II SA/Ke 622/23

II SA/Ke 622/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2024-01-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-10-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Krzysztof Armański /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ,art. 200 w zw. z art. 205 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1, art. 149 § 2, art. 151 § 1,  art. 146 § 1, art. 145 § 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 35 ust. 1, 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Dz.U. 2022 poz 1225
§ 19 ust. 1 pkt 1a, § 19 ust. 2 pkt 1a , § 271, § 272 i § 273
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 28 sierpnia 2023 r. znak: IR.I.7840.4.4.2023 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz J. C. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 28.08.2023 r. znak: IR.I.7840.4.4.2023 Wojewoda Świętokrzyski, po rozpatrzeniu odwołania J. Ch. oraz M. Ch.-S.,we wznowionym postępowaniu administracyjnym od decyzji Starosty Kieleckiego nr 2559/2022 z 20.12.2022 r. znak: B-I.6740.43.103.2018, uchylającej własną decyzję ostateczną nr 208/2019 z 4.02.2019 r. znak: B-1.6740.43.103.2018, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. i P. S. (zwanym też dalej "inwestorami") pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami: wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania i elektryczną oraz budynku garażowego z wewnętrzną instalacją elektryczną na działce nr ewid. A, obręb geodezyjny [...], oraz orzekającej o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorom pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami: wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania i elektryczną oraz budynku garażowego z wewnętrzną instalacją elektryczną na ww. działce nr ewid. A, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Wnioskami z 8.11.2019 r. J. Ch. i M. Ch.-S. wystąpili o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną – na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., wskazując że sąsiadują z ww. działką nr ewid. A, na której realizowana jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego i garażu.
Postanowieniem z 25.11.2019 r. Starosta Kielecki wznowił na żądanie ww. wnioskodawców postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną.
Decyzją z 4.11.2020 r. Starosta Kielecki, działając na podstawie art. 150 § 1 i art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., uchylił ww. decyzję ostateczną, gdyż po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § K.p.a. stwierdzono istnienie podstawy do jej uchylenia przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu w przedmiotowej sprawie, i zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił inwestorom pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami oraz budynku garażowego z wewnętrzną instalacją elektryczną na działce nr ewid. A.
Decyzją z 19.03.2021 r. Wojewoda Świętokrzyski, po rozpatrzeniu odwołania ww. wnioskodawców, uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej rozstrzygnięcia i podstawy prawnej, a w pozostałej części utrzymał ją w mocy.
Wyrokiem z 11.12.2021 r. o sygn. akt II SA/Ke 517/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpatrzeniu skargi J. Ch., uchylił decyzje obu organów, wskazując na zakres uchybień, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.
W ponownie prowadzonym postępowaniu postanowieniem z 23.02.2022 r. organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w projekcie budowlanym – co nastąpiło 27.10.2022 r.
Decyzją z 20.12.2022 r. znak: B-1.6740.43.103.2018 Starosta Kielecki, działając na podstawie art. 150 § 1 i art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.:
- uchylił ww. decyzję ostateczną z 4.02.2019 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorom pozwolenia na budowę, gdyż po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 K.p.a. stwierdzono istnienie podstawy do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu w przedmiotowej sprawie;
- oraz orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorom pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania i elektryczną oraz budynku garażowego z wewnętrzną instalacją elektryczną, na działce nr ewid. A w Kostomłotach Drugich, gm. Miedziana Góra.
Od decyzji odwołali się J. Ch. oraz M. Ch.-S., zarzucając naruszenie:
- art. 149 § 2 K.p.a. przez wykroczenie przez Starostę poza granice postępowania wznowieniowego;
- art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 11 ust. 2 pkt 1 i 9 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Kostomłoty II-część I na terenie gminy Miedziana Góra uchwalonym uchwałą Rady Gminy w Miedzianej Górze z 28.04.2006 r. – przez zatwierdzenie projektu budowlanego niespełniającego norm techniczno-budowlanych;
- art. 80 K.p.a. przez dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego;
- art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego przez niedokonanie analizy projektu budowlanego z perspektywy wymogu poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich;
- naruszenie przepisów art. 149 § 2 K.p.a. i art. 36a Prawa budowlanego poprzez zawnioskowanie przez organ i dopuszczenie projektu zamiennego.
Pismem z 21.04.2023 r. organ II instancji wezwał inwestora do uzupełnienia dokumentacji w terminie 7 dni od otrzymania korespondencji.
Wydając opisaną na wstępie decyzję, Wojewoda Świętokrzyski stwierdził, że organ I instancji zasadnie wznowił na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. postępowanie w sprawie decyzji ostatecznej – postanowieniem z 25.11.2019 r. i 8.09.2020 r. J. Ch. i M. Ch.-S.byli bowiem zawiadomieni o wszczęciu postępowania w sprawie ww. pozwolenia na budowę i decyzja o pozwoleniu na budowę została do nich skierowana – lecz pod nieprawidłowy adres. Stronie, której nie doręczono decyzji i która dowiedziała się o postępowaniu i decyzji w chwili, kiedy decyzja ta nabrała, z uwagi na jej doręczenie innym stronom, waloru ostateczności, przysługuje uprawnienie do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Starosta Kielecki, zdaniem organu odwoławczego, zastosował się do obowiązków nałożonych ww. wyrokiem z 11.12.2021 r. i dołożył starań w celu wyjaśnienia nieprawidłowości będących kwestią sporną w sprawie. W szczególności dokonał ponownej analizy akt sprawy i postanowieniem z 23.02.2022 r. nałożył na inwestora obowiązek doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z przepisami § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz.U. z 2022 poz. 1225), zwanego dalej "rozporządzeniem", w zakresie lokalizacji budynku garażowego. Organ wezwał również o przedstawienie szczegółowej analizy przesłaniania, zacieniania i nasłonecznienia zgodnie z § 13 ww. rozporządzenia. Należało także przedłożyć obliczenia statystyczno-wytrzymałościowe wiązara jętkowego budynku garażowego.
