II SA/Kr 6/22

II SA/Kr 6/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-03-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska
Magda Froncisz /przewodniczący/
Piotr Fronc /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Sygn. powiązane
II OSK 1765/22 - Wyrok NSA z 2025-03-04
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2022 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia [...] października 2021r. znak [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych skargę oddala .
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 października 2021 r. znak [...] nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia [...] w K., utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki z dnia 10 marca 2021r., nr [...], znak: [...], którym orzeczono o wstrzymaniu budowy.
Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym:
Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 10 marca 2021r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1 994 r. Prawo budowlane (jednolity tekst Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.), wstrzymał inwestorowi [...] sp. z o.o. w K. budowę zespołu 12 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących i w zabudowie bliźniaczej wraz z wbudowanymi garażami i drogą wewnątrzdojazdową, na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. - zrealizowanych bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno – budowlanej oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części.
Od powyższego postanowienia inwestor złożył zażalenie. Argumentował w nim, że w dniu 3 września 2020 r. złożył informację o zamiarze rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie art. 12 ust. 2 ustawę z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, (jednolity tekst Dz.U. z 2020 r. poz. 1842), która to ustawa wyłączała zastosowanie przepisów Prawa budowlanego. Zdaniem inwestora, z dniem złożenia powyższej informacji, nabył on uprawnienie do realizowania zgłoszonych robót na szczególnych zasadach, wynikających ze specustawy. W tej sytuacji organy nadzoru budowlanego nie mają prawa do wszczynania postępowań administracyjnych oraz wstrzymania przedmiotowych robót budowlanych.
Organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Na wstępie przytoczono treść powoływanego przez skarżącą spółkę art. 12 ustawy covidowej i wyjaśniono, że ma on zastosowanie wyłącznie "do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19". Ponadto, przepisy Prawa budowlanego, jako organ właściwy w sprawach robót budowlanych prowadzonych z zagrożeniem życia lub zdrowia ludzi, wskazują organ nadzoru budowlanego. Z zastrzeżeniem powyżej wskazanego wyjątku organy nadzoru budowlanego były i pozostały właściwe do podejmowania działań określonych treścią rozdziału 8 Prawa budowlanego, w tym w szczególności do podejmowania czynności kontrolnych i następczych postępowań administracyjnych. Mając powyższe na uwadze, podniesiony w zażaleniu zarzut braku po stronie Inspektora właściwości rzeczowej uznano za niecelny.
W dalszej części odniesiono się do wskazanej przez inwestora argumentacji, jakoby "celem prowadzeniem inwestycji było zwalczanie społecznych skutków choroby COVID-19 poprzez stworzenie przestrzeni mieszkalnej odpowiedniej do funkcjonowania w okresie epidemii, w szczególności poprzez wybudowanie budynków mieszkalnych jednorodzinnych o odpowiednich parametrach takich jak wielkość i ilość pomieszczeń, w tym obejmujących się m.in. pomieszczenia do pracy i nauki zdalnej oraz zapewniających dostęp do zewnętrznych ogródków przynależnych do poszczególnych lokali."
W ocenie organu przy tak szerokiej interpretacji każdą wykonywaną budowę, rozbudowę czy też przebudowę możnaby wpisać w treść art. 2 ust. 2 ustawy covidowej. Tymczasem nie budzi wątpliwości organu, że ustawodawca nie zwolnił od stosowania przepisów Prawa budowlanego wszystkich przejawów działalności związanych z szeroko rozumianym budownictwem.
Zdaniem organu jego obowiązkiem jest ustalenie czy dana budowa faktycznie a nie deklaratywnie jest realizowana w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. W tym zakresie stwierdzono, że budowa przez spółkę zespołu budynków mieszkalnych nie może być uznana za przeciwdziałanie epidemii. Jeśli inwestycja służy także innemu celowi nadrzędnemu, jakim dla spółki jest budowa budynków mieszkalnych i niemieszkalnych, kupno i sprzedaż nieruchomości na własny rachunek, a także zagospodarowanie i sprzedaż nieruchomości na własny rachunek, to nie podlega pod art. 12 ustawy covidowej. Tym samym organ I instancji słusznie zauważył, że przedmiotowe roboty budowlane nie są adekwatne ani konieczne do celów jakim jest przeciwdziałanie COVID-19.
Organ odwoławczy ocenił, że inwestor nie wykazał i nie udowodnił, że realizacja zespołu 12 domów jednorodzinnych zapewni w sposób niebudzący wątpliwości zwalczanie społecznych skutków choroby COVID-19. Inwestor w złożonej Informacji w sposób ogólny wskazał, że przedmiotowe budynki jednorodzinne będą posiadać odpowiednie parametry takie jak wielkość i ilość pomieszczeń. Nie sposób jednak dokonać weryfikacji takiego stanowiska inwestora wobec braku projektu budowlanego, ani nie jest wiadome, co należy rozumieć przez wskazywane przez niego "odpowiednie parametry".
