II SA/Kr 587/25

II SA/Kr 587/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-09-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa /sprawozdawca/
Magda Froncisz
Mirosław Bator /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art 36 i art 35
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Magda Froncisz Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2025 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 4 marca 2025 r., znak WI-I.7840.5.21.2023.BS w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz W. K. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Po rozpatrzeniu wniosku T. Sp. z o.o. z 22 listopada 2022 r., Prezydent Miasta Krakowa, decyzją nr 102/6740.1/2023 z 25 stycznia 2023 r., znak: AU-01-6.6740.1.1761.2022.IRE, zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił Inwestorowi pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji pn.: Budowa instalacji radiokomunikacyjnej T. sp. z o.o. o nazwie [...] w skład której wchodzi wieża kratowa na fundamencie oraz system anten nadawczo-odbiorczych wraz z urządzeniami sterującymi na ruszcie, osprzętem, ogrodzeniem i liną zasilającą na działce nr [...] obr[...] P.
Od decyzji odwołali się: W. K. oraz M. K., zarzucając wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego poprzez rażące ograniczenie stronie skarżącej możliwości czynnego udziału w postępowaniu (późne zawiadomienie o wszczęciu postępowania, zbyt krótki czas na zapoznanie się ze zgromadzoną dokumentacją projektową), wadliwe wezwanie inwestora do uzupełnienia braków formalnych we wniosku oraz równocześnie braków w dokumentacji projektowej (z pominięciem procedury przewidzianej w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, tj. wydania postanowienia w tym temacie). Dodatkowo zarzucono organowi dokonanie zbyt powierzchownej i wadliwej oceny zgodności inwestycji z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawy prawo budowlane poprzez przeoczenie, że inwestycja nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej, a projekt zagospodarowania terenu nie obejmuje doprowadzenia zasilania (energia elektryczna) do terenu inwestycji, braku zbadania zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dopuszczalności lokalizacji wieży w terenach rolnych, warunków technicznych w zakresie zbadania konieczności wyposażenia budynku skarżących w instalację odgromową (w związku z lokalizacją wieży na działce sąsiedniej). Ponadto podniesiono kwestie negatywnego wpływu inwestycji na życie i zdrowie Odwołujących i pozostałych mieszkańców okolicznych terenów oraz utraty wartości nieruchomości odwołujących.
Wojewoda Małopolski, decyzją z 4 marca 2025 r. Znak sprawy: WI-I.7840.5.21.2023.BS, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U.2024.725 ze zmianami, zwanej dalej u.p.b.),
? uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie:
- zatwierdzonego pliku zawierającego projektu zagospodarowania terenu oraz
- wskazanej kategorii obiektu
i w tym zakresie orzekł o:
- zatwierdzeniu pliku "[...]" stanowiącego projekt zagospodarowania terenu oraz
- wskazał kategorię obiektu: XXIX – wolno stojące kominy i maszty,
? w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu podano, iż organ odwoławczy, pismem z 8 lutego 2024 r. wezwał inwestora do uzupełnienia projektu zagospodarowania terenu w zakresie przedstawienia sposobu dowiązania projektowanej stacji bazowej do zewnętrznej linii energetycznej oraz przedstawienia układu komunikacji wewnętrznej terenu w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej niezbędnej na potrzeby realizacji inwestycji, w szczególności określenie połączenia terenu inwestycji z drogą publiczną. W odpowiedzi, inwestor przesłał zaktualizowany projekt zagospodarowania terenu, w formie elektronicznego pliku oraz dodatkową uzupełniającą planszę, również w formie elektronicznej, z naniesionym układem drogowym obrazującym sposób połączenia terenu inwestycji z drogą publiczną (pismami z 29 marca 2024 r. i 15 kwietnia 2024 r.). W ramach ww. uzupełnień nie uległy zmianie: zakres inwestycji oraz merytoryczna zawartość projektu budowlanego. Stwierdza się, że skorygowanie dokumentacji projektowej poprzez przedłożenie nowych plików jest poprawne, i nie ogranicza możliwości wydania decyzji merytorycznej utrzymującej wydane przez organ I instancji pozwolenie na budowę (ocena dokumentacji projektowej w postaci kolejnych wersji pliku nie wymaga przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji). Po analizie całości materiału dowodowego, uzupełnionego na etapie postępowania odwoławczego stwierdzono, że jest on wystarczający dla organu administracji właściwego w sprawie pozwolenia na budowę, do uznania, iż inwestycja została przygotowana w sposób prawidłowy i jest zgodna z przepisami. Podkreślono, iż teren przeznaczony do zagospodarowania to fragment działki ewid. nr [...], obręb [...], jedn. ewid[...], gm. K., woj. małopolskie. Działka w miejscu planowanej inwestycji jest nachylona w kierunku północnym (wysokości od 294,35 m do 296,93 m n.p.m). Planowany poziom utwardzenia wewnątrz wieży to 296,20 m n.p.m. Skarpy nasypu powstałe po wyrównaniu terenu zostaną umocnione ażurowymi płytami betonowymi. Wzdłuż skarp planuje się ułożenie betonowych korytek odwadniających ściekowych 50x50x15. W bezpośrednim otoczeniu przedmiotowej instalacji od strony północnej i zachodniej znajdują się pola uprawne i łąki. Od strony południowej zlokalizowane są budynki mieszkalne w zabudowie jednorodzinnej (najbliższy budynek znajduje się w odległości ok. 16,30 m od planowanej wieży). Od strony wschodniej rozciąga się las. W skład projektu wchodzi usytuowanie wieży o wysokości 54,45 m (wysokość wraz ze sztycą odgromową H=55,95 m) posadowionej na żelbetowej płycie fundamentowej w kształcie koła o średnicy 9,0 m. Na wieży zamontowane zostanie dziewięć anten sektorowych na wys. +44,80 m, +45,30 m, +47,30 m oraz +47,80 m i +49,80 m n.p.t., sześć anten RL na wys. +53,20 m oraz +54,00 m n.p.t. (środki anten), a także urządzenia radiowe. Przy wieży zlokalizowane zostaną szafy techniczne na stalowym ruszcie, posadowionym na krawężnikach betonowych. Teren instalacji radiokomunikacyjnej zostanie ogrodzony. Teren wewnątrz ogrodzenia oraz dojście wokół obiektu budowlanego będą utwardzone tłuczniem. Planowane jest również wykonanie dojścia do wieży, zasilania kablowego w ziemi, podłączenia kabla światłowodowego FO.
Dla instalacji radiokomunikacyjnej zaprojektowano również:
· zasilanie w energię elektryczną,
· ochronę odgromową instalowanych obiektów radiokomunikacyjnych,
· ochronę przed przepięciami atmosferycznymi i łączeniowymi,
· ochronę przed porażeniem prądem elektrycznym.