Wojewoda dalej wskazał, że obszar inwestycji objęty jest uchwałą nr XXXII/253/06 Rady Gminy w Miedzianej Górze z 28.04.2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Kostomłoty II - część I na terenie Gminy Miedziana Góra (dalej "m.p.z.p."), zgodnie z którym działka nr ewid. A znajduje się na terenie oznaczonym w planie jako MN2 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i istniejącej zagrodowej z usługami podstawowymi, dla których wprowadzono ustalenia określone w § 27 i § 28 ww. uchwały. W rozwiązaniach architektoniczno-przestrzennych obowiązują ustalenia określone w § 11 ust. 2 zmienionym uchwałą Nr V/40/07 Rady Gminy w Miedzianej Górze z dnia 12 kwietnia 2007 r. w sprawie zmiany nr 1 w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sołectwa Kostomłoty II - część I na terenie Gminy Miedziana Góra (Dz.Urz.Woj.Święt. z 2007 r. nr 97 poz. 1462).
Zgodnie z projektem budowlanym:
- budynek mieszkalny jednorodzinny ma 2 kondygnacje nadziemne, dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowych 35°, pokrycie dachu dachówką bitumiczną w odcieniu grafitów, okapy o szerokości 90 cm i 60 cm;
- budynek garażu ma jedną kondygnację, dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowych 35°, pokrycie dachu dachówką bitumiczną w odcieniu grafitów, okapy o szerokości 100 cm i 45 cm;
- powierzchnia zieleni urządzonej wynosi 63%.
Zgodnie z projektem zagospodarowania terenu:
- budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowany jest: ścianą pełną w odległości 3,0 m od granicy z działką nr ewid. [...], niezabudowaną w pasie terenu wyznaczonym szerokością projektowanego budynku; ścianą z otworami okiennymi w odległości 6,4 m od granicy z niezabudowaną działką nr ewid. [...]; z zachowaniem nieprzekraczalnej linii zabudowy określonej planem miejscowym; w odległości 18,4 m od projektowanego budynku garażu; w budynku zaprojektowano dach z okapami o szerokości 0,90 m od strony działek nr ewid. [...] i [...] i o szerokości 0,60 m od strony drogi powiatowej i od strony budynku garażu oraz balkon o szerokości 1,20 m od strony budynku garażu;
- budynek garażu zlokalizowany jest: ścianą pełną spełniającą wymagania dla ścian oddzielenia przeciwpożarowego, w odległości 1,5 m od granicy z działką nr ewid. [...], zabudowaną budynkiem mieszkalnym w pasie terenu wyznaczonym szerokością projektowanego budynku; ścianą z otworami okiennymi w odległości 7,8 m od granicy z niezabudowaną działką nr ewid. [...].
W budynku zaprojektowano dach z okapami o szerokości: 1,00 m od strony projektowanego budynku mieszkalnego i od strony granicy z działką nr ewid. [...] rolną; 0,45 m od strony działki nr ewid. [...]; bez okapu od strony działki nr ewid. [...]. Stosownie do zapisów § 12 ust. 1 rozporządzenia, jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż:
1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy;
2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy.
Zgodnie z ust. 2 sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość.
Wojewoda Świętokrzyski, uwzględniając treść § 27 ust. 14 ustaleń m.p.z.p., wskazał na dopuszczalność zabudowy do granicy działki, w tym również zabudowy bliźniaczej i w zbliżeniu do działki sąsiedniej poniżej 3,0 m z zachowaniem wymogów wynikających z przepisów szczególnych, przy szerokości frontu działki poniżej 20,0 m. Ponadto zgodnie ze zmianą nr 1 w m.p.z.p., dotyczącą § 11 ust. 2, na całym obszarze objętym ustaleniami planu dopuszcza się zabudowę budynków gospodarczych i garaży w granicy działki lub 1,5 m od granicy działki. Zgodnie zaś z § 12 ust. 6 rozporządzenia odległość od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż:
1) 1,5 m do okapu lub gzymsu zwróconego w stronę tej granicy, a także do balkonu, daszku nad wejściem, galerii, tarasu, schodów zewnętrznych, rampy lub pochylni - z wyjątkiem pochylni przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych;
2) 4 m do okna umieszczonego w dachu zwróconego w stronę tej granicy.
W tej sytuacji uznano, że usytuowanie garażu jest zgodne z przepisami ww. rozporządzenia oraz m.p.z.p.
Dalej podniesiono, że w projekcie zamiennym na str. 23 znajduje się informacja, zgodnie z którą: "Wszystkie elementy drewniane więźby dachowej zabezpieczyć impregnatem grzybobójczym i ognioochronnym do granicy trudno zapalności np. "SOLOX" R-12 lub "FOBOSEM" - M2F (zgodnie z instrukcją stosowania). Szczególnie starannie należy zakonserwować czoła elementów więźby." Wojewoda podkreślił zarazem, że na str. 16 projektu zamiennego w analizie oddziaływania inwestycji na działki sąsiednie projektant zamieścił informację, że inwestycja spełnia warunki zawarte w § 271, § 272 i § 273 ww. rozporządzenia.
Na działce zaplanowano 1 stanowisko postojowe. Organ II instancji przytoczył treść § 19 ust. 1 pkt 1a oraz ust. 2 pkt 1a, dotyczących odległości stanowisk postojowych m.in. od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi oraz od granicy działki, i stwierdził, że odległość zaprojektowanego miejsca postojowego wynosi 7,7 m od budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej nr ewid. [...] - co spełnia powyższe zapisy rozporządzenia.
Z kolei, w ocenie Wojewody, analiza przesłaniania i nasłonecznienia, szeroko opisana przez organ I instancji, prowadzi do wniosków o prawidłowości projektowanej inwestycji, jako że w ramach wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej kąta 60°, którego wierzchołek znajduje się w wewnętrznym licu ściany budynku przesłanianego (gdzie długość ramienia tego kąta wynosi 5,86 m), nie znajduje się żadna część obiektu przesłaniającego. Odległość między budynkami (6,8 m) jest większa niż wysokość przesłaniania (5,86 m), co pozwala stwierdzić, że projektowany budynek garażowy nie ogranicza dostępu do światła dziennego w sąsiednim budynku i tym samym spełnia wymogi § 13 rozporządzenia. Ponadto pomieszczenia w budynku mieszkalnym, których okna skierowane są na teren inwestycji, mają zapewniony czas nasłonecznienia określony w przepisie § 60 rozporządzenia.
