II SA/KR 587/23

II SA/Kr 587/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-07-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-05-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /przewodniczący/
Monika Niedźwiedź /sprawozdawca/
Piotr Fronc
Symbol z opisem
6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
art 18 ust 2 pkt 15
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 147 par 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : SWSA Piotr Fronc SWSA Monika Niedźwiedź (spr.) Protokolant : starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2023 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K. i V. Z. - M. na uchwałę nr LXXXIII/2368/22 Rady Miasta z dnia 27 kwietnia 2022 r. w przedmiocie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Kazimierz ze Stradomiem I. stwierdza nieważność §5 pkt 11 lit. b i §5 pkt 12 zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Gminy Miasta Krakowa solidarnie na rzecz [...] Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K. i V. Z. – M. kwoty 1114 (tysiąc sto czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Rada Miasta Krakowa podjęła w dniu 27 kwietnia 2022 r. uchwałę nr LXXXIII/2368/22 w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Kazimierz ze Stradomiem (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2022 r. poz. 3267).
Podjęcie uchwały poprzedzone zostało uchwałą Rada Miasta Krakowa Nr XIV/259/19 z 24 kwietnia 2019 r. w sprawie ustalenia kierunków działania dla Prezydenta Miasta Krakowa w zakresie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Kazimierz ze Stradomiem. W konsekwencji treści wskazanej uchwały, Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr XVlII/363/19 z dnia 12 czerwca 2019 roku w sprawie ogłoszenia o podjęciu prac nad utworzeniem parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Kazimierz ze Stradomiem. Zgodnie z przyjętym sposobem tworzenia parków kulturowych, na wstępnym etapie prac powstał projekt "Planu ochrony Parku Kulturowego Kazimierz ze Stradomiem." Autorami opracowania są naukowcy związani m.in. z Politechniką Krakowską, działający pod kierownictwem dr n. hum., mgr inż. arch. J. W.. Projekt Planu ochrony Parku Kulturowego Kazimierz ze Stradomiem stanowił podstawy merytoryczne/rzeczowe do przygotowania projektu uchwały o utworzeniu parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Kazimierz ze Stradomiem, który następnie w dniach 25 października - 19 listopada 2021 roku był przedmiotem konsultacji społecznych. Zarówno opracowany projekt Planu Ochrony Parku Kulturowego Kazimierz ze Stradomiem, jak i wynik konsultacji społecznych stały się podstawą do precyzyjnego określenia przedmiotu ochrony dla przedmiotowego parku kulturowego, jak również do określenia celów i pożądanego w przyszłości zagospodarowania tego cennego obszaru.
Celem wprowadzenia parku kulturowego było uzupełnienie form ochrony o narzędzia, które pozwalają na podejście włączające kontekst przestrzenno-społeczny oraz realizację zasad wynikających z podejścia krajobrazowego rekomendowanego przez UNESCO (zalecenie z 2011 r. dotyczące historycznego krajobrazu miejskiego). Utworzenie Parku Kulturowego Kazimierz ze Stradomiem, jako jednej z form ochrony zabytków (art. 7 pkt 3 u.o.z.), stanowi wypełnienie delegacji ustawowej i ma służyć ochronie krajobrazu kulturowego i historycznego charakteru przestrzeni publicznej na tym obszarze. Rada Miasta Krakowa, podejmując uchwałę nr LXXXIII/2368/22, kierowała się potrzebą zapewnienia ochrony materialnego i krajobrazowego dziedzictwa kulturowego na obszarze Parku poprzez m.in. ochronę krajobrazu kulturowego realizowanego w formie przeciwdziałania nadmiernej rozbudowie działalności handlowej i usługowej, ingerującej w formę architektoniczną obiektów zabytkowych bądź zakłócającej ich ekspozycję, jak również ingerującej lub zakłócającej możliwość ekspozycji przestrzeni publicznej lub sprzecznej z tradycją kulturową Kazimierza ze Stradomiem i związaną z nią estetyką (§ 3 pkt 5 uchwały). Wskazano przy tym na wyjątkowość obszaru Kazimierza ze Stradomiem znajdującego się na terenie najcenniejszej historycznie części Krakowa. Walory tego terenu doceniono już na początki XX w. wpisując 23 lutego 1934 r. ww. teren do rejestru zabytków pod nr A-12 jako układ urbanistyczny Kazimierza ze Stradomiem, widnieje on również na Liście Światowego Dziedzictwa UNESCO, wchodzi także w skąd historycznego miasta, uznanego zarządzeniem Prezydenta Polski za pomnik historii. W związku z powyższym objęty jest ścisłą ochroną konserwatorską, która przejawia się koniecznością szczególnego zadbania o substancję zabytkową, estetykę elewacji i wnętrz ulic a także ogólny charakter tej części Krakowa.
