II SA/Kr 600/22

II SA/Kr 600/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-09-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Joanna Człowiekowska /sprawozdawca/
Sebastian Pietrzyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
art 112 , art 115
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 61 a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: SWSA Sebastian Pietrzyk SWSA Joanna Człowiekowska (spr.) SWSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu w dniu 28 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 18 marca 2022 r., znak: WS-VI.7534.2.4.2022.KP w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę
Uzasadnienie
Starosta Bocheński decyzją z dnia 17 stycznia 2022 r., nr GN.6821.1.2022, działając na podstawie art. 112, art. 115 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 104 K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wywłaszczenia części nieruchomości gruntowej położonej w jednostce ewidencyjnej: [...] - obszar wiejski, obręb ewidencyjny: [...], G., powiat: bocheński, województwo małopolskie oznaczonej numerem działki ewidencyjnej [...] o powierzchni 0,0030 ha powstałej w wyniku podziału geodezyjnego działki ewidencyjnej oznaczonej numerem [...], objętej księgą wieczystą numer [...] stanowiącej własność G. G..
W uzasadnieniu organ podniósł, że art. 115 ust.1 u.g.n stanowi, iż wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następuje z urzędu, a na rzecz jednostki samorządu terytorialnego - na wniosek jej organu wykonawczego. Wszczęcie postępowania z urzędu może także nastąpić na skutek zawiadomienia złożonego przez podmiot, który zamierza realizować cel publiczny. Uwzględniając powyższe należy jednoznacznie stwierdzić, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następuje z urzędu. Wszczęcie natomiast postępowania wywłaszczeniowego na rzecz jednostki samorządu terytorialnego następuje na wniosek jej organu wykonawczego, co w sposób jednoznaczny wynika z treści powołanych wyżej przepisów art. 115 ust. 1 u.g.n. W świetle powyższego wnioskodawca i właściciel nieruchomości nie posiada uprawnień, aby skutecznie domagać się wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, co ma miejsce w niniejszej sprawie.
Wskazano, że przepis art. 112 ust. 3 u.g.n. stanowi, iż wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że z możliwości wywłaszczenia Skarb Państwa względnie jednostka samorządu terytorialnego może skorzystać jedynie przed rozpoczęciem inwestycji. Zrealizowanie na nieruchomości celu publicznego przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu wyklucza możliwość skutecznego wystąpienia z wnioskiem o wywłaszczenie, gdyż cel publiczny został już zrealizowany (vide wyrok NSA z 1 kwietnia 1996 r., sygn. IV SA 1706/94). Jak wynika z treści wniosku oraz dokumentów do niego załączonych na zawnioskowanej do wywłaszczenia wydzielonej geodezyjnie działce ewidencyjnej oznaczonej nr [...] o powierzchni 0,0030 ha położonej w miejscowości G., gmina B. - obszar wiejski, powiat bocheński, województwo małopolskie została zrealizowana inwestycja drogowa. Z tego powodu również brak jest podstaw do wydania decyzji wywłaszczeniowej, bowiem nie służy ona regulowaniu stanu prawnego, lecz umożliwieniu realizacji celu, który bez wywłaszczenia nie mógłby zostać osiągnięty.
Brak przesłanek odmowy wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego należy rozpatrywać na tle art. 112 ust. 3 u.g.n. - jako braku materialnych przesłanek wywłaszczenia - oraz w razie stwierdzenia braku legitymacji prawnej do wystąpienia z wnioskiem. Niewątpliwie sytuacja niemożności wszczęcia postępowania ma miejsce w niniejszej sprawie, ponieważ brak jest podstaw materialnoprawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie wnioskodawcy, zarówno ze względów podmiotowych (niewłaściwy wnioskodawca), jak i przedmiotowych (cel publiczny już zrealizowany).
Od powyższej decyzji odwołanie złożył G. G..
Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 18 marca 2022 r., znak: WS-VI.7534.2.4.2022.KP utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ wskazał, że we wniosku z dnia 8.01.2022 r. G. G. wniósł na podstawie art. 116 ust. 1 u.g.n. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do działki nr [...], obręb G., gmina B., o pow. 30 m2 wydzielonej z działki nr [...], operatem pomiarowym [...], wpisanym do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 19.12.2017 r., stanowiącej własność wnioskodawcy, "z przeznaczeniem na drogę publiczną oznaczoną w planie zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy Bochnia jako KDD (cel publiczny). Plan miejscowy przyjęty uchwałą nr XXVII/319/06 Rady Gminy Bochnia z dnia 26 października 2006 r. ze zm. określił, że tereny gruntów przeznaczone pod drogi publiczne oznaczone są symbolami KDG, KDZ, KDL, KDD - obszary dróg głównych, zbiorczych, lokalnych lub dojazdowych. W pierwszej kolejności należy zatem wskazać, iż stosownie do przepisu art. 6 pkt 1 u.g.n. celem publicznym jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji.
W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Bochnia nr XXVII/319/06 z dnia 26.10.2006 r. przedmiotowa droga jest oznaczona symbolem KDD, który zdaniem odwołującego oznacza, że jest to droga wewnętrzna dojazdowa publiczna. Wyjaśnić natomiast należy, że wymienione w § 5 pkt 29 planu symbole identyfikacyjne KDA, KDGP, KDG, KDZ, KDL, KDD, KDW oznaczają, że tereny wyznaczone liniami rozgraniczającymi, oznaczone tymi symbolami są przeznaczone na tereny tras i urządzeń komunikacji drogowej (§ 65). W § 36 pkt 7 i pkt 8 planu wskazano natomiast obowiązujące minimalne szerokości w liniach rozgraniczających dla dróg publicznych klasy KDD, tj. dróg dojazdowych poza skupiskami zabudowy i w terenach zabudowanych. Sformułowanie drogi publiczne klasy KDD nie oznacza jednak, że są to drogi publiczne, w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1985 r. o drogach publicznych. W tym miejscu warto zatem zwrócić uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2007 r. sygn. akt. I SA/Wa 1889/06, w którym sąd orzekł, że "drogi dojazdowe i lokalne nie mieszczą się w pojęciu drogi publicznej, o jakiej mowa w art. 6 pkt 1 u.g.n. Zgodnie bowiem z treścią art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1985 r. o drogach publicznych, do której należy się w tej kwestii odwołać, drogi publiczne dzieli się na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne. Z materiałów sprawy nie wynika, by projektowana droga należała do jednej ze wskazanych wyżej kategorii, nie wynika również, by projektowana ulica znajdowała się w ciągu ulicy zaliczonej do drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, co mogłoby stanowić podstawę do uznania tego odcinka drogi za drogę tej samej kategorii, w której ciągu znajduje się projektowana ulica. W tej sytuacji uznać należało, że z naruszeniem art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostało z urzędu wszczęte i przeprowadzone postępowanie zakończone zaskarżonym postanowieniem. Tak istotne naruszenie zarówno wskazanego wyżej przepisu, jak i przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego spowodować musiało uchylenie obydwu wydanych przez organy postanowień niezależnie od zarzutów skargi. Zaznaczyć należy, że podobne stanowisko w analogicznych przypadkach zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2004 r., sygn. akt I SA 1418/03 i z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1591/06. Podkreślić zatem należy, że realizacja dróg dojazdowych nie stanowi celu publicznego.
