II SA/KR 593/25

II SA/Kr 593/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-08-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć
Małgorzata Łoboz /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Darmoń
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art 28 ust 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Anna Kopeć WSA Paweł Darmoń Protokolant: Specjalista Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2025 r. sprawy ze skarg Gminy L. i M. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 18 marca 2025 r. znak: WI-I.7840.7.114.2024.BG w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. I. odrzuca skargę M. K.; II. oddala skargę Gminy L.
Uzasadnienie
II SA/Kr 593/25
UZASADNIENIE
odnośnie punktu II wyroku
Starosta Krakowski decyzją nr AB.V.1.967.2024 z 14 października 2024 r., znak: AB-V.6740.1.148.2024.SP, zatwierdził PZT i PAB oraz udzielił H. sp. z o.o. sp. j. w K. pozwolenie na budowę dla inwestycji "Budowa budynku handlowo-usługowego z instalacjami wewnętrznymi: wody, gazu, kanalizacji deszczowej i sanitarnej, wentylacji mechanicznej i klimatyzacji, instalacją ogrzewczą wraz z kotłownią gazową, instalacją elektryczną i słaboprądową, budowa dróg wewnętrznych, naziemnych miejsc postojowych i chodników, budowa pylonu reklamowo-informacyjnego, budowa sieci wodociągowej, budowa wewnętrznej instalacji kanalizacji deszczowej na zew. budynku, budowa zbiornika retencyjnego i instalacji wody szarej, budowa wewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej za zew. budynku, budowa wewnętrznej instalacji oświetlenia terenu, budowa wewnętrznej instalacji elektrycznej enN i slaboprądowej na zew. budynku (działki nr [...], [...], [...] obr.[...] K. , j. ew. L. )", wskazując przy tym, że obszar oddziaływania obejmuje wyłącznie działki inwestycyjne.
Wojewoda Małopolski decyzją z 18 marca 2025 r., znak: WI-I.7840.7.114.2024.BG – wydaną po rozpatrzeniu odwołania Gminy L. w którym podniosła ona, że inwestycja spowoduje zwiększenie natężenia ruchu drogowego na drodze gminnej, a lokalizacja zjazdu do inwestycji w strefie znacznego oddziaływania skrzyżowania DW[...] i DW[...] powinna zostać zmieniona – umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazał, że inwestycja od strony północnej graniczy z gminną działką drogową nr [...] (ul. [...] – zaliczona do dróg gminnych uchwałą z 25 lutego 2025 r.), z której przez istniejący zjazd planuje się dostęp do drogi publicznej. Na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego działka drogowa nr [...] wchodziła w skład wewnętrznej gminnej drogi i inwestycja miała dostęp do DW[...] na działce nr [...] przez istniejący zjazd i powyższą drogę wewnętrzną. Z PZT wynika, że na fragmencie istniejącego zjazdu na działce drogowej nr [...] nie planuje się żadnych robót. Wniosek o pozwolenie na budowę obejmuje jedynie działki inwestycje (zjazd nie jest objęty opracowaniem). Na działce drogowej nr [...] nie będą prowadzone żadne roboty budowlane, a inwestycja nie ogranicza zabudowy tej działki. Pismem Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie z 12 czerwca 2024 r. uzgodniono inwestycję w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego DW[...].
W skardze Gmina L. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając przy tym naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. (niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego) oraz art. 8 k.p.a. i art. 3 pkt 20 Pb (błędne określenie obszaru oddziaływania inwestycji). Podniosła, że brak przyznania jej statusu strony (jako właścicielce działki drogowej nr [...] i działki nr [...] oznaczonej w planie miejscowym jako "1MNU1") powoduje nieważność postępowania.
W skardze M. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego), zarzucając przy tym naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pb. Podniosła, że jest właścicielką działki nr [...] graniczącej z terenem inwestycji od strony zachodniej, zaś do rejestru zabytków wpisano dawny pałac w K. wraz z otoczeniem stanowiącym teren dawnego założenia dworsko-parkowego wraz z drzewostanem i stawami w granicach działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz teren zielony w obrębie stacji benzynowej przy zjeździe z DW[...]. Jej zdaniem – poza nią – stroną powinna być też gmina, bo działka nr [...] bezpośrednio graniczy z terenem inwestycji, natomiast inwestor nie przedłożył oświadczenia zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą, skoro gmina – na drodze odwołania – sprzeciwiła się obsłudze komunikacyjnej.
W odpowiedzi na skargi Wojewoda Małopolski wniósł o ich oddalenie, bo działka nr [...] pojawia się dopiero w skardze (bez podania ograniczeń w zabudowie wywołanych sporną inwestycją), zaś decyzja umorzeniowa nie dotyczy interesu prawnego M. K., skoro została wydana z odwołania gminy.
Postanowieniem zawartym w wyroku z dnia 28.08.2025r. Sąd odrzucił skargę M. K. wobec oczywistego braku interesu prawnego w zaskarżeniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.
