II SA/KR 596/05

II SA/Kr 596/05 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2007-05-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-05-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Aldona Gąsecka-Duda /sprawozdawca/
Kazimierz Bandarzewski
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą
Sentencja
WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 28 maja 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie WSA Aldona Gąsecka-Duda / spr. / AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2007 r. sprawy ze skargi C.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia 25 listopada 2004 r. II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego C.J. kwotę 200 /dwieście/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2004r. Kol. Odw.[...], na podstawie art. 157 § 3 k.p.a.- odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza W. [...] z dnia [...] 2000r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości objętej Kw [...], składającej się z działki nr "1" o pow. 0,2614 ha, położonej we wsi C., stanowiącej współwłasność S. P. w 3/4 części oraz R. P. w 1/4 części.
W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że pismem z dnia [...] 2004r. C. J. wystąpił o stwierdzenie nieważności opisanej decyzji. Motywując zgłoszone żądanie wnioskodawca podał, że przedmiotowa decyzja została wydana na podstawie operatu geodezyjnego nr [...] (przyjętego w dniu [...] 2000r.) bez dokonania pomiaru i określonego prawem rozgraniczenia w terenie. Operat ten, który powstał w niewyjaśnionych okolicznościach, bez udziału właścicieli działek, z obrazą prawa geodezyjnego i nienaruszalnego prawa własności, pozbawił go własności, gdyż sąsiedzi nie będący nigdy właścicielami podzielili się gruntem pod drogą służącą przez kilka pokoleń rodzinie J. Wnioskodawca twierdził ponadto, że w treści protokołu znajdującego się w wymienionym wyżej operacie, na którym Burmistrz kwestionowaną decyzję podany został stan faktyczny, który mógł istnieć dopiero po [...] 2000r., co zeznaniem złożonym w Sądzie Rejonowym w W. potwierdził świadek A. S. Dlatego też właściciele działki, którzy bezspornym działaniem zostali jej pozbawieni, mają prawo podejrzewać, że protokół graniczny przyjęcia granic z dnia [...] 2000 r. został sfałszowany na potrzeby osób trzecich, bezprawnie działających na szkodę właścicieli gruntów. Treścią protokołu nr [...] z dnia [...] 2000r. naruszony został stan prawny oraz stan faktyczny w terenie, co powoduje, że decyzja Burmistrza W. z dnia [...] 2000r. pozostaje nieważna z mocy samego prawa.
Uwzględniając powyższe wskazano dalej, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § l k.p.a., to znaczy gdy : 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.), jeżeli organ sam poweźmie wiadomość o wadliwości decyzji lub też zostanie wniesiony sprzeciw prokuratora bądź też wniosek organizacji społecznej, działającej na prawach stron. Stroną uprawnioną do wniesienia wniosku jest każda strona postępowania, w którym wydano wadliwą decyzję, a w przypadku, gdy decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), również i ta osoba. Z ustaleń poczynionych w niniejszej sprawie wynika, że stronami postępowania w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału działki nr "1" w C. były współwłaścicielki tej działki – S. P. i R. P., co potwierdza znajdujący się w aktach sprawy (k-4) wypis z Kw [...] wykonany dnia [...] 2000r. przez geodetę uprawnionego J. P. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza W. z dnia [...] 2000r. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału wymienionej wyżej działki nr "1" został złożony przez C. J. nie będącego stroną, ani osobą do której została skierowana decyzja. Z dokumentów zgromadzonych w tej sprawie wynika bowiem, że nie był on właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym tejże działki, nie posiada on zatem uprawnień do wniesienia skutecznego wniosku o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji. Kolegium nie znalazło też podstaw do wszczęcia takiego postępowania z urzędu. Złożony wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, nie jest oparty na przesłankach wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie można bowiem zgodzić się z zawartym w nim twierdzeniem, że przedmiotowa decyzja pozostaje nieważna z mocy samego prawa albowiem - zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w takim wypadku, skutek wady decyzji musi być ustanowiony wprost w przepisie odrębnym w postaci klauzuli nieważności. Nie chodzi tu zatem o wady związane z wykonaniem decyzji, czy też skutki nią spowodowane. Podnoszonych przez C.J. zarzutów sfałszowaniu protokołu granicznego okazania, przyjęcia i stabilizacji granic wskazanej do podziału działki nr "1" w C., braku uczestnictwa właścicieli działek sąsiednich przy tych czynnościach, a następnie błędnie przyjętej powierzchni działki dzielonej bez wcześniejszego dokonania jej korekty (poprzez rozgraniczenie), nie można zaliczyć do wad o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Zarzuty te mogłyby ewentualnie stanowić przesłanki ale do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną w trybie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. (dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe) lub pkt 5 (wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję). W tym stanie rzeczy stwierdzono, że brak jest podstaw prawnych do wszczynania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza W. z dnia [...] 2000r. mającego na celu jej weryfikację w nadzwyczajnym trybie.