W tym kontekście zbędne było ustalanie przez organ I instancji, czy realizacja celu publicznego, na podstawie którego G. G. wnioskuje o wywłaszczenie, już nastąpiła, skoro droga dojazdowa nie stanowi celu publicznego określonego w art. 6 ust. 1 u.g.n., a zatem już z tego powodu nieruchomość wnioskodawcy nie może być przedmiotem wywłaszczenia. Biorąc pod uwagę treść art. 112 u.g.n. celem instytucji wywłaszczenia jest zatem - po pierwsze - realizacja celu publicznego, a po drugie - inwestycja celu publicznego ma zostać zrealizowana na nieruchomości stanowiącej własność osób trzecich, które nie godzą się na dobrowolne (umowne) przekazanie nieruchomości na ten cel. W omawianym przypadku żadna z tych przesłanek nie została spełniona, bowiem -jak wyżej wykazano - droga, która zdaniem wnioskodawcy miałaby powstać - jako droga dojazdowa nie stanowi celu publicznego, a poza tym właściciel nieruchomości nie tylko nie sprzeciwia się jej przejęciu, ale wręcza sam o to zabiega. Ponadto należy zauważyć, że jak wynika z załączonych przez samego wnioskodawcę pism, w tym kopii wiadomości elektronicznej od Kierownika Wydziału Rolnictwa, Geodezji, Gospodarki Gruntami i Ochrony Środowiska Urzędu Gminy Bochnia z dnia 4.07.2018 r. adresowanej do G. G., działka nr [...] o pow. 30 m2 została wydzielona za zgodą i na wniosek odwołującego się, z przeznaczeniem pod część drogi dojazdowej wewnętrznej, która została wykonana kilka lat wcześniej poprzez "zaasfaltowanie". Również wnioskodawca sam zauważył w piśmie z dnia 2.01.2021 r., że droga została zrealizowana wskazując, że "Gmina B. wchodzi właścicielowi nieruchomości mówiąc kolokwialnie "w szkodę" kładąc asfalt na gruncie jego własności, budując oświetlenie przy drodze ze środków publicznych bez tytułu prawnego do zajętej pod drogę nieruchomości" (przy czym zauważyć należy, że oświetlenie nie zostało położone na działce G. G., lecz na działkach nr [...] i nr [...], na co wskazuje decyzja Starosty Bocheńskiego z 16.08.2018r., w przedmiocie której toczy się na wniosek G. G. postępowanie wznowieniowe). Powyższe dowody, jak również decyzja Wójta Gminy B. z dnia 26.02.2018 r., w której wskazano, że działka nr [...] jest wydzielana pod drogę wewnętrzną, oraz zarządzenie Wójta Gminy B. z dnia 21.11.2018 r. o nabyciu nieodpłatnie pod drogę wewnętrzną sąsiednich działek, wydzielonych podobnie jak działka nr [...] decyzjami podziałowymi z 26.02.2018 r., tj. działek: nr [...] i nr [...], potwierdzają że zlokalizowana na działkach droga dojazdowa stanowiąca drogę wewnętrzną została zrealizowana poprzez położenie nawierzchni asfaltowej.
Odnosząc się z kolei do wniosku zawartego w odwołaniu, że skoro organ I instancji twierdzi, że z uwagi na zrealizowanie inwestycji, nie jest możliwe wywłaszczenie nieruchomości, w trybie art. 112, to Starosta Bocheński winien był zastosować art. 12 a u.g.n., wyjaśnić należy pomijając, że droga dojazdowa nie jest droga publiczną, która może być przedmiotem postępowania wywłaszczeniowego, że przepis art. 122a u.g.n. dotyczy tylko tych spraw, w których postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte i nie zostało zakończone przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Nie ma on natomiast zastosowania do spraw, w których przed realizacją celu wywłaszczenia, nie wszczęto postępowania o wywłaszczenie nieruchomości. Przepis art. 122a u.g.n. stosuje się tylko wtedy, gdy postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte, jednak nie zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji. Nie można stosować tego przepisu w przypadku, gdy postępowanie wywłaszczeniowe w ogóle nie zostało wszczęte, a mimo to zrealizowano cel publiczny. W tym miejscu wyjaśnić należy, że zbędne było tym samym pozyskiwanie dla potrzeb niniejszego postępowania akt postępowania Starosty Bocheńskiego toczącego się w wyniku wznowienia postanowieniem z dnia 10 stycznia 2022 r. na podstawie art. 150 § 1, w związku z art. 145 § 1 pkt 4, pkt 5 kpa, sprawy zakończonej ostateczną decyzją Starosty Bocheńskiego z dnia 16 sierpnia 2018 r. o pozwoleniu na "budowę napowietrzne - kablowej sieci elektroenergetycznej (0,23 kV) wraz z oświetleniem ulicznym w miejscowości G. (w ramach zadania inwestycyjnego p.n.: "budowa oświetlenia ulicznego etap III w miejscowościach: D., M., P., G., S., B.") na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie ewidencyjnym G. (Nr [...]), jednostce ewidencyjnej [...] - obszar wiejski" - wydaną na rzecz Gminy B. , ul. [...], [...], gdyż dopóki ww. postępowanie nie zostanie zakończone ostateczną decyzją, która uchyli i rozstrzygnie na nowo o istocie sprawy, w obrocie prawnym pozostaje decyzja o ww. treści, która nie dotyczy działki nr [...], obręb G., jedn. ewid. B. , a ponadto pozyskanie ww. akt nie miałoby wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie.