Zarzut odwołania dotyczący braku uwzględnienia w projekcie zagospodarowania terenu doprowadzenia zasilania (energia elektryczna) do terenu inwestycji nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Bowiem z dokumentacji projektowej wynika, że istnieje możliwość techniczna zasilania instalacji radiokomunikacyjnej, które odbywać się będzie na podstawie i po zrealizowaniu warunków przyłączenia nr [...] z dnia 24.04.2022r. wydanych przez OSD – T. D. S.A. W zaktualizowanym projekcie zagospodarowania terenu został przedstawiony sposób dowiązania projektowanej instalacji radiokomunikacyjnej do zewnętrznej linii energetycznej poprzez projektowany przyłącz, przy czym budowa przyłącza nie jest objęta niniejszym postępowaniem. Na podstawie wydanych przez T. D. warunków przyłączeniowych (nr [...] z 24.02.2022) oraz § 1 ust. 5 umowy przyłączeniowej nr [...] zawartej z T. D. S.A. (załączonej do dokumentacji projektowej), projektowany przyłącz zostanie wykonany przez T. D. i będzie stanowił własność tejże spółki. Projektowana instalacja radiokomunikacyjna będzie posiadać instalację odgromową i uziemiającą, co przedstawiono w części elektrycznej, znajdującej się w Projekcie Technicznym. W świetle powyższych informacji, w związku z zarzutem odwołania, w którym mowa o braku zbadania przez organ I instancji konieczności wyposażenia budynku skarżących w instalację odgromową w związku z lokalizacją wieży na działce sąsiedniej wg organu zgodnie z aktualnie obowiązującym prawem budowlanym w Polsce w instalację odgromową powinien być wyposażony każdy budynek posiadający instalację elektryczną oraz użytkowany przez ludzi. Obowiązek posiadania instalacji odgromowej wynika z analizy ryzyka strat przeprowadzanej na podstawie normy PN-EN 62305-2. Powinna ona uwzględniać takie czynniki jak: lokalizacja, przeznaczenie, konstrukcja oraz otoczenie budynku. Potrzeba montażu systemu odgromowego uzależniona jest ponadto od dwóch zmiennych: spodziewanej częstotliwości bezpośrednich wyładowań trafiających w obiekt oraz średniej rocznej częstotliwości potencjalnych wyładowań mogących trafić w budynek. Zakłada się, że instalacja odgromowa jest potrzebna, jeśli ryzyko uderzenia pioruna w budynek jest większe, niż średnia roczna liczba wyładowań atmosferycznych w okolicach obiektu. Ryzyko wyliczone na podstawie Normy PN-EN 62305 dotyczy nie tylko uszkodzeń samego budynku, ale i wystąpienia awarii, pożaru lub innego niebezpieczeństwa dla ludzi. Decyzję o zakwalifikowaniu obiektu do ochrony odgromowej podejmuje specjalista, przypisując mu odpowiedni poziom protekcji, tzw. klasę ochrony. Jednak przepisy wykonawcze ustawy Prawo budowlane nakładają na projektanta konieczność zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego projektowanej inwestycji, poprzez odpowiednie rozwiązania projektowe, oraz zachowanie minimalnych odległości od granic terenu inwestycji a także sąsiednich obiektów budowlanych, które to elementy podlegają analizie w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Brak natomiast w tych przepisach regulacji, z których wynikałaby narzucenie obowiązku badania przez organ prowadzący postępowanie czy właściciele sąsiednich nieruchomości zadbali o wyposażenie zlokalizowanych na nich istniejących budynków w instalacje odgromowe.
Zarzut odwołania, w którym mowa o tym, że inwestycja nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej, również nie znajduje potwierdzenia w uzupełnionych aktach sprawy. Pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny, przy czym dostęp prawny oznacza, że winien on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej stwierdza, że bezpodstawnym jest utożsamianie faktycznego dostępu do drogi publicznej przez działkę, do której inwestor nie ma prawa własności lub ustanowionej służebności drogowej. W projekcie zagospodarowania wykazano, że komunikacja do wieży odbywać się będzie z drogi publicznej, tj. ul. M. , ogólnodostępną drogą wewnętrzną, tj. ul. S. G. (działka drogowa nr [...] obr. [...] P., oznaczona w miejscowym planie zagospodarowania terenu jako 2KD(D), i która, jak ustalono i potwierdzono w postępowaniu odwoławczym, zgodnie z aktualnym wypisem z rejestru gruntów znajduje się w zarządzie i władaniu Zarządu Dróg Miasta Krakowa), następnie działkami [...] obr[...] (na podstawie umowy dzierżawy z dn. 22.04.2022 zawartej pomiędzy właścicielami tych działek i T. . z o. o.). Stacje telefonii komórkowej są obiektami bezobsługowymi i nie wymagają stałego dojazdu. Z uwagi na to, iż stacja jest bezobsługowa i nie posiada miejsc pracy, zwyczajowo nie przewiduje się budowy wewnętrznych układów komunikacyjnych (w tym miejsc parkingowych). Możliwość utrzymania właściwego stanu technicznego obiektu przez odpowiednie służby inwestora odbywa się na zasadzie przechodu. Potrzeba dojazdu pojazdów występuje tylko na etapie budowy stacji, nie ma więc potrzeby budowy stałej drogi dojazdowej.
Teren, na którym planowana jest inwestycja, objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru Z. zatwierdzonym Uchwałą nr
LXXII/921/09 Rady Miasta K. z 20 maja 2009 r. Teren ten na rysunku planu oznaczony jest symbolem 9R - tereny rolnicze. Oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej zostało złożone (str. 14 załączników do projektu zagospodarowania terenu oraz str. 11 projektu architektoniczno- budowalnego), a uzupełniony projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany jest kompletny, został przedłożony w postaci elektronicznej, opracowany w czytelnej grafice, a karty projektu ponumerowano zgodnie ze spisem jego treści.
Ponadto w przedmiotowej sprawie wszyscy projektanci w dacie wykonania poszczególnych elementów projektu budowlanego posiadali ważne zaświadczenia wydane przez izbę o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego oraz złożyli oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, wymagane zgodnie z przepisem art. 34 ust. 3d pkt 3 u.p.b.
Podstawą do rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na budowę są projektowane dla danej stacji bazowej parametry, określone przez inwestora we wniosku. Stanowisko takie, utrwalone jest w aktualnym orzecznictwie i zostało jednoznacznie potwierdzone przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w uzasadnieniu uchwały w składzie siedmiu sędziów z 7 listopada 2022 r., sygn. akt II OPS 1/22, stwierdził: "Nie ma zatem podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie, tj. innym układzie i nachyleniu do gruntu anten niż wskazuje inwestor w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej. Podane parametry są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji".
Co do obszaru oddziaływania inwestycji w projekcie budowlanym, zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Rozwoju z 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tekst jednolity Dz.U.2022.1679) - dalej jako: rozporządzenie w sprawie projektu, zamieszczono informację o obszarze oddziaływania projektowanego obiektu (str. 9-12 projektu zagospodarowania terenu), zobrazowana dodatkowo na rysunku (str. 11). Obszar oddziaływania został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 u.p.b. "jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu".