Wojewoda podniósł również, że w ramach wznowienia postępowania organ ocenia, czy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające każe pozbawić decyzję ostateczną bytu prawnego, niemniej źródłem tego działania jest stwierdzenie, że postępowanie zakończone tą decyzją było obarczone wadą, stąd badając sprawę merytorycznie organ nie może całkowicie abstrahować od ustalenia, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na treść rozstrzygnięcia zamieszczonego w decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym. Ten kontekst rozważań, wbrew odmiennemu zapatrywaniu strony skarżącej, nie mógł zostać całkowicie wyeliminowany z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jeżeli pomimo samodzielności i odrębności procesowej postępowania prowadzonego w trybie wznowienia, nie da się zaprzeczyć istnienia ścisłego związku między tym postępowaniem a wcześniejszym postępowaniem zwykłym zakończonym decyzją ostateczną.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, Wojewoda przytoczył § 6 i § 3 pkt 16 rozporządzenia, dotyczące określenia wysokości budynku oraz pojęcia "kondygnacji", i stwierdził, że wyjaśnienia organu I instancji co do przyjętych wysokości pomieszczenia garażu są prawidłowe. W ramach uzasadnienia przywołał fragment tych wyjaśnień, z których wynika, że: "(...) projektowany budynek garażowy to obiekt parterowy o wysokości w kalenicy 7,1 m licząc od poziomu terenu przed budynkiem (7,38 m ścianą oddzielenia przeciwpożarowego). Wysokość w kalenicy od poziomu posadzki budynku wynosi 6,86 m. Nad częścią budynku zaprojektowano antresolę pełniącą funkcję strychu nieużytkowego. Wysokość parteru jest równa 3,39 m, natomiast wysokość części nieużytkowej wynosi 1,75 m. Nadmienia się, iż wysokość części nieużytkowej budynku garażowego mierzona jest od poziomu posadzki na stropie do dolnego poziomu jętki dachowej, a wynika to z faktu, iż budynek przykryty jest dachem o konstrukcji krokwiowo-jętkowej, gdzie jej podstawową cechą jest obecność poziomych elementów – jętek (w projekcie rozstaw co 80 cm), których zadaniem jest łączenie oraz usztywnianie obu krokwi. Jętka stanowi dodatkowy element stabilizujący i wspierający konstrukcję dachu. Jak wynika z wiedzy powszechnej stosowanej w budownictwie jętki dachowe umieszczane są przeważnie w połowie długości krokwi lub nieco wyżej w ok. 2/3 długości krokwi, licząc od dolnego oparcia. Nie można zatem przyjąć, iż wysokość poddasza należy mierzyć od posadzki na stropie pierwszej kondygnacji do warstwy osłaniającej izolację cieplną budynku, gdyż w istocie rzeczy przestrzeń poddasza ograniczona jest do poziomu jętek dachowych i jej wysokość wynosi 1,75 m, a zatem przestrzeni nad parterem nie można uznać za kondygnację, w rozumieniu § 3 pkt 16 rozporządzenia (...). Uwzględniając powyższe, przedmiotowy budynek jest zgodny z wymogami § 11 ust. 2 pkt 1 m.p.z.p. dopuszczającym dla budynków gospodarczych i garaży jedną kondygnację nadziemną". Wskazano ponadto, że przepis § 3 pkt 19 ww. rozporządzenia zawiera legalną definicję antresoli. Na jej podstawie wyróżnić należy cztery główne cechy antresoli: musi znajdować się bezpośrednio nad kondygnacją lub pomieszczeniem, z których została wydzielona, powierzchnia antresoli musi być mniejsza od powierzchni powyższego pomieszczenia lub kondygnacji, nie może być zamknięta przegrodami budowlanymi (ścianami) od strony wnętrza, z którego jest wydzielona, musi być wydzielona z jednoprzestrzennego pomieszczenia lub jednoprzestrzennej kondygnacji. Powyższe oznacza, że antresolę można zaprojektować w pomieszczeniu lub kondygnacji, w których nie występują ściany wewnętrzne (stałe przegrody).
O wysokości pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi stanowi § 72 rozporządzenia, wprowadzający wymóg minimalnej wysokości 2,2 m dla pomieszczeń usytuowanych na antresoli, co dodatkowo zdaniem Wojewody dowodzi, że argumentacja Starosty jest prawidłowa – w istocie rzeczy bowiem przestrzeń poddasza ograniczona jest do poziomu jętek dachowych i jej wysokość wynosi 1,75 m, a zatem przestrzeni nad parterem nie można uznać za kondygnację.
M.p.z.p., uchwalony uchwałą nr XXXII/253/06 Rady Gminy w Miedzianej Górze z 28.04.2006 r., został zmieniony uchwałą nr V/40/07 z 12.04.2007 r., w wyniku czego zapisy § 11 ust. 2 pkt 1 otrzymały nowe brzmienie: "na terenie objętym ustaleniami planu wprowadza się następujące wymogi architektoniczno-przestrzenne gabaryty nowobudowanych budynków garaży - 1 kondygnacja nadziemna". Z kolei zgodnie z pkt 9 m.p.z.p. dopuszcza się sytuowanie budynków gospodarczych i garaży w granicy działki lub 1,5 m od jej granicy na całym obszarze objętym ustaleniami planu, a projektowany budynek znajduje się w odległości 1,5 m od granicy z działką [...].
W skardze, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, J. Ch. podniósł zarzuty naruszenia:
1) art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 149 § 2 K.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji wykraczającej poza granice postępowania wznowieniowego;
2) art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane w związku z § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia oraz § 11 ust. 2 pkt 1 i 9 m.p.z.p. przez zatwierdzenie projektu budowlanego niespełniającego norm techniczno-budowlanych;
3) art. 80 K.p.a. przez dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego;
4) art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy przez niedokonanie analizy projektu budowlanego z perspektywy wymogu poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich;
5) art. 8 oraz art. 11 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów wskazanych w treści odwołania.