Zgodnie z art. 115 ust. 1 u.g.n. wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następuje z urzędu, a na rzecz jednostki samorządu terytorialnego - na wniosek jej organu wykonawczego. Wszczęcie postępowania z urzędu może także nastąpić na skutek zawiadomienia złożonego przez podmiot, który zamierza realizować cel publiczny. W tym miejscu wyjaśnić należy, że inicjatorem postępowania wywłaszczeniowego jest podmiot, który zamierza realizować cele publiczne i na rzecz którego ma być przeniesiona własność nieruchomości. Legitymacji do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego nie posiada natomiast sam właściciel, gdyż to nie ten podmiot planuje i realizuje cele publiczne, a ponadto nie stara się o nabycie nieruchomości na jego rzecz. W przepisie art. 113 u.g.n. ustawodawca określił beneficjentów wywłaszczenia, którymi są: jednostka samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa. Legitymację do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego posiadają więc jednostki samorządu terytorialnego oraz organ orzekający z urzędu w przypadku nieruchomości nabywanych na rzecz Skarbu Państwa. W świetle przepisu art. 112 ust. 3 u.g.n. złożony przez G. G. wniosek o wywłaszczenie na rzecz Gminy B. nieruchomości stanowiącej jego własność nie spełnia zatem przesłanki materialnej ww. przepisu, gdyż wnioskodawca nie jest podmiotem, który realizuje cele publiczne oraz na rzecz którego może być przeniesiona własność nieruchomości, zgodnie z art. 113 u.g.n.
Organ wskazał, że wnioskodawca stojąc na stanowisku, że decyzja o podziale nieruchomości została dokonana w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną, może zainicjować postępowanie w sprawie stwierdzenie nieważności ww. decyzji podziałowej. Dopiero bowiem wyeliminowanie z obrotu prawnego ww. decyzji, stworzy możliwość zainicjowania przez właściciela nieruchomości kolejnego postępowania podziałowego w oparciu o art. 98 ust. 1 u.g.n. Do wniosku na podstawie ww. przepisu, będzie się mógł wówczas odnieść Wójt Gminy B. . Odnosząc się zatem do zarzutów odwołania wskazać należy, że choć błędnie organ I instancji wywiódł brak legitymacji strony do złożenia wniosku o wywłaszczenie z art. 115 ust. 4 u.g.n., gdyż ww. przepis nie formułuje materialnych przesłanek wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, to takie przesłanki, jak już wyżej wyjaśniono, zostały sformułowane w art. 112 ust. 3 u.g.n., który również znalazł się w podstawie prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia (organ wymienił art. 112 u.g.n.). Powyższe nie zmienia jednak istoty sprawy, że zasadnie organ I instancji uznał, że taka legitymacja nie przysługuje właścicielowi nieruchomości. W tym miejscu zgodzić się należy z odwołującym, że organ I instancji nie wyjaśnił szczegółowo jaki cel publiczny i w jakim terminie została zrealizowany, to mając jednak na uwadze, że wnioskodawca nie jest podmiotem uprawnionym do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, a zatem już na tej podstawie organ I instancji mógł odmówić mu wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, zaś z załączonych przez niego do wniosku dokumentów oraz z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Bochnia Nr XXVII/319/06 z dnia 26.10.2006 r. wynika, że działka nr [...] wydzielona została pod drogę dojazdową (drogę wewnętrzną), to w zasadzie zbędne było szczegółowe ustalanie, czy przedmiotowa droga powstała (choć z korespondencji załączonej przez samego wnioskodawcę wynika, że tak było), gdyż nie stanowi ona celu publicznego w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.g.n.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł G. G. zarzucając naruszenie:
1/ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sprawie tj. utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo istotnych wad postępowania przeprowadzonego w I instancji jak również wydania przez organ I instancji decyzji z istotnymi wadami. Stan faktyczny sprawy pozostał poza sferą zainteresowań Wojewody, a konsekwencją tego jest naruszenie również art. 7, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. a także art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności, gdyż Wojewoda jedynie skontrolował (i to w sposób wybiórczy i niepełny) decyzję organu I instancji podczas, gdy jego zadaniem było dokonanie własnych ustaleń stanu faktycznego i prawnego, gdyż z powyższej zasady wynika nakaz dwukrotnego rozpatrzenia sprawy w tym rozpatrzenie zarzutów zawartych w odwołaniu, zwłaszcza w zakresie zniekształcania stanu faktycznego na płaszczyźnie przekazu informacji;
2/ art. 7, 8, 9, 11 oraz art. 77 § 1 kpa poprzez przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia błędnej wykładni art. 115 ust. 1 i 4 u.g.n. oraz błędnej wykładni art. 116 ust. 1 i art. 122a u.g.n. nieznanej w judykaturze w zakresie wskazanym w uzasadnieniu skargi;
3/ art. 8, art. 9 oraz art. 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania i wydanie decyzji niezgodnej z zasadą pogłębiania zaufania, udzielania informacji oraz wyjaśniania zasadności przesłanek, którymi kierował się organ w zakresie wskazanym w uzasadnieniu skargi, zwłaszcza w zakresie zniekształcania stanu faktycznego na płaszczyźnie przekazu informacji,;
4/ art. 7, art. 9, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez naruszenie przez organ administracji przepisów zobowiązujących do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w uzasadnieniu skargi zwłaszcza w zakresie zniekształcania stanu faktycznego na płaszczyźnie przekazu informacji;
5/ art. 7 i 77 § 1 oraz 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez brak działania ze strony organu zmierzających do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie wskazanym w uzasadnieniu skargi, zwłaszcza w zakresie zniekształcania stanu faktycznego na płaszczyźnie przekazu informacji;
6/ art. 6, 7, 8, 9, 11, 77 § 1 oraz 80 K.p.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący oraz przyjęcie dowolnej oceny dowodów w wyniku braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego w zakresie wskazanym w uzasadnieniu skargi, zwłaszcza w zakresie zniekształcania stanu faktycznego na płaszczyźnie przekazu informacji;
7/ art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak podania dowodów na potwierdzenie okoliczności stanowiących podstawę faktyczną podjęcia decyzji, brak wskazania przyczyn nieuznania poszczególnych dowodów, a także brak wyjaśnienia podstawy prawnej wydanej decyzji, brak sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom tego przepisu, w szczególności poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji oraz brak prawidłowego przytoczenia przepisów w uzasadnieniu decyzji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
8/ art. 116 ust. 1 i 2a w związku art. 112 ust. 1, 2 i 3 u.g.n. oraz art. 50 ust. 1 zd. pierwsze i art. 2 pkt 5 u.p.z.p i 36 u.p.z.p. w związku z w związku z art. 28 kpa i art. 61 § 1 kpa w zakresie wskazanym w uzasadnieniu skargi;
9/ art. 116 ust. 1 u.g.n. oraz art. 28 i 61 § 1 kpa. w związku z art. 390 § 2 k.c. w związku z art. 140 k.c. oraz art. 112 ust. 3 u.g.n. w zakresie wskazanym w uzasadnieniu skargi;
10/ art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego, tj. wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ nie dokonał ustaleń stanu faktycznego w tym wskazania jaki stan faktyczny przyjmuje za podstawę swego rozstrzygnięcia. Decyzja nie posiada logicznych powiązań a uzasadnienie decyzji jest bardzo lakoniczne. Sformułowania w decyzji są na tyle ogólne, że nie wiadomo które ustalenia stanu faktycznego organu I instancji organ II instancji uznaje za własne;
11/ art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia w sprawie zgromadzonego materiału i braku ustaleń co do okoliczności będących podstawą wydania decyzji, gdyż organ II instancji nie rozpatrzył zgromadzonego materiału i nie dokonał samodzielnych ustaleń co do okoliczności będących podstawą jego rozstrzygnięcia, a ograniczył się jedynie do skontrolowania tylko samej treści decyzji organu I Instancji i to w sposób niespójny, wyrywkowy i bez logicznych powiązań wątków i ich przypisania do poszczególnych zagadnień;