W szczególności o przeciwdziałaniu epidemii nie świadczy zapewnienie pomieszczeń do pracy i nauki zdalnej, dostępu do zewnętrznych ogródków, odpowiedniego komfortu funkcjonalnego i psychicznego użytkowników, podłączenie do internetu za pomocą szybkiej sieci światłowodowej czy też widok na niezurbanizowane tereny zielone. Podobnie należy ocenić zapewnienie odpowiedniej powierzchni użytkowej i ilości pomieszczeń, ponadnormatywne doświetlenie pomieszczeń czy też wyposażenie domów w wentylację mechaniczną i rekuperację, w celu zapewnienia czystości powietrza wewnątrz budynków.
W konsekwencji nie ma podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa inwestycja nie ma komercyjnego charakteru związanego z działalnością inwestora i działalność ta pozostaje w bezpośrednim związku przyczynowo skutkowym z przeciwdziałaniem Covid-19. Przeciwdziałanie Covid-19 ma istotnie zwalczać epidemię, a jeśli działalność inwestora służy (może służyć) także albo przede wszystkim innemu celowi, nie może być uznana za przeciwdziałanie tej chorobie. Tymczasem inwestycja skarżącej spółki skierowana jest przede wszystkim na osiągnięcie zysku ekonomicznego.
Mając na uwadze powyższe nie sposób zgodzić się ze stwierdzeniem, że inwestor zrealizował wszystkie wymogi wynikające z ustawy z dnia 2 marca 2020r., poprzez co nabył uprawnienie podmiotowe do realizacji robót budowlanych na zasadach w niej określonych, a tym samym organy inspekcji nadzoru budowlanego nie mają podstawy prawnej do stosowania w stosunku do prowadzonej inwestycji przepisów ustawy Prawo budowlane. Podkreślono jednocześnie, że jednym z zadań organów nadzoru budowlanego, których to zadań przepisy ustawy covidowej nie znoszą, jest nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego (art. 81 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego).
Mając wszystko powyższe na uwadze organ odwoławczy ocenił, że inwestor nie może skutecznie powoływać się na okoliczność, że przedmiotową budowę prowadzi zgodnie z art. 12 ustawy covidowej. Tym samym budowa poddana jest pod przepisy Prawa budowlanego, a przy braku po stronie inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, nie budzące wątpliwości udokumentowanie, że spółka na terenie budowy podjęła prace przygotowawcze (art. 41 Prawa budowlanego), organ I instancji był zobowiązany do obligatoryjnego, opartego o treść art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, wstrzymania budowy.
Od powyższego postanowienia spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i wniosła o stwierdzenie nieważności zapadłych w sprawie postanowień oraz o zwrot kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu powieliła argumentację podniesioną w zażaleniu i zarzuciła, że organy w sposób nieuprawniony dokonały zawężonej interpretacji art. 12 ustawy covidowej. Strona skarżąca podtrzymała tym samym stanowisko, zgodnie z którym rozpoczęta przez nią budowa domów jednorodzinnych przeciwdziała epidemii Covid-19.
Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy).
Skarga jest nieuzasadniona.
Przedmiotem zaskarżenia jest w przedmiotowej sprawie wydane przez organ nadzoru budowlanego postanowienie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, a rozstrzygnięcie sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy rozpoczęta przez skarżącą spółkę inwestycja polegająca na budowie domów jednorodzinnych stanowi wyraz przeciwdziałania epidemii COVID-19 i czy w związku z tym, czy powoływany przez stronę art. 12 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm. zwanej dalej CovidU) ma do niej zastosowanie.
Zakres obowiązywania i sposób rozumienia powyższego przepisu był już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 72/21, w którym podkreślono, że "przepis art. 12 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm. zwanej dalej CovidU.) od początku jego obowiązywania przewidziany został jako przepis czasowy. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 1 CovidU, przepisy art. 3–6 i art. 10–14 tracą moc po upływie 180 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Od początku zatem wiadomym było, że jest to przepis absolutnie wyjątkowy, uchwalony w pierwszych tygodniach epidemii, czyli w sytuacji, gdy nikt w gruncie rzeczy nie wiedział jaki będzie jej rozwój i konieczne w związku z tym do podjęcia działania na poziomie lokalnym, ponadlokalnym czy ogólnokrajowym.
W tym miejscu podkreślić należy, że prawo zabudowy nieruchomości zawsze było prawem reglamentowanym – począwszy od Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (t.j. Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 z późn. zm.), poprzez ustawę z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 z późn. zm.), ustawę z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) a z po obecną regulację tj. z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.). Wynika i wynikało to zawsze zarówno z konieczności ochrony praw osób trzecich w stosunku do inwestora – w tym także prawa własności, jak i zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego, sanitarnego, ochrony zabytków, środowiska, zachowania ładu przestrzennego itp.
Przepis art. 12 covidU wyłączył stosowanie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 i 471) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej – w stosunku do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania. Przepis ten postawił tylko jeden warunek – działania inwestora muszą pozostawać "w związku z przeciwdziałaniem COVID-19".
