § 12 ust. 3 lit a) na właścicieli bezwzględnego obowiązku wyprowadzania każdego psa na smyczy – bez wprowadzenia wyjątków, np. co do stanu zdrowia, wieku, narusza art. 4 ust. 2 u.c.p.g. W tym zakresie Prokurator powołał się na wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 września 2012 r., sygn. II OSK 1492/12 oraz Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Krakowie z 24 lutego 2021 r., sygn. II SA/Kr 44/21. Zdaniem Prokuratora niezgodne z prawem jest również uregulowanie zawarte w § 12 ust. 3 lit d) zakazujące wprowadzania psów i innych zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej i obiektów obsługi ludności. Uregulowanie takie, w ocenie Prokuratora, wykracza poza ustawowe upoważnienie określone w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., przez ustanowienie całkowitego zakazu wprowadzania zwierząt na określony teren lub obiekt, zamiast ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami tak, aby ich pobyt na terenie lub w obiekcie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy i nie zagrażał przebywającym tam osobom. Prokurator wskazał, że norma zawarta w zaskarżonej uchwale jest zbyt daleko idąca, w sposób nieproporcjonalny ingeruje w wolność osób utrzymujących psy oraz w prawo własności właścicieli wymienionych obiektów i wolność działalności gospodarczej. Akty prawa miejscowego nie mogą naruszać wolności poruszania się jednostki, tylko dlatego, że porusza się ze zwierzęciem domowym. W tym zakresie Prokurator powołał się na wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 991/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2021 r., sygn. II SA/Kr 1297/19.
W odpowiedzi organ wniósł o umorzenie postępowania. Podniesiono, że zaskarżona uchwała utraciła moc obowiązującą; została uchylona § 2 uchwały nr XXIl/240/2020 Rady Gminy Zawoja z 26 listopada 2020 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zawoja. Organ stwierdził, że zgodnie z aktualną linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do orzekania w zakresie legalności aktów prawa miejscowego, które zostały wydane w oparciu o nieobowiązujące już bądź zmienione przepisy, czy podjętych przez organ, który z woli ustawodawcy utracił już kompetencję do ich stanowienia. Zdaniem organu, taka sytuacja występuje w rozpatrywanej sprawie. Nadto organ podniósł, że zasada tempus regit actum, nakazująca sprawę wszczętą pod rządami oznaczonych przepisów rozstrzygać na ich podstawie, choćby zostały formalnie uchylone, nie ma zastosowania w przypadku skargi wniesionej na akt prawa miejscowego, który przestał obowiązywać po wniesieniu skargi. Dalej organ podał, że w orzecznictwie wskazuje się w takich sprawach na bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego z powodu braku sprawy administracyjnej, która stanowiłaby przedmiot orzekania. Organ podniósł, że zaskarżona uchwała od chwili jej podjęcia uległa dużej zmianie, zwłaszcza na mocy art. 9 ustawy nowelizującej z 19 lipca 2019 roku o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2019, poz. 1579). Z uwagi na ww. przepis Rada Gminy Zawoja podjęła 26 listopada 2020 r. uchwałę nr XXII/240/2020 w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zawoja, która uchyliła uchwałę objęta skargą w niniejszym postępowaniu. Wobec powyższego – zdaniem organu - sąd administracyjny nie jest władny poddać kontroli postanowień zaskarżonego Regulaminu utrzymania czystości i porządku, po dniu, w którym utracił on już swoją moc prawną i w związku ze zmianą upoważnienia ustawowego do jego wydania, w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wszczęte postępowanie powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Na wstępie należy wskazać, że z mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia orzekania w sprawie stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Na tej podstawie zarządzeniem Przewodniczącego II Wydziału w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu.
Zakres przedmiotowy sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego na podstawie art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego sąd administracyjny stwierdza jego nieważność albo orzeka, iż został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Koresponduje z tym przepisem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 731: dalej: u.s.g.) stanowiąc, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Biorąc pod uwagę treść przepisów ustawy o samorządzie gminnym można wyróżnić dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Ustawa nie określa katalogu wad stanowiących istotne naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego, nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., sygn. SA/Wr 849/90, OSNA 1990 r. Nr 4, poz. 2 wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., sygn. SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14, wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. II SA/Wr 157/99, nie publ.). Niewątpliwie jednak katalog wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych może naprowadzać na wyodrębnienie naruszeń stanowiących istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego. Naruszenia tego rodzaju mogą dotyczyć np. przepisów wyznaczających kompetencje organów, przepisów regulujących procedurę podejmowania aktu, czy też przepisów prawa materialnego determinujących treść aktu.
Skarga w części zasługiwała na uwzględnienie.