12/ art. 87 ust. 2 Konstytucji, art. 64 § 2 Konstytucji, art. 32 i art. 2 Konstytucji, art. 78 Konstytucji w związku z art. 8 kpa, art. 6 i 7 kpa w zakresie wskazanym w uzasadnieniu odwołania;
13/ art. 1 w zw. z art. 2, 2a, art. 4 pkt 1 i 2 oraz art, 5 u.d.p. a także art. 140 k.c.;
14/ § 36 ust. 1 § 36 ust. 2 pkt 8, § 36 ust. 5 i 7, § 65 ust. 1 i 2 oraz §6 ust. 7 planu miejscowego gminy Bochnia w zakresie wskazanym w uzasadnieniu;
15/ art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. w związku z § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 8 ust. 2 tegoż rozporządzenia oraz art. 15 ust. 1 i 2 pkt 10 u.p.z.p. w zakresie wskazanym w uzasadnieniu;
16/ art. 3 pkt 3 i 3a Prawa budowlanego, art. art. 3 pkt 7 i 6 w związku z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego i w związku z art. 29 Prawa budowlanego w zakresie wskazanym w uzasadnieniu
17/ art. 8, art. 9 oraz art. 11 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania i wydanie decyzji niezgodnej z zasadą pogłębiania zaufania, udzielania informacji oraz wyjaśniania zasadności przesłanek, którymi kierował się organ w zakresie wskazanym w uzasadnieniu skargi skarżącego;
18/ art. 112 ust. 1 u.g.n., art. 116 ust. 1 i 2 a u.g.n., art. 122a u.g.n., art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n, art 98 u.g.n., w związku art. 112 ust. 1,2 i 3 u.g.n. oraz art. 50 ust. 1 zd. pierwsze i art. 2 pkt 5 u.p.z.p i 36 u.p.z.p. w związku z w związku z art. 28 kpa i art. 61 § 1 kpa oraz art. 116 ust. 1 u.g.n. oraz art. 28 i 61 § 1 kpa. w związku z art. 390 § 2 k.c. w związku z art. 140 k.c. oraz art. 112 ust. 3 u.g.n. w zakresie wskazanym w uzasadnieniu skargi;
19/ art. 6 u.g.n. w zakresie wskazanym w uzasadnieniu skargi.
W obszernym uzasadnieniu skarżący rozwinął przytoczone zarzuty i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, względnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, a także o zobowiązanie organu pierwszej instancji do wydania decyzji wszczynającej postępowanie wywłaszczeniowe, na podstawie art. 145a p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021 r. poz. 2095 ze zmian.), zgodnie z którym w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Na tej podstawie zarządzeniem Przewodniczącego II Wydziału w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
W wyniku rozpatrzenia sprawy w tak zakreślonych ramach Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadami powodującymi uchylenie lub stwierdzenie nieważności aktu, a w związku z tym skarga musiała zostać oddalona.
Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie była decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 18 marca 2022 r., wydana na podstawie art. 112 ust. 4 i art. 115 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (aktualnie Dz. U. 2021 r., poz. 1899, dalej: u.g.n.), którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Bocheńskiego z dnia 17 stycznia 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wywłaszczenia części nieruchomości położonej w G., gmina B. , oznaczonej numerem działki nr [...] o pow. 0,0030 ha, stanowiącej własność G. G., na wniosek G. G..
Zgodnie z art. 112 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 4 u.g.n. "Wywłaszczanie nieruchomości" stosuje się do nieruchomości położonych, z zastrzeżeniem art. 122a, art. 124 ust. 1b, art. 124b, art. 125 i art. 126, na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości (ust. 2). Wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy (ust. 3). Organem właściwym w sprawach wywłaszczenia jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (ust. 4). Zgodnie z art. 113 ust. 1 u.g.n. nieruchomość może być wywłaszczona tylko na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz jednostki samorządu terytorialnego.
