II SA/KR 603/25

II SA/Kr 603/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-07-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Magda Froncisz /sprawozdawca/
Sebastian Pietrzyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 85 poz 388
art 2
Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali.
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 16 , art 217 - 219
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 lipca 2025 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 3 marca 2025 r. znak SKO.Z/4100/4/2025 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokali oddala skargę.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z 27 grudnia 2024 r. znak: AU-01-7.7120.718.2024.EBĄ, po rozpatrzeniu wniosku M. S. z 22 października 2024 r., odmówił wydania zaświadczenia o samodzielności pięciu lokali mieszkalnych oznaczonych nr 1-5, znajdujących się w budynku nr [...] przy ul. Ż. w K..
Jako podstawę prawną postanowienia organ I instancji wskazał art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej "K.p.a." oraz art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2020 r. poz. 1910), dalej "u.w.l.".
W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji stwierdził m.in., że 22 października 2024 r. wpłynął do niego wniosek o wydanie zaświadczenia o samodzielności ww. pięciu lokali mieszkalnych. Ze względu na skomplikowany charakter sprawy nie mogła ona zostać załatwiona w terminie z art. 217 K.p.a.
Jako przyczynę odmowy wydania żądanego zaświadczenia organ I instancji wskazał, że w zgromadzonych materiałach brak jest dokumentów potwierdzających fakt, że budynek zlokalizowany na działce ewid. nr [...] obr. [...] jedn. ewid. K. w K. (ul. Ż. ), pierwotnie zaprojektowany jako obiekt jednorodzinny, co potwierdza decyzja pozwolenia na budowę z 22 czerwca 1994 r., został przekształcony w budynek wielorodzinny i spełnia normy dla tego rodzaju zabudowy. Ponadto organ I instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie nie odpowiedział na prośbę wystosowaną przez Prezydenta 19 listopada 2024 r. o wyjaśnienie, do której kategorii zalicza się ww. budynek, jako że takiej informacji brakuje w zaświadczeniu o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu w sprawie przystąpienia budynku do użytkowania (znak: RPU.5120.768.2024.SRZ z 7 sierpnia 2024 r.). Brak ten zdaniem organu uniemożliwia weryfikację dokumentów przedłożonych przez wnioskodawcę do wniosku o wydanie zaświadczeń o samodzielności ww. lokali.
Dalej Prezydent zauważył, że nastąpiła niespójność w zakresie funkcji budynku, jako że wnioskodawca nie załączył do wniosku dokumentu potwierdzającego zmianę sposobu użytkowania budynku jednorodzinnego na wielorodzinny, przez co organ nie może stwierdzić spełnienia wymagań z art. 2 ust. 1a u.w.l. Organ I instancji uznał, że ww. lokale powstały poprzez zmianę sposobu użytkowania w sposób niezgodny z dokumentacją powstałą na etapie planistycznym i budowlanym.
Wnioskodawca M. S., reprezentowany przez adwokata, wniósł zażalenie na powyższe postanowienie z 27 grudnia 2024 r., żądając jego uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Podniósł zarzuty naruszenia przez organ I instancji przepisów:
1) prawa materialnego, a to art. 2 ust. 1 i ust. 2 u.w.l. poprzez stwierdzenie, że lokale nr 1, 2, 3, 4 i 5 znajdujące się w budynku nr [...] przy ul. Ż. nie spełniają wymogów samodzielności w świetle administracyjnych aktów planistycznych i budowlanych;
2) proceduralnych:
- art. 80 K.p.a., poprzez wadliwą ocenę materiału dowodowego i w rezultacie uznanie, że informacje wynikające z dokumentów zawartych w aktach sprawy nie pozwalają na stwierdzenie spełnienia wymagań dla wydania zaświadczenia o samodzielności ww. pięciu lokali mieszkalnych,
- art. 77 w zw. z art. 218 § 2 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności, które organ uznał za niejasne, a co za tym idzie niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w wyniku zaniechania zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i de facto rozstrzygnięcie sprawy na niekorzyść wnioskodawcy na podstawie niepełnych ustaleń tj. w przedmiocie przesłanek pozwalających na stwierdzenie samodzielności lokali istniejących w przedmiotowym budynku mieszkalnym,
- art. 7 K.p.a., czyli zasady prawdy obiektywnej, poprzez niepodjęcie przez organ I instancji czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu wnioskodawcy, w sytuacji uznania braku wystarczających dowodów dla załatwienia sprawy,
- art. 8 § 1 K.p.a. czyli zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy publiczne, poprzez uniemożliwienie wnioskodawcy wyodrębnienia ww. pięciu lokali w sytuacji dysponowania ostatecznymi zgodami budowlanymi potwierdzającymi legalność inwestycji.
Skarżący zauważył, że regulacja art. 2 ust. 1a u.w.l. wprowadzona w 2018 r. służyć miała zapobieżeniu patologiom inwestycyjnym polegającym na obchodzeniu przez inwestorów przepisów planistycznych i budowlanych i miała w zamierzeniu dotyczyć inwestycji powstałych po dacie jej wejścia w życie. Wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1c u.w.l., odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne, ale ograniczenie to nie ma zastosowania do budynków, które zostały wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed dniem 11 lipca 2003 r. Podkreślił znaczenie zasady lex retro non agit. Wskazał też, że pierwotną zgodę budowlaną stanowi w sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę z 22 czerwca 1994 r. dla "budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej", wydana na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Następnie decyzją z 22 grudnia 1999 r. przeniesioną ww. decyzję na A. D.-R. i zmieniono ją na podstawie art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie: Dz.U. z 2025 r. poz. 418), dalej: "P.b.", w zakresie wewnętrznych rozwiązań architektoniczno-budowlanych, pozwalających na wydzielenie pięciu lokali mieszkalnych. Zrealizowana inwestycja w takim kształcie została zaakceptowana przez organ nadzoru budowlanego jako nadająca się do użytkowania, czego wyrazem jest zaświadczenie o braku sprzeciwu z 7 sierpnia 2024 r. wydane na podstawie art. 54 ust. 2 P.b.
Skarżący podkreślił, że w datach wejścia do obrotu prawnego obu decyzji: - o pozwoleniu na budowę z 22 czerwca 1994 r. oraz zmieniającej z 22 grudnia 1999r., ani ustawy budowlane ani też przepisy wykonawcze do tych ustaw, w tym rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. z 1980 r. nr 17 poz. 62), nie definiowały pojęcia budynku mieszkalnego jednorodzinnego czy wielorodzinnego, z kolei rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. nr 15 poz. 140), definiowało pojęcia zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, ale nie budynku jednorodzinnego i wielorodzinnego, co zdaniem skarżącego nie sposób traktować jednakowo. I tak, zgodnie z § 3 pkt 4 ww. rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r., (zdaniem skarżącego definicja "nie najlepszej jakości, nastręczająca trudności interpretacyjne"), przez zabudowę jednorodzinną rozumie się budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków w układzie: wolno stojącym, bliźniaczym, szeregowym, atrialnym, a także budynek mieszkalny zawierający nie więcej niż 4 mieszkania lub zespół takich budynków.
