II SA/Kr 596/21

II SA/Kr 596/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-07-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Mirosław Bator
Paweł Darmoń /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 2106/21 - Wyrok NSA z 2024-12-20
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2020 poz 65
art 136 i art 137
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Z. F. na decyzję Wojewody z dnia 5 marca 2021 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala [...]
Uzasadnienie
Decyzją z 28 marca 2018 r. znak: [...] Starosta [...] orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako części działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], obr. [...]. ewid. K. m. K., w granicach części parceli l. kat. [...], b. gm. kat. K., na rzecz Z. F..
W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zaś wnioskodawczyni jest spadkobiercą poprzedniego właściciela dawnej parceli l. kat[...], b. gm. kat. K., co oznacza, że w sprawie zostały spełnione dwie podstawowe przesłanki warunkujące prowadzenie postępowania o zwrot ww. nieruchomości.
Decyzją Prezydium Rady Narodowej w m. K. z 17 września 1958 r. znak: [...] z dawnej parceli l[...] o pow. 9082 m2 wywłaszczona została na rzecz Skarbu Państwa część o pow. 2108 m2, na cele realizacji narodowych planów gospodarczych, tj. pod rozbudowę zaplecza Szpitala im[...] w K.. Z kolei decyzją Prezydium Rady Narodowej w m. K. z 15 lipca 1959 r. znak: [...] została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa część parceli l. kat. [...], b. gm. kat. K. o pow. 420 m2, na cele budowy osiedla mieszkaniowego "[...]
Analizując dokumentację wywłaszczeniową, w tym wniosek o wywłaszczenie nieruchomości z 24 lipca 1958 r., złożony przez Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych do Prezydium Rady Narodowej m. K., na podstawie którego wszczęto postępowanie wywłaszczeniowe zakończone decyzją z 17 września 1958 r" organ I instancji ustalił, że nieruchomość oznaczona jako część parceli l. kat. [...], b. gm. kat. K., miała zostać przeznaczona na rozbudowę Szpitala im. [...] a w szczególności dla realizacji budowy nieodzownego zaplecza gospodarczego, w ramach którego miały powstać m.in. przyszpitalna pralnia wraz z infrastrukturą zaplecza (drogi i tereny wolne do zabudowy kubaturowej). Jednocześnie zauważono, iż w tak określonej inwestycji bez wątpienia mieści się również wszelka infrastruktura techniczna, konieczna do funkcjonowanie tego rodzaju kompleksu jak sieci wodociągowe, kanalizacyjne, teletechniczne, energetyczne czy gazowe.
W oparciu o pozyskaną przez organ I instancji z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. dokumentację fotogrametryczną - zdjęcia lotnicze przedmiotowego terenu wykonane w latach: 1970, 1975, 1982, 1993, 1998 i 2003 - Starosta [...] określił daty powstawania kolejnych etapów zaplecza gospodarczego.
Stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości (w zakresie elementów trwałych) potwierdza także pozyskana przez organ I instancji kompilacja - naniesienie granic dawnej parceli l. kat. [...] na aktualną mapę ewidencyjną i sytuacyjno-wysokościową autorstwa uprawnionego geodety K. B. - K..
Organ I instancji ustalił również, iż przez przedmiotowe działki przebiegają elementy sieci infrastruktury gazowej, wodociągowej, kanalizacyjnej, teletechnicznej oraz energetycznej, wybudowane w okresie 1960-1986 r. na potrzeby kompleksu szpitalnego.
Ponadto organ I instancji wskazał, że działki nr [...], [...], nr [...], nr [...] i nr [...] zostały oddane w 2004 r. w użytkowanie na rzecz Szpitala Miejskiego Specjalistycznego [...] z siedzibą w K..
Biorąc pod uwagę poczynione ustalenia organ I instancji stwierdził, że części działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], w granicach parceli l. kat[...], zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia, tj. pod rozbudowę zaplecza Szpitala im. [...], w związku z czym nie mogą one podlegać zwrotowi na rzecz wnioskodawczyni, zaś część działki nr [...] - zgodnie z informacją zarządcy drogi - stanowi pas drogowy [...] w K., będącej od 1986 r. drogą publiczną (obecnie o kategorii gminnej), co zgodnie z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych również wyklucza możliwość jej zwrotu na rzecz Z. F..
Od decyzji tej odwołanie złożyła Z. F..
Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z 5 marca 2021 r., [...] na podstawie art. 9a w związku z art. 142 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 zd. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia o gospodarce nieruchomościami ("u.g.n."), poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Stosownie do treści art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:
1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 137 § 1 pkt 2 u.g.n. - w zakresie w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r. na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.
Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych, skutkiem ww. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jest to, że przepisów art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. nie powinno stosować się do spraw o zwrot nieruchomości wywłaszczonych przed wejściem w życie - odpowiednio - ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. przed 1 stycznia 1998 r. - art. 137 ust. 1 pkt 1) oraz ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (tj. przed 22 września 2004 r. - art. 137 ust. 1 pkt 2).
W związku z powyższym, nawet ewentualne przekroczenie terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. przy realizacji inwestycji wskazanej w decyzji wywłaszczeniowej bądź umowie sprzedaży nie może mieć istotniejszego znaczenia w kwestii zbędności danej nieruchomości na cel jej wywłaszczenia (nabycia).
W przedmiotowej sprawie z wnioskiem o zwrot parceli [...], b. gm. kat. K., wywłaszczonej w części na rzecz Skarbu Państwa w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wystąpiła Z. F. - spadkobierca poprzedniego współwłaściciela nieruchomości K. R. - co spełnia tym samym podstawowe przesłanki warunkujące zwrot nieruchomości określone w art. 136 ust. 3 u.g.n.
Jak ustalił organ I instancji, część dawnej parceli l. kat. [...] odpowiada aktualnie m.in. częściom działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], obr[...]. ewid. K. m. K., stanowiących własność Gminy Miasta K., oddaną w użytkowanie Szpitala Miejskiego Specjalistycznego im. [...] z siedzibą w K. (za wyjątkiem działek nr [...] i nr [...]).
Na podstawie zgromadzonych przez organ I instancji dokumentów archiwalnych, w tym zwłaszcza wniosków wywłaszczeniowych, decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, decyzji Prezydium Rady Narodowej w m. K. nr [...] z 22 maja 1958 r. zatwierdzającej lokalizację szczegółową osiedla mieszkaniowego [...]" oraz mapy zatytułowanej "Teren pod budynki gospodarcze Szpitala im[...]" i opatrzonej informacją, że [...] stwierdza, że wnioskowany teren mieści się w ramach lokalizacji szczegółowej ostatecznej objętej zaświadczeniem lokalizacyjnym", stwierdzono, że celem wywłaszczenia m.in. części parceli l. kat. [...], b. gm. kat. K., była wskazana w decyzji Prezydium Rady Narodowej w m. K. z 17 września 1958 r. znak: [...] "budowa nieodzownego zaplecza Szpitala im[...] w K.".
Następnie wskazano, że w przeszłości częstą praktyką było ogólnikowe określanie w samej decyzji wywłaszczeniowej nazwy inwestycji, na którą następowało przejęcie nieruchomości. W aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym akcentuje się, że: "(...) w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Następuje, bowiem zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych - fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej" (tak w wyroku NSA z 18 grudnia 2014 r" sygn. akt I OSK 1417/13; podobnie w wyrokach NSA z 17 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1454/14 oraz WSA w Krakowie z 9 maja 2016 r" sygn. akt II SA/Kr 298/16).
Stwierdzono że organ I instancji ograniczył się do określenia celu wywłaszczenia na podstawie orzeczeń wywłaszczeniowych i zdjęć lotniczych oraz że Starosta [...] prawidłowo ustalił cel wywłaszczenia części parceli l. kat[...], odpowiadającej częściom działek [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], obr. [...]. ewid. K. - na podstawie dokumentacji, jaką udało się pozyskać (przy czym biorąc pod uwagę upływ ponad 60-ciu lat od daty wywłaszczenia ustalenia w tym zakresie uznano za dokonane w stopniu wystarczającym do prawidłowego rozpatrzenia sprawy) - jako realizacja zaplecza gospodarczego szpitala.
Z pozyskanych do akt sprawy, archiwalnych zdjęć lotniczych wynika, że w 1970 r. działka nr [...] stanowiła fragment jezdni asfaltowej wraz z poboczem, na części działki nr [...] posadowiony był fragment budynku (który jak ustalono w trakcie przeprowadzonych 4 kwietnia 2014 r. oględzin przedmiotowej nieruchomości stanowił pralnię), na części działki nr [...] posadowiony był fragment stacji trafo, część działki nr [...] stanowił fragment drogi wewnętrznej oraz zieleńca, natomiast części działek nr [...] i nr [...] stanowił teren zielony porośnięty trawą i drzewami, na którym zlokalizowany był fragment drogi wewnętrznej, zaś części działki nr [...] zagospodarowana była pod fragment ogródków warzywnych.