Analiza legalności Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zawoja stanowiącego treść uchwały Rady Gminy Zawoja z 1 grudnia 2016 r. Nr XXVI/256/2016, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego 2016 r. poz. 7709, musi być poprzedzona ogólnym spostrzeżeniem, że rada gminy nie jest prawodawcą samoistnym, takim jak ustawodawca. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. A zatem stanowienie przez radę gminy aktów prawa miejscowego wymaga upoważnienia ustawowego, bądź to ogólnego, określonego w ustawie o samorządzie gminnym, bądź to szczegółowego, zawartego w innej ustawie (por. art. 40 ust. 1 u.s.g.), a co za tym idzie, materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty prawa miejscowego mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest chociażby to, że nie mogą normować materii uregulowanej aktami wyższego rzędu.
Zaznaczyć trzeba również, że legislacja administracyjna ma "sprzyjać dobremu administrowaniu, ale przede wszystkim dobru administrowanych. Decyzje prawodawcze podejmowane w rezultacie procedur legislacyjnych muszą przyjmować taki kształt i tak pełnić swą rolę, aby były postrzegane jako jeden z funkcjonalnych instrumentów służących faktycznie wspólnocie i człowiekowi obdarzonemu przyrodzoną godnością. Mają one wzbudzać zaufanie do prawa, które staje się dobrem wspólnym tylko wtedy, gdy jest niezbędne i przyjazne w swej formie i treści zarówno dla administrujących, jak i administrowanych" (Z. Duniewska, M. Stahl, "Legislacja administracyjna - zagadnienia wprowadzające", w: "Legislacja administracyjna. Teoria, orzecznictwo, praktyka", Warszawa 2012). Osiągnięcie wskazanych celów jest możliwe, jeśli przy tworzeniu prawa miejscowego, stanowiącego prawo powszechnie obowiązujące, uwzględnia się zasady prawidłowej legislacji. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. II SA/Wr 711/11 (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. I OSK 638/18, CBOSA) "przepis prawa miejscowego musi być sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny. Adresat takiego przepisu powinien wiedzieć, jak ma się zachować, bądź jakie uprawnienia na mocy tego przepisu mu przysługują. Z kolei, organ stosujący przepis musi wiedzieć, w jaki sposób go zinterpretować. Przepisy o niedookreślonej (bądź niewystarczająco określonej) lub niezrozumiałej treści należy uznać za sprzeczne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą poprawnej legislacji." Podkreślić należy także, za wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 listopada 2006 r. (SK 42/05, OTK-A 2006/10/148), że wymóg określoności regulacji prawnych wynika z zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji i oznacza obowiązek formułowania przepisów w sposób poprawny, precyzyjny i jasny. Każdy przepis prawny powinien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego. Dopiero spełnienie tego warunku podstawowego pozwala na jego ocenę w aspekcie pozostałych kryteriów. Wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw tak, by ich treść była oczywista i pozwalała na wyegzekwowanie.
Upoważnienie do podjęcia kwestionowanej przez Prokuratora uchwały wynika z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 1888, dalej: u.c.p.g.), zgodnie z którym rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (dalej: regulamin). Regulamin ten jest aktem prawa miejscowego. Z kolei, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały) regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.
Sąd doszedł do przekonania, że istotnie naruszają prawo, zasługując na stwierdzenie nieważności, zakwestionowane w skardze przepisy § 12 ust. 3 lit. a oraz lit. d Regulaminu. Sformułowano w nich następujące nakazy skierowane do osób utrzymujących psy: wyprowadzania psów na terenach użytku publicznego tylko na smyczy, natomiast psów ras uznawanych za agresywne oraz innych psów mogących stanowić zagrożenie dla ludzi - tylko na smyczy i w kagańcu (lit. a), niewprowadzania psów i zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej i obsługi ludności (lit. d).
Co do § 12 ust. 3 lit. a Regulaminu należało mieć na względzie, że wprowadzona regulacja zbieżna jest z materią uregulowaną ustawą, tj. art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (obecnie Dz. U. 2020 r. poz. 638). Przepis ustawowy nie wprowadza generalnego nakazu prowadzenia psów na smyczy, a stanowi zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Przepis § 12 ust. 3 lit. 1 Regulaminu ustanawiając zakaz dalej idący. Z drugiej zaś strony, należało mieć na względzie słuszny pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 września 2012 r., II OSK 1492/12, zgodnie z którym generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych, zwłaszcza w przypadku zwierzęcia chorego i starego. Wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa, nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, powinno odbywać się z poszanowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przywołane postanowienie regulaminu tę zasadę narusza, nakładając obowiązek, który ocenić należy jako nadmierny.