W niniejszej sprawie projektant wyznaczył obszar oddziaływania, który zamyka się w granicach działki inwestycyjnej nr [...] obręb 00 93 K. P.. W projekcie podkreślono, że obszar oddziaływania obiektu został określony przy uwzględnieniu zasięgu przewidywanych rozkładów pól elektromagnetycznych o poziomie wyższym niż dopuszczalne na podstawie Rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności (Dz.U.2019.2448). Ponadto projektant wskazał także, że na podstawie przeprowadzonej analizy przewidywanych rozkładów pól elektromagnetycznych w otoczeniu instalacji radiokomunikacyjnej ocenia się, że prognozowane pola elektromagnetyczne o wartościach przekraczających dopuszczalne wystąpią wyłącznie poza miejscami dostępnymi dla ludności, zatem przedsięwzięcie będzie spełniać wymagania określone w rozporządzeniu, o którym mowa wyżej. W przedłożonej dokumentacji projektowej przedstawiono obliczone zasięgi obszarów pól o poziomie gęstości mocy odpowiednio dla pasma pracy anteny zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Zdrowia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Do prognozowania zasięgów pól wokół anten, o poziomach wyższych od dopuszczalnych przepisami, zastosowano zależności opisujące model fali kulistej. Analizując rozkład pól elektromagnetycznych w odniesieniu do istniejącego otoczenia instalacji, stwierdzono, że obszar, dla którego przekroczony jest dopuszczalny poziom elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego nie będzie dostępny dla ludności. Tym samym narażenie ludzi na działanie pól elektromagnetycznych ocenić można jako pomijalne. Dopuszcza się bez ograniczeń przebywanie ludzi w otoczeniu instalacji. Wartości fizyczne charakteryzujące pole elektromagnetyczne zostały wyznaczone i obliczone zgodnie z EN 62232:2018 oraz z Rekomendacją Rady Europy 1999/519EC. Wyniki obliczeń zostały przedstawione w formie graficznej jako rzuty i przekroje. Rysunki dodatkowo przedstawiają także sumaryczny obszar oddziaływania anten o wartościach gęstości mocy pól elektromagnetycznych wyznaczonych zgodnie z ww. rozporządzeniem.
Wyznaczenia odległości jak i miejsc dostępnych dla ludności dokonano uwzględniając zarówno kierunek (azymut) głównej wiązki anteny jak i pochylenie wiązki (tilt) (tabele obrazujące zasięgi obszarów o ponadnormatywnym poziomie promieniowania anten dyfuzyjnych sieci Plus – załącznik "Analiza rozkładu pól elektromagnetycznych") - przedstawiono szczegółowe zestawienie zawierające: parametry techniczne anten, maksymalne zasięgi obszarów pól elektromagnetycznych o gęstości odpowiadającej danej wartości częstotliwości pola elektromagnetycznego oraz zakres wartości pochylenia osi głównych wiązek promieniowania (tilty).
Z ustaleń zawartych w ww. dokumencie, wynika iż pola elektromagnetyczne o wartościach większych lub równych niż dopuszczalne będą występowały w odległości maksymalnie 14,5 m od anten zamontowanych na wieży i na wysokości minimum 44,8 m.n.p.t. (analiza środowiskowa), co potwierdza spełnienie przez inwestycję wymagań Rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. W opracowaniu tym podkreślono, że potencjalne odziaływanie elektromagnetyczne o wartościach przekraczających dopuszczalne wystąpi wyłącznie poza miejscami dostępnymi dla ludności. Zgodnie z art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska z 27 kwietnia 2001 r. (tekst jednolity – Dz.U.2024.54 ze zmianami): "Przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości".
Z przedstawionych obliczeń wynika brak wpływu inwestycji na istniejącą zabudowę i miejsca dostępne dla ludności gdyż pole elektromagnetyczne o gęstości odpowiadającej danej wartości częstotliwości pola EM o poziomie wyższym niż dopuszczalny wystąpi wyłącznie w wolnej przestrzeni, niedostępnej dla ludności (występuje na wysokości powyżej 42,1 m n.p.t. nad niezabudowanym fragmentem działki nr ewid. [...] i [...]. Analiza akt wykazała, że organ administracji architektoniczno-budowlanej I instancji rozszerzył ustalony przez projektanta obszar oddziaływania inwestycji, obejmujący działkę inwestycyjną numer ewidencyjny [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] K. P. o działki sąsiadujące z terenem inwestycji, o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] K. P. oraz [...] obręb [...] G. w Gminie W. i określił krąg stron postępowania. W ocenie organu II instancji ustalony przez organ I instancji krąg stron jest prawidłowy i pozostaje niezmieniony na etapie postępowania odwoławczego. Działka nr [...], znajdująca się w obszarze obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. obszar B (Uchwała Nr XVII/232/2016 Rady Miejskiej w W. z 7 kwietnia 2016 r. – Dz.Urz.Woj.Małop.2016.2931, ze zmianami), zgodnie z ustaleniami tego planu została przeznaczona jako tereny zieleni nieurządzonej (9 Z), i zgodnie z § 40 ust. 4 pkt 2 ustaleń ww. planu, nie ma możliwości jej zabudowy. Z kolei działka nr [...] jest działką zabudowaną, (teren zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, oznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru Z. , symbolem 6MN) z możliwością dalszej zabudowy. Pomimo, iż pole elektromagnetyczne o wartościach przekraczających dopuszczalne obejmuje swoim zakresem część ww. działki (do ok. 7 m w głąb działki) to wobec zapisu sformułowanego w § 11 ust. 4 pkt 8 planu miejscowego, przedmiotowa inwestycja nie ogranicza możliwości zabudowy ww. działki, gdyż pole elektromagnetyczne o wartościach przekraczających dopuszczalne nad działką nr [...] wystąpi na wysokości min. 42,3 m.n.p.t., natomiast regulacja znajdująca się w przywołanym wyżej zapisie planu miejscowego nakazuje aby wysokość lokalizowanych na tym terenie budynków była nie większa niż 10 m – dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych, nie większa niż 12 m dla budynków użyteczności publicznej i nie większa niż 6 m – dla budynków gospodarczych i garaży. Tym samym przedmiotowa inwestycja nie koliduje z mogącą powstać na tym terenie ewentualną zabudową (istniejący budynek mieszkalny zlokalizowany jest poza zakresem oddziaływania inwestycji). Po przeprowadzonej analizie istniejącego stanu zagospodarowania oraz obowiązujących przepisów organ odwoławczy stwierdza, że pole elektromagnetyczne o gęstości odpowiadającej danej wartości częstotliwości pola EM o poziomie wyższym niż dopuszczalny wystąpi wyłącznie w miejscach niedostępnych dla ludności.
Co do pojawiających się w ostatnim czasie w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie obaw w zakresie możliwości zmiany kierunku wiązki promieniowania w odniesieniu do przyjętych zabezpieczeń na skutek działania sił natury (np. wiatru) należy wyjaśnić, że w procesie projektowania konstrukcji stalowych, w tym wież, wymagane jest uwzględnienie wszelkich oddziaływań, zwłaszcza warunków atmosferycznych (wiatru, oblodzenia, temperatury itp.), których wpływ, z uwzględnieniem miejsca lokalizacji obiektów, szczegółowo określono w normach PN-EN (Eurokodach). Dopuszczalne, wymagane przepisami i wynikające z tych norm przemieszczenia konstrukcji masztu, rzędu kilku do maksymalnie kilkudziesięciu centymetrów, nie stanowią żadnego zagrożenia dla statyki konstrukcji ani montowanych nań urządzeń i jako chwilowe, nie mają żadnego realnego wpływu na obszar oddziaływania inwestycji. Dodatkowo, z opracowań branżowych wynika, że maksymalny dopuszczalny wychył wieży (chwilowy, spowodowany obciążeniami dynamicznymi takimi właśnie jak wiatr) jest uzależniony od wysokości wieży i wynosi około L/100, gdzie L to wysokość konstrukcji; czyli dla wieży o wysokości 50 m maksymalny wychył jej wierzchołka to 50 cm (jest to porównywane to wychyłu 10-metrowego pręta o 10 cm) czyli 0,6°. Zatem, z uwagi na zasięg i wysokość stref w których będzie występować pole elektromagnetyczne o wartościach wyższych niż dopuszczalne, jest to czynnik pomijalny. Natomiast, kwestia uwzględnienia potencjalnie możliwej ingerencji ludzi w działanie stacji, w żaden sposób nie może być brana pod uwagę przy ustalaniu obszaru oddziaływania ze względu na to, że ingerencja taka jest całkowicie nieprzewidywalna i niedookreślona.