W uzasadnieniu wskazano, odwołując się w szerokim zakresie do orzecznictwa sądów administracyjnych, że organ właściwy do wznowienia postępowania nie ma kompetencji do ponownego prowadzenia postępowania i tym samym do wyjaśniania, czy wszystkie z przesłanek wydania decyzji zostały spełnione. Przedmiotem postępowania nadzwyczajnego, w przeciwieństwie do postępowania jurysdykcyjnego, nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, ale zbadanie prawidłowości ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym w zakresie wad, które były podstawą wznowienia, o ile ich istnienie potwierdziło się. Wydana decyzja przekracza ramy naprawienia skutków wady postępowania w postaci niezapewnienia skarżącemu czynnego w nim udziału. Organ ponownie przeanalizował wniosek inwestora o pozwolenie na budowę w kontekście art. 33 ust. 2 ustawy, a także ocenił projekt w oparciu o art. 35 ust. 1-4 ustawy. Starosta Kielecki, dostrzegając nieprawidłowości, wezwał inwestora do uzupełnienia braków, jednocześnie - na jego wniosek - zwrócił się do Ministra Rozwoju i Technologii o wyrażenie zgody na odstępstwo przepisów techniczno-budowlanych. W oparciu o odpowiedź Ministra inwestor złożył 27.10.2022 r. zmieniający projekt budowlany. Organ, dokonując jego oceny, stwierdził że "rzeczony budynek garażowy został usytuowany ścianą bez okien i drzwi odległości 1,5 m od granicy sąsiedniej działki budowlanej nr ewid. [...] przy szerokości frontu działki około 16,5 m. Budynek od granicy z działką sąsiednią o nr ewid. [...] posiada ścianę oddzielenia przeciwpożarowego. Uwzględniając stanowisko Ministra Rozwoju i Technologii usytuowanie budynku garażowego jest zgodne z § 12 ust. 2 rozporządzenia [...] w związku z § 11 ust. 2 pkt 9 i § 27 ust. 14" m.p.z.p. W powyższy sposób Starosta Kielecki wykroczył poza ramy wznowionego postępowania administracyjnego, czym naruszył art. 149 § 2 K.p.a. Organ I instancji powinien był ograniczyć się do oceny wpływu zarzutów odwołania, które okazały się zasadne, w związku z czym ze względu na niezgodność usytuowania garażu z przepisami prawa materialnego powinien uchylić decyzję własną i odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego. Tymczasem organ I instancji, wbrew istocie wznowienia postępowania, przeprowadził postępowanie tak, jakby działał w charakterze organu I instancji w postępowaniu zwykłym i dopuścił do takiej zmiany projektu budowlanego, która jeszcze bardziej pogarsza sytuację skarżącego. Co prawda, zasadnie stwierdzono naruszenie przepisu ww. rozporządzenia, jednak wyciągnięto z tego błędny wniosek, jakoby następstwem tego w postępowaniu wznowionym mogła być "zmiana lokalizacji rzeczonego budynku garażowego oraz przedłożenie przez Inwestora zmieniającego projektu budowlanego". W tej sytuacji zdaniem skarżącego przedmiotem oceny w postępowaniu wznowionym mógł być jedynie projekt budowlany opracowany we wrześniu 2018 r., ten zaś nie spełnia wymogów określonych w § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia oraz § 11 ust. 2 pkt 9 m.p.z.p. (tekst jednolity po zmianach uchwałą z 12.04.2007 r.). Zarówno bowiem rozporządzenie, jak i m.p.z.p. precyzyjnie określają dwie odległości: równą zero (w granicy działki) oraz 1,5 metra od granicy działki. Usytuowanie budynku w odległości 2m od granicy działki stanowi bezsprzeczne naruszenie przywołanych przepisów. Żaden z nich nie wskazuje na możliwość dowolnego posadowienia garażu w granicy działki lub w dowolnej odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki, np. 1,7 m czy 2 m czy 2,25 m. Projekt budowlany z września 2018 r. nie odpowiada również treści § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia, gdyż budynek garażowy o długości przekraczającej 6,5 m i wysokości przekraczającej 3 m, usytuowany został w odległości 2 m od granicy zabudowanej działki budowlanej. Według zatwierdzonego projektu budowlanego budynek garażowy ma wymiary 8 m długości x 7 m wysokości. Tymczasem ww. § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia wyraźnie określa warunki techniczne garażu usytuowanego bezpośrednio przy granicy lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od granicy, wskazując że budynek taki nie może być dłuższy niż 6,5 m oraz nie wyższy niż 3 m. Ponadto, zaskarżona decyzja jest sprzeczna z § 11 ust. 2 pkt 1 m.p.z.p., gdyż dopuszcza budowę garażu dwukondygnacyjnego, budowę pomieszczenia garażowego wraz z poddaszem użytkowym, w sytuacji gdy przepis ten dopuszcza na całym terenie objętym planem dla budynków gospodarczych i garaż jedną kondygnację naziemną. Z dołączonego projektu budowlanego wynika, że inwestor już na etapie projektowania przewidział dodatkowo kondygnację poddasza, projektując zarówno wejście na poddasze, jak też i strop nad garażem żelbetowy o parametrach zapewniających możliwość jego użytkowania jako podłogi użytkowego poddasza. Bezzasadne jest twierdzenie organu, że poddasze to ma charakter poddasza nieużytkowego, podobnie jak i to, że nie spełnia ono wymogu uznania go za kondygnację. Reasumując, skarżący stwierdził, że organ odwoławczy ograniczył się do przytoczenia przepisów prawa bez wskazania, jakie zachodzą między nimi relacje. Z jednej strony cytuje § 27 ust. 14 m.p.z.p., który dopuszcza możliwość zabudowy w granicy działki, w tym również zabudowę bliźniaczą i w zbliżeniu do działki sąsiedniej poniżej 3 m, z zachowaniem wymogów wynikających z przepisów szczególnych, przy szerokości frontu działki poniżej 20,0 m, z drugiej zaś § 11 ust. 2 m.p.z.p., zgodnie z którym na obszarze objętym ustaleniami planu dopuszcza się zabudowę budynków jednorodzinnych i garaży w granicy działki lub 1,5 m od granicy działki. Tym samym, zdaniem strony, brak jest w istocie rozważenia podniesionych w odwołaniu zarzutów.
Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Na rozprawie sądowej 20.12.2023 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę, dodając że w aktach sprawy znajduje się zobowiązanie skierowane do inwestora z 21.04.2023 r., dotyczące m.in. ustosunkowania się do opinii Dyrektora Nadnidziańskich i Świętokrzyskich Parków Krajobrazowych – które nie zostało wykonane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia zaskarżonego rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody Świętokrzyskiego – wydana we wznowionym postępowaniu administracyjnym – utrzymująca w mocy decyzję Starosty Kieleckiego z 20.12.2022 r., którą:
- uchylono decyzję ostateczną tego ostatniego organu zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorom pozwolenia na budowę i
- udzielono tym inwestorom pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami: wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania i elektryczną oraz budynku garażowego z wewnętrzną instalacją elektryczną na działce nr ewid. A, obr. [...],
Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o opisane na wstępie kryteria, doszedł do przekonania, że w toku postępowania administracyjnego organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji.