Składając w terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy C. J. domagał się o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2004r. Kol. Odw. [...] w całości jako wydanej z naruszeniem art. 157 k.p.a.
Uzasadniając powyższe wskazywał iż z dokumentów zgromadzonych w sprawie niespornie wynika, że w sposób pozaprawny pozbawiony został prawa własności do gruntu zafałszowanym postępowaniem geodezyjnym, na którym Burmistrz oparł swoją decyzję z dnia [...] 2000r. GG [...]. Zgodnie więc z art. 28 k.p.a. wnoszący o unieważnienie decyzji opartej na fałszywych dokumentach geodezyjnych jest on stroną postępowania, której interesu prawnego ono dotyczy, domagającą się od organu czynności ze względu na swój interes prawny w sposób określony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6.10.1998r. sygn. akt IV S.A. 2338/97. W wyroku tym stwierdzono, że – "...Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej następuje na żądanie strony lub z urzędu, podobnie jak w art. 61 § 1 k.p.a. Zanim zostanie więc wszczęte postępowanie administracyjne na żądanie strony należy ustalić, kto jest stroną postępowania w danej sprawie (...). O tym, kto może być uznany za stronę postępowania administracyjnego rozstrzyga przepis art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W przypadku gdy podmiot składający żądanie w trybie art. 61 § 3 k.p.a. nie ma przymiotu strony, lecz treść żądania uprawdopodobnia określoną w art. 156 § 1 k.p.a. wadliwość konkretnej decyzji administracyjnej, to stosownie do art. 157 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powinno zostać wszczęte z urzędu. " W przypadku przedmiotowej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., mimo uprawdopodobnienia przez wnioskodawcę wadliwości decyzji administracyjnej Burmistrza W. z dnia [...] 2000r. [...] obowiązek prawny wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie został dopełniony. Kolegium rażąco obrażając prawo materialne odmówiło wszczęcia postępowania pomimo stanowiska prezentowanego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27.05.1998r. sygn. akt: IV S.A. 1167/96, zgodnie z którym "...Z porównania treści art. 157 §1 i 3 k.p.a. wynika, że organ nie może odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności motywując odmowę brakiem podstaw prawnych do tego stwierdzenia. Organ może wykazać brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a. dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, a więc w decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji, wydanej po rozpatrzeniu sprawy." Wadliwość decyzji Kolegium potwierdza także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16.07.1998r. IV S.A. 1581/96, którym orzeczono, że "...Błędna i niezgodna z art. 157 § 3 k.p.a. jest decyzja o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego uzasadniona nie wykazaniem przez stronę występowania którejś z przestanek z art. 156 § 1 k.p.a. Przepis art. 157 § 3 k.p.a. daje bowiem podstawę do orzekania o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego tylko wówczas, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie albo gdy wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnych. Z porównania art. 157 § 1 i § 3 k.p.a. wynika, że organ nie może odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, uzasadniając odmowę brakiem podstaw prawnych do tego stwierdzenia. " W sprawie niniejszej Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wszczynając postępowania nie podjęło żadnych kroków prawnych, które pozwoliłoby wnioskodawcy wykazać prawny status strony postępowania oraz że zachodzą przesłanki określone art. 156 § 1 k.p.a., naruszając tym samym jego prawa orzeczone prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6.02.2001r. IV S.A. 2450/98), gdzie podano, że "... W postępowaniu administracyjnym zawsze musi uczestniczyć strona, bowiem zmierza ono do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której konieczne jest ustalenie podmiotu mającego interes prawny oraz przedmiotu sprawy. " Materiał zgromadzony w aktach sprawy wskazuje, że decyzja Burmistrza W. z dnia [...] 2000r. [...] oparta o sfałszowaną treść protokołu geodezyjnego posiada co najmniej dwie wady wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., bowiem niespornym pozostaje, że: wydana została z rażącym naruszeniem prawa, jej wykonanie wywołuje czyn zagrożony karą, a przez to powoduje wadę powodującą nieważność decyzji z mocy samego prawa, co zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze z mocy ustawy do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji administracyjnej.
Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2005r. Kol. Odw.[...], na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję .
W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano na okoliczności podnoszone we wniosku inicjującym postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza W. z dnia [...] 2000r. nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości składającej się z działki nr "1" o pow. 0,2614 ha, na działki nr "2" o pow. 0,0147 ha i "3" o pow. 0,2467 ha, na treść kwestionowanego rozstrzygnięcia oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś uznając iż zaskarżona aktualnie przez C. J. decyzja poprzedniego składu orzekającego Kolegium, jest prawidłowa i brak jest podstaw do jej zmiany bądź uchylenia stwierdzono, co następuje.
Jest bezspornym, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu ( art. 157 § 2 k.p.a. ), przy czym nie ma tu zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 k.p.a., że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, ponieważ stosownie do postanowień zawartych w art. 157 § 3 k.p.a., wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Na podstawie tego przepisu orzeka się co do niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej podanie, legitymacji strony, wykazania tego, że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie. W ten sposób także, zagadnienie powyższe opisane jest w Komentarzu Kodeks postępowania administracyjnego autorstwa B. Adamiak i J. Borkowskiego, jak też w orzeczeniach NSA ( vide wyrok NSA z 10.07.2001r. sygn. I S.A. 349/00 nie publikowany ). W wypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powstaje kwestia oceny, czy osoba żądająca wszczęcia postępowania jest stroną legitymowaną do wystąpienia z taki żądaniem. Tę kwestię więc należy rozpoznać na wstępie, jako że ona właśnie determinować będzie sposób zakończenia sprawy. Należy podkreślić, że w aktach sprawy znajduje się skrócony wypis hipoteczny dokonany przez uprawnionego geodetę J. P. w dniu [...] 2000r., z którego wynika, że w Kw [...] uwidocznione zostały jako właścicielki działki nr "1" w C. – P. R., M. w 1/4 cz. i P. S., M. w 3/4 cz. Zgodnie z ustawą z dnia [...] 1982r. o księgach wieczystych i hipotece, domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym ( art. 3 ust. 1 cyt. ustawy). W art. 5 tej ustawy zawarto natomiast zasadę dotyczącą rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Zasada ta stanowi, że w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym, treść księgi wieczystej rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe. Tak więc osoby będące właścicielami przedmiotowej działki, która uległa podziałowi, były w sposób prawem przewidziany ujawnione oraz wskazane z imienia i nazwiska. Tak długo więc jak nie ulegnie zmianie wpis do księgi wieczystej dotyczącej tej właśnie nieruchomości, sprawa ewentualnych innych właścicieli tej działki nie może być brana pod uwagę. Możliwe jest dochodzenie swego prawa własności, z tym, że należy to czynić w postępowaniach prawem do tego przewidzianych. W takich przypadkach właściwa jest droga sądowa, a nie postępowania administracyjnego dotyczącego dokonania podziału nieruchomości, gdzie kwestie te nie mogą one być przedmiotem rozważań, badań i orzeczeń. Powszechnie znany jest pogląd prezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny jak i Sąd Najwyższy iż prawo do wystąpienia z wnioskiem o podział nieruchomości, a więc uzyskanie statusu strony tego postępowania, przysługuje tylko podmiotom dysponującym tytułem prawnym własności lub użytkowania wieczystego tej nieruchomości (wyrok Sądu Najwyższego z 25.05.1995r. sygn akt III ARN 16/95 OSNP 1995/21/258). C. J. nie jest jak dotąd, ani właścicielem ani też użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, stąd nie ma interesu prawnego do kwestionowania decyzji podziałowej. W tej sytuacji nie można uznać, że posiada on przymiot strony w postępowaniu o zastosowanie środka nadzwyczajnego odnośnie wzruszenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział. Skoro zatem żądanie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie pochodziło od strony, należało na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. odmówić wszczęcia takiego postępowania.
Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2005r. [...] C. J. domagał się jej uchylenia, a także stwierdzenia nieważności kwestionowanego rozstrzygnięcia Burmistrza Gminy W.
Skarżący zarzucał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego obraża prawo materialne, art. 63 i art. 64 Konstytucji RP oraz konsekwentnie legitymizuje pozbawienie obywatela prawa własności i praw majątkowych aktem wydanym z rażącym naruszeniem prawa. Wskazywał, że będąc pozbawiony prawa własności gruntu w sposób pozaprawny, sfałszowanym postępowaniem geodezyjnym, na którym Burmistrz oparł decyzję z dnia [...] 2000r., jako strona postępowania określona w art. 28 k.p.a., której interes prawny został tą decyzją naruszony wystąpił z wnioskiem o unieważnienie decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący powoływał dalej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6.10.1998r. sygn. akt IV SA 2338/97 zarzucając, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji można domniemywać iż Kolegium wydało ją z pominięciem obowiązków określonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i cytowanym wyrokiem, odstępując od rozstrzygnięcia określonego w art. 28 k.p.a. W sposób legitymizujący bezprawie, Kolegium nie ustaliło stanu prawnego, który poza wszelkimi sporami prowadzi do wniosku, że C. J. jest właścicielem spornej działki gruntowej, do której prawa własności pozbawiony został wyłącznie wydaną z rażącym naruszeniem prawa decyzją Burmistrza W. z dnia [...] 2000r. [...]. Pomimo iż wnioskodawca w pełni uprawdopodobnił wadliwość opisanej decyzji, obowiązek prawny wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie został przez Kolegium dopełniony, zaś odmowa wszczęcia postępowania rażąco narusza prawo materialne i sprzeczna jest z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27.05.1998r. Skarżący wskazał dalej na istniejący materiał dowodowy: akt własności ziemi nr [...] z dnia[...] 1977r., postanowienie Państwowego Biura Notarialnego w W. z dnia [...] 1987r. (l. dz.[...]), odpisy z ksiąg wieczystych nr [...] z dnia[...]2000r., nr [...] z dnia [...] 2002r., [...] z dnia [...] 2003r., zaświadczenie Sądu Rejonowego w W. Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] 2003 roku (l. dz.[...]), które potwierdzają, że jedynym właścicielem spornej działki gruntowej jest rodzina J., w tym wnioskodawca. Ten stan prawny potwierdzają także wszystkie wcześniejsze protokoły graniczne oraz postępowania administracyjne prowadzone w Urzędzie Miejskim w W., m. in. na żądanie R. G. Nigdy nie doszło do prawnej zmiany tej własności, np. poprzez nabycie przedmiotowej działki gruntowej przez inne osoby, bądź przez zbycie tej działki przez rodzinę J. Zmiany własności dokonano w sposób pozaprawny decyzją wydaną na podstawie operatu geodezyjnego nr[...], przyjętego do zasobu w dniu [...] 2000r. bez dokonania pomiaru i określonego prawem geodezyjnym rozgraniczenia w terenie, powstałego w niewyjaśnionych przez organy samorządu i organy nadzoru okolicznościach, bez obowiązkowego przy pomiarze udziału właścicieli działek, przy pełnej obrazie prawa geodezyjnego oraz przyrodzonego i nienaruszalnego prawa własności, które z mocy art. 21 Konstytucji RP podlega ochronie państwa - ale tego faktycznego stanu Kolegium nie ustaliło. Nie podjęło też żadnych kroków prawnych, które pozwoliłyby wnioskodawcy wykazać prawny status strony postępowania oraz dowieść, że zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a., a tym samym naruszyło jego prawa wnioskodawcy orzeczone prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6.02.2001r. IV SA 2450/98), w myśl którego w postępowaniu administracyjnym zawsze musi uczestniczyć strona. Przedmiotową decyzją Kolegium skarżący został pozbawiony także godności ludzkiej pozwalającej mu bronić swoich praw - co gwarantują art. 30. art. 31 i art. Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. W jego uzupełnieniu, co do zarzutu konieczności podjęcia postępowania o stwierdzenie nieważności omawianej decyzji z urzędu wyjaśniono dodatkowo, że posiłkując się tym samym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który przytoczył skarżący , organ administracyjny winien je wszcząć z urzędu, o ile treść żądania uprawdopodabnia określona w art. 156 § 1 k.p.a. wadliwość decyzji. Zdaniem Kolegium, jak to już zaznaczono w decyzji z dnia [...] 2004r. wskazane przez skarżącego się przesłanki w kontekście orzeczenia, którego mają dotyczyć, nie uprawdopodabniają żadną miarą wadliwości decyzji. Zacytowanie przez stronę samych przesłanek wymienionych w tym przepisie nie jest równoznaczne z ich wykazaniem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje .
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi ( art. 134 §1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art.135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Przepisy ustawy przewidując jedynie uprawnienia kontrolne sądów administracyjnych nie dają im kompetencji do zastępowania organów administracji publicznej w wykonywaniu ich zadań orzeczniczych, w tym do wydawania decyzji lub innych aktów rozstrzygających sprawę co do istoty na co wskazuje treść art. 145-151 p.p.s.a. Co do zasady nie jest zatem możliwe uwzględnienie w sprawie niniejszej zawartego w skardze wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza W. [...] z dnia [...] 2000r., zaś kontrola obejmuje prawidłowość wydania decyzji zaskarżonej oraz poprzedzającej ja decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2004r. nr.[...].
Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania, zarzuty skargi należy uznać za zasadne w części, w której nawiązują one do niewyjaśnienia przed wydaniem zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2004r. Kol. Odw. [...] wszystkich okoliczności istotnych dla orzekania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. , które jest przedwczesne.
Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności i wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynikał między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji z urzędu (poza nielicznymi ustawowo przewidzianymi wyjątkami), któremu towarzyszą określone uprawnienia stron w postępowaniu dowodowym, w postaci prawa zgłaszania wniosków oraz uczestniczenia w czynnościach. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a.
W kontekście przebiegu postępowania w przedmiotowej sprawie należy także zwrócić uwagę na treść art. 9 k.p.a. statującego zasadę informowania stron i uczestników postępowania. Wynikający z niej obowiązek udzielania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych dotyczy praw oraz obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, w tym wynikających z przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego, których realizacja będzie miała wpływ na wynik sprawy, a jego realizacja obejmuje cały tok postępowania - od chwili jego wszczęcia, aż do jego zakończenia decyzją Z powołanej wyżej zasady wywodzi się wiele szczegółowych obowiązków organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, a wśród nich powinność wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2001r. I SA 1351/99) oraz obowiązek wezwania strony do przedłożenia dowodów ze wskazaniem istotnych w sprawie okoliczność, których dowody mają dotyczyć (wyrok NSA z dnia 6 września 2001 r., V SA 44/01 ).