Według wnioskodawcy ww. definicje nie mogły znajdować przełożenia na akty planistyczne, bowiem zawarte zostały w akcie podustawowym. Definicja legalna budynku mieszkalnego jednorodzinnego została wprowadzona do systemu prawnego dopiero 11 lipca 2003 r. nowelą z dnia 27 marca 2003 r. (art. 3 pkt 2a P.b.). Wobec tego, zdaniem skarżącego, wcześniej nie funkcjonowało ustawowe kryterium służące zakwalifikowaniu budynku mieszkalnego jako jednorodzinnego, czy wielorodzinnego, oparte na konkretnej liczbie lokali. Tym samym wydzielenie pięciu lokali nie może świadczyć o "niespójności funkcji", czy o nielegalnej zmianie sposobu użytkowania budynku. Weryfikacja spełnienia wymogów dla wydania zaświadczenia o samodzielności lokali objętych inwestycją realizowaną na podstawie decyzji administracyjnych (tak budowlanych jak i planistycznych) z dat poprzedzających wskazane zmiany ustawowe, nie może być dokonywana przez pryzmat reguł i systemu pojęciowego stosowanego w definicjach ustaw obecnie obowiązujących. Skarżący stwierdził, że organ I instancji kwestionując ustalenia organu wydającego decyzję zmieniającą z 22 grudnia 1999 r., dokonuje nieuprawnionej, wtórnej oceny przedmiotowej kwestii, wykraczając tym samym poza właściwość rzeczową i granice swojego upoważnienia wynikające z art. 2 ust. 4 u.w.l.
W ocenie skarżącego organ w sposób nieuprawniony utożsamił sposób użytkowania obiektu budowlanego z jego funkcją, mimo że między sposobem użytkowania a funkcją występuje relacja krzyżowania pojęć, a nie ich pokrywania się, czy zawierania się jednego w drugim, stąd też zmiana sposobu użytkowania nie musi prowadzić do zmiany funkcji. Wydzielenie pięciu lokali mieszkalnych w budynku odbyło się na podstawie decyzji budowlanej zamiennej, wydanej na podstawie art. 36a P.b., a więc nie może być traktowane jako nielegalna zmiana sposobu użytkowania i nie zostało ono dokonane samowolnie.
Wnioskodawca wskazał, że legalność czy nielegalność zmiany nie może mieć przesądzającego znaczenia dla oceny przesłanek wyodrębnienia lokalu jako samodzielnego w rozumieniu art. 2 u.w.I., gdyż przesłanki te odnoszą się do lokalu, a nie całego budynku. Ponadto zmiana sposobu użytkowania należy do sfery faktów, a ich ustalenie wykracza poza przedmiot postępowania w sprawie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu. Strona podniosła ponadto, że organ dysponuje materiałami pozwalającymi na stwierdzenie spełnienia tych przesłanek. Organ niesłusznie, powziąwszy wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, przyjął je za wystarczającą podstawę wydania rozstrzygnięcia na niekorzyść wnioskodawcy. Nie podjął próby samodzielnego rozwiania tych wątpliwości poprzez uzupełnienie materiału dowodowego, przez co nie mógł ustalić bezspornie, że pięć lokali mieszkalnych nie spełnia wymogów samodzielności, co pozostaje w sprzeczności z zasadą prawdy obiektywnej i budzenia zaufania do organów władzy publicznej. Kwestionowane rozstrzygnięcie skarżący postrzega jako naruszenie zasady ochrony praw słusznie nabytych, a także praw właściciela w myśl art. 140 Kodeksu cywilnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z 3 marca 2025 r. znak: SKO.Z/4100/4/2025, na podstawie art. 2 ust. 1a, ust. 2 i ust. 3 u.w.l. oraz art. 217 § 1 i § 2, art. 218, art. 219 w zw. z art. 17 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy opisane na wstępie postanowienie Prezydenta z 27 grudnia 2024r.
W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji stwierdził m.in., że zebrane w sprawie dokumenty, zarówno te przedłożone przez wnioskodawcę, jak i dane ustalone w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego, nie stanowią dostatecznej podstawy do potwierdzenia w formie zaświadczenia, o treści żądanej we wniosku. Dalej Kolegium podkreśliło, że zaświadczenie może stanowić jedynie oświadczenie wiedzy i nie może kreować sytuacji prawnej strony. Wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe, gdyż problematyka, której dotyczy zaświadczenie, jest sporna. Zaświadczenie nie może rozstrzygać kwestii spornych, a jedynie może potwierdzać to, co oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z dokumentów, stąd brak możliwości potwierdzenia w sposób bezsporny pewnych faktów lub stanu prawnego stanowi podstawę odmowy wydania zaświadczenia.
Zdaniem organu II instancji w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia organ bada spełnienie wymagań odnoszących się do technicznej samodzielności lokalu (art. 2 ust. 2 u.w.l.), jak również wymagań dotyczących zgodności z wymogami prawno-budowlanymi (art. 2 ust. 1a u.w.l.). Stąd jedynie lokale, które spełniają łącznie określone przesłanki, mogą zostać uznane za lokale samodzielne. Tym samym lokal musi być samodzielny w sensie technicznym, ale równocześnie musi spełniać przesłanki z art. 2 ust. 1a u.w.l.
Kolegium uznało, że z decyzji o pozwoleniu na budowę, jak również z decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie wynika możliwość ustanowienia odrębnej własności samodzielnego lokalu. Brak jest tym samym podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego samodzielność lokalu. Organ II instancji zwrócił uwagę, że proces inwestycyjny na przedmiotowej działce nr [...] trwał wiele lat. Podkreślił, że w decyzji z 1999 r. zmieniającej pozwolenie na budowę budynku jednorodzinnego, zezwalającej na wewnętrzne zmiany architektoniczno-budowlane i uzyskanie pięciu lokali mieszkalnych, w żaden sposób nie zaliczono spornego budynku do zabudowy wielorodzinnej. Wskazał, że na datę ww. decyzji zmieniającej obowiązywało już ww. rozporządzenie z 14 grudnia 1994 r., które dokonywało rozróżnienia na zabudowę wielorodzinną i zabudowę jednorodzinną, a mimo to organy nie zastosowały w treści ww. aktu takiej nomenklatury, nie zawiera jej także załączony do decyzji projekt zamienny.
Kolegium zauważyło również, że dopuszczając kontynuowanie robót w kierunkach określonych projektem zamiennym, wprowadzono wyraźne zastrzeżenie, że zmiany te następują w zakresie wewnętrznych zmian architektoniczno-budowlanych w budynku mieszkalnym, a pozostałe zaś warunki pozwolenia pozostają bez zmian. W ww. dokumentach brak jest wysłowienia, że sporny budynek został w związku z tą zmianą przekształcony z budynku jednorodzinnego w budynek zaliczony do zabudowy wielorodzinnej.
Kolejno Kolegium stwierdziło, że organ I instancji wobec takiej treści ww. aktu administracyjnego zasadnie uznał, że nie pozostaje on przydatny w tym sensie, że nie może on stanowić podstawy do stwierdzenia obecnie w zaświadczeniu, że ww. budynek jest budynkiem wielorodzinnym. Inwestor nie dysponuje zaś jakimkolwiek innym dokumentem, potwierdzającym, że budynek projektowany początkowo jako jednorodzinny, został legalnie przekształcony w budynek wielorodzinny i że zostało to potwierdzone konkretnym aktem administracyjnych organów prawa budowlanego.