W pierwszej kolejności należy jednak zaznaczyć, że w sprawie niekwestionowane i bezsporne, a także przesądzone przez tut. Sąd w prawomocnym wyroku wydanym w dniu 30.09.2021 r. w sprawie o sygn. II SA/Ke 517/21, którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą zarówno organy jak i obecnie orzekający Sąd, było zaistnienie podstawy wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., czyli sytuacji, w której strona (w tym przypadku J. Ch. oraz M. Ch.-S.) bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym.
Po drugie już na wstępie trzeba podnieść, że w ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi najdalej idący, a mianowicie związany z przekroczeniem granic postępowania wznowieniowego.
Jak wynika z art. 149 § 2 K.p.a. postanowienie (o wznowieniu postępowania) stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Stosownie natomiast do treści art. 151 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:
1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, albo
2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.
Sąd podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, że istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana (por. m.in. wyrok NSA z 6.03.2019r. sygn. II OSK 381/19; wyrok NSA z dnia 7.03.2018 r. sygn. l OSK 2932/17; wyrok NSA z 8.11.2016 r. sygn. II OSK 251/15; wyrok NSA z dnia 24.11.2014 r. sygn. II OSK 1121/13; wyrok NSA z dnia 12.04.2006 r. sygn. II OSK 730/05). Ustalenie zaistnienia zdarzeń podpadających pod jedną z pozytywnych przesłanek wznowienia, przy równoczesnym wykluczeniu spełnienia przesłanki negatywnej, o której mowa w art. 146 § 1 K.p.a., prowadzi do kolejnego etapu procesowego, tj. "postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy" (wyrok NSA z 14.03.2017 r., II OSK 1783/15), które sprowadza się do przywrócenia zawisłości sprawy i otwarcia właściwego postępowania w sprawie na nowo w celu ponowienia czynności procesowych w ramach nowego układu procesowego pozbawionego uprzednio stwierdzonych wad postępowania. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie, określonym w art. 149 § 2 K.p.a., nie jest jedynie zweryfikowanie podjętego rozstrzygnięcia, ale ponowne rozpoznanie sprawy. Właściwe rozumienie powyższego obowiązku nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji wystąpienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdy trudno jest w sposób jednoznaczny stwierdzić jaki konkretny wymiar miałyby przybrać czynności weryfikacyjne organu w sytuacji, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału we wcześniejszym postępowaniu, a obowiązkiem organu jest rozpoznać sprawę co do istoty (por. wyrok NSA z dnia 13.10.2016 r., sygn. II OSK 3365/14; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26.10.2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 222/18). W przypadku niezapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu zakres koniecznych czynności postępowania uzależniony będzie od okoliczności konkretnej sprawy. Po otwarciu postępowania strona może bowiem zaoferować nowy materiał dowodowy lub argumenty prawne, które całkowicie zmienią dotychczasowy bieg procesu administracyjnego (por. M. Wojtuń [w:] Z. Kmieciak, J. Wegner, M. Wojtuń, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", WKP 2023, t. 4 do art. 149 K.p.a.; wyrok tut. Sądu z 30.05.2023 r., sygn. II SA/Ke 235/23).
Już we wniosku o wznowienie postępowania zarówno J. Ch., jak i M. Ch.-S. podnosili naruszenie prawa przez Starostę Kieleckiego przy wydaniu decyzji ostatecznej z dnia 4.02.2019 r. związane m.in. z usytuowaniem projektowanego budynku garażowego w odległości 2 m od granicy z działką budowlaną, co miało naruszać przepisy § 12 ust. 2 rozporządzenia w zw. z § 11 ust. 2 pkt 9 m.p.z.p., a także § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia. WSA w Kielcach we wspomnianym wyżej wyroku z 30.09.2021 r., sygn. II SA/Ke 517/21, uchylając decyzje organów obu instancji zarzucił m.in. nierozważenie przez organy zgodności usytuowania budynku garażowego z przepisami rozporządzenia i m.p.z.p. Podniósł przy tym, że twierdzenie obu organów, że złożony przez inwestorów projekt zagospodarowania działki jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, musi budzić uzasadnione wątpliwości. Jak bowiem wynika z § 27 ust. 14 m.p.z.p. na terenie MN2 dopuszcza się możliwość zabudowy do granicy działki, w tym również zabudowę zbliźniaczoną i w zbliżeniu do działki sąsiedniej poniżej 3,0 m z zachowaniem wymogów wynikających z przepisów szczególnych, przy szerokości frontu działki poniżej 20,0 m. Jak dalej podniósł Sąd, "miejsce usytuowania § 27 ust. 14 w regulacjach planu miejscowego oraz jego treść, odbiegająca od zasad ogólnych wyrażonych w § 11 ust. 2 pkt 9, pozwala na przyjęcie, że określając wymogi rozwiązań architektoniczno-przestrzennych w zakresie nowej zabudowy na terenie oznaczonym symbolem MN2, lokalny prawodawca ustanowił normę zawartą w tym przepisie jako lex specialis w stosunku do postanowień § 11 ust. 2 pkt 9. Innymi słowy rzecz ujmując, jeżeli nowa zabudowa na tym terenie spełnia warunki przewidziane w § 27 ust. 14 planu miejscowego, to można ją zlokalizować albo w granicy działki, albo jako zabudowę zbliźniaczoną, albo w zbliżeniu do granicy w odległości od 0,00 m – 3,00 m. Z treści omawianego przepisu wynika, że warunki te muszą być spełnione łącznie i polegają na zachowaniu wymogów wynikających z przepisów szczególnych, przy jednoczesnej szerokości frontu działki poniżej 20,0 m. Jeżeli działka inwestorska jednego z tych warunków nie spełnia, zastosowanie mają ogólne zasady rozwiązań architektoniczno-przestrzennych z § 11 ust. 2 planu, w tym pkt 9, do których odsyła § 27 ust. 8. Przepisy szczególne, o których mowa w § 27 ust. 14 planu miejscowego, to zarówno szczegółowe regulacje zawarte w samym planie, jak i w innych źródłach prawa, takich jak ustawy i rozporządzenia, w tym powoływane już wyżej przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". W niniejszym przypadku – zdaniem Sądu – "wymogi wynikające z przepisów szczególnych", o jakich mowa w § 27 ust. 14 planu miejscowego zawarte zostały m.in. w § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia. Planowany w tym przypadku budynek garażowy znacząco przekracza zaś parametry przewidziane w § 12 ust. 4 pkt 3, umożliwiające zbliżenie go do granicy ścianą bez okien i drzwi na odległość 1,5 m - 3 m, stosownie do regulacji zawartych w § 27 ust. 14 planu miejscowego. Garaż ma bowiem 7,01 m wysokości (przy dopuszczalnej 3 m) oraz 8,20 m długości (przy dopuszczalnej 6,5 m). Niesporne jest przy tym, że budynek garażu zaprojektowano w odległości 2 m od granicy z działką skarżących.