Gmina L. zarzuca, że błędnie nie została uznana za stronę postępowania, skoro dwie działki będące jej własnością, a to działka drogowa nr [...] i działka nr [...] leżą w obszarze oddziaływania inwestycji jako działki sąsiednie.
Odpowiadając na ten zarzut, należy rozpocząć od przypomnienia treści art. 28 ust. 2 p.b.: Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Punktem wyjścia i kluczem do prawidłowego zrozumienia tego przepisu jest wyjaśnienie pojęcia "obszar oddziaływania obiektu", co objaśnia art. 3 pkt 20 p.b. Mianowicie należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.
Koniecznym jest przywołanie w tym miejscu orzecznictwa Sądów Administracyjnych dotyczących tego zagadnienia.
Przepisy ustawy - Prawo budowlane regulujące kwestię przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę należy wykładać ściśle, nie zaś rozszerzająco. Stanowisko to potwierdza ex post fakt, że z dniem 19 września 2020 r., tj. wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), art. 3 pkt 20 p.b. otrzymał nowe brzmienie. Ustawodawca jeszcze bardziej zawęził definicję strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Obecnie przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć tylko taki teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, które to przepisy wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. To uściślenie dotyczy terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia sprowadzające się jedynie do zabudowy, a nie szeroko rozumianego zagospodarowania terenu. Podmioty posiadające prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości (z reguły sąsiadującej bezpośrednio), która stanowi teren wyznaczony w zasięgu obiektu budowlanego, będą mogły powoływać się wyłącznie na wąsko rozumiane ograniczenie zabudowy zawarte w przepisach odrębnych stanowiących zasadniczo przepisy materialnego prawa administracyjnego ( wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2024 r. II OSK 686/22 LEX nr 3821010). Przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 p.b. nie zawsze jest ściśle uzależniony od tego, czy oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika z samego faktu potrzeby ustalenia w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę mogą być bowiem nie tylko osoby, których prawa mogą zostać jednoznacznie naruszone w wyniku realizacji inwestycji, ale też władający nieruchomościami, na zabudowanie których inwestycja ta może oddziaływać w takim stopniu, że właściwy organ ma obowiązek sprawdzić w postępowaniu wyjaśniającym, czy zostały spełnione wszystkie wymagania wynikające z przepisów p.b. i przepisów odrębnych. Nie chodzi jednak o jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomość sąsiednią, ale o oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający wbrew obowiązującym przepisom jej zagospodarowanie. Wobec tego niezbędne jest wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej w zakresie regulowanym p.b., ze względu na powstanie projektowanej zabudowy ( wyrok NSA z dnia 6 maja 2025 r. II OSK 2369/22 LEX nr 3882099). Sama w sobie okoliczność, że dany podmiot jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości nie jest wystarczająca do przyjęcia, że podmiotowi temu przysługuje status strony. Chodzi bowiem nie o jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomość, ale o oddziaływanie w sposób ograniczający jej zagospodarowanie. Wobec tego niezbędne jest wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej ze względu na powstanie projektowanej zabudowy. Ograniczenia wyprowadzane ze wskazanego przepisu prawa administracyjnego muszą być rzeczywiste a nie hipotetyczne (spekulatywne). Chodzi o wskazanie jakiego rodzaju konkretne ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiedniej działki zaktualizują się na skutek powstania projektowanej zabudowy. Tym samym potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi w każdym przypadku wiązać się z potrzebą zbadania w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji ( wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2025 r. II OSK 2340/22, LEX nr 3864591). Definicja obszaru oddziaływania obiektu z art. 3 pkt 20 P.b., kluczowa dla ustalenia kręgu stron zgodnie z art. 28 ust. 2 P.b., wymaga istnienia identyfikowalnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu sąsiedniego, wynikających z "przepisów odrębnych". Ogólne normy dotyczące własności, takie jak art. 143 k.c. (dotyczący granic przestrzennych prawa własności gruntu) czy art. 64 Konstytucji RP, zasadniczo nie stanowią takich przepisów odrębnych w rozumieniu P.b. Roszczenia cywilnoprawne związane z ewentualnie nadmiernymi immisjami dochodzone są przed sądami powszechnymi. Również art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., nakazujący poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, uzasadnionych interesów osób trzecich, jest ogólną zasadą Prawa budowlanego, ale nie definiuje samodzielnie obszaru oddziaływania w sposób kreujący status strony dla właścicieli, użytkowników wieczystych bądź zarządców nieruchomości sąsiednich, jeśli brak jest konkretnych ograniczeń wynikających z innych przepisów bezpośrednio je statuujących ( wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2025 r. I OSK 2112/22 LEX nr 3860549). I wreszcie w podsumowaniu – wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 lutego 2025 r. II SA/Po 702/24, LEX nr 3849285 : "W celu ustalenia stron postępowania o pozwolenie na budowę należy badać, czy na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego, inwestycja oddziałuje na inne nieruchomości w sposób wpływający na możliwość ich zabudowy. Przymiot strony nie przysługuje z samej racji posiadania prawa własności sąsiedniej nieruchomości, czy oddziaływania inwestycji w sposób inny niż zdefiniowany w art. 3 pkt 20 p.b. Znaczenie ma tylko to, czy w oparciu o obwiązujące przepisy prawa materialnego, można ustalić że dojdzie do oddziaływania przez inwestycję na inne nieruchomości w sposób ograniczający ich zabudowę".