Ponadto w niniejszej sprawie nie ma konieczności analizy położenia inwestycji i obszaru jej oddziaływania w aspekcie hipotetycznej możliwości lokalizacji na działkach sąsiednich obiektów budowlanych takich jak gazociąg czy linie energetyczne, z uwzględnieniem ich koniecznych ochronnych pasów technologicznych, a to z uwagi na fakt, iż działka inwestycyjna nie znajduje się w terenie przewidzianym pod tego typu inwestycje. Analiza zgodności inwestycji z ustaleniami prawa miejscowego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, sporządzany na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowi podstawę planowania przestrzennego w gminie, ustanawia przepisy powszechnie obowiązujące na danym terenie, będące podstawą wydawania decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien uwzględniać wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Teren inwestycji objęty jest ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Z." przyjętego uchwałą Rady Miasta K. Nr LXXXII/921/09 z dnia 20 maja 2009 r., zwany dalej MPZP. Z załącznika graficznego do tej uchwały wynika, że działka stanowiąca teren inwestycji zlokalizowana jest w jednostce strukturalnej oznaczonej na rysunku planu symbolem 9R - tereny rolnicze. W powołanej uchwale dla całego obszaru planu w zakresie budowy systemów telekomunikacyjnych dopuszczono realizację nowych urządzeń infrastruktury technicznej (§ 10 ust. 7 pkt. 2 i 3 MPZP), w tym wolnostojące obiekty infrastruktury teletechnicznej pod warunkiem nie naruszania innych ustaleń planu. Natomiast w terenach oznaczonych symbolem 1R do 9R zakazano lokalizacji obiektów budowlanych, z wyjątkiem infrastruktury technicznej (§ 16 ust. 2 MPZP). Zatem, w szczegółowych zasadach dotyczących zabudowy tych terenów, określonych w § 16 MPZP prawodawca miejscowy nie wprowadził żadnych szczególnych przepisów ograniczających inwestycje z zakresu telekomunikacji (tj. ograniczenia budowy, rozbudowy stacji bazowych), które miałyby obowiązywać na tym obszarze. Do ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tekst jednolity Dz.U.2024.34 ze zm.). Zgodnie z art. 2 pkt 8 tej ustawy, infrastruktura telekomunikacyjna to "urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji". Z całą pewnością przedmiotowa instalacja radiokomunikacyjna wraz z konstrukcją wsporczą mieści się w przywołanej wyżej definicji legalnej. Stacja bazowa mieści się także w pojęciu "infrastruktury technicznej", zdefiniowanym w art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tekst jednolity Dz.U.2024.604 ze zm.), zgodnie z którym infrastruktura techniczna to "każdy element infrastruktury lub sieci, który może służyć do umieszczenia w nim lub na nim elementów infrastruktury lub sieci telekomunikacyjnej, nie stając się jednocześnie aktywnym elementem tej sieci telekomunikacyjnej, taki jak rurociągi, kanalizacja, maszty, kanały, komory, studzienki, szafki, budynki i wejścia do budynków, instalacje antenowe, wieże i słupy, z wyłączeniem:
a) kabli, w tym włókien światłowodowych,
b) elementów sieci wykorzystywanych do zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do
spożycia przez ludzi,
c) kanałów technologicznych w rozumieniu art. 4 pkt 15a ustawy z dnia 21 marca
1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320)".
Mając powyższe regulacje na względzie, przyjąć należy, że stacja bazowa telefonii komórkowej stanowi element infrastruktury telekomunikacyjnej, a ponadto element infrastruktury technicznej. Z uwagi na powyższe stwierdzić należy, że co do zasady, na terenie 9 R możliwa jest lokalizacja wolnostojącej wieży stacji telefonii komórkowej, więc projektowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami MPZP obowiązującego na rozpatrywanym terenie. Ponadto analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, że inwestycja spełnia pozostałe wymagania ogólne określone w planie, tj. inwestycja zlokalizowania jest poza wyznaczoną w planie strefą występowania osuwisk (§ 4 pkt 6 MPZP), na działce inwestycyjnej nie znajdują się obiekty wpisane do gminnej ewidencji zabytków (§ 8 MPZP). Cały teren objęty planem mieści się w archeologicznej strefie ochrony konserwatorskiej (§ 8 ust. 4 MPZP), zatem w trakcie wykonywania prac ziemnych wymagane jest prowadzenie rozpoznania konserwatorskiego przez osobę uprawnioną do prowadzenia badań archeologicznych, co zostało przewidziane w projekcie zagospodarowania terenu (pkt. 9 części opisowej projektu zagospodarowania terenu). Projektowana inwestycja nie wytwarza ścieków i odpadów oraz nie wymaga zaopatrzenia w wodę, energię cieplną i gaz. W wyniku wykonania planowanych robót budowlanych nie zmieni się naturalny spływ wód powierzchniowych. W tym miejscu ponadto wskazano, że rozpatrując możliwość realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, organy administracji architektonicznobudowlanej
są zobowiązane do uwzględnienia wytycznych zawartych w art. 46 ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tekst jednolity - Dz.U.2022.884 ze zmianami, zwanej dalej ustawą o wspieraniu usług), zgodnie z którym:
1. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zwany dalej "planem miejscowym", nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