Powyższe rozważania odnoszą się zatem wprost do zarzutów, jakie w stosunku do projektu budowlanego sformułowano we wnioskach o wznowienie postępowania. Trudno zatem uznać, by w ramach postępowania wznowieniowego wykroczono poza jego granice. Zgodzić się trzeba przy tym ze stanowiskiem Starosty (niekwestionowanym zresztą w skardze), który – uwzględniając treść powyższych wywodów – po uprawomocnieniu się wyroku Sądu z 30 września 2021 r. uznał, że przedłożony projekt nie spełnia, z uwagi na parametry budynku garażowego, wymogów przewidzianych w § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia, a w konsekwencji jest niezgodny z § 27 ust. 14 m.p.z.p.
W tej sytuacji Starosta w dniu 23.02.2022 r. wydał postanowienie w trybie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., obecnie t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), zwanej dalej "ustawą Prawo budowlane", którym nałożył na inwestorów "obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym polegających na:
1. Lokalizację budynku garażowego należy doprowadzić do zgodności z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.) - w przypadku usytuowania przedmiotowego budynku w odległości 2,0 m od granicy z działką nr ewid. [...] obręb geodezyjny [...], w zw. z § 27 ust.14 uchwały Nr XXXI1/253/06 Rady Gminy w Miedzianej Górze z dnia 28.04.2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Kostomłoty II - część I na terenie Gminy Miedziana Góra (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego z 2006 r. nr 171 poz. 2027), rzeczony budynek winien spełniać parametry przewidziane w § 12 ust. 4 pkt 3 w/w rozporządzenia.
2. Projekt zagospodarowania terenu uzupełnić o szczegółową analizę przesłaniania i zacienienia, zgodnie z § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz nasłonecznienia pomieszczeń w budynku mieszkalnym na działce sąsiedniej nr ewid. [...] obręb geodezyjny [...], zgodnie z § 60 w/w rozporządzenia, zawierającą stosowne rysunki i opis (nadmienia się, iż kąt, o którym mowa w § 13 w/w rozporządzenia, winien być wyznaczony w płaszczyźnie poziomej).
3. Przedłożyć obliczenia statyczno-wytrzymałościowe wiązara jętkowego budynku garażowego".
W ocenie Sądu nie można uznać, by także wydając powyższe postanowienie organ wykroczył poza granice postępowania wznowieniowego. Jego wydanie było konsekwencją analizy projektu dokonanej na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zakresie zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przepisami rozporządzenia. Zgodnie zaś z art. 35 ust. 3 tej samej ustawy w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Zastosowanie tego przepisu jest zatem naturalną konsekwencją "stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1", co miało miejsce w niniejszym przypadku, zaś rozstrzygając istotę sprawy w rozumieniu art. 149 § 2 K.p.a. organ miał nie tylko prawo, ale i obowiązek zastosowania art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane dostrzegając, że stwierdzone nieprawidłowości mają charakter usuwalny.
Skutkiem zastosowania przez Starostę powyższego trybu było złożenie przez inwestorów "Projektu budowlanego zmieniającego". Aby w tym kontekście odnieść się do zarzutu ewentualnego przekroczenia granic postępowania wznowieniowego, istotne jest dokonanie oceny, czy tak skorygowany projekt jest nowym projektem, dotyczącym całkowicie odmiennej inwestycji i kreującym w związku z tym nowy przedmiot postępowania, czy też doszło w ten sposób wyłącznie do korekty pierwotnych założeń projektowych w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości – zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu właściwa jest druga z powyższych odpowiedzi. Otóż we wspomnianym "projekcie zmieniającym" na str. 10 podniesiono, że "Projekt obejmuje zmianę szerokości zewnętrznej budynku garażowego, a co za tym idzie, zmianę odległości do granicy z działką nr ewid. [...]; (zmiany zostały wyeksponowane pochyłym i wytłuszczonym drukiem)". Tym sposobem skorygowano zatem pierwotny projekt zmieniając szerokość budynku garażowego z 6,7 m na 7,2 m, a w konsekwencji dokonując zmiany odległości tego budynku od granicy z działką nr [...] – z dotychczasowych 2 m na 1,5 m. Taka odległość jest zaś zgodna z § 11 ust. 2 pkt 9 m.p.z.p. w brzmieniu ustalonym uchwałą Nr V/40/07 Rady Gminy w Miedzianej Górze z dnia 12.04.2007 r. w sprawie zmiany nr 1 w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sołectwa Kostomłoty II - część I na terenie Gminy Miedziana Góra (Dz.Urz.Woj.Święt. z 2007 r. nr 97 poz. 1462). Zgodnie bowiem z tym przepisem, "na całym obszarze objętym ustaleniami planu dopuszcza się zabudowę budynków gospodarczych i garaży w granicy działki lub 1,5 m od granicy działki". Trzeba przy tym zauważyć, że wspomniany "projekt zmieniający" złożony na skutek zobowiązania nałożonego w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie jest nowym, kompleksowym rozwiązaniem, nie zawiera bowiem wszystkich elementów odnoszących się w szczególności do budynku jednorodzinnego, a tym samym obydwa projekty – pierwotny i "zmieniający" – uzupełniają się wzajemnie, tworząc tym samym jeden projekt. Zastosowana technika korekty, o której była mowa, pozwala przy tym na uznanie, że sposób dokonanej zmiany zapewnia spójność projektu jako całości i czytelność zastosowanych rozwiązań. W konsekwencji nie można mówić o tym, że doszło w ten sposób do rozstrzygnięcia nowej sprawy, polegającej na badaniu całkowicie nowego projektu. Ustawodawca sam w art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wyraźnie dopuszcza możliwość usunięcia nieprawidłowości projektu. Jak podniósł m.in. NSA w wyroku z 16.10.2020 r., sygn. II OSK 729/18, gdy organ stwierdzi niezgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepis art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie. Tryb ten umożliwia inwestorowi doprowadzenie do zgodności projektu z ustaleniami planu. Dokonana w tym przypadku zmiana byłaby przy tym w ocenie Sądu tak samo dopuszczalna w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane gdyby sprawa była rozpoznawana w zwykłym postępowaniu instancyjnym, a nie w postępowaniu nadzwyczajnym. Zważywszy zaś na fakt, że w postępowaniu wznowieniowym, jak już wyżej podniesiono, organ rozstrzyga na nowo istotę sprawy, zastosowanie tego trybu było dopuszczalne także w zaistniałej sytuacji.