Zdaniem organu II instancji nie jest z kolei takim dokumentem zaświadczenie PINB w Krakowie z 7 sierpnia 2024 r. o braku sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania ww. budynku, gdyż z treści ww. zaświadczenia nie wynika, aby przedmiotowy budynek w został uznany i traktowany przez ten organ jako budynek wielorodzinny. Ponadto w zaświadczeniu tym nie określono kategorii budynku, w szczególności tej, która potwierdzałaby, że ww. budynek zaliczany jest do kategorii obejmującej budynki wielorodzinne.
Kolegium stwierdziło też, że organ I instancji podjął działania we własnym zakresie zmierzające do ustalenia, czy istnieją dokumenty pozwalające obecnie na kwalifikację ww. budynku jako wielorodzinnego. Niestety Prezydent sam nie dysponując takimi dokumentami, nie zdołał ich uzyskać także od PINB.
Dalej Kolegium wskazało, że nie dopatrzyło się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., jako że organ I instancji nie poprzestał jedynie na badaniu dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę, lecz poszukiwał danych w innych zbiorach, poprzez wezwanie organu nadzoru budowlanego do przesłania całości akt zakończonych ww. decyzjami o pozwoleniu na budowę, pozwoleniem zamiennym, oraz postępowania zakończonego wydanym zaświadczeniem.
Organ II instancji wskazał też, że ustawowo określone pojęcie domu jednorodzinnego wyraźnie zakazuje wydzielania w nim więcej niż dwóch lokali mieszkalnych. Zdaniem Kolegium budynkowi wzniesionemu przez inwestora przysługuje w świetle ww. dokumentów status domu jednorodzinnego, a statusu tego nie zmieniono, należało więc uznać, że niedopuszczalne jest wydanie zaświadczeń o samodzielności większej liczby lokali w takim budynku.
W opinii Kolegium, w toku dalszego procesu inwestycyjnego nie dokonano spójnej i jednoznacznej zmiany pozwolenia poprzez zgodę na zakwalifikowanie go do zabudowy wielorodzinnej (tak na stan prawny z pozwolenia zamiennego z 1999r.), czy też jako budynku o rodzaju wielorodzinnym (tak na stan prawny wg zaświadczenia o braku sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania).
Kolegium zwróciło uwagę również na to, że organy właściwe do wydania zaświadczenia w tym trybie ww. przepisów, obowiązane są przestrzegać zasady aktualności stanu prawnego i nie mogą rezygnować z ustalenia, czy zgodnie z aktualnym stanem prawnym i faktycznym możliwe jest wydanie zaświadczenia o treści żądanej we wniosku. Ustawowo określone pojęcie domu jednorodzinnego wyraźnie zakazuje wydzielania w nim więcej niż dwóch lokali mieszkalnych.
Odpowiadając na zarzuty skarżącego Kolegium wskazało, że w orzecznictwie podkreśla się, że pojęcie samodzielności lokalu i odrębności własności zakłada pozostawanie lokalu w relacji do całości budynku, od której dany lokal pozostaje odrębny, ze względu na swą samodzielność.
W niniejszej sprawie z akt (z omówionych wyżej dokumentów) nie wynika, że jest to budynek wielorodzinny, a jednocześnie akty te są niespójne w zakresie przypisania budynkowi charakteru jednorodzinnego. W dalszym ciągu funkcjonuje w obrocie prawnym akt administracyjny: pozwolenie na budowę z 1994 r. dotyczące budynku jednorodzinnego. W toku dalszego procesu inwestycyjnego nie dokonano spójnej i jednoznacznej zmiany tego pozwolenia poprzez zgodę na zakwalifikowanie go do zabudowy wielorodzinnej, czy też później jako budynku o rodzaju wielorodzinnym. Zatem w toku niniejszego postępowania zaświadczeniowego nie jest możliwe wydanie zaświadczenia potwierdzającego samodzielność przedmiotowych kilku lokali mieszkalnych (o liczbie większej niż 3). Byłoby to niezgodnym z prawem wyjściem przez organ zaświadczający poza swoje kompetencje i de facto "przekształceniem" budynku dotychczas oznaczonego w dostępnych danych i dokumentach jako budynek mieszkalny jednorodzinny lub mieszkalny (z pięcioma lokalami) w budynek wielorodzinny.
Odnośnie przywołanej w odwołaniu okoliczności, że nazewnictwo stosowane w aktach było wynikiem obowiązującego wówczas systemu prawnego i częściowo utraciło aktualność w świetle obecnie obowiązujących przepisów prawnych, powodując niemożność zakalikowania budynku jako budynku o rodzaju wielorodzinnym, stąd powyższa dezaktualizacja doprowadziła do niespójności miedzy treścią żądania i zgromadzonymi dokumentami, organ II instancji wskazał, iż są to negatywne konsekwencje wywołane przyczynami leżącymi po stronie inwestora, tj. wydłużeniem procesu inwestycyjnego. Jest to zdaniem Kolegium ryzyko zmiany stanu prawnego, które obciążać musi inwestora.
Zdaniem Kolegium również i fakt, że organ w uzasadnieniu postanowienia I instancji jako przyczynę odmowy wskazał brak zbieżności funkcji, nie ma wpływu na poprawność samego rozstrzygnięcia. Jako że jest to pewna nieścisłość w nazewnictwie, jakim posługują się obecnie przepisy prawne definiujące pojęcia funkcji i rodzaju zabudowy, będąca wynikiem odniesienia się do treści wniosku podyktowanego treścią i zastosowanej tam systematyki, nie wpływa na poprawność samego procesu myślowego leżącego u podstaw ww. postanowienia.
Kolegium nie zgodziło się także z twierdzeniem skarżącego, że ograniczenie dotyczące możliwości wyodrębnienia w budynku mieszkalnym jednorodzinnym nie więcej niż 2 lokali, nie ma zastosowania do budynków, które zostały wybudowane na podstawie pozwolenia wydanego przed dniem 11 lipca 2003 r. Zdaniem organu II instancji wyjątek z art. 2 ust. 1c u.w.l., jak każdy wyjątek, winien być interpretowany ściśle. Niedopuszczalna jest taka interpretacja wyjątku, która będzie pozwalać na nadanie mu szerokiego zastosowania, wykraczającego poza zasady ogólne wprowadzenia danego nakazu. Organ II instancji opowiedział się za wykładnią celowościową tego przepisu, prowadzącą do wniosku, że nie chodzi tu o datę wybudowania budynku, lecz o datę powstania lokalu będącego przedmiotem oceny w trybie wydawania zaświadczeń.
Stąd, według Kolegium, dyspozycja art. 2 ust. 1a u.w.l. obejmuje swym zasięgiem również sytuacje, w których po 1995 r. nastąpiła np. przebudowa budynku istniejącego przed 1995 r. lub powstałego na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed 1 stycznia 1995 r., zaś dyspozycja art. 2 ust. 1c zdanie pierwsze obejmuje sytuacje, w których po 11 lipca 2003 r. nastąpiła przebudowa/rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w rezultacie której powstał lokal objęty wnioskiem o zaświadczenie. Ustawodawca nie zamierzał wprowadzając ww. przepisy umożliwić inwestorom robót budowlanych wykonywanych obecnie, w nowym stanie prawny, obejścia aktualnych wymogów - tylko dlatego, że budynek, w którym te roboty są wykonywane powstał przed 1995 r. lub przed tą datą wydane zostało pozwolenie na jego budowę.