W 1975 r. część działki nr [...] stanowiła fragment drogi dojazdowej do pól uprawnych oraz położonych niżej budynków mieszkalnych, natomiast w pozostałym zakresie zagospodarowanie nie uległo zmianie.
Na zdjęciu z 1982 r. uwidoczniono, że na terenie stanowiącym część obecnej działki nr [...] powstał fragment betonowej drogi wewnętrznej, a w pozostałym zakresie zagospodarowanie nie uległo zmianie.
Fotografia z 1993 r. potwierdza, że ww. zagospodarowanie nie uległo zmianie, natomiast w 1998 r. zmianie uległo zagospodarowanie wschodniej części działki nr [...] oraz części działki nr [...], na których istniały wówczas fragmenty dróg betonowych.
Z kolei na zdjęciu z 2003 r. stan zagospodarowania nie uległ zmianie, co potwierdzono także w trakcie oględzin nieruchomości 4 kwietnia 2014 r., a co wynika także (w zakresie elementów trwałych) z pozyskanej przez organ I instancji kompilacji - naniesienia granic dawnej parceli l[...] na aktualną mapę ewidencyjną i sytuacyjno-wysokościową autorstwa uprawnionego geodety K. B. - K..
W ocenie Wojewody zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci archiwalnych zdjęć lotniczych terenu przedmiotowej nieruchomości, pochodzących z urzędowego zbioru dokumentów Głównego Geodety Kraju, których treść zasadniczo koresponduje z ustaleniami dokonanymi 4 kwietnia 2014 r. podczas oględzin nieruchomości, a z których wynika, że nieruchomość stanowi część kompleksu zaplecza szpitala w postaci fragmentów budynków przyszpitalnej pralni i stacji trafo wraz z okalającymi je trawnikami porośniętymi drzewami, fragmentów dróg i chodników, jak również ustalenia związane z realizacją na tej nieruchomości fragmentów podziemnej infrastruktury technicznej (przy czym przynajmniej w zakresie urządzeń energetycznych niewątpliwie zrealizowanej w ramach budowy przedmiotowego zaplecza szpitala), bez wątpienia dowodzą osiągnięcia celu wywłaszczenia na części działki nr [...], obr. [...]. ewid. K.. Całe zagospodarowanie było immanentnie związane z budową i funkcjonowaniem zaplecza gospodarczego Szpitala im[...] w K., zaś - jak twierdzi odwołująca się - iż jedynie część przedmiotowej nieruchomości zabudowana jest trwale w żaden sposób nie świadczy o zbędności pozostałej jej części na cel wywłaszczenia, skoro stanowiła ona część całego kompleksu zaplecza szpitalnego, w tym służącej jego właściwej eksploatacji infrastruktury.
Dodatkowo część działki nr [...] stanowi fragment pasa drogowego drogi publicznej, co - w związku z przepisem art. 2a ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym nieruchomości zajęte przez drogi publiczne mogą stanowić własność wyłącznie Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego - wyklucza możliwość jej zwrotu na rzecz wnioskodawczyni.
Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzono, że organ I instancji po uprzednim wskazaniu, na jakich dokumentach się oparł ustalając cel wywłaszczenia, wyjaśnił równocześnie na podstawie jakich dokumentach ustalił, że inwestycja będąca celem wywłaszczenia została zrealizowana i bez wątpienia miało to miejsce nie później niż przed 22 września 2004 r.
Zdaniem organu odwoławczego Starosta [...] nie naruszył wskazanych w odwołaniu przepisów prawa materialnego - art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. - ani też przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a., gdyż przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające było wystarczające dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia.
Żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy nie mógł mieć fakt, że - jak twierdzi strona - nie została ona poinformowana o zamiarze użycia nieruchomości na inny cel niż wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Ewentualne naruszenie obowiązku wynikającego z art. 136 ust. 2 u.g.n. co do zasady nie wywołuje żadnych negatywnych konsekwencji dla strony, bowiem nie uniemożliwia złożenia wniosku o zwrot ani dokonania oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia.
Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Z. F., zarzucając jej :
1. naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 roku, poz. 23, dalej również jako "k.p.a."), art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie i dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów, tj. w szczególności poprzez:
- zaniechanie precyzyjnego ustalenia, jaki był cel wywłaszczenia na przedmiotowych nieruchomościach oznaczonych jako części działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], obr. [...]. ewid. K. m. K., w granicach części parceli l. kat. [...], b. gm. kat. K. - dalej również jako: "nieruchomości" - mimo iż jak sam organ przyznał, nieruchomości nie zostały zagospodarowane zgodnie z celem określonym w orzeczeniach wywłaszczeniowych;
- zaniechanie wypełnienia obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz brak poczynienia niezbędnych ustaleń, a także niepodjęcie niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy;
- pominięcie faktu, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na nieruchomościach, mimo iż fakt ten został udowodniony podczas przeprowadzonych w dniu 20 marca 2015 roku oględzin nieruchomości, a w konsekwencji nierozpatrzenie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego.
- nieustalenie, kiedy cel wywłaszczenia został ostatecznie zrealizowany i czy miało to miejsce przed 2004 rokiem;
podczas gdy :
- obowiązkiem organu administracji publicznej w sprawie o zwrot nieruchomości jest dokładne ustalenie, jaki był cel wywłaszczenia wnioskowanej do zwrotu nieruchomości;
- dopiero ustalenie rzeczywistego celu wywłaszczenia, w oparciu o wszystkie dostępne dowody pozwala na ocenę, czy tak ustalony cel został na nieruchomości zrealizowany, a więc ocenę spełnienia podstawowej przesłanki odmowy zwrotu;
- oparcie rozstrzygnięcia na niekompletnym materiale dowodowym skutkuje wadliwością oceny wyrażonej w decyzji, a warunkiem prawidłowości rozstrzygnięcia jest jego oparcie na przeprowadzonym zgodnie z k.p.a. postępowaniu dowodowym;
- postępowanie odwoławcze polega na ponownym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej i organ odwoławczy nie może pominąć istotnych błędów i zaniechań w zbieraniu dowodów przez organ I instancji,
co doprowadzało w konsekwencji do :
2. naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwą kontrolę decyzji Starosty [...] z dnia 28 2018 roku (znak: [...]) w zakresie w jakim Wojewoda bezrefleksyjnie powielił zapatrywania prawne i ustalenia faktyczne organu I instancji i w konsekwencji błędnie utrzymał w mocy rażąco naruszającą prawo decyzję Starosty [...] z dnia 28 marca 2018 roku, odmawiającej zwrotu nieruchomości,
podczas gdy:
- wobec istotnych braków postępowania wyjaśniającego i nieustalenia rzeczywistego celu wywłaszczenia organ II instancji winien był albo uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji ewentualnie, po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, uchylić tę decyzję i orzec co do istoty sprawy (naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. względnie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.);
- dokładne ustalenie rzeczywistego celu wywłaszczenia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż dopiero tak ustalony cel może zostać oceniony pod kątem jego realizacji na nieruchomości;
a tym samym doprowadziło również do
3. naruszenia art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 roku Nr 782, j.t., dalej również jako "u.g.n." poprzez :
- bezzasadną odmowę zwrotu nieruchomości, podczas gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a zatem nieruchomości winne były zostać (choćby w części) zwrócone skarżącej,
- bezpodstawną odmowę zwrotu nieruchomości należących do skarżącej podczas gdy, ani organ I instancji ani organ II instancji nie zbadały w sposób dostateczny wskazanych w art. 136 ust. 3 u.g.n. przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
4. naruszenie art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości, pomimo upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., a z całą pewnością nie został zrealizowany na całej nieruchomości.
5. naruszenie zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego nr [...] z dnia 11 marca 1955 roku w sprawie zasad wyboru i trybu uzgadniania lokalizacji inwestycji w związku z uchwałą nr [...] Rady Ministrów z dnia 29 lipca 1957 roku w sprawie lokalizacji inwestycji, dalej jako "uchwała'' (M.P. nr 67, poz. 407) poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...], podczas gdy zgodnie z tymi przepisami zatwierdzenia lokalizacji szczegółowej wymagały wszystkie budowy, a wiec również budowa szpitala, co w niniejszym wypadku wskazuje, że nieruchomość powinna zostać zwrócona, gdyż zaświadczenie o lokalizacji szczegółowej dla tego terenu określające je jako budowa konkretnego obiektu mieszkalnego lub usługowego nie zostało nigdy wydane przez PWRN w K. (zostały takie zaświadczenie wydane co najwyżej w stosunku do budowy osiedla "[...]"), a przynajmniej organy administracji publicznej w niniejszej sprawie nie załączyły do materiału dowodowego sprawy takich zaświadczeń (a jedynie powołują się na opisy techniczne projektu budowlanego).
6. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób niepełny i z zaniechaniem odniesienia się do podstawowych okoliczności sprawy i precyzyjnego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu decyzji a w szczególności poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyjaśnienia kwestii dlaczego organ nic wziął pod uwagę okoliczności, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.
Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.
Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Na mocy art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 7 czerwca 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. Dz. U. z 2019 r , poz. 2325 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.".
Do prowadzonego postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2020.1990 t.j. z dnia 2020.11.12) .
Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad, Sąd doszedł do przekonania, że skarga, jako nieuzasadniona musiała podlegać oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Wbrew twierdzeniom skargi organy uczyniły zadość wymogom art. 7 i 77 § 1 k.p.a., dokładnie wyjaśniły stan faktyczny i należycie oceniły zebrany materiał dowodowy. Ocena ta była zgodna z art. 80 k.p.a. i nie była dowolna.
Stosownie do art. 136 ust 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2020.1990 t.j. z dnia 2020.11.12) Nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.
W toku prowadzonego postępowania organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a skarżąca Z. F. jest osobą uprawnioną do żądania zwrotu nieruchomości, gdyż jest spadkobierczynią właściciela dawnej parceli l[...], b. gm. kat. K.. Decyzją Prezydium Rady Narodowej w m. K. z 17 września 1958 r. znak: [...] z dawnej parceli l. kat. [...] o pow. 9082 m2 wywłaszczona została na rzecz Skarbu Państwa część o pow. 2108 m2, na cele realizacji narodowych planów gospodarczych, tj. pod rozbudowę zaplecza Szpitala im[...] w K.. Natomiast decyzją Prezydium Rady Narodowej w m. K. z 15 lipca 1959 r. znak: [...] została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa część parceli l. kat. [...], b. gm. kat. K. o pow. 420 m2, na cele budowy osiedla mieszkaniowego [...]". Część parceli l. kat[...] odpowiada aktualnie nieruchomości oznaczonej jako część działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i nr [...] obr [...]. ew. K. m K., których zwrotu domaga się skarżąca. Nieruchomość oznaczona, jako część parceli l. kat. [...], b. gm. kat. K., miała zostać przeznaczona na rozbudowę Szpitala im. [...], a w szczególności dla realizacji budowy nieodzownego zaplecza gospodarczego, w ramach którego miały powstać m.in. przyszpitalna pralnia wraz z infrastrukturą zaplecza (drogi i tereny wolne do zabudowy kubaturowej). Jak trafnie przyjęły organy obu instancji - w tak określonej inwestycji bez wątpienia mieści się również wszelka infrastruktura techniczna, konieczna do funkcjonowania tego rodzaju kompleksu jak sieci wodociągowe, kanalizacyjne, teletechniczne, energetyczne czy gazowe. Organy prawidłowo odniosły się do pozyskanej dokumentacji fotogrametrycznej - zdjęć lotniczych terenu wykonanych w latach: 1970, 1975, 1982, 1993, 1998 i 2003 oraz kompilacji - naniesienia granic dawnej parceli l. kat[...] na aktualną mapę ewidencyjną i sytuacyjno-wysokościową autorstwa uprawnionego geodety - na podstawie których określono daty powstawania kolejnych etapów zaplecza gospodarczego oraz, że przez działki przebiegają elementy sieci infrastruktury gazowej, wodociągowej, kanalizacyjnej, teletechnicznej oraz energetycznej, wybudowane w okresie 1960-1986 r. na potrzeby kompleksu szpitalnego.
Ponadto ustalono, że działki nr [...], [...], nr [...], nr [...] i nr [...] zostały oddane w 2004 r. w użytkowanie na rzecz Szpitala Miejskiego Specjalistycznego im. [...] z siedzibą w K..
Te wszystkie poczynione w trakcie trwania postępowania ustalenia dały pełną podstawę organom do stwierdzenia, że części działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], w granicach parceli l. kat[...], zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia, tj. pod rozbudowę zaplecza Szpitala im. [...] w związku z czym nie mogą one podlegać zwrotowi na rzecz skarżącej, natomiast część działki nr [...] stanowi pas drogowy [...] w K., będącej od 1986 r. drogą publiczną (obecnie o kategorii gminnej), co zgodnie z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych również wyklucza możliwość jej zwrotu.