Niezależnie od powyższego, Sąd uznał jednak, jak już wspomniano na wstępie niniejszych rozważań, że Wojewoda Świętokrzyski rozpoznając odwołania dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji.
Mianowicie, jak słusznie zwrócił uwagę pełnomocnik skarżącego na rozprawie sądowej, na etapie postępowania odwoławczego Wojewoda Świętokrzyski pismem z dnia 21.04.2023 r. wezwał pełnomocnika inwestorów do przedłożenia "wyjaśnień dotyczących:
1) zaprojektowanego miejsca postojowego:
Zgodnie z § 19 ust. 2 pkt 1a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225) stanowiska postojowe dla samochodów osobowych w tym również zadaszone, oraz otwarte garaże wielopoziomowe należy sytuować na działce budowlanej w odległości od granicy tej działki nie mniejszej niż 3 m - w przypadku parkingu do 10 stanowisk postojowych włącznie oraz stosownie do zapisów § 19 ust. 6 zachowanie odległości, o których mowa w ust. 2 pkt 1 lit. a, nie jest wymagane w przypadku niezadaszonych parkingów składających się z jednego albo dwóch stanowisk postojowych dla samochodów osobowych w zabudowie jednorodzinnej oraz w zabudowie zagrodowej, jeżeli stykają się one z niezadaszonymi parkingami dla samochodów osobowych na sąsiedniej działce.
Odległość zaprojektowanego stanowiska postojowego na jeden samochód osobowy zgodnie z załączonym planem zagospodarowania terenu wynosi 2,4 m od działki sąsiedniej nr ewid. [...].
2) opinii Dyrektora Zarządu Świętokrzyskich i Nadnidziańskich Parków Krajobrazowych w Kielcach:
Zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 1 i 9 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustanowionego uchwałą Nr XXXII/253/06 Rady Gminy w Miedzianej Górze z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Kostomłoty II - część I na terenie Gminy Miedziana Góra, część terenu sołectwa Kostomłoty II tworzy Suchedniowsko-Oblęgorski Obszar Chronionego Krajobrazu, utworzony rozporządzeniem nr 79/2005 Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 14 lipca 2005 r. w sprawie Suchedniowsko-Oblęgorskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz.Urz. Województwa Świętokrzyskiego Nr 156, poz. 1940), gdzie dla wszystkich obiektów kubaturowych i urządzeń sieciowych realizowanych na terenie parku krajobrazowego i jego obszaru chronionego krajobrazu (otuliny) istnieje obowiązek opiniowania projektów budowlanych przez Dyrektora Zarządu Świętokrzyskich i Nadnidziańskich Parków Krajobrazowych w Kielcach. Wymóg ten nie dotyczy obiektów inwentarskich i składowych - stodół realizowanych w ramach istniejącej zagrody a także indywidualnych przyłączy do sieci infrastruktury technicznej. W przedłożonej dokumentacji projektu budowlanego zmieniającego (str. 14) znajduje się informacja, że teren inwestycji nie podlega ochronie przyrody wg. MPZP oraz nie jest położony na obszarze Natura 2000. Wojewoda Świętokrzyski prosi o wykazanie braku konieczności zaopiniowania projektu w związku z powyższymi zapisami.
3) dodatkowo należy wyjaśnić trwałość (klasę odporności) elementów dachu wychodzących poza lico ściany przeciwpożarowej.".
Zgodnie z treścią pisma uzupełnienie należało przesłać w terminie 7 dni od otrzymania korespondencji, a w przypadku braku odpowiedzi sprawa zostanie rozpatrzona na podstawie posiadanych materiałów.
Jak wynika z akt postępowania, odpowiedź na powyższe pismo ostatecznie nie została udzielona – Wojewoda wydał decyzję w dniu 28.08.2023 r. po stwierdzeniu przewlekłości w prowadzeniu postępowania postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 28.07.2023 r.
Jeśli chodzi o poszczególne kwestie objęte ww. pismem z 21.04.2023 r., jak należy wnosić budzące istotne wątpliwości z punktu widzenia Wojewody, organ odwoławczy bądź to w ogóle nie odniósł się do nich w uzasadnieniu wydanej decyzji (pkt 2 pisma) bądź też odniósł się w sposób niepełny, niepozwalający na ocenę czy stanowisko organu jest w tym zakresie prawidłowe.
I tak, jeśli chodzi o kwestię miejsca postojowego, Wojewoda przytoczył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji treść § 19 ust. 1 pkt 1a oraz § 19 ust. 2 pkt 1a rozporządzenia, po czym stwierdził, że "odległość zaprojektowanego miejsca postojowego wynosi 7,7 m od budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej nr ewid. [...] - co spełnia powyższe zapisy rozporządzenia.". Tymczasem, jak wynika z § 19 ust. 1 pkt 1a rozporządzenia, odległość stanowisk postojowych, w tym również zadaszonych, oraz otwartych garaży wielopoziomowych od: placu zabaw dla dzieci, boiska dla dzieci i młodzieży, okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku opieki zdrowotnej, w budynku oświaty i wychowania, w budynku mieszkalnym, w budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem: hotelu, motelu, pensjonatu, domu wypoczynkowego, domu wycieczkowego, schroniska młodzieżowego i schroniska, dla samochodów osobowych nie może być mniejsza niż 7 m - w przypadku parkingu do 10 stanowisk postojowych włącznie. Z kolei § 19 ust. 2 pkt 1a rozporządzenia stanowi, że stanowiska postojowe, w tym również zadaszone, oraz otwarte garaże wielopoziomowe należy sytuować na działce budowlanej - dla samochodów osobowych - w odległości od granicy tej działki nie mniejszej niż 3 m - w przypadku parkingu do 10 stanowisk postojowych włącznie. O ile rzeczywiście w niniejszym przypadku spełniony jest wymóg 7 m odległości od budynku mieszkalnego, przewidziany w pierwszym z powołanych przepisów, o tyle odległość zaprojektowanego miejsca postojowego od granicy z działką [...] wynosi 2,4 m, a zatem mniej niż przewidziano w drugim z przytoczonych przepisów. Organ nie wyjaśnił w żaden sposób dlaczego uznaje, że ten wymóg nie musi zostać spełniony – w sytuacji zachowania odległości od budynku mieszkalnego. Trzeba zaś podkreślić, że Wojewoda sam wyrażał wątpliwość właśnie w tym zakresie, domagając się wyjaśnień od inwestora w piśmie z 21.04.2023 r. Tym bardziej istotne było zatem wyczerpujące i dokładne wyjaśnienie stanowiska w tej kwestii.