1a. Nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
2. Jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.
3. W przypadku braku planu miejscowego lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej innej niż infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, na warunkach określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 i 1566). Powyższe oznacza, że budowa przedmiotowej stacji bazowej jest zgodna z ustaleniami prawa miejscowego obowiązującego w analizowanym terenie. Co do kwestii środowiskowych oceny poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku i obserwacji zmian dokonuje się w ramach Państwowego Monitoringu Środowiska, a okresowe badania poziomów tych pól prowadzi Główny Inspektor Ochrony Środowiska, zgodnie z art. 123 ustawy Prawo ochrony środowiska. Główny Inspektorat Ochrony Środowiska wykonuje roczne i trzyletnie oceny poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku dla obszaru całej Polski i dla poszczególnych województw. Wyniki tych pomiarów dostępne są na stronie internetowej Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska. Wykazy pozwoleń radiowych dla stacji bazowych telefonii komórkowej (GSM, UMTS, LTE) oraz stacji wykorzystujących technologię CDMA dostępne są na rządowych stronach internetowych1. Przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych dotyczące Systemu Informacyjnego o Instalacjach Wytwarzających Promieniowanie Elektromagnetyczne (art. 29g). W myśl tych przepisów powstała publiczna baza danych zawierająca informacje o polu elektromagnetycznym w środowisku, prowadzona przez ministra właściwego do spraw informatyzacji.2 System informacyjny PEM ma zapewnić publiczny i nieodpłatny dostęp do prezentowanych na stronie internetowej w postaci map cyfrowych i tabel informacji (m.in.): o poziomach pola elektromagnetycznego pochodzących z pomiarów lub badań, wynikających z pozwoleń wydanych na podstawie Prawa telekomunikacyjnego; o wynikach kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Ten organ, a nie organy administracji architektonicznobudowlanej, kontroluje potencjalne zmiany, w tym przekroczenia generowane przez powstały obiekt, zarówno w zakresie, w jakim byłyby generowane przy prawidłowym jak i nieprawidłowym (niezgodnym z pozwoleniem na budowę), użytkowaniu stacji bazowej telefonii komórkowej. Zgodnie z przepisami prawa przed uruchomieniem stacji oraz po każdej jej rekonfiguracji, mającej wpływ na wielkość emitowanego promieniowania, wykonuje się stosowne pomiary natężenia pól elektromagnetycznych w miejscach dostępnych dla ludzi, które potwierdzają deklarowane moce, a dokładniej ich nieprzekroczenie, gdyż moce niższe niż zadeklarowane wykazują zgodność pomiarów z założeniami projektowymi. Dodatkowo, takie pomiary wykonywane są na wniosek zarządcy lub właściciela nieruchomości, na której nastąpiła zamiana zagospodarowania (np. poprzez jej zabudowę) i w przypadku gdy dopuszczalne wartości gęstości natężenia pola elektromagnetycznego są przekroczone w nowopowstałych miejscach dostępnych dla ludności, właściciel (zarządca) instalacji winien podjąć odpowiednie działania, aby sytuację zmienić (art. 121 ustawy Prawo ochrony środowiska). Zgodnie z art. 76 ww. ustawy Prawo ochrony środowiska, nowo zbudowany lub zmodernizowany obiekt budowlany, zespół obiektów lub instalacja, nie mogą być oddane do użytkowania, jeżeli nie spełniają wymagań ochrony środowiska, w tym dotrzymywania - na etapie wymaganych prawem badań i sprawdzeń, wynikających z mocy prawa – standardów emisyjnych oraz określonych w pozwoleniu warunków emisji. Pomiary te, wykonywane w punktach pomiarowych położonych na wysokościach od 0,3 m do 2 m nad powierzchnią ziemi albo nad innymi powierzchniami, na których mogą przebywać ludzie3 są przeprowadzane przez "prowadzącego instalację oraz użytkownika urządzenia emitującego pola elektromagnetyczne", co wynika wprost z art. 122a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska.
Jednocześnie zauważono się, że 4 czerwca 2022 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z 5 maja 2022 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2022.1071). Z jego treści wynika, iż ustawodawca w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jednolity Dz.U.2019.1839 ze zm.) wprowadził następujące zmiany: w § 2 w ust. 1 uchylił pkt 7, zaś w § 3 w ust. 1 uchylił pkt 8. Oznacza, to, iż instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz nie wymagają w obecnym stanie prawnym w ogóle przeprowadzenia procedury oddziaływania na środowisko, a tym samym przedłożenia kwalifikacji przedsięwzięcia.
Co do oceny dokumentacji projektowej w kontekście art. 35 u.p.b. wskazano:
• Inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę oraz oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie objętym niniejszą decyzją, które nie zostały podważone;
• projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego;
• teren inwestycji znajduje się poza obszarami o szczególnych walorach
krajobrazowych i poza obszarami wpisanymi do rejestru zabytków;
• projekt budowlany jest kompletny, został przedłożony w formie elektronicznej
w trzech częściach, tj. projekt zagospodarowania terenu, projekt architektonicznobudowlany i załączniki, opracowany został w czytelnej grafice, dla każdego elementu projektu budowlanego zastosowano oddzielną numerację. Posiada
wymagane opinie, uzgodnienia i sprawdzenia, załączona została informacja
dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (załącznik nr 1 części 3 projektu
zatytułowanej "załączniki");
• projektanci i sprawdzający dołączyli do projektu zagospodarowania terenu oraz architektoniczno-budowlanego oświadczenia o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnymi na dzień opracowania projektu zaświadczeniami o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego.
Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii bezpośredniego narażenia okolicznych mieszkańców na działanie pola elektromagnetycznego podkreślono w podsumowaniu, iż pole elektromagnetyczne o wartościach większych niż dopuszczalne będzie występować wyłącznie w zasięgu 14,5 m od przedmiotowej stacji bazowej na wysokości 42,1 m.n.p.t., a więc w miejscach niedostępnych dla ludzi. Występujące pole elektromagnetyczne jest naturalnym, otaczającym nas zjawiskiem. Jest to rezultat działania podstawowych sił fizycznych. Niemniej kluczowym jest tutaj rozróżnienie na pole elektormagnetyczne o normatywnej gęstości (tej akceptowalnej w miejscach dostępnych dla ludności) od pola elektormagnetycznego o ponadnormatywnej gęstości (w którym nie mogą znajdować się miejsca dostępne dla ludności). Toteż naturalnym jest, iż pole elektromagnetyczne emitowane przez przedmiotową stacje bazową występuje nad działką Odwołujących, jak i nad innymi znajdującymi się w dalszej odległości nieruchomościami. Co istotne przy realizacji tego typu inwestycji, to że jak już wielokrotnie było wspomniane pole elektromagnetyczne przekraczające dopuszczalne wskaźniki nie może występować w miejscach dostępnych dla ludzi. Inwestycja nie narusza tego warunku, a więc obawy Odwołujących należy uznać za nieuzasadnione. W niniejszej sprawie znajdują zastosowanie uregulowania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz.U.2005.219.1864 ze zm.). W niniejszej sprawie przedmiotowa stacja bazowa spełnia wymagania przepisów tego rozporządzenia, w zakresie lokalizacji, tj. ew. zbliżenia do innych obiektów budowlanych. Projektowana wewnętrzna instalacja elektryczna nie koliduje z istniejącym uzbrojeniem terenu (zgodnie z mapą przedstawiającą zagospodarowanie terenu). Zarzut wadliwego wezwania inwestora do uzupełnienia braków formalnych we wniosku oraz równocześnie braków w dokumentacji projektowej (z pominięciem procedury przewidzianej w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, tj. wydania postanowienia w tym temacie), jest uzasadniony, bowiem Prezydent Miasta Krakowa w wezwaniu z 6 grudnia 2022 r, faktycznie , nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia, poza brakami formalnymi (dołączenie załączników do wniosku o pozwolenie na budowę - 3 egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) obowiązki wynikające z art. 35 ust 1 prawa budowlanego w zakresie kompletności dokumentacji projektowej (punkty 4-5 wezwania). Niemniej jednak tego typu uchybienie przepisom postępowania, wobec potwierdzenia przez Wojewodę Małopolskiego w postępowaniu odwoławczym zgodności inwestycji z przepisami prawa, nie może wpłynąć na możliwość uchylenia skarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę na obecnym etapie postępowania, ani tym bardziej skutkować orzeczeniem o odmowie udzielania pozwolenia na budowę. Skorygowanie dokumentacji projektowej poprzez przedłożenie nowych plików jest poprawne, i nie ogranicza możliwości wydania decyzji merytorycznej utrzymującej wydane przez organ I instancji pozwolenie na budowę (ocena dokumentacji projektowej w postaci kolejnych wersji pliku nie wymaga przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji).