Przywołane powyżej regulacje dotyczą instytucji wywłaszczenia, rozumianej jako "pozbawienie i ograniczenie praw rzeczowych dotychczasowych podmiotów tych praw, przysługujących do nieruchomości, w drodze decyzji administracyjnej, jako indywidualnego aktu władztwa publicznego, mającego zatem charakter przymusu publicznego." (M. Wolanin, w: J. Jaworski, red., "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", Legalis 2021, komentarz do art. 112, teza 12). Zasadą jest przy tym, że "wywłaszczenie służy pozyskaniu nieruchomości dla realizacji celów publicznych, które nie zostały dotychczas zrealizowane (przyszłe cele publiczne). Realizacja ta polega więc na stworzeniu celu publicznego, który dotychczas nie istniał w jakimkolwiek kształcie na danym terenie, albo na jego nowym ukształtowaniu w sposób odmienny od dotychczasowego, ale zgodny z obowiązującym prawem określającym normatywny i techniczny kształt danego celu." (M. Wolanin, ibidem, teza 20).
Przepis art. 115 ust. 1 u.g.n. stanowi, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następuje z urzędu, a na rzecz jednostki samorządu terytorialnego - na wniosek jej organu wykonawczego. Wszczęcie postępowania z urzędu może także nastąpić na skutek zawiadomienia złożonego przez podmiot, który zamierza realizować cel publiczny. Stosownie do art. 115 ust. 4 u.g.n. odmowa wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, o które wystąpił organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego albo podmiot, który zamierza realizować cel publiczny, następuje w drodze decyzji.
Na podstawie powyższego nie może budzić wątpliwości, że co do zasady postępowanie wywłaszczeniowe wszczyna się z urzędu. Postępowanie to może się toczyć również na wniosek, przy czym uprawniony do skutecznego żądania wszczęcia postępowania jest jedynie organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Ustawa wymienia również podmiot, który zamierza realizować cel publiczny jako podmiot uprawniony do zawiadomienia o zasadności wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego z urzędu. Podmiot ten nie zatem traktowany jako wnioskodawca, chociaż w obu przypadkach ustawa przewiduje, w razie negatywnej oceny przez organ właściwy zasadności wszczęcia postępowania - decyzję o odmowie wszczęcia postępowania (vide: art. 115 ust. 4 u.g.n.).
Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy jednoznacznie należy wskazać, że skarżący G. G., który domagał się wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, nie był do tego uprawniony. Przywołane przepisy nie dają skutecznego prawa żądania wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego właścicielowi nieruchomości. Prawidłowo zatem organy obu instancji odmówiły wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego z wniosku skarżącego.
Zwrócić należało jednak uwagę na problem zasadności wydania w tym przypadku decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego.
Przypomnieć warto w tym miejscu, że zgodnie z art. 115 ust. 4 u.g.n. odmowa wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, o które wystąpił organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego albo podmiot, który zamierza realizować cel publiczny, następuje w drodze decyzji. Norma wynikająca z tego przepisu nie budzi większych wątpliwości; decyzja o odmowie wszczęcia postępowania może być wydana wyłącznie wskutek negatywnej oceny przesłanek wszczęcia postępowania przez organ wywłaszczeniowy, na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego oraz z urzędu – z zawiadomienia podmiotu, który zamierza realizować cel publiczny. Z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie, skoro nie sposób zaliczyć skarżącego do żadnej z powyższych kategorii podmiotów.