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2004r. nr [...] należy stwierdzić, że naruszają one wymogi wynikając z powołanych wyżej przepisów prawa. W szczególności, inicjujący postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza W. z dnia [...] 2000r. nr [...] wniosek C. J. z daty [...] 2004r. zawiera powtarzające się twierdzenia o pozbawieniu wyżej wymienionego tym rozstrzygnięciem własności podlegającej podziałowi nieruchomości. Pismo to jednak nie wskazuje, czy i na jakiej podstawie wnioskodawca był ówcześnie lub jest właścicielem całej działki nr "1" położonej we wsi C., czy takie prawa przysługiwały mu lub przysługują jedynie do jej części użytkowanej jako droga . Nie jest też widomym czy i jaki posiada tytuł prawny do działek z nią sąsiadujących, a podobny ogólny charakter mają twierdzenia C. J. zawarte we wniosku z daty [..] 2005r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie wbrew obowiązkom z art. 9 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., w obu jego fazach zaniechało podjęcie czynności zmierzających do uściślenia twierdzeń wnioskodawcy, nie wzywało też wyżej wymienionego do zgłoszenia wniosków dowodowych na okoliczność tytułu prawnego go do przedmiotowej nieruchomości, pomimo stanowczych twierdzeń wnioskodawcy, że prawo jej własności przysługiwało w dacie podziału rodzinie Jarków. Nie można również uznać, że w toku postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wykonało obowiązki zgromadzenia z urzędu koniecznego dla rozstrzygnięcia tej zasadniczej kwestii materiału dowodowego poprzestając na zawartym dotyczących podziału znak sprawy[...]. W tym zakresie należy zauważyć, że zgodnie z trafnymi poglądami prezentowanymi między innymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12.01.1994r. II SA 2164/92 (ONSA 1995, Nr 1, poz. 32) i 15.09.2000r. IV SA 2328/99 (nie pub. powołany w Kodeksie postępowania administracyjnego, Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, wydawnictwo C.H. Beck, wydanie 7, str. 750 ) w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stosuje się art. 28 i art. 64 § 4 k.p.a., a jego stroną jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Nie jest zatem prawidłowe zawężania kręgu osób uprawnionych do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji do stron postępowania, w którym wydano wadliwą decyzję oraz osoby nie będącej w istocie stroną w sprawie, do której jednak skierowano decyzję. Taki błędny pogląd prezentuje wprost Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w decyzji z dnia [...] 2004r. Kol. Odw. [...], nie odchodząc od niego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie kwestionując wyrażanego w orzecznictwie stanowiska, zgodnie z którym prawo do wystąpienia z wnioskiem o podział nieruchomości, a więc uzyskanie statusu strony tego postępowania, przysługuje tylko podmiotom dysponującym tytułem prawnym własności lub użytkowania wieczystego tej nieruchomości (wyrok Sądu Najwyższego z 25.05.1995r. sygn. akt III ARN 16/95 OSNP 1995/21/258), uwzględniając jednakże dodatkowo powyższe uwagi, budzi zastrzeżenia kwestia braku zainteresowania organu administracji publicznej stanem prawnym przedmiotowej nieruchomości w dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności. Co do tej okoliczności istotnej również w dacie wydania decyzji Burmistrza W. z dnia [...] 2000r. nr [...]należy zauważyć, że w aktach administracyjnych brak jest dokumentów urzędowych takich jak – wydane przez właściwy sąd zaświadczenie z ksiąg wieczystych o stanie prawnym nieruchomości (odpis, wypis) umowy notarialne, orzeczenia sądów powszechnych, akty własności ziemi lub inne decyzje administracyjne, które to dokumenty korzystają z waloru przewidzianego w art. 76 § 1 k.p.a. Czyniąc w przedmiotowej sprawie ustalenia na podstawie skróconego wypisu hipotecznego sporządzonego przez geodetę uprawnionego J.P., nieopatrzonego datą, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ramach oceny dowodów nie wypowiedziało się w sprawie waloru tego dokumentu, natomiast w zaskarżonej decyzji nadaje mu błędnie znaczenie jaki posiada jedynie zaświadczenie z ksiąg wieczystych o stanie prawnym nieruchomości wydane przez właściwy sąd. Ograniczenie postępowania dowodowego do tegoż dokumentu jest tym bardziej wadliwe, że czynności podjęte przez geodetę przy sporządzaniu operatu podziału nieruchomości były przedmiotem zarzutów C. J., uznającego je za sfałszowane na potrzeby osób trzecich.
Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności postępowania administracyjnego z przyczyn podanych w art. 156 § 1 k.p.a. wskazane wyżej uchybienia proceduralne stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej jego kontroli, do której zmierzają zarzuty skargi. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia, WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ), zaś w sprawie niniejszej z uprzednio wskazanych przyczyn jest ona niemożliwa. Bezprzedmiotowym jest także wypowiadanie wiążących ocen prawnych dotyczących obowiązku organu wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza W. z dnia [...] 2000r.nr [...], w sytuacji niewyjaśnienia istnienia przesłanek do jego prowadzenia na wniosek skarżącego.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a., zaś rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym sprawy będzie eliminacja wytkniętych uchybień oraz wydanie stosownego rozstrzygnięcia w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu.
O kosztach postępowania sądowadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 1 p.p.s.a.