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie W. K. zarzuciła naruszenie:
- art. 138 § 1 pkt 2 i art. 140 w zw. z art. 15 w zw. z art 136 i art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 35 ust. 1 i ust 3 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 lit. b) i lit. d) u.p.b.w zw. z § 15 ust. 2 pkt 6 i pkt 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez wydanie przez Wojewodę Małopolskiego zaskarżonego rozstrzygnięcia o charakterze reformatoryjnym z naruszeniem zasady dwuinstincyjności postępowania a zatem w zakresie wykraczającym poza kompetencje organu odwoławczego, albowiem zważywszy istotę oraz zakres zmian wprowadzonych do skorygowanego i przedłożonego przez inwestora na etapie odwoławczym projektu zagospodarowania terenu, tenże projekt został oceniony wyłącznie przez organ jednej instancji;
- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw, z art. 140 kpa w zw. z art. 3 pkt 20, art, 5 ust. 1 pkt 9, art. 34 ust. 3 pkt 1 lit. e) i art. 35 ust. 1 pkt 2 u.p.b. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 2 pkt 14 ustawy i dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez zaniechanie przeprowadzenia wszechstronnego i wnikliwego postępowania wyjaśniającego, bezpodstawne ograniczenie postępowania dowodowego, dokonanie zawężonej, dowolnej oceny dowodów opartej na pobieżnej i wybiórczej analizie materiału dowodowego skutkujące wadliwym określeniem obszaru oddziaływania obiektu objętego projektem budowlanym ocenianym w przedmiotowe] sprawie, a w konsekwencji również błędnym uznaniem, że projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami oraz że krąg stron postępowania został wyznaczony w sposób prawidłowy;
- art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 i art. 4 u.p.b. - poprzez nieuprawnione uznanie, że budowla objęta wnioskiem inwestora w przedmiotowej sprawie jest zgodna z przepisami i zachodzi podstawa do wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę;
- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 kpa w zw. z art, 35 ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.b. - poprzez dokonanie wadliwej, powierzchownej oceny zgodności projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno - budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dopuszczalności lokalizacji spornej wieży radiokomunikacyjnej na terenie przeznaczonym w planie na cele rolne;
- art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 i art. 140 kpa w zw. z art. 34 ust. 4 u.p.b.- poprzez zredagowanie rozstrzygnięcia w sposób niejasny, niespójny oraz nieadekwatny do przedmiotu sprawy i stadium instancyjnego, który nie koresponduje z treścią decyzji pierwszoinstancyjnej i faktycznym zakresem dokonanej korekty instancyjnej decyzji;
- art. 107 § 1 pkt 3 w zw. z art. 140 kpa - poprzez zredagowanie rozstrzygnięcia bez uwzględnienia wszystkich koniecznego elementu konstrukcyjnego w postaci oznaczenia wszystkich stron.
W uzasadnieniu podkreślono, iż decyzja Wojewody sprowadza się do uchylenia decyzji organu I instancji w nieistniejącym zakresie, albowiem akt organu I instancji w ogóle nie zawiera wyrzeczenia o cyt, "zatwierdzeniu pliku zawierającego projekt zagospodarowania terenu". Z obowiązujących przepisów wynika, że projekt zagospodarowania terenu winien zawierać m. in. układ komunikacyjny terenu przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej I projektowanej komunikacji zewnętrznej oraz układ linii lub przewodów elektrycznych i telekomunikacyjnych oraz związanych z nim urządzeń technicznych (zob. art. 34 ust. 3 pkt 1 lit. b) i lit. d) u.p.b w zw. z § 15 ust. 2 pkt 6 i pkt 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego). Powyższy obowiązek pozostaje w korelacji z wymogiem przedstawienia w części opisowej projektu zagospodarowania terenu projektowanego zagospodarowania terenu nim objętego, w tym również układu komunikacyjnego i sposobu dostępu do drogi publicznej oraz inne dane wynikające ze specyfiki, charakteru i stopnia skomplikowania obiektu budowlanego lub robót budowlanych (§ 14 pkt 3 lit c) t d) oraz pkt 7 powołanego wyżej rozporządzenia). Dokonano zmiany w projekcie budowlanym na etapie postępowania drugiej instancji administracyjnej. Zmiana ta była istotna, gdyż na etapie postępowania odwoławczego zostały wprowadzone zmiany stanowiące potwierdzenie zgłoszonych zarzutów z odwołania co do nienależytego określenia sposobu dostępu do drogi publicznej na potrzeby realizowanej inwestycji. Ponadto wezwanie inwestora do uzupełnienia dokumentacji, projektowej przez organ odwoławczy uniemożliwia stronom kwestionowanie na .drodze instancyjnej takiego postanowienia w trybie art. 142 kpa. Z ustanowionego w § 16 ust 2 planu generalnego zakazu lokalizowania zabudowy na terenie RP, na którym położona jest działka objęta planami inwestora. Wprowadzenie w tym miejscu w drodze wyjątku dopuszczenia infrastruktury technicznej, przy uwzględnieniu § 10 ust 7 planu ustalającego jako zasadę iokalizacie urządzeń infrastruktury telekomunikacji w lub na obiektach budowlanych, wskazuje na konieczność ostrożnego stosowania w sprawie "proinwestorskiej" wykładni postanowień miejscowego planu. Aby zatem prawidłowo ocenić planowane przedsięwzięcie, z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda winien był dokonać wnikliwej oceny, czy realizacja inwestycji w postaci budowy stacji bazowej telefonii komórkowej.