W § 5 pkt 11 lit. b oraz 12 postanowiono, że "Na terenie Parku ustala się następujące zakazy i ograniczenia dotyczące prowadzenia działalności handlowej i usługowej w ogródkach gastronomicznych: 11) dopuszcza się funkcjonowanie ogródków gastronomicznych w następujących godzinach: b) na pozostałym obszarze:
- od niedzieli do czwartku w godzinach 6.00 – 22.00,
- od piątku do soboty oraz w dni poprzedzające dzień wolny od pracy w godzinach 6.00 – 24.00;
12) zakaz pozostawiania ogródka gastronomicznego poza godzinami jego funkcjonowania w stanie umożliwiającym korzystanie z niego przez osoby postronne oraz klientów, dla których realizowane są usługi wewnątrz lokalu przedsiębiorcy."
Skargą z 16 marca 2023 r., złożoną bezpośrednio w WSA w Krakowie, [...] Spółka z o.o. Sp. K. w K. oraz V. Z.-M. (skarżący, strony) zaskarżyli ww. uchwałę nr LXXXIII/2368/22 Rady Miasta Krakowa w części dotyczącej § 5 pkt 11 lit. b oraz pkt 12. Skarżący zarzucili, że wskazane przepisy zaskarżonej uchwały naruszają prawo materialne, tj.
- art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40, dalej: "u.s.g.") oraz art. 16 ust. 2 w związku z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 17 września 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840, dalej "u.o.z.") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w szczególności poprzez uregulowanie w uchwale kwestii o charakterze porządkowym, oczywiście niezwiązanych z ochroną zabytków i w ten sposób wykroczenie przez organ poza delegację ustawową przewidzianą w u.o.z.;
- art. 21 ust. 1, 22, 31 ust. 3 oraz art. 64 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, poprzez ograniczenie przez organ prawa własności nieruchomości skarżących oraz prawa do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżących aktem prawa miejscowego tj. uchwałą, podczas gdy powołane wyżej przepisy Konstytucji RP zastrzegają, że ograniczenia prawa własności oraz wolności działalności gospodarczej są dopuszczalne i mogą być wprowadzane jedynie aktami prawnymi w randze ustawy;
- art. 2, 12 i 14 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 221, "p.p.") poprzez ich niezastosowanie oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, w szczególności poprzez naruszenie przez organ konstytucyjnej zasady równego traktowania wszystkich obywateli wobec prawa i zakaz dyskryminacji kogokolwiek m. in w życiu gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny, jaki ustawowej zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej przez każdego na równych prawach.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności wskazanych przepisów § 5 pkt 11 lit. b oraz pkt 12 zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie solidarnie na rzecz skarżących kosztów postępowania. Ponadto o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony podmiotów wskazanych w punktach 1-10 jako uczestnicy na prawach strony w petitum skargi, podnosząc, iż ww. podmioty (osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą oraz spółką są najemcami lokali użytkowych zlokalizowanych na terenie Parku Kulturowego Kazimierz ze Stradomiem utworzonego zaskarżoną uchwałą, prowadzącymi wynajmowanych lokalach (w tym także w lokalach wynajmowanych od skarżących działalność gastronomiczną (kawiarnie, kluby, restauracje).
Skarżący wskazali na naruszenie ww. postanowieniami uchwały ich interesu prawnego, który wywodzą z prawa własności nieruchomości zlokalizowanych na terenie objętym działaniem zaskarżonej uchwały oraz jako wynajmujący lokale usługowe poprzez znaczące ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej na terenie Kazimierza i Stradomia zwłaszcza w porównaniu z przedsiębiorcami prowadzącymi taką samą działalność w innych częściach miasta (np. w Podgórzu czy na Starym Mieście) oraz ograniczenie korzystania z wynajmowanych lokali zgodnie z celem najmu wskazanym w umowach najmu zawartych przed dniem jej wejścia w życie.