Podobnie należy ocenić zagadnienie, które było przedmiotem zapytania w punkcie 3. pisma z 21.04.2023 r., a mianowicie co do trwałości (klasy odporności) elementów dachu wychodzących poza lico ściany przeciwpożarowej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda odwołał się w tym zakresie do informacji zawartej na str. 23 projektu zamiennego, z której wynika, że: "Wszystkie elementy drewniane więźby dachowej zabezpieczyć impregnatem grzybobójczym i ognioochronnym do granicy trudno zapalności np. "SOLOX" R-12 lub "FOBOSEM" - M2F (zgodnie z instrukcją stosowania). Szczególnie starannie należy zakonserwować czoła elementów więźby." Wojewoda podkreślił zarazem, że na str. 16 projektu zamiennego w analizie oddziaływania inwestycji na działki sąsiednie projektant zamieścił informację, że inwestycja spełnia warunki zawarte w § 271, § 272 i § 273 ww. rozporządzenia. W odwołaniu wniesionym przez M. Ch.-S.zwrócono jednak uwagę na fakt, iż poza ścianę oddzielenia przeciwpożarowego wystają elementy rozprzestrzeniające ogień, wykonane z PCV, co wywołuje wątpliwość w zakresie zgodności projektu m.in. z § 232 rozporządzenia. Potwierdza to analiza projektu, z którego wynika, że zarówno w przypadku budynku mieszkalnego, jak i garażowego poza licem ściany przeciwpożarowej zaprojektowano rynny okapowe i rury spustowe wykonane z "PCW". Przy czym – co istotne – co do elementów drewnianych wprowadzono wymóg zabezpieczenia preparatem ogniochronnym do granicy trudnozapalności, zaś szczególnie starannie polecono zakonserwować czoła elementów więźby. Może to wskazywać na pewną niekonsekwencję w podejściu do poszczególnych elementów wychodzących poza lico ściany przeciwpożarowej, co również wymagało jednoznacznego wyjaśnienia, zwłaszcza że wątpliwość w tym zakresie wyrażał również Wojewoda, o czym świadczy pismo z 21.04.2023 r.
W zaskarżonej decyzji w ogóle nie odniesiono się także do kwestii poruszonej w punkcie 2. ww. pisma. Można jedynie domniemywać, że wynika to z faktu, iż we wspomnianej wyżej zmianie m.p.z.p., dokonanej przywołaną uchwałą Nr V/40/07 Rady Gminy w Miedzianej Górze z dnia 12.04.2007 r., przyjęto całkowicie nową treść § 11 ust. 2 planu miejscowego i brak w niej obecnie punktu dotyczącego obowiązku opiniowania projektów budowlanych przez Dyrektora Zarządu Świętokrzyskich i Nadnidziańskich Parków Krajobrazowych w Kielcach.
Jeśli chodzi o kwestię liczby kondygnacji budynku garażowego, która nota bene także została poruszona we wniosku o wznowienie postępowania, i zgodności projektu budowlanego w tym zakresie z m.p.z.p., który przewiduje dla tego rodzaju obiektów maksymalnie jedną kondygnację (§ 11 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego w brzmieniu zmienionym ww. uchwałą z 12.04.2007 r.), organ odwoławczy podzielił w tym zakresie stanowisko Starosty, które sprowadza się do przyjęcia, że w istocie rzeczy przestrzeń poddasza ograniczona jest do poziomu jętek dachowych i jej wysokość wynosi 1,75 m, a zatem przestrzeni nad parterem nie można uznać za odrębną kondygnację – w rozumieniu § 3 pkt 16 rozporządzenia. Co do zasady należy podzielić tę argumentację organów – wszak rozstawienie poziome jętek dachowych w odległościach co 80 cm skutecznie ogranicza możliwość pełnego wykorzystania (jeśli chodzi o pobyt ludzi) przestrzeni powyżej wysokości 1,75 m licząc od poziomu posadzki na stropie. Przy takim założeniu rozważania dotyczące spełnienia bądź niespełnienia wymogów dotyczących antresoli (w szczególności wymogu jednoprzestrzenności) okazują się bezprzedmiotowe – tak czy inaczej bowiem górna przestrzeń nie stanowi odrębnej kondygnacji z uwagi na jej zbyt małą wysokość. § 72 rozporządzenia, do którego odwołały się organy, określający minimalną wysokość pomieszczeń (w tym usytuowanych na antresoli, dla których przewidziano minimalną wysokość 2,20 m), dotyczy natomiast pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Z przywołanej przez organy definicji pojęcia kondygnacji (jej dalszej części) wynika, że za kondygnację uważa się nie tylko poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, ale również poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m. W niniejszym przypadku nie zostało jednoznacznie wykluczone, że poddasze analizowanego budynku (określone przez projektanta jako nieużytkowe) może stanowić przestrzeń na urządzenia techniczne. Brak w tym zakresie odniesienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w szczególności jeśli chodzi o przeznaczenie poddasza. W przypadku bowiem stwierdzenia, że nie chodzi tu o wolną, niezagospodarowaną przestrzeń, ale przestrzeń na urządzenia techniczne, należałoby również ustalić, zgodnie z treścią przepisu, czy jego "średnia wysokość w świetle nie przekracza 2 m".
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że rozpoznając sprawę Wojewoda Świętokrzyski naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powodowało to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni przedstawione powyżej stanowisko Sądu, wyeliminuje dotychczasowe uchybienia i dokona dogłębnej analizy zaprezentowanych kwestii, a następnie wyda rozstrzygnięcie, które w sposób należyty uzasadni.
O kosztach orzeczono w pkt II wyroku – na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., mając na uwadze wysokość uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego (200 zł), wynagrodzenia jego profesjonalnego pełnomocnika (480 zł), obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935), jak również uiszczoną opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).