Wszystko to oznacza, że inwestor działający w trybie art. 12 covidU otrzymał niezwykle daleko idące przywileje w stosunku do innych inwestorów, działających w zwykłych rygorach wszystkich ww. ustaw, do których są oni obowiązani się stosować. Skoro zaś tak, to "przeciwdziałanie COVID-19" musi być interpretowane niezwykle rygorystycznie, a jako daleko idący wyjątek, również zawężająco.
Zgodnie z art. 2 covidU, przepisy ustawy stosuje się do zakażeń i choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2, zwanej dalej, "COVID-19" (ust. 1). Ilekroć w ustawie jest mowa o "przeciwdziałaniu COVID-19" rozumie się przez to wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby, o której mowa w ust. 1."
W tym świetle rację należy przyznać organom nadzoru budowlanego, które oceniły, że budowa osiedla domów jednorodzinnych nie służy bezpośrednio zwalczaniu zakażenia, zapobieganiu jego rozprzestrzeniania się, profilaktyce jak również nie zwalcza skutków, w tym społeczno-gospodarczych, tej choroby. Jest to normalna, typowa inwestycja. Fakt, że zaprojektowane budynki zapewniają większą przestrzeń, komfort życiowy, odpowiednie warunki do pracy i nauki zdalnej, a także bezpieczną przestrzeń zewnętrzną w postaci ogródków w żaden sposób nie zapobiegają rozprzestrzenianiu się epidemii lecz sprawiają, że życie w warunkach epidemicznych obostrzeń byłoby łatwiejsze. Ten element – choć z pewnością pożądany – nie stanowi o spełnieniu przesłanki zawartej w cyt. przepisie, który okresowo wyłączał stosowanie ogólnych zasad związanych z prowadzeniem procesu budowlanego.
Co więcej, przychylenie się do prezentowanej przez skarżącą spółkę interpretacji, z której wynika, że budowa osiedli o komforcie podwyższonym np. w stosunku do budynków wielorodzinnych, winna przebiegać na odrębnych zasadach, pozostawałaby w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami równości, a także sprawiedliwości i proporcjonalności wywodzonych z zasady demokratycznego państwa prawa. Stawiałaby bowiem inwestorów w różnych sytuacjach bez uzasadnionej ku temu przyczyny.
Sądowa ocena przepisów prawa rozciąga się nie tylko na znaczenie językowe przepisów prawnych i ich treść ujmowaną systemowo oraz funkcjonalnie, lecz także jest podejmowana z uwzględnieniem wartości wywodzonych z pełnego systemu źródeł prawa, z całego porządku prawnego krajowego i unijnego oraz wiążących państwo umów i konwencji międzynarodowych. Orzecznictwo sądu administracyjnego nie jest bowiem ograniczone wyłącznie do ujawniania błędów, niedopatrzeń, uchybień i ułomności w stosowaniu prawa przez poddane kontroli organy administracji publicznej, chociaż jest to ważna jego funkcja, lecz do kształtowania takich wartości systemu prawa, którym ma być podporządkowana działalność administracji publicznej w celu zagwarantowania skutecznej ochrony prawnego interesu jednostkowego oraz interesu publicznego w granicach przedmiotowego porządku prawnego. (B. Adamiak, J. Borkowski, Sądowa wykładnia prawa w kontroli działalności administracji publicznej, [w:] Adamiak Barbara, Borkowski Janusz, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, LEX 2012, ABC.).
Podsumowując, zdaniem Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem inwestor nie wykazał przesłanki uprawniającej zastosowanie art. 12 covidU tj. przesłanki przeciwdziałania COVID-19 poprzez budowę domów jednorodzinnych.
W konsekwencji do rozpoczętej budowy winny mieć zastosowanie przepisy Prawa budowlanego, a zarzuty dotyczące braku właściwości rzeczowej organów nadzoru budowlanego także są bezzasadne. W tym miejscu należy dodatkowo podkreślić, że choć rzeczywiście, jak podnosi skarżąca spółka, regulacja CovidU wyłącza w wyjątkowych sytuacjach przewidzianych w art. 12 tej ustawy stosowanie m.in. Prawa budowlanego, to ogólne uprawnienia organów nadzoru budowlanego (np. cały rozdział 6: Utrzymanie obiektów budowlanych) nie tylko uprawniają, ale wręcz zobowiązują do podejmowania przez organy odpowiednich działań, w przypadku nadużycia ww. wyjątkowej instytucji, które w realiach niniejszej sprawy ma charakter ewidentny. Kompetencje i obowiązki w tym zakresie organów nadzoru budowlanego wynikają również bezpośrednio z art. 81-84a Prawa budowlanego. Przy tym podnoszony art. 12 ust. 4 CovidU dotyczy nie organów nadzoru budowlanego, a organów administracji architektoniczno-budowlanej.
Wobec powyższego skarga jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.