Uzasadniając swoje stanowisko skarżący wywodzili, że w stosunku do skarżących wprowadzone uchwałą ograniczenia (godzinowe ograniczenie funkcjonowanie ogródków) i zakazy (zakaz pozostawiania ogródka gastronomicznego poza godzinami jego funkcjonowania w stanie umożliwiającym korzystanie z niego przez osoby postronne oraz klientów, dla których realizowane są usługi wewnątrz lokalu przedsiębiorcy) wkraczają bezpośrednio w strefę przysługującego im prawa własności nieruchomości i wynikające z tego prawa uprawnienie do swobodnego korzystania z rzeczy (nieruchomości). W tym do decydowania w jakim celu przedmiotowa nieruchomość ma być wykorzystywana. Zapis ten de facto nakłada na posiadaczy ogródków gastronomicznych (właścicieli nieruchomości lub najemców lokali) dodatkowy obowiązek zabezpieczenia utworzonych ogródków gastronomicznych w taki sposób, aby zapewnić, że po upływie czasu przewidzianego w § 5 pkt 11 b), w którym funkcjonowanie tychże ogródków jest dopuszczalne (czyli po godz. 22 w tygodniu i po godz. 24 w weekend lub dzień poprzedzający dzień wolny od pracy), nikt z postronnych osób nie będzie z tego ogródka korzystał, chociażby prowadzony lokal gastronomiczny, w którym ogródek się znajduje był już zamknięty. Obowiązek ten wymusza konieczność codziennej całkowitej likwidacji ogródka po godz. 22 lub 24 do godzin porannych dnia następnego, kiedy ten ogródek miałby być na nowo organizowany lub budowy specjalnego ogrodzenia uniemożliwiającego fizyczny wstęp do ogródka osób trzecich. Obie opcje wiążą się z dodatkowymi wysokimi kosztami dla użytkowników lokali skarżących, jak i dużymi niedogodnościami. Poza tym powołany zapis nakłada na użytkowników lokali gastronomicznych obowiązek wzięcia odpowiedzialności za zachowanie osób trzecich, poza godzinami funkcjonowania danego lokalu gastronomicznego (gdy w danym lokalu nie ma już nikogo z obsługi). Obowiązek taki jest niemożliwy do wykonania i przez to sprzeczny z prawem
W ocenie skarżących zaskarżone postanowienia uchwały wkraczają w istotę prawa własności, która określona została w art. 140 k.c., co jest niezgodne z Konstytucją.
Nadto podniesiono, że każde ograniczenie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej zawarte w Uchwale, które nie realizuje ww. celu określonego w ustawie o ochronie zabytków jest nielegalne, gdyż wykracza poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 17 u.o.z. i pozostaje sprzeczne z art. 22 Konstytucji, który wymaga by takie ograniczenia były wprowadzana wyłącznie w drodze ustawy i ze względu na ważny interes publiczny.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie lub zawieszenie postępowania na podstawie art. 124 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz odmowę dopuszczenia do udziału w sprawie podmiotów wskazanych w pkt 1-10 skargi, ewentualnie o jej oddalenie jako bezzasadnej.
Uzasadniając powyższe, organ wskazał na brak wykazania przez skarżących i uczestników naruszenia zaskarżoną uchwałą ich interesów prawnych, bowiem nie wykazali, że kwestionowana uchwała wpływa negatywnie na ich sferę materialną, naruszając tym samym ich interes prawny, a w szczególności, iż § 5 pkt 11 i 12 uchwały uniemożliwiały im jako właścicielom nieruchomości zlokalizowanych na terenie Parku Kulturowego Kazimierz ze Stradomiem realizację uprawnienia wynikającego z określonej normy prawnej, w tym ograniczały ich swobodę w wynajmowaniu lokali będących ich własnością. Zaskarżona uchwała nie zakazuje prowadzenia działalności gospodarczej na nieruchomości skarżących, a jedynie wskazuje na rodzaj działalności niepożądanej, ze względu na cel utworzenia parku kulturowego i dobro chronione za jego pomocą oraz wprowadza w tym zakresie dozwoloną ustawowo reglamentację, celem ochrony wizerunku Miasta.
Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi Rada wskazała, że materialnoprawną podstawą podjęcia kwestionowanej uchwały są przepisy art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 1 u.o.z. Zakazy i ograniczenia wprowadzone kwestionowaną uchwałą zostały podyktowane ważnym interesem publicznym i służą ochronie krajobrazu kulturowego jako postrzeganej przez ludzi przestrzeni, zawierającej elementy przyrodnicze i wytwory cywilizacji, historycznie ukształtowanej w wyniku działania czynników naturalnych i działalności człowieka (art. 3 pkt 14 u.o.z.).
Odnosząc się do godzin funkcjonowania ogródków gastronomicznych, zaznaczono, że komfort życia mieszkańców, na który istotnie wpływa przestrzeganie ciszy nocnej w mieście, jest jedną z najistotniejszych kwestii w kształtowaniu polityki i rozwoju Krakowa. I tak, przyjęte uchwałą o Parku Kulturowym Kazimierz ze Stradomiem godziny funkcjonowania ogródków gastronomicznych, o których mowa w § 5 pkt 11 dopuszczają funkcjonowanie ogródków gastronomicznych w następujących godzinach: od niedzieli do czwartku w godzinach 6:00-22:00, od piątku do soboty oraz w dni poprzedzające dzień wolny od pracy w godzinach 6:00-24:00. Przepis ten pojawił z inicjatywy mieszkańców i został mocno zaakcentowany w czasie przeprowadzonych konsultacji społecznych. Dowodem na to, że problem ciszy nocnej i generowanego hałasu z ogródków gastronomicznych jest również podjęcie uchwały nr LIX/1288/16 w sprawie przyjęcia aktualizacji Miejskiego Programu Rewitalizacji Krakowa, w której wielokrotnie podnoszone są zagadnienia odnoszące się do jakości życia mieszkańców, wyludniania się tej części dzielnicy I Stare Miasto, generowanego wieczorami hałasu oraz jej "imprezowego" charakterem. Problem sprzedaży alkoholu w późnych godzinach nocnych, a także działalność ogródków gastronomicznych poruszany jest również przy wielu innych projektach prowadzonych przez Magistrat. Zaznaczono, że uciążliwości te w znacznej mierze generowane są np. na Placu Nowym przez znajdujące się tam puby i pijalnie alkoholu. Problem wzmaga się od piątku wieczorem do niedzieli. Oprócz hałasu dochodzą pijani turyści i miejscowi, którzy zaburzają porządek w okolicy. Mieszkańcy narzekali też na uciążliwości przy poruszaniu się spowodowane przez dużą ilość ogródków zajmujących a momentami blokujących pas drogowy. Wskazano też na dużą ilość sklepów monopolowych znajdujących się na tym obszarze. Biorąc powyższe pod uwagę, obecnie funkcjonujące godziny otwarcia ogródków gastronomicznych w opinii organu zostały wprowadzone zgodnie z przepisami prawa i wypracowanym konsensusem, który uwzględniał potrzeby mieszkańców dzielnicy I Stare Miasto. Zaznaczono, że do udziału w konsultacjach byli zapraszani również przedsiębiorcy, działający na omawianym obszarze.
Ponadto organ zauważył, że jak podnosi się w orzecznictwie, nie można roli uchwały w sprawie parku kulturowego sprowadzać do roli planu miejscowego, ukierunkowanego głównie na konstrukcje i elewacje budynków, chociaż z historycznej perspektywy rzeczywiście taka jest proweniencja tej formy ochrony zabytków. Aktualnie jednak przyjęcie takiej tezy oznaczałoby, że ochrona w postaci parku kulturowego dublowałby się z formą ochrony określoną w art. 7 pkt 4 u.o.z. w postaci ustaleń planu miejscowego i byłaby po prostu zbędna. Wówczas niezrozumiały byłby szczegółowy zakres upoważnienia obejmujący m.in. możliwość wprowadzenia ograniczeń w zakresie prowadzenia robót budowlanych, działalności handlowej i usługowej. Sposobu korzystania z zabytków nieruchomych, czy umieszczania tablic, napisów i ogłoszeń reklamowych. Celem planu miejscowego jest kształtowanie ładu przestrzennego, zaś uchwały w sprawie parku kulturowego ochrona wartości kulturowych określonej, historycznie ukształtowanej, przestrzeni jako całości.