Mając na uwadze powyższe judykaty, należy teraz przeanalizować wskazane aspekty w odniesieniu do działek nr [...] i [...]. Nie kwestionując, że są to działki sąsiednie, pamiętać należy, że badając zakres oddziaływania chodziłoby o ewentualne ograniczenia w ich zabudowie.
W ocenie Sądu takie ograniczenia nie mogą mieć miejsca z uwagi na charakter oraz sposób wykorzystania tych działek.
Działka nr [...] jest drogą, przyległą do terenu inwestycji ( ul.. ) i leży w terenie oznaczonym w Uchwale Nr XX/270/2020 Rady Gminy Liszki z dnia 20 sierpnia 2020 r. w sprawie: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Kryspinów – obszar 1 ( dalej "mpzp") oznaczonym jako 5KDD1 ( przeznaczonym pod drogi publiczne) /k.37 proj.bud. PZT/. Działka ta nie jest przeznaczona do zabudowy, a więc nie mogą w stosunku do niej być badane ograniczenia w zabudowie.
Działka nr [...] leży w mpzp wedle Gminy L. w terenie 1MNU1, a więc w terenie co do zasady umożliwiającym zabudowę. Wedle Sądu jest to raczej teren 9MN1, co wynika z mapy do celów projektowych na k. 30 tomu I projektu budowlanego oraz z rysunku mpzp zamieszczonego na stronie BIP Gminy L. . Niemniej i to przeznaczenie w sposób oczywisty w ogólności umożliwia zabudowę. Jednakże przeznaczenie to nie może być badane w kontekście całości terenu 1MNU1 ( czy 9MN1), lecz w odniesieniu do konkretnej działki.
W tabeli zawierającej informację o obszarze oddziaływania obiektu /T.I, k.13 proj.bud./ projektant w odniesieniu do tej działki wskazał, że jest to droga wewnętrzna i brak jest możliwości zabudowy ze względu na mpzp i zakres nieprzekraczalnej linii zabudowy.
Jak więc wynika z mapy zamieszczonej na k. 30 ostatniej I tomu projektu budowlanego, działka ta ([...]) jest to wąska jezdnia asfaltowa ( co oznaczono na mapie) po której obu stronach leżą budynki mieszkalne jednorodzinne i która dochodzi do drogi – działki nr [...] (także ul. [...]). Z rysunku mpzp wynika ponadto, że jest to jedyna droga dojazdowa do mieszczących się przy niej nieruchomości. Z mapy Google maps wynika, że nosi ona nazwę ul. [...].
W opisanej sytuacji faktycznej, a więc zarówno ze względu na parametry tej działki umożliwiające jedynie urządzenie na niej drogi, jak i jej faktyczne wykorzystanie jako jedyny dojazd do nieruchomości ( na co bezdyskusyjnie wskazują powołane wyżej mapy) – niezależnie od przeznaczenia terenu 9MN1 jako całości, działka nr [...] nie może być przeznaczona do zabudowy, a więc nie ma potrzeby badania w stosunku do niej, czy zachodzą ograniczenia w zabudowie z uwagi na przedmiotową inwestycję.
W podsumowaniu stwierdzić należy, że obie działki, pomimo sąsiedztwa, nie spełniają warunku znajdowania się w obszarze oddziaływania.
Wymaga też zaznaczenia, że przepisy znajdujące się w ustawie o drogach publicznych, które zobowiązują inwestora do uzyskania odpowiednich zgód czy opinii zarządcy drogi, nie powodują, że zarządca drogi staje się stroną w każdym takim postępowaniu o pozwoleniu na budowę. Dodatkowo zaznaczenia wymaga, że w świetle opisu do projektu zagospodarowania terenu na istniejącym już zjeździe na działce drogowej nr [...] inwestor nie planuje żadnych robót; zjazd nie jest objęty opracowaniem, a zakres terenu objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę nie wykracza poza działki inwestycyjne.
Podobnie przyłączenie do urządzeń infrastruktury technicznej znajdujących się w drodze nie powoduje uzyskania przez właściciela drogi statusu strony. Niezależnie od tego, dla porządku zaznaczyć wypada, że w niniejszej sprawie przyłącza zostały objęte odrębnym postępowaniem /T.I, k. 7 verte, 8 verte, 9 projektu budowlanego/.
Skoro zatem Gmina nie wykazała, że działki leżące w sąsiedztwie inwestycji, a będące jej własnością leżą w obszarze oddziaływania, na zas. art. 151 p.p.s.a. skarga została oddalona.