Wniesiono o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, mimo że nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne. Za uzasadnione należy uznać te, które nawiązują do niewystarczającego ustalenia przez organ obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a konkretnie, czy ponadnormatywne promieniowanie elektromagnetyczne emitowane przez anteny, nie będzie obejmowało swym zasięgiem miejsc dostępnych dla ludności. Zaczynając od rozważań natury ogólnej należy stwierdzić, że zgodnie z art. 34 ust. 2 prawa budowlanego (dalej: "upb"), zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu i stopnia skomplikowania robót budowlanych. Ponadto w myśl art. 34 ust. 3 upb projekt budowlany zawiera: projekt zagospodarowania działki lub terenu, projekt architektoniczno-budowlany i projekt techniczny, który choć nie podlega zatwierdzeniu, to musi być zgodny z projektem zagospodarowania działki lub terenu oraz projektem architektoniczno-budowlanym (art. 34 ust. 3e upb). Jednym z obligatoryjnych elementów projektu zagospodarowania działki lub terenu jest informacja o obszarze oddziaływania obiektu (art. 34 ust. 3 pkt 1e upb), a jednym z obligatoryjnych elementów projektu architektoniczno-budowlanego jest informacja o charakterystycznych parametrach technicznych planowanego obiektu budowlanego (art. 34 ust. 3 pkt 2c upb). Dalej należy wskazać, że zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 upb, do obowiązków organu administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę należy sprawdzenie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz kompletności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Z tego obowiązku organ nie wywiązał się należycie. Jak wynika zarówno z treści projektu zagospodarowania terenu, jak i z treści projektu architektoniczno-budowlanego, choć wydawałoby się że zawierają one informacje o obszarze oddziaływania obiektu, to biorąc pod uwagę specyfikę zamierzanej inwestycji, informacji tych nie można uznać za wystarczające, a zatem nie można uznać, że projekt jest w tym względzie kompletny. W przypadku projektu zagospodarowania terenu (pkt 12 pzt), to zawiera on ogólnikowe sformułowania o zgodności rozkładu pól elektromagnetycznych z przepisami odrębnymi, co w ocenie projektantów oznacza, iż obszar o wartościach ponadnormatywnych nie znajdzie się w obszarze dostępnym dla ludności, oraz że nie ogranicza sąsiednich terenów w zagospodarowaniu i zabudowie, gdyż rozkład pól elektromagnetycznych o gęstości mocy większej niż dopuszczalna występuje w wolnej przestrzeni, niedostępnej dla ludności tj. powyżej 42,1 m.n.p.t. Jeszcze bardziej ogólne w tym względzie informacje zawiera projekt architektoniczno-budowlany (pkt 1.7 oraz 1.8.1c pab), przy czym należy zaznaczyć, że ten rodzaj projektu, informacji o obszarze oddziaływania inwestycji zawierać nie musi. Powyższe wskazanie związane jest z tym, że żaden z projektów nie zawiera wystarczających w tym względzie informacji. W projektach brak też informacji o mocach anten jakie mają być zainstalowane, a jest to istotny parametr techniczny stacji bazowej telefonii komórkowej. Taka informacja pojawia się w zupełnie innym dokumencie, w analizie rozkładu pól elektromagnetycznych, z tym tylko że w dokumencie tym nie podano parametrów wszystkich anten jakie w myśl projektu mają się składać na przedmiotową stację bazową. Nie jest też wykazane, jakie uprawnienia posiada osoba, która dokument ten sporządziła. Ponadto dokument ten nie podlega zatwierdzeniu przez organ i nie jest wiążący przy realizacji przedmiotowej inwestycji. Co również istotne, jeden z projektantów złożył oświadczenie, że przedmiotowa instalacja radiokomunikacyjna nie spełnia warunków, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (k. 158 akt organu I instancji w wersji elektronicznej), a organ takiej treści oświadczenia w ogóle nie wyjaśnił. Uwzględniając natomiast specyfikę planowanej inwestycji, jaką jest stacja bazowa telefonii komórkowej, której najistotniejszym z punktu widzenia obszaru oddziaływania elementem są anteny, a konkretnie szeroko rozumiany zakres rozchodzenia się pól elektromagnetycznych przez nie emitowanych, projekt zagospodarowania terenu w części dotyczącej ustalenia obszaru oddziaływania należy ocenić za niekompletny. Za niekompletny należy też uznać projekt architektoniczno-budowlany, który nie zawiera informacji o mocach anten. Dalej należy wskazać, że projekt zagospodarowania terenu jest zdecydowanie za mało konkretny, nie uwzględnia w ogóle takich elementów jak ukształtowanie terenu w pobliżu planowanej stacji bazowej, a co za tym idzie jest on nieweryfikowalny. Inaczej ujmując, nie da się dokonać jednoznacznej oceny, czy projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Natomiast zgodnie z § 314 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, budynki z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie mogą znajdować się na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. W orzecznictwie wyrażany jest w tym względzie pogląd, że organ wydając decyzję musi mieć pewność, że promieniowanie EIRP nie będzie dotyczyć miejsc dostępnych dla ludności. O ile projektanci zawarli takie stwierdzenie, to jednak jest ono ogólnikowe i nie jest poparte konkretnymi i rzeczowymi argumentami. Podkreślić przy tym należy, że wbrew stanowisku organu, takimi ogólnikowymi stwierdzeniami projektantów organ nie jest związany. Uchwała, na którą powołał się organ, po pierwsze ma inną sygnaturę tj. III OPS 1/22, a przede wszystkim dotyczy zupełnie innej kwestii niż wskazał organ. Dotyczy bowiem sposobu wyznaczania równoważnej mocy promieniowania izotropowo dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten. Natomiast co do obszaru oddziaływania inwestycji, w szczególności takiej jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej, w orzecznictwie nadal wyrażany jest pogląd, że organ nie może bezkrytycznie oprzeć się na danych przedstawionych przez inwestora i w oparciu o takie dane przyjąć, że występowanie wartości promieniowania przekraczających wartości dopuszczalne zamyka się na działce inwestora i nie będzie obejmować miejsc dostępnych dla ludności. Tymczasem w przedmiotowym wypadku organ nie zweryfikował należycie w powyższym aspekcie parametrów inwestycji oraz prawidłowości przedłożonej przez inwestora dokumentacji projektowej przyjmując, że podmiotem odpowiedzialnym za projekt jest projektant. O ile projektant jest odpowiedzialny za projekt, to jednak organ jest zobowiązany do oceny zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a zatem sporządzony projekt musi zawierać wszystkie konieczne informacje (czyli być kompletny) do wyrażenia takiej jednoznacznej oceny. W tym miejscu należy też przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia nie tylko maksymalnego możliwego emitowania tego pola z urządzenia, maksymalnego pochylenia osi wiązki promieniowania (tzw. tiltów), istniejącego i potencjalnego zagospodarowania, lecz także ukształtowania terenu. W przedmiotowym wypadku jest to okoliczność bardzo istotna, która nie została należycie przeanalizowana, a na którą zwrócił uwagę choćby Burmistrz Miasta i Gminy W. (gminy bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji) w piśmie z dnia 31 stycznia 2023 roku (k. 141 papierowych akt organu I instancji). Stacja bazowa telefonii komórkowej, której dotyczy pozwolenie, nie ma być posadowiona na terenie równym, czy na szczycie wzniesienia, lecz poniżej grzbietu wzniesienia liczącego kilkaset metrów długości. Jak wynika z w/w pisma Burmistrza Miasta i Gminy W. oraz map dostępnych na stronach internetowych (bo informacji w tym względzie w dokumentacji projektowej brak), ok. 100 metrów na płd.