Zatem zdaniem organu II instancji dyspozycja art. 2 ust. 1c zdanie pierwsze u.w.l. obejmuje zatem swym zasięgiem również sytuacje, w których po 11 lipca 2003r. nastąpiła przebudowa/rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w rezultacie której powstał lokal objęty wnioskiem o zaświadczenie. Kolegium wskazało też, że jak wynika z dokumentów (m.in. oświadczenia kierownika budowy o zakończeniu budowy) sporne lokale zostały wybudowane w 2024 r., a zatem niewątpliwie po 1995 r. i po 11 lipca 2003 r.
Następnie organ II instancji wyraził i uzasadnił pogląd, że starosta uprawniony jest do samodzielnego ustalenia, czy objęty wnioskiem lokal powstał w zgodzie ze wszystkimi aktami określonymi w art. 2 ust. 1a u.w.l., a nie tylko ostatnio wydanym pozwoleniem na użytkowanie.
Zdaniem Kolegium tylko wówczas zrealizowany zostanie cel regulacji art. 2 ust. 1a u.w.l., jakim jest zabezpieczenie interesów przyszłych nabywców lokali objętych zaświadczeniem o samodzielności lokali, gdy stwierdzone zostanie w sposób bezsprzeczny, że ich przeznaczenie pozostaje zgodne zarówno z ustaleniami z zakresu planowania przestrzennego, warunkami technicznymi, prawem budowlanym, jak i pozwoleniem na budowę.
M. S. - reprezentowany przez adwokata - wniósł na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 3 marca 2025 r. znak: SKO.Z/4100/4/2025 skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając mu naruszenie przepisów:
1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Prezydenta z 27 grudnia 2024 r., pomimo wydania go z naruszeniem norm administracyjnego prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym jego uchylenie;
2) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 126 w zw. z art. 217 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1a w zw. z art. 2 ust. 3 u.w.l. poprzez zaakceptowanie błędnych ustaleń organu I instancji w zakresie stanu faktycznego sprawy, które doprowadziły do stwierdzenia niezaistnienia przesłanek do wydania zaświadczenia o samodzielności spornych lokali mieszkalnych oraz niepodjęcie przez Kolegium samodzielnych działań w kierunku weryfikacji tychże ustaleń;
3) art. 217 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1a w zw. z art. 2 ust. 3 u.w.l. poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotem postępowania wyjaśniającego w sprawie zaświadczenia o samodzielności lokali jest ocena zgodności "zgód" budowlanych (pozwolenia na budowę z 22 czerwca 1994 r., znak NB-III- E-7351/25/94, decyzji zamiennej z 22 grudnia 1999 r. nr 1058/2A/99, znak AB-01-2-II.7351-02040-654/99 i zaświadczenia o braku sprzeciwu na użytkowanie budynku z 7 sierpnia 2024 r. znak: RPU.5120.768,2024.SRZ) z ustaleniami aktów planistycznych dotyczących terenu, na którym zlokalizowany jest przedmiotowy budynek, a powzięte przez organy wątpliwości w tym zakresie prowadzić mają do odmowy jego wydania;
4) art. 6, art. 19 i art. 20 K.p.a. w zw. z art. 82 i art. 83 P.b. poprzez akceptację i powielenie faktu przekroczenia przez organ I instancji swojej właściwości rzeczowej polegającego na dokonywaniu - w ramach niezbędnego postępowania wyjaśniającego prowadzonego w sprawie wydania zaświadczenia, o jakim mowa w art. 2 u.w.l. - ustaleń w zakresie zgodności zgód budowlanych z ustaleniami aktów planistycznych dotyczących terenu, na którym zlokalizowany jest sporny budynek, a także w zakresie zmiany sposobu jego użytkowania;
5) art. 16 § 1 K.p.a. poprzez akceptację i powielenie kwestionowania przez organy I instancji ustaleń dokonanych przez organ administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego w postępowaniach w przedmiocie: zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę i zgłoszenia przystąpienia do użytkowania lokali, co stanowi naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej a w konsekwencji skutkowało odmową zaświadczenia o samodzielności spornych lokali mieszkalnych.
Na podstawie wyżej podniesionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Kolegium i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu zarzutów wnioskodawca przedstawił chronologię procesu inwestycyjnego i postępowania w niniejszej sprawie.
Zdaniem skarżącego, weryfikacja zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na potrzeby wydania zaświadczenia na podstawie art. 2 ust. 3 u.w.l. powinna polegać na ustaleniu, czy akty planistyczne nie zakazują wyodrębnienia lokali z takich czy innych względów, nie zaś – czy wprost przewidują w swoich ustaleniach/treści istnienie na danym terenie budynku o określonej liczbie samodzielnych lokali.
Dalej skarżący podniósł, że inne rozumienie ww. przepisu prowadziłoby do ustanowienia kolejnej instytucji dopuszczającej obiekt do funkcjonowania i korzystania z niego przez ludzi i obalenia konstytucyjnej zasady zaufania do państwa i prawa, która w takim ujęciu nie gwarantowałaby obywatelowi, że uzyskanie ostatecznych zgód budowlanych oznacza zakończenie procesu inwestycyjnego, pozwalając na pełne korzystanie z praw właścicielskich. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Lublinie z 21 listopada 2019 r., sygn. III SA/Lu 297/19 skarżący wskazał, że ustalenie, czy lokal spełnia warunek samodzielności w rozumieniu przepisów u.w.l. nie jest uzależnione od funkcji budynku, w którym lokal jest położony oraz rodzaju działalności, która ma być lub jest w tym budynku prowadzona.
Kolejno zauważył, że definicje § 3 pkt 2-4 rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r. nie są najlepszej jakości, nastręczając trudności interpretacyjne, przez co nie dają wyraźnej odpowiedzi na pytanie, jakie konkretnie cechy musi posiadać budynek, aby kwalifikować się jako jednorodzinny czy wielorodzinny, w szczególności nie determinują dozwolonej ilości mieszkań w ramach danego rodzaju budynku mieszkalnego. Opierając się na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 lipca 2002 r, sygn. P 11/01 (OTK-A 2002/4/47, Dz.U.2002/104/932, LEX nr 54907), skarżący podniósł, że omawiane definicje nie mogły służyć innym celom niż ocena inwestycji pod kątem czysto techniczno-budowlanym, w ramach postępowań zmierzających do wydania zgód budowlanych, nie mogły też znajdować przełożenia na akty planistyczne, jako że zostały one zawarte w akcie o charakterze podustawowym, podczas gdy obowiązujące akty ustawowe nawet nie wymieniały przedmiotowych pojęć a tym bardziej nie odsyłały do przepisów wspomnianego rozporządzenia.
Następnie stwierdził, że definicja legalna budynku mieszkalnego jednorodzinnego została wprowadzona do systemu prawnego dopiero 11 lipca 2003r. nowelą z 27 marca 2003 r. oraz że stosowanie przez organy administracji technicznobudowlanej w wydawanych przez siebie zgodach budowlanych nazewnictwa określającego dany typ budynku nie miało do czasu ww. nowelizacji charakteru kategorycznego i tej samej wagi, co na gruncie aktualnie obowiązujących przepisów. Dlatego definicje z rozporządzenia z 1994 r. nie mogą znajdować przełożenia na ocenę spełnienia przesłanek z art. 2 ust. 1a u.w.l., a ponadto znaczenia nie powinna mieć także obowiązująca obecnie definicja ustawowa z art. 3 pkt 2a P.b.