Co do § 12 ust. 3 lit. d Regulaminu należało dostrzec, że narusza on art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., który nie daje radzie gminy kompetencji do wprowadzania generalnych zakazów wprowadzania zwierząt do określonych kategorii obiektów, ale zobowiązuje przede wszystkim do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami tak, aby ich pobyt na terenie lub w obiekcie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy i nie zagrażał przebywającym tam osobom (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/17). Zwrócić należy przy tym uwagę, że pojęcie "obiektu użyteczności publicznej" ma bardzo szeroki zakres. Jak wskazano w orzecznictwie, o zaliczeniu danego obiektu do kategorii użyteczności publicznej decyduje w pierwszej kolejności zaspokajanie zbiorowych i powszechnych, a nie indywidualnych lub grupowych potrzeb społecznych. Przyjmując takie kryterium, do obiektów użyteczności publicznej można zaliczyć np. boiska, hale sportowe, lodowiska, sale gimnastyczne, stadiony, kąpieliska, drogi, tereny rekreacyjne, parki, zieleńce gminne, dworce, przystanki itp. (por. wyrok WSA w Krakowie z 8 listopada 2019 r., II SA/Kr 907/19, nieprawom.). Tak sformułowany zakaz prowadzi zatem do niedającego się zaakceptować w demokratycznym państwie prawnym ograniczenia praw osób trzymających zwierzęta, w tym ogranicza wolność przemieszczania się. Nie uwzględnia przy tym potrzeb osób trzymających zwierzęta o specjalnych potrzebach, w tym niewidzących, niepełnosprawnych ruchowo oraz poruszających się z psami służbowymi (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 lipca 2020 roku, II SA/Kr 568/20).
Sąd nie dopatrzył się natomiast istotnego naruszenia prawa w przepisach § 4 ust. 1 lit. a i d Regulaminu, które – według skarżącego – stanowią przekroczenie delegacji ustawowej (art. 4 ust. 2 u.c.p.g.) przez powtórzenie obowiązków właścicieli wskazanych w art. 5 ust. 1 pkt 1 i 3a u.c.p.g. W przywołanych przepisach Regulaminu sformułowano obowiązki właścicieli nieruchomości "do ochrony środowiska przed odpadami komunalnymi i nieczystościami ciekłymi powstającymi na terenie nieruchomości" poprzez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do gromadzenia odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym (lit. a) oraz gromadzenia nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych (lit. d). Obowiązki te w istocie nawiązują do obowiązków właścicieli wskazanych w art. 5 ust. 1 pkt 1 i 3a u.c.p.g.
Sąd podziela zasadniczo stanowisko Prokuratora kwestionujące powtarzanie regulacji ustawowej w aktach niższego rzędu. Nie jest to technika prawidłowa, jeśli weźmie się pod uwagę zasadę hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa. Unaocznia to chociażby § 137 Zasad techniki prawodawczej, określonych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", zgodnie z którym w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Wskazana wytyczna dotyczy aktów prawa miejscowego po myśli § 138 w zw. § 143 Zasad. Niemniej jednak w przypadku analizowanej uchwały zamieszczenie wskazanych obowiązków nie uzasadnia ich wyeliminowania w drodze stwierdzenia nieważności, jako że nie wpływają ujemnie na przejrzystość i czytelność aktu normatywnego. Sąd miał przy tym na względzie specyfikę Regulaminu i jego rolę w uświadamianiu mieszkańcom gminy ciążących na nich obowiązków w sferze utrzymania porządku i czystości w gminie.
Sąd nie dopatrzył się również istotnego naruszenia prawa w przepisie § 5 ust. 3 Regulaminu zobowiązującym właścicieli nieruchomości położonych wzdłuż chodnika do niezwłocznego usuwania z budynków i ich części oraz urządzeń użyteczności publicznej, sopli i nawisów śniegu, stanowiących zagrożenie dla przechodniów. W istocie, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g., upoważniając do uregulowania w regulaminie kwestii uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie posługuje się określeniem "niezwłocznie". Jednak Sąd w składzie rozpatrującym przedmiotową sprawę, podzielając pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 marca 2021 r., II SA/Kr 101/21, stoi na stanowisku, że skoro rolą regulaminu jest określenie "szczegółowych zasad" w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, to sfomułowanie "niezwłocznie" jest właśnie takim uszczegółowieniem, które ma w języku prawniczym ustalone rozumienie; oznacza wykonanie czegoś nie tyle natychmiast, co "bez zbędnej zwłoki". Przedstawione postanowienie Regulaminu jest zatem logiczne, uzasadnione i nie narusza prawa.
Na zakończenie Sąd wskazuje, że nie znalazł przyczyn do umorzenia postępowania, jako bezprzedmiotowego. O bezprzedmiotowości tego postępowania nie świadczą w szczególności nowelizacje przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, które nie pozbawiły rady gminy kompetencji do uchwalenia regulaminu, a jedynie zmodyfikowały jego treść. Zauważyć trzeba ponadto, że zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzenie nieważności uchwały oznacza wyeliminowanie kontrolowanego aktu z mocą ex tunc (od momentu podjęcia aktu), podczas gdy skutku takiego nie wywołuje utrata mocy na drodze uchylenia inną, kolejną uchwałą.
Wobec przedstawionych okoliczności Sąd orzekł w punkcie I sentencji wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., o nieważności uchwały w części obejmującej § 12 ust. 3 lit. a i d jej załącznika. W pozostałym zakresie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił, o czym orzeczono w punkcie II sentencji wyroku.