-wsch. od terenu inwestycji, wzniesienie to osiąga kulminację ponad 300 m.n.p.m. i ciągnie się na tej wysokości w kierunku wschodnim wzdłuż ul. M. K. przez kilkaset metrów. Grzbiet tego wzniesienia jest intensywnie zabudowany budynkami mieszkalnymi liczącymi do 10 metrów wysokości i zgodnie z planem miejscowym, budynkami o takiej wysokości może być też dalej zabudowywany. Tym samym anteny mają być umieszczone na wysokości ok. 20 metrów (a nie 40 metrów) powyżej miejsc dostępnych dla ludności (najwyższe kondygnacje budynków mieszkalnych). Część anten posiada przy tym azymuty 1050 i 1600, a zatem jest skierowana właśnie w stronę budynków znajdujących się na szczycie tego grzbietu. Uwzględniając takie ukształtowanie terenu, azymuty anten, ich maksymalne moce i maksymalne tilty, nie da się wykluczyć, że część budynków wzdłuż ul. M. K., znajdująca się na południowy - wschód od terenu inwestycji (a dokładnie ich najwyższe kondygnacje) znajdzie się w obszarze pól elektromagnetycznych o mocach wyższych niż dopuszczalne. Z uwagi na brak w tym względzie wystarczających informacji w projekcie, nie da się tego jednoznacznie zweryfikować, niemniej jednak właśnie w tym zakresie projekt jest niekompletny i wymagał będzie w ponownym postępowaniu uzupełnienia. Przedłożona przez inwestora dokumentacja projektowa ma być tak sporządzona i zawierać takie informacje, aby przy uwzględnieniu powyżej wskazanych kryteriów, dało się jednoznacznie ustalić, że żadne istniejące miejsce dostępne dla ludności, jak i miejsca potencjalnie dostępne dla ludności, nie będą się znajdować w obszarze pól elektromagnetycznych o mocach wyższych niż dopuszczalne. Na tej płaszczyźnie rozważań dodać należy, że analiza akt administracyjnych prowadzi do konkluzji, że wady projektów w powyższym zakresie związane są z tym, że projekty te zostały w całości opracowane i sprawdzone wyłącznie przez projektantów posiadających uprawnienia w branży konstrukcyjno-budowlanej oraz branży instalacyjno-inżynieryjnej w zakresie sieci i instalacji elektrycznej. Jak wynika z ich zakresów uprawnień, nie mają oni uprawnień do opracowywania projektów w zakresie branży telekomunikacyjnej. Projektanci mający uprawnienia o specjalności telekomunikacyjnej zostali dodani do strony tytułowej projektu w końcowej fazie postępowania przed organem I instancji, a projekt podpisali 5 dni przed wydaniem decyzji. Co istotne, treść projektu nie uległa wtedy zmianie. Informacje o obszarze oddziaływania są identyczne w projekcie zaktualizowanym i pierwotnym. Jedynie rysunek zasięgu obszarów oddziaływania (str. 11 projektu zaktualizowanego), który merytorycznie jest identyczny, umieszczony został na mapie do celów projektowych, przy czym identyczny rysunek znajduje się w projekcie przed aktualizacją, tyle że o jedną kartkę dalej (k. 30 akt administracyjnych organu I instancji w wersji papierowej). Tak samo przedstawia się kwestia aktualizacji projektu architektoniczno-budowlanego. Powyższy tryb procedowania i "aktualizacji" projektów, w ocenie Sądu może tłumaczyć, dlaczego projekty w istotnym zakresie, dotyczącym oddziaływania planowanej inwestycji poprzez emisję promieniowania elektromagnetycznego przez anteny, są tak ogólnikowe i niekompletne.
Niezależnie od powyższego, zaskarżona decyzja jest istotnie wadliwa także z innego powodu. Jak wynika z art. 2 i załącznika graficznego do umowy dzierżawy zawartej pomiędzy inwestorem, a wydzierżawiającymi, inwestor celem wykonania przedmiotowej inwestycji, wydzierżawił jedynie nieznaczny fragment działki nr [...] obręb P.. Decyzja o pozwoleniu na budowę została natomiast wydana dla całej działki nr [...], a zatem zezwoliła inwestorowi na wykonywanie robót budowlanych również na terenie, odnośnie którego inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jest to istotna wadliwość, albowiem zgodnie z art. 32 ust. 4 upb, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dlatego w ponownym postępowaniu organ (o ile nie będzie ku temu innych przeszkód) udzieli pozwolenia na budowę dla części działki nr [...] obręb P.. Natomiast jeśli inwestor planuje roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę także poza wydzierżawionym fragmentem (np. budowa drogi dojazdowej) to winien w tym celu uzyskać prawo do dysponowania na cele budowlane także pozostałą częścią działki nr [...]. Dopiero wtedy będą istniały podstawy do udzielenia pozwolenia na całej jej powierzchni.
Pozostałe zarzuty skargi bądź dotyczyły wadliwości, które nie były istotne, bądź były nieuzasadnione. Zaczynając od tych pierwszych należy wskazać, że jest oczywistą wadliwością zarówno uchylanie, jak i zatwierdzanie plików oraz korygowanie projektu budowlanego w toku postępowania odwoławczego. Jak trafnie wskazuje się w skardze, pliki są jedynie elektronicznymi nośnikami dokumentów. Ponadto ustawa prawo budowlane również w przypadku prowadzenia akt administracyjnych w formie elektronicznej posługuje się terminologią o zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego (a nie plików). Co się natomiast tyczy zmiany projektu, to również trafnie wskazuje się w skardze, że w świetle art. 35 ust. 3 prawa budowlanego, przewidziany w nim tryb postępowania, powinien być wyczerpany przed organem pierwszej instancji. Postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 nie podlega bowiem odrębnemu zaskarżeniu i jest kontrolowane wraz z decyzją organu pierwszej instancji, w razie wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie pozwolenie na budowę. Z uwagi na zasadę dwuinstancyjności, ustanowioną w art. 15 k.p.a., rozstrzygnięcia, które nie były jeszcze przedmiotem orzekania w pierwszej instancji, nie powinny być po raz pierwszy i ostatecznie podejmowane w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r. sygn. II OSK 2659/19). W okolicznościach niniejszej sprawy obydwie nieprawidłowości nie miały jednak w ocenie Sądu wpływu na wynik postępowania. W kwestii plików jest bowiem możliwość ustalenia w jakim zakresie została uchylona decyzja organu I instancji i jaki dokument został zatwierdzony przez organ II instancji. Natomiast korekta projektu zagospodarowania (pkt 5 pzt) nie miała znaczącego i istotnego zakresu.
Co się tyczy pozostałych zarzutów, to w kwestii zgodności inwestycji z planem miejscowym Sąd podziela stanowisko wyrażone przez organ w uzasadnieniu decyzji II instancji, a jeśli chodzi o pominięcie w toku postępowania administracyjnego niektórych stron, to w tym zakresie ugruntowane orzecznictwo przyjmuje, że taki zarzut może skutecznie podnieść jedynie podmiot pominięty. Nie oznacza to jednak, że ponowne postępowanie ma być prowadzone przy takim samym kręgu stron, jak postępowanie kontrolowane. Jeśli po uzupełnieniu dokumentacji projektowej okaże się, że obszar oddziaływania inwestycji będzie większy niż dotychczas przyjął organ, zawiadomi on o toczącym się postępowaniu wszystkie podmioty, jakim w świetle przepisów przymiot strony przysługuje.
Konkludując, w ponownym postępowaniu, w pierwszej kolejności organ na podstawie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 upb, nałoży na inwestora - określając w tym względzie odpowiedni termin - obowiązek usunięcia wskazanych powyżej braków w dokumentacji projektowej. Po wykonaniu obowiązku przez inwestora, zweryfikuje projekt budowlany, wykonując obowiązki jakie nakłada na niego art. 35 ust. 1 upb i stosownie do okoliczności podejmie decyzje w sprawie, stosując się do pozostałych dyspozycji wynikających z art. 35 prawa budowlanego, pozostałych przepisów, które ewentualnie znajdą w sprawie zastosowanie oraz poglądów Sądu przedstawionych powyżej.
Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w pkt II w oparciu o art. 200 w/w ustawy, zasądzając na rzecz skarżącej 500 zł. tytułem uiszczonego wpisu od skargi, 480 zł tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika w stawce podstawowej i 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.