Zdaniem skarżącego uzyskanie "prawa użytkowania" oznacza nic innego jak potwierdzenie, że budynek został wykonany zgodnie z przepisami, spełnia wszystkie wymagania techniczne i prawne, a co za tym idzie - można z niego korzystać. W związku z tym, uzyskanie prawa użytkowania obiektu nie zmienia jego charakteru czy przeznaczenia, ani tym bardziej jego konstrukcji. Dalej skarżący stwierdził, że fakt uzyskania zaświadczenia PINB o braku sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania ww. budynku, przewidującego pięć lokali mieszkalnych dopiero w sierpniu 2024 r., nie wyklucza tej inwestycji z wyłączenia, o jakim mowa w art. 2 ust. 1c zd. 2 u.w.l., jako że budynek ten został wybudowany na podstawie pozwolenia wydanego przed 2003 r.
Na marginesie zwrócił uwagę nadto, że z treści planu ogólnego, obowiązującego w dacie wydania decyzji zamiennej z 1999 r., nie wynikają żadne zakazy, wyrażone wprost lub możliwe do wyinterpretowania, uniemożliwiające wyodrębnienie pięciu lokali mieszkalnych w spornym budynku. Przeciwnie, z regulacji tego planu przewidzianej dla obszaru lokalizacji budynku, wynika wręcz możliwość intensyfikacji rozwiązań architektoniczno-budowlanych.
Skarżący podsumował, że jego zdaniem do stwierdzenia samodzielności ww. lokali nie jest konieczne ustalenie, czy ww. budynek mieści się w aktualnie obowiązującej definicji budynku jednorodzinnego, wprowadzonej do systemu prawnego po przeszło 4 latach od otrzymania przez inwestora ostatecznej zgody budowlanej na jego realizację. Zarzucił ponadto organom, że popełniły błąd zakładając, iż na obszarze zabudowy jednorodzinnej może być zlokalizowany jedynie budynek odpowiadający legalnej definicji budynku jednorodzinnego, pochodzącej w dodatku z aktu prawnego, który wszedł w życie po 10 latach od zrealizowania inwestycji. Zdaniem skarżącego odmawianie wydania zaświadczenia czyni decyzję zamienną z 22 grudnia 1999 r. niewykonalną i w kontekście interesów skarżącego bezużyteczną. Nie po to bowiem inwestor, stosując się do wymogów prawa budowlanego, zmienił pierwotny projekt budynku i postarał się o uzyskanie decyzji zamiennej zezwalającej na wydzielenie w nim pięciu lokali mieszkalnych, aby owe lokale nie mogły następnie funkcjonować jako samodzielne. Posiadanie budynku mieszkalnego z kilkoma mieszkaniami, których nie można wyodrębnić, jest nonsensem z punktu widzenia właściciela. Według skarżącego decyzja organu administracji architektoniczno-budowlanej zezwalająca na budowę kilkulokalowego budynku mieszkalnego musi także zakładać możliwość wyodrębnienia tych lokali jako samodzielnych. Podniósł też, opierając się na orzecznictwie sądów administracyjnych, że orany oceniając prawidłowość zgód budowlanych uchybiają obowiązkowi przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, wchodząc w kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, poprzez kwestionowanie ustalenia organu administracji architektoniczno-budowlanej, że przewidziany w projekcie zamiennym sposób użytkowania spornego budynku jest zgodny z wymogami obowiązującego prawa. Podkreślił również, że legalność czy nielegalność zmiany sposobu użytkowania nie może mieć znaczenia dla oceny przesłanek wyodrębnienia lokalu jako samodzielnego, jako że przesłanki te odnoszą się do lokalu, a nie całego budynku, zaś zmiana sposobu użytkowania należy do sfery faktów, a tych orzekające w niniejszej sprawie organy w żaden sposób nie ustaliły i ustalić nie mogły, gdyż zgodnie z wyżej poczynionymi uwagami, wykraczałoby to poza przedmiot postępowania w sprawie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu.
W opinii skarżącego sposób procedowania organów obu instancji, w tym, przyjęcie błędnej i krzywdzącej stronę skarżącą wykładni przepisów art. 2 u.w.l., narusza zasadę załatwiania spraw z uwzględnieniem słusznego interesu obywatela, wysłowioną w art. 7 in fine K.p.a., a w związku z tym także zasadę budzenia zaufania do organów władzy publicznej sformułowaną w art. 8 § 1 K.p.a., przez to że organy nie zwróciły uwagi na słuszny interes właściciela budynku w uzyskaniu zaświadczenia o samodzielności wydzielonych w nim lokali mieszkalnych, przyjęły rażąco niekorzystną dla niego wykładnię przepisów art. 2 ust. 1a-2 u.w.l. oraz dokonały nieuprawnionej oceny zgód budowlanych.
Końcowo skarżący zauważył, że doszło do naruszenia praw słusznie przez niego nabytych, gdyż dysponując ostatecznymi zgodami budowlanymi zostaje pozbawiony prawa wyodrębnienia lokali przewidzianych w tych zgodach, z powodu powzięcia przez organ właściwy do wydania zaświadczenia o ich samodzielności nieuzasadnionych i wykraczających poza przedmiot tej sprawy wątpliwości.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie w całości, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym orzeczeniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935), dalej "P.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. W przeciwnym razie sąd skargę oddala na podstawie art. 151 P.p.s.a. Zgodnie natomiast z art. 134 § P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiot kontroli sądowej w niniejszej sprawie stanowiło postanowienie Kolegium w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności 5 lokali mieszkalnych, oznaczonych 1, 2, 3, 4, 5, w zlokalizowanym na działce ewid. nr [...] obr. [...] jedn. ewid. K., budynku mieszkalnym nr [...] przy ul. Ż. w K.. Główną kwestią sporną między stronami było zagadnienie, czy w tej sprawie może mieć zastosowanie wyjątek z art. 2 ust. 1c zdanie drugie u.w.l., ze względu na wydanie w 1999 r. ostatecznej decyzji zmieniającej na podstawie m.in. art. 36a P.b., zbiorcze, osiedlowe pozwolenie na budowę z 1994 r. dla "budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej", "w zakresie wewnętrznych rozwiązań architektoniczno-budowlanych", przy pozostawieniu pozostałych warunków pozwolenia bez zmian, jako "budynku mieszkalnego (pięć lokali mieszkalnych) – wg projektu zamiennego".
Budynek zrealizowano w pierwotnym kształcie prawdopodobnie przed 2004 r. Zmian dokonano między 2004 a 2024 r. Oświadczenie kierownika budowy o zakończeniu budowy oraz zawiadomienie o zakończeniu budowy datowane są na czerwiec 2024 r. Wykonano prace z odstępstwami wskazanymi w inwentaryzacji powykonawczej z 2024 r. i inwestor chce obecnie dokonać wydzielenia pięciu lokali mieszkalnych. Od tak zrealizowanej inwestycji organ nadzoru budowlanego nie wniósł sprzeciwu w sprawie użytkowania, czego wyrazem jest zaświadczenie z 7 sierpnia 2024 r. wydane na podstawie art. 54 ust. 2 P.b. W sprawie nie udało się odnaleźć decyzji z 1994 r. i poprzedzającej ją decyzji WZ (k. 2 akt adm.).
Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia według powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie to odpowiada prawu, a zarzuty skargi, w większości niezasadne, nie mogą odnieść zamierzonego skutku.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w trybie określonym w dziale VII K.p.a. "Wydawanie zaświadczeń", przy czym w okolicznościach niniejszej sprawy podstawą żądania wydania przedmiotowego zaświadczenia jest art. 2 u.w.l.
Zgodnie z art. 217 § 2 K.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli:
1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;
2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
W myśl art. 218 K.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2).
Starosta wydając zaświadczenie o samodzielności lokali, jest zobowiązany do zbadania po pierwsze czy na podstawie posiadanych dokumentów (wiedzy organu) można stwierdzić, że lokal spełnia techniczne warunki samodzielności (art. 2 ust. 2), a po drugie czy ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy (art. 2 ust. 1a).
Przy czym tymi ostatnimi wymogami, które weszły w życie 23 sierpnia 2018 r., nie są objęte budynki istniejące przed 1 stycznia 1995 r. oraz budynki, dla których wydane zostało pozwolenie na budowę przed tą datą (art. 2 ust. 1b u.w.l.). Wyjątek ten nie ma jednak zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ pozwoleniem, w oparciu o które dokonano budowy obiektu mieszkalnego i dlatego mającym znaczenie dla przywołanej regulacji, jest pozwolenie z 1999 r., zmieniające pozwolenie pierwotne z 1994 r.
Odnośnie natomiast art. 2 ust. 1c u.w.l., zgodnie z którym odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne, ale ograniczenie to nie ma zastosowania do budynków, które zostały wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed dniem 11 lipca 2003 r., Sąd podziela przywołane przez organ II instancji stanowisko orzecznictwa, w myśl którego z całą pewnością ustawodawca nie zamierzał wprowadzając ww. przepis umożliwić inwestorom robót budowlanych wykonywanych obecnie, w nowym stanie prawnym, obejścia aktualnych wymogów tylko dlatego, że budynek, w którym te roboty są wykonywane, powstał przed 1995 r. lub przed tą datą wydane zostało pozwolenie na jego budowę (por. wyroki WSA w Krakowie z 1 sierpnia 2019 r., sygn. II SA/Kr 601/19; z 12 sierpnia 2020 r., sygn. II SA/Kr 376/20 – powołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.rzeczenia.nsa.gov.pl).
W sytuacji, gdy brak jest dowodów, że przebudowa lokali nastąpiła przed 11 lipca 2003 r., wówczas wydanie stosownego zaświadczenia o samodzielności spornych lokali poprzedzone powinno być spełnieniem warunków z art. 2 ust. 1a u.w.l. Nie można wydać zaświadczenia potwierdzającego, iż lokale niniejsze są lokalami samodzielnymi w sytuacji, gdy istnieje uzasadnione przypuszczenie, że dokonane podziały, przebudowa lub zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, nastąpiły po tej dacie. W takiej sytuacji do wniosku należało dołączyć wymaganą prawem dokumentację zgodnie z art. 2 ust. 1a u.w.l., a konsekwencje braków w tej dokumentacji obciążają inwestora.
Zauważyć przy tym trzeba, że choć zaświadczenie o samodzielności lokalu wydane przez starostę polega na "urzędowym potwierdzeniu określonych faktów", to nieco odmiennie, niż wynika to z art. 218 § 1 K.p.a. – opiera się on często na określeniu stanu samodzielności lokalu nie tylko na podstawie materiałów znajdujących się w wyłącznym posiadaniu organu, lecz również w istotnej części na podstawie dokumentacji przedstawionej przez ubiegającego się o wydanie zaświadczenia (por. wyrok NSA z 22 kwietnia 2016 r. sygn. I OSK 2772/14, uchwała NSA z 27 lipca 2009 r., sygn. I OPS 2/09).
W przedmiotowej sprawie organ I instancji odmówił wydania zaświadczenia o samodzielności lokali wskazując m.in., że inwestycja jest niezgodna z decyzją o pozwoleniu budowlanym dla budynku jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, przy czym brak jest dokumentów potwierdzających przekształcenie budynku w wielorodzinny i spełnienia przez niego norm wymaganych dla tego rodzaju zabudowy. Powyższe stanowisko słusznie zaaprobował organ II instancji.
Sąd rację w powyżej zarysowanym sporze przyznaje organom administracji, z pewnymi zastrzeżeniami, o których mowa poniżej. Analiza bowiem dokumentacji w dyspozycji organu, a także przedłożonej przez wnioskodawcę, wykazała brak spójności przedstawionej dokumentacji inwentaryzacyjnej z lakoniczną treścią decyzji z 1999 r. Co więcej, załączony do decyzji z 1999 r. projekt zamienny stanowiący integralny załącznik do tej decyzji, nie jest kompletny. Organ nie dysponował też decyzją z 1994 r. i poprzedzającą ją decyzją WZ. Powyższe braki, w sytuacji ostrego sporu między wnioskodawcą a organem, uniemożliwiające rzetelną weryfikację legalności wydzielenia ww. lokali, skutkować musiały odmową wydania zaświadczenia o żądanej treści.
Jak już zaakcentowano wyżej, znowelizowany art. 2 ust. 3 u.w.l. (w brzmieniu aktualnym w czasie rozstrzygania przez organy w niniejszej sprawie) stanowi, że przesłanki, które bierze pod uwagę starosta przy wydawaniu zaświadczenia o samodzielności lokalu, zostały określone między innymi w art. 2 ust. 1a. Zatem dla ustanowienia odrębnej własności samodzielnego lokalu wymagane jest obecnie łączne spełnienie określonych w przepisie przesłanek: po pierwsze, ustalenia zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie braku z treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; po drugie, ustalenia zgodności z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonywanym zgłoszeniem; po trzecie, zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Oczywiste są przy tym zależności pomiędzy poszczególnymi decyzjami wydawanymi w trakcie budowlanego procesu inwestycyjnego.
Decyzja o pozwoleniu na budowę musi być wydana po stwierdzeniu zgodności z postanowieniami planu miejscowego (względnie z decyzją WZ), z kolei realizacja inwestycji stosownie do postanowień pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego podlega weryfikacji w decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. W myśl art. 54 ust. 1 i następne P.b., do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagana jest decyzja o pozwoleniu budowę albo zgłoszenie budowy w przypadku określonych inwestycji, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.
W art. 55 P.b. wskazano, w jakich kategoriach spraw konieczne jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Oznacza to, że w odniesieniu do inwestycji realizowanych na podstawie pozwolenia na budowę zawsze wymagane jest albo uzyskanie pozwolenia na użytkowanie albo zawiadomienie o zakończeniu budowy.
Należy tu podkreślić, odpowiadając na część argumentacji skargi, że gdyby wolą ustawodawcy było oparcie się wyłącznie na końcowym dokumencie w postaci pozwolenia na użytkowanie, to znalazłoby to wyraz w odpowiednim, odmiennym od obecnego uregulowaniu. Tymczasem ustawodawca w art. 2 ust. 1a u.w.l. postanowił, że ocena zgodności ma zostać przeprowadzona w odniesieniu do rozstrzygnięcia zawartego w trzech różnych aktach z poszczególnych etapów procesu inwestycyjnego, tj. planowania, realizacji i przystąpienia do użytkowania.