W ocenie organu ograniczenia i zakazy, o których mowa w art. 17 ust. 1 u.o.z. i opiece nad zabytkami, wprowadzone na podstawie zaskarżonej uchwały, zostały ustanawiane w poszanowaniu zasady proporcjonalności i przy uwzględnieniu specyfiki Parku Kulturowego Kazimierz ze Stradomiem. Wolność gospodarcza jest konstytucyjną podstawą ustroju gospodarczego RP (art. 20 Konstytucji).Jednakże nigdy i nigdzie swoboda gospodarowania nie przybrała charakteru zasady bezwzględnej. Ograniczenia wskazanej swobody działalności gospodarczej zostały poddane ograniczeniom na podstawie ustawowych przepisów zawartych w art. 16 i 17 u.o.z., zatem fakt samego ograniczenia takiej wolności gospodarczej nie może przesądzić o jego bezprawności, a w każdym przypadku wymaga wykazania w kontekście konkretnej normy prawa materialnego. W ocenie organu przy wprowadzeniu zaskarżonych przepisów zachowana została również konstytucyjna zasada równego traktowania wszystkich w określonych sytuacjach na terenie Gminy Kraków, bowiem zaskarżona uchwała obowiązuje wszystkich (mieszkańców miasta i podmioty prowadzące aktywność na terenie Parku Kulturowego Kazimierz ze Stradomiem, to jest działalność usługową, handlową, gastronomiczną, kulturalną i rozrywkową). Podmioty podobne (określonej kategorii) poddane są podobnym sytuacjom prawnym. Dzięki objęciu ograniczeniami całego obszaru Parku nie ma wyłączeń, które byłyby sprzeczne z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Nie ma różnicowania sytuacji prawnej obywateli poprzez stosowanie wyłączeń. Zakazy sformułowane w § 5 pkt 11 i 12 uchwały mają charakter generalno-abstrakcyjny i dotyczą kategorii usług świadczonych w ogródkach gastronomicznych.
Postanowieniem z 2 czerwca 2023 r. WSA w Krakowie dopuścił do udziału w sprawie 10 podmiotów, o które wnioskowano w skardze (vide: k.133 akt sąd.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259), dalej p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa art. 3 § 2 pkt 5, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Odnośnie do uchwał organów gminy przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O sprzeczności z prawem, skutkującej stwierdzeniem nieważności, stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g., można mówić w sytuacji "istotnego naruszenia prawa". Wobec braku ustawowej definicji tego pojęcia, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że są to takie naruszenia prawa jak: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.
Przystąpienie do merytorycznego rozpoznania sprawy poprzedzać powinno badanie interesu prawnego skarżącego. W przypadku skargi na akt prawa miejscowego podstawę legitymacji skargowej stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja skargowa skarżących nie budzi wątpliwości. Skarżące są właścicielami nieruchomości położonych w obszarze, do którego odnosi się skarżona uchwała t.j. nieruchomości położonej przy ul. [...] w K., dla której prowadzona jest księga wieczysta [...] (własność [...] Sp. zo.o. sp. k. z siedziba w K.) oraz nieruchomości położonej przy [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] (własność Pani V. Z.-M. Poza sporem pozostaje zatem legitymacja skarżących w niniejszej sprawie.
Uzasadniając rozstrzygnięcie w zakresie dopuszczenia do udziału w sprawie 10 podmiotów, o które wnioskowano w skardze stwierdzić należy, co następuje.
W myśl art. 33 § 1 p.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. W myśl art. 33 § 3 udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Postanowienie sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie.