W tej sytuacji należało zatem uwzględnić, że art. 115 ust. 4 u.g.n. stanowi lex specialis wobec art. 61a k.p.a., określającego przesłanki wydania przez organ administracji postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego (por. M. Wolanin, ibidem, komentarz do art. 115, teza 8). Na uwagę zasługuje w związku z tym następujące stanowisko: "W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, który WSA w całości podziela i uznaje za własny, iż pismo, w którym strona wnosi o wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu nie stanowi żądania, o którym mowa w art. 61 § 1 k.p.a. i art. 61a § 1 k.p.a. Tego rodzaju "żądanie", w którym strona domaga się wszczęcia przez organ postępowania z urzędu nie wiąże organu. Nie skutkuje ono również wszczęciem postępowania administracyjnego. Pismo takie należy traktować jako powiadomienie organu o okolicznościach, które zdaniem strony, winny skutkować wszczęciem postępowania z urzędu (tak WSA w Lublinie w wyroku z dnia 8 czerwca 2017 r., o sygn. II SA/Lu 285/17, LEX, WSA w wyroku z dnia 26 lutego 2020 r., o sygn. II SAB/Po 145/19, LEX). Zatem dopiero w sytuacji gdy z treści podania wypływa wyraźne żądanie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego na wniosek wnoszącego, pojawi się konieczność przyjęcia, że pismo to stanowi podanie w rozumieniu art. 61 § 1 i art. 63 § 1 i 2 K.p.a. Wówczas to ze względu na art. 115 ust. 1 u.g.n. konieczna będzie odmowa wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego ze względu na wyraźne ograniczenie podmiotów uprawnionych jako inicjatorów wywłaszczenia do jednostek samorządu terytorialnego. Jednocześnie, odmowa wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego z wniosku podmiotu do tego nieuprawionego winna następować w drodze postanowienia wydawanego na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Należy podzielić stanowisko T. Wosia, iż skoro ustawodawca, nowelizując K.p.a. poprzez dodanie art. 61a § 1 i 2, nie zdecydował się na uchylenie art. 115 ust. 4 u.g.n., to należy przyjąć, że przepis ten zachował moc obowiązującą i należy go traktować jako lex specialis w stosunku do art. 61a § 1 K.p.a., ograniczoną przede wszystkim co do podmiotowego zakresu obowiązywania. Zgodnie bowiem z literalnym brzmieniem art. 115 ust. 4 u.g.n. odmowa wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego na tej podstawie i w tym trybie może dotyczyć tylko postępowań, o które wystąpił organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego albo podmiot, który zamierza realizować cel publiczny (zob. T. Woś, Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2011 r.)." (wyrok WSA w Rzeszowie z 7 kwietnia 2020 r., II SA/Rz 122/20, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podzielając przytoczony pogląd, Sąd wskazuje, że w związku z jednoznacznym żądaniem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego zawartym we wniosku skarżącego z dnia 8 stycznia 2022 r., w przedmiotowej sprawie formalnoprawną podstawą rozstrzygnięcia organów powinien być nie art. 115 ust. 4 u.g.n., lecz art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi: "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio." Wynikają z tego dwie konsekwencje. Po pierwsze, niewątpliwie Starosta Bocheński błędnie wydał decyzję, w miejsce postanowienia, czego nie dostrzegł Wojewoda Małopolski, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję. Naruszenie to jednak, dotyczące wyłącznie formy wydanego aktu, finalnie nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy i przez to stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego aktu. Po drugie, z istoty instytucji odmowy wszczęcia postępowania, uregulowanej w przepisach art. 61a k.p.a. wynika, że dotyczy ono wyłącznie sytuacji oczywistego braku możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego, a zatem nie można, odmawiając wszczęcia, roztrząsać kwestii materialnoprawnych, czemu zasadniczo służy decyzja administracyjna, o ile są podstawy do jej wydania. W przedmiotowej sprawie zatem nie mają znaczenia prawnego zawarte w zaskarżonym akcie rozważania wykraczające poza podmiotową kwestię, stanowiącą przeszkodę do prowadzenia postępowania administracyjnego, w szczególności co do tego, czy na działce nr [...] istnieje droga, czy stanowi ona cel publiczny w rozumieniu art. 6 u.g.n., jak i to czy w miejscowym planie teren działki został przeznaczony na cel publiczny. W konsekwencji i zarzuty skargi odnoszące się do tych kwestii niepodlegających ocenie Sądu, nie mogły okazać się w tej sprawie skuteczne.
Wobec przedstawionych okoliczności sprawy należało skargę oddalić, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.