Taki stan rzeczy musi prowadzić do wniosku, że starosta – jakkolwiek niewątpliwie (jak słusznie podnosi skarżący) jest związany wydanymi decyzjami – to jednak jest uprawniony i zobowiązany do samodzielnego ustalenia, czy objęty wnioskiem lokal powstał w zgodzie ze wszystkimi aktami określonymi w art. 2 ust. 1a u.w.l. Bezsporne jest bowiem, że sens omawianej regulacji (art. 2 ust. 1a u.w.l.) sprowadza się m.in. do ograniczenia nadużywania instytucji odrębnej własności lokali i obchodzenia przepisów regulujących sposób dopuszczalnej zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2020 r., sygn. I OSK 2032/18).
Powyższych konkluzji nie zmienia przywołana przez skarżącego teza zawarta w wyroku WSA w Kielcach z 26 lipca 2018 r., sygn. II SAB/Ke 31/18, która w oryginale stanowi, że błędne jest przekonanie, iż starosta "jest władny samodzielnie, wbrew ustaleniom wynikającym z decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, oceniać zgodność obiektu z decyzją o warunkach zabudowy oraz decyzją o pozwoleniu na budowę, a przede wszystkim z błędnego przekonania Prezydenta Miasta Kielce, że nie jest dopuszczalne wydanie pozwolenia na użytkowanie części budynku wielorodzinnego i że zaświadczenie o samodzielności lokalu może być wydane tylko wówczas, gdy cały obiekt jest objęty pozwoleniem na użytkowanie". Sprawa ta dotyczyła bowiem zakwestionowania zaświadczenia w związku z użytkowaniem tylko części budynku i jako odmienna od niniejszej nie może być wprost do niej porównywana.
Mając powyższe na uwadze należało zwrócić bliższą uwagę na treść decyzji znak: AB-01-2-II.7351-02040-654/99 z 22 grudnia 1999 r., zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę znak: NB-I-II-E-7351/25/94 z 22 czerwca 1994 r. Z treści tej decyzji jednoznacznie wynika, że zmiana dotyczy jedynie wewnętrznych zmian architektoniczno-budowlanych w budynku mieszkalnym ozn. na planie realizacyjnym symbolem MN 26, a pozostałe warunki powołanego pozwolenia pozostają bez zmian.
W związku z tym, w celu prawidłowego przeprowadzenia oceny zgodności wyodrębnienia lokali mieszkalnych, niezbędne byłoby sięgnięcie do treści decyzji pierwotnej. Nie jest to jednak możliwe w przypadku, gdy organ taką decyzją nie dysponuje.
Z innych akt zebranych w sprawie, tj. zaświadczenia o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania z 7 sierpnia 2024 r. znak: RPU.5120.768.2024.SRZ, wynika, że pierwotna decyzja zezwalała na budowę szeregu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Nic nie wskazuje zaś na to, żeby kwalifikacja kategorii budynku uległa zmianie w decyzji zmieniającej decyzję pierwotną, mając na względzie, że, jak wynika to wprost z treści decyzji zmieniającej, "pozostałe warunki powołanego pozwolenia pozostają bez zmian".
Skoro w treści rozstrzygnięcia mowa o "wewnętrznych zmianach architektoniczno-budowlanych w budynku mieszkalnym", słusznie zdaniem Sądu organy uznały, że brak jest dowodów na zmianę kategorii budynku w drodze decyzji. Decyzja zmieniająca nie wskazuje bezpośrednio na kategorię budynku, choć, jak prawidłowo zauważyło Kolegium, w dacie wydania decyzji obowiązywały już przepisy rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r., które dokonywało rozróżnienia na zabudowę wielorodzinną i zabudowę jednorodzinną. Nomenklatura ta nie została użyta w treści rozstrzygnięcia.
Jak słusznie zauważyło Kolegium, brak jest jakichkolwiek dowodów, by w toku postępowania planistycznego oraz budowlanego doszło do wyraźnej, formalnej zmiany kategorii budynku. Nie wskazuje na to żaden dokument znajdujący się w aktach sprawy, ani wśród dokumentacji przedłożonej przez inwestora, ani zgromadzonej niezależnie przez sam organ I instancji. W szczególności nie wskazuje na to również przywołane wcześniej zaświadczenie o braku sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania. W związku z powyższym organ I instancji nie był w stanie rzetelnie ustalić i zaświadczyć, że wyodrębnienie samodzielnego lokalu jest zgodne z dokumentacją wskazaną w art. 2 ust. 1a u.w.l.
Sąd w pełni podziela stanowisko Kolegium, zgodnie z którym zaświadczenie, będące oświadczeniem wiedzy, nie woli organu, potwierdza jedynie istnienie praw i obowiązków strony ubiegającej się o jego wydanie, a nie kreuje je na nowo. W związku z tym nie może ono niczego rozstrzygać, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Poprzez wydane zaświadczenie organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu w oparciu o posiadane już dane.
Należy tu zaznaczyć, że ustawodawca dopuszcza, zgodnie z art. 218 § 2 K.p.a., przeprowadzenie w sprawie wydania zaświadczenia postępowania wyjaśniającego, jednak o dalece ograniczonym zakresie, w konsekwencji przesądzając o jego pomocniczym charakterze. Jak słusznie wskazał NSA w wyroku z 23 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 1223/19, niedopuszczalne jest dokonywanie w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jak trafnie zauważył ponadto WSA w Gliwicach w wyroku z 11 kwietnia 2025r., sygn. II SA/Gl 1633/24, zaświadczenie ma być oparte na dokumentach, zatem to, co ma potwierdzać, musi być oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów. Wydaje się je wówczas, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi czegokolwiek rozstrzygać.
Z uwagi na charakter zaświadczenia w orzecznictwie zwraca się uwagę, że jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 21 listopada 2011 r. sygn. II SA/Wa 1385/11). Zaświadczenie z uwagi na swoją naturę nie służy rozstrzygnięciu sprawy, gdy przesłanki, z którymi przepis prawa wiąże określone skutki prawne ipso iure, nie są jasne, a zwłaszcza gdy istnieje spór co do ich występowania w konkretnym wypadku (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 1148/10).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że w sprawie tej ewidentnie nie było oczywistym, czy decyzje wydane w przedmiocie pozwolenia na budowę zezwalały na przebudowę budynku w kierunku budynku mieszkalnego wielorodzinnego z możliwością wyodrębnienia w nim 5 samodzielnych lokali mieszkalnych. Tym samym Prezydent w toku ograniczonego postępowania wyjaśniającego w sprawie wydania zaświadczenia, nie miał możliwości samodzielnego rozstrzygnięcia tej kwestii.
Odpowiadając na argumentację skarżącego trzeba wskazać, że z podnoszonych przez niego różnic pomiędzy pojęciami budynku mieszkalnego jednorodzinnego i wielorodzinnego w porównaniu z pojęciami zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, nie sposób wywieść, jak sugeruje skarżący, że w zabudowie jednorodzinnej mógłby mieścić się pięciolokalowy dom wielorodzinny. Podkreślić trzeba, że zaświadczenie nie może potwierdzać stanu faktycznego i prawnego, co do którego istnieją wątpliwości, ponieważ sprowadzałoby się to do rozstrzygnięcia o uprawnieniach strony w drodze czynności materialno-technicznej, a nie decyzji, która to zastrzeżona jest do orzekania w kwestii możliwości prowadzenia budowy i robót budowlanych.
Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na to, że zaświadczenie nie jest sposobem korygowania rozstrzygnięć wcześniej zapadłych w danym stanie faktycznym. Nie mieści się to w charakterze tej instytucji, która ma jedynie stan faktyczny potwierdzać, nie kreować. Jeżeli zatem organ architektoniczno-budowlany, ani organ nadzoru budowlanego, nie wypowiedział się w kwestii zmiany kategorii budynku będącego przedmiotem pozwolenia na budowę, nie jest rolą organu zaświadczającego taki brak uzupełniać.
Odpowiadając przy tym na zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., należy zaznaczyć, że z uwagi na treść art. 218 § 1 i 2 K.p.a. organ w postępowaniu zaświadczeniowym nie ma obowiązku wydania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy (brak stosowania wprost art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. – por. wyrok WSA w Krakowie z 13 lutego 2025 r. sygn. II SA/Kr 1648/24).
Na marginesie warto przypomnieć, że realizacja i użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego (co do zasady ponad 2 lokale) obwarowane jest w prawie budowlanym znacznie bardziej rygorystycznymi przepisami, niż budynki jednorodzinne. Dotyczy to m.in. kwestii konstrukcji, instalacji oraz bezpieczeństwa (np. przepisy przeciwpożarowe, wejścia i drogi ewakuacyjne, czy odległości od sąsiednich budynków).
Pojęcie domu jednorodzinnego jest obecnie i w chwili orzekania przez organy w sprawie definiowane w art. 3 pkt 2a P.b. Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w ustawie mowa jest o budynku mieszkalnym jednorodzinnym należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.
Jednym z elementów konstrukcyjnych pojęcia domu jednorodzinnego jest zatem wyraźny zakaz wydzielania w nim więcej niż dwóch lokali mieszkalnych. Powyższa definicja ustawowa sformułowana została wprawdzie w P.b., lecz w innych przepisach prawa brakuje odmiennej regulacji określającej znaczenie pojęcia domu jednorodzinnego. Określenia takiego brak w szczególności w u.w.l. Względy spójności systemu prawa nakazują uwzględniać przy stosowaniu przepisów u.w.l. dotyczących wydzielania lokali w domu jednorodzinnym przywołaną wyżej ustawową definicję takiego domu.
Skoro elementem pojęcia domu jednorodzinnego jest wyraźnie sformułowane ograniczenie możliwości wydzielenia w nim odrębnych lokali mieszkalnych do dwóch, to uznać za co do zasady niedopuszczalne wydzielenie większej ilości lokali. Dopóki budynkowi wzniesionemu przez inwestora przysługuje status takiego domu, niedopuszczalne jest wydanie zaświadczeń o samodzielności większej liczby lokali. Skoro wydzielone w nim ma być pięć lokali mieszkalnych, a nie dwa, budynek ten powinien zaliczać się do kategorii XIII załącznika do P.b. (por. prawomocny wyrok WSA w Gdańsku z 31 lipca 2014 r. sygn. III SA/Gd 237/14).
W efekcie podniesiony przez skarżącego zarzut nieprawidłowego przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego i uchybienia zasadzie prawdy obiektywnej okazał się bezzasadny.
Dodatkowo trzeba wskazać, że również zarzuty strony odnoszące się do sprzeczności prowadzonego przez organ postępowania z art. 16 § 1 K.p.a. należało uznać za niezasadne. Prezydent bowiem dokonując weryfikacji przesłanek ustalenia odrębnej własności samodzielnego lokalu ma obowiązek ocenić dokumentację określoną w art. 2 ust. 1a u.w.l. pod względem jej zgodności. Rola Prezydenta nie sprowadza się zatem wyłącznie do stwierdzenia braku niezgodności, jak sugeruje to skarżący, jeżeli w samym przepisie wyraźnie zakreślone zostało kryterium "zgodności" (słowo "zgodnie" użyto w tym przepisie trzy razy). W związku z tym przedmiotem weryfikacji organu musi być rzeczywiste zbadanie, czy ww. dokumentacja dopuszcza możliwość wyodrębnienia lokali, nie zaś, czy tylko takiej możliwości nie wyklucza.
Przeprowadzenie analizy dokumentacji pod względem ww. kryterium przez Prezydenta odbyło się na podstawie wyraźnie sformułowanej w art. 2 ust. 3 w zw. z ust. 1 u.w.l. normy kompetencyjnej, tym samym brak jest jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia wyjścia przez organ poza swoją właściwość rzeczową.
Chybiony okazał się również zarzut skarżącego naruszenia konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych. Niewątpliwie rację ma przy tym skarżący, że adresat pozwolenia na budowę nabywa prawo do rozpoczęcia i prowadzenia budowy lub wykonywania robót budowlanych na wskazanym terenie. Decyzja ta nie jest natomiast źródłem uprawnienia do żądania wydania zaświadczenia o spełnieniu wymagań samodzielności wyodrębnionego lokalu, a jedynie stanowi dokument będący przedmiotem oceny spełnienia przez lokal wymagań z art. 2 ust. 1a-2 u.w.l.
Nietrafna jest również argumentacja skarżącego, że ocena spełnienia przez lokal warunków nie może uwzględniać przepisów prawa budowlanego i rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury (oraz poprzedzającego je rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r.
Dokonując rozstrzygnięcia sprawy organ bierze pod uwagę określony stan faktyczny i prawny istniejący w chwili orzekania. Rozstrzygnięcie jest wyrazem ukształtowania sytuacji prawnej określonego podmiotu w czasie orzekania na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów. Odpowiada to zasadzie aktualności orzeczenia wydawanego przez organ administracji (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2020 r., sygn. II OSK 648/18). Zaświadczając zatem w przedmiocie spełnienia przez lokal warunków samodzielności organ zobowiązany był dokonać wykładni pojęć prawnych w oparciu o przepisy obowiązujące w momencie rozstrzygania. Nie ma przy tym decydującego znaczenia fakt, że dokumenty stanowiące podstawę wydania zaświadczenia wydane były jeszcze przed obowiązywaniem przywołanych przepisów.
Mając na uwadze powyższe Sąd podzielił stanowisko organów w zakresie, w jakim stwierdziły brak istnienia podstaw do uznania, że wnioskowane lokale spełniają wymogi określone w art. 2 ust. 1a u.w.l., co w konsekwencji uniemożliwiło na tym etapie wydanie zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści.
Wbrew twierdzeniom skargi w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia wymienionych w niej przepisów u.w.l., K.p.a. i Kodeksu cywilnego., bowiem brak było podstaw do wydania zaświadczenia o samodzielności lokali, z uwagi na brak zgodności treści wnioskowanego zaświadczenia z zatwierdzonym (zmienionym) projektem budowlanym.
Odnosząc się do argumentacji skarżącego warto wyjaśnić jeszcze, że w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej nie można właśnie akceptować wydawania zaświadczeń nieopartych na posiadanych przez organ dokumentach. Dlatego też wbrew stanowisku skarżącego, odniesienie żądanej treści zaświadczenia do ustaleń planistycznych przy stwierdzaniu samodzielności lokali nie wykazało w niniejszej sprawie, by istnienie w budynku danego rodzaju (mieszkalnym) danej liczby lokali nie godziło w ogólne założenia tych aktów i nie przeszkadzało w realizacji podstawowej funkcji terenu, na którym budynek ten został posadowiony.
Sąd uchyla zaskarżony akt na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego orzekł jak w sentencji oddalając skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.