Tut. Sądowi znany jest nurt orzeczniczy, zgodnie z którym skoro w w/w przepisach mowa o "postępowaniu administracyjnym", to przepis ten nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia jest akt lub czynność podjęte poza postępowaniem administracyjnymi (np. gdy przedmiotem skargi jest akt prawa miejscowego). Jednakże takie stanowisko było krytycznie oceniane w piśmiennictwie i pojawił się nurt w orzecznictwie sądowym (postanowienie NSA z 26 listopada 2020 r. sygn.. akt II OSK 1698/20, postanowienie NSA z 6 lipca 2021 r. II GZ 400/20, postanowienie NSA z 16 marca 2023 r. II GZ 53/23) idący w kierunku szerokiego rozumienia "postępowania administracyjnego" w art. 33 § 2 p.p.s.a. Wskazuje się, że
"tendencja orzecznictwa do zawężania układu podmiotowego postępowania sądowoadministracyjnego i ograniczania uprawnień uczestników postępowania (zob. np. postanowienie WSA w Poznaniu z 11 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1367/14, LEX nr 1807950 i powołane tam orzecznictwo; postanowienie NSA z 19 maja 2016 r., sygn. akt II GZ 478/16, LEX nr 2050881; wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2597/15, LEX nr 2340021) jest zatem krytycznie oceniana, jako zbyt daleko idąca, podważająca istotę funkcji sądownictwa administracyjnego i ochronę praw podmiotowych jednostki (zob. np. glosa krytyczna W. Piątka do postanowienia NSA z 17 lutego 2016 r., sygn. akt II OZ 1270/15, opubl. PiP 2017/11, s. 131 i n.; por. też J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2012, s. 118; M. Niezgódka-Medek (w:) B.Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 5, 2013 r., s. 131-132). Podnosi się, że użyty w art. 33 § 2 p.p.s.a. zwrot "nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym" oznacza także takie sytuacje, w których postępowania administracyjnego w ogóle nie było (J. Zimmermann, Glosa do postanowienia NSA z 19 sierpnia 2004 r., sygn. akt OZ 340/04, OSP 2005 Nr 4, poz. 51), a posłużenie się w art. 33 § 1 p.p.s.a. ogólnym sformułowaniem "osoba która brała udział w postępowaniu administracyjnym", musi mieć zastosowanie do wszystkich postępowań, w których akty bądź czynności czy też bezczynność podlegają zaskarżeniu do sądu - art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. (W. Chróścielewski, Strony i uczestnicy postępowania administracyjnego, PiP 2004, nr 9 s. 37). A zatem, w kategorii uczestników dopuszczonych do udziału na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. mieści się także osoba, która nie wystosowała wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, a więc nie brała udziału w szeroko rozumianym postępowaniu administracyjnym - postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, a w konsekwencji nie złożyła także skargi na uchwałę lub zarządzenie jednostki samorządu terytorialnego, ale wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego" (zob. postanowienie NSA z 26 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1698/20, LEX nr 3097891 i powołane tam orzecznictwo oraz literatura).
Aprobując powyżej przedstawione poglądy, przemawiające za szerokim rozumieniem użytego w art. 33 p.p.s.a. pojęcia "postępowanie administracyjne", należy dojść do wniosku, że wykładni § 2 powyższego przepisu nie można dokonywać wyłącznie w oparciu o literalne jego brzmienie, sprowadzając to pojęcie jedynie do postępowania administracyjnego określonego w art. 1 k.p.a. W ocenie NSA wyrażonej w powołanych orzeczeniach określenie "postępowanie administracyjne" należy rozumieć szeroko - jako każde postępowanie przed organem administracji publicznej, jeżeli przepisy normujące to postępowanie przewidują w nim udział stron.
Zakres kognicji sądów administracyjnych został generalnie określony w art. 184 Konstytucji RP, co znalazło następnie rozwinięcie w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokonując wykładni § 2 art. 33 p.p.s.a. należy mieć na uwadze ww. przepisy, a w szczególności art. 3 § 2 p.p.s.a., który wymienia rodzaje spraw w jakich mogą być wnoszone skargi do sądów administracyjnych, bowiem zakres kognicji sądów tam określony, jednoznacznie wyznacza zakres spraw regulowanych pozostałymi przepisami tej ustawy. Nie można, bez wyraźnego przepisu ustawy, wyłączyć w całości bądź w części stosowania niektórych przepisów ustawy Prawo o postępowaniu o przed sądami administracyjnymi, jeżeli ograniczałoby to zakres kognicji sądów administracyjnych określony w art. 3 § 2 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z 17 lipca 2015 r., sygn. akt II OZ 667/15; LEX nr 1784334). Wąskie rozumienie pojęcia "postępowanie administracyjne" z art. 33 p.p.s.a. wprowadzałoby ograniczenie praw strony, którą - zgodnie z art. 12 p.p.s.a. - jest w tym przypadku również uczestnik postępowania (chociaż podmioty te nie są określane jako strony w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). A stosownie do art. 77 ust. 2 Konstytucji RP ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności i praw. Ogólne sformułowanie przepisu art. 33 § 2 p.p.s.a. pozwala więc na przyjęcie, że odnosi się on do wszystkich rodzajów spraw sądowoadministracyjnych, w których może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, bez względu na to, jaki przejaw działalności administracji publicznej jest przedmiotem kontroli (np. postanowienie NSA z 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OZ 338/12; por. także postanowienia NSA: z 14 czerwca 2013 r., sygn. akt II OZ 457/13; z 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OZ 228/15).