Prawidłowość tych ustaleń faktycznych nie budzi wątpliwości Sądu. Organy
obu instancji trafnie zastosowały obowiązujące przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Orzecznictwo sądów administracyjnych jednoznacznie wskazuje, że cel wywłaszczenia określony, jako "rozbudowa zaplecza szpitala " ( "budowa osiedla mieszkaniowego") nie może być rozumiany wyłącznie jako wywłaszczenie terenów przeznaczonych do zabudowy, bowiem realizacja tak określonego celu wywłaszczenia obejmuje także realizację infrastruktury niezbędnej dla funkcjonowania szpitala jako całości, w tym również terenów zielonych porośniętych trawą i drzewami, fragmenty drogi dojazdowej, jezdni asfaltowej czy stacji traffo (dz. nr [...] i [...], [...], [...], [...], [...]- fragment budynku ). Skoro planowane obiekty powstały, to zagospodarowanie terenu pomiędzy poszczególnymi budynkami lub obok nich, jako trawnik czy miejsce porośnięte drzewami (część dz. [...], [...], [...], [...]) nie stoi w sprzeczności z realizacją celu wywłaszczenia. Z przeprowadzonych przez organ oględzin nieruchomości i analizy zdjęć lotniczych terenu jednoznacznie wynika, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość stanowi część kompleksu zaplecza szpitala w postaci fragmentów budynków przyszpitalnej pralni i stacji trafo wraz z okalającymi ją trawnikami porośniętymi drzewami, fragmentów dróg i chodników a także podziemnej infrastruktury technicznej.
Odnośnie wnioskowanego do zwrotu części działki nr [...], który stanowi pas drogowy ul [...] w K. stwierdzić należy,
że nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne są rzeczami wyłączonymi z obrotu, co ma charakter bezwzględny i oznacza
niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania. Oznacza to, że nikt poza
Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu terytorialnego nie może być właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne. Nie ma,
zatem możliwości, by skarżąca w takim stanie faktycznym i prawnym doprowadziła do fizycznego zwrotu nieruchomości na swoją rzecz. Pojęcie
obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami ma charakter szeroki - chodzi tu o każdą czynność dotyczącą nieruchomości, w
tym przeniesienie prawa własności na inną osobę. Nie ulega wątpliwości, że w pojęciu "obrotu" mieści się również zwrot wywłaszczonej
nieruchomości byłym właścicielom lub ich spadkobiercom.
Organ trafnie powołał się na art. 2a ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że drogi publiczne stanowią własność Skarbu Państwa, samorządu województwa, powiatu lub gminy w zależności od kategorii, – co prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. W rozpatrywanej sprawie zostało ustalone i jest bezsporne, że część działki nr [...] stanowi pas drogowy ul. [...] w K..
W orzecznictwie drogi publiczne traktowane są, jako rzeczy wyłączone z obrotu ( kategoria res extra commercium ) i nie mogą być obciążone prawami osób trzecich. Ta sama zasada wyłączenia z obrotu dotyczy pozostałej części pasów drogowych, przy czym dotyczy to tej części, która stanowi funkcjonalną, techniczną i przestrzenną całość z drogą publiczną. O takiej możliwości wyłączenia, przy uwzględnieniu realnego aspektu infrastruktury wypowiedział się Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 22 maja 2014 r , IV CSK 556/13 (LEX nr 1475237 ) aprobując co do zasady pogląd że droga publiczna z pasem drogowym , na którym jest zlokalizowana powinna być traktowana w tej kwestii jako całość.
Po zbadaniu tych aspektów organ administracyjny w zaskarżonej decyzji doszedł do prawidłowych wniosków, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią pasa drogi publicznej w rozumieniu przepisów o drogach publicznych.
Wyłączenie nieruchomości z obrotu oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania. Skutkiem wyłączenia z obrotu nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne jest to, że wprawdzie są one przedmiotem prawa własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, lecz może dojść do zmiany właściciela tylko pomiędzy tymi podmiotami i niedopuszczalne jest nabycie tego prawa przez inny podmiot ( postanowienie SN z dnia 24.06.2010 r. IV CSK 40/10). Oznacza to, zatem że państwo lub gmina, jako właściciele rzeczy nie mogą tym prawem rozporządzać na rzecz innych podmiotów.
W świetle tych wszystkich rozważań bezzasadne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust 1 u.g.n., jak również zarzuty naruszenia przepisów art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.
Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie powołanych przepisów i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 poz. 2325 ze zm.).