Odwołanie się do tej linii orzeczniczej znajduje uzasadnienie w przedmiotowej sprawie, bowiem mając na uwadze treść skarżonego przepisu przedmiotowej uchwały dotyczy on wprost podmiotów prowadzących działalność gastronomiczną (czyli podmiotów wnioskujących o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestników na prawach strony). Jednocześnie wniesienie przez nich skargi osobiście mogłoby zakończyć się niepowodzeniem z uwagi na obligacyjny stosunek w oparciu, o który wykonują swoją działalność w nieruchomościach leżących w obszarze działania skarżonej uchwały w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Kazimierz ze Stradomiem. Dlatego Sąd postanowił o dopuszczeniu tych podmiotów w charakterze uczestników postepowania na prawach strony.
Przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd zważył, co następuje:
Rozważania dotyczące legalności zaskarżonego aktu należy rozpocząć od wskazania, że będąca przedmiotem oceny Sądu uchwała należy do aktów prawa miejscowego. W tym zakresie wyjaśnić trzeba, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego akty prawa miejscowego ustanowione przez organy na obszarze ich działania (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych, i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Bydgoszcz - Kraków 2003 r., s. 58).
W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, według którego organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Przeniesienie tej zasady na grunt ustawowy, gdy chodzi o szczebel samorządu gminnego, następuje w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Właściwe odczytanie sensu tych przepisów prowadzi do wniosku, że możliwość tworzenia źródeł prawa powszechnie obowiązującego - tu: aktów prawa miejscowego - przez organy administracji publicznej przynależne do władzy wykonawczej stanowi w demokratycznym państwie prawnym wyjątek. Zasadniczo kompetencje do tworzenia prawa powszechnie obowiązującego przysługują władzy ustawodawczej, zaś organy administracji publicznej mogą to prawo tworzyć jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, co wynika z szerzej ujmowanej relacji władzy wykonawczej do władzy ustawodawczej oraz stanowi przejaw zasady, że w państwie tym administracja publiczna działa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Prowadzi to do wniosku, że treść upoważnień ustawowych do tworzenia prawa przez organy administracyjne, w tym organy samorządowe, muszą zawsze być poddawane wykładni ścieśniającej. Rolą organu jest wykonanie upoważnienia, a nie swobodna działalność prawodawcza. Organ jest przy tym obowiązany wykonać upoważnienie w całości, a nie jedynie w części, tj. zawierając regulację prawną w kilku różnych akta prawnych, bądź też odsyłając w nieuregulowanym zakresie do innych aktów nieustalonej rangi normatywnej.
W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, ponieważ są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu, będących źródłem kompetencji do wydania aktu.
Podstawą prawną wydania skarżonej uchwały były przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. (t.j. Dz.U. z 2022, poz. 840, dalej jako u.o.z.o.z.).
Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.o.z.o.z. rada gminy, po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, na podstawie uchwały, może utworzyć park kulturowy w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. W myśl art. 16 ust. 1a u.o.z.o.z. Rada gminy ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu prac nad utworzeniem parku kulturowego, określając formę, miejsce i termin składania wniosków dotyczących projektu uchwały o utworzeniu parku kulturowego, nie krótszy jednak niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Stosownie do art. 16 ust. 2 u.o.o.z. uchwała określa nazwę parku kulturowego, jego granice, sposób ochrony, a także zakazy i ograniczenia, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy. Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 3-6 u.o.z.o.z. wójt (burmistrz, prezydent miasta), w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, sporządza plan ochrony parku kulturowego, który wymaga zatwierdzenia przez radę gminy. W celu realizacji zadań związanych z ochroną parku kulturowego rada gminy może utworzyć jednostkę organizacyjną do zarządzania parkiem. Park kulturowy przekraczający granice gminy może być utworzony i zarządzany na podstawie zgodnych uchwał rad gmin (związku gmin), na terenie których ten park ma być utworzony. Dla obszarów, na których utworzono park kulturowy, sporządza się obowiązkowo miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Park kulturowy w myśl art. 7 pkt 3 u.o.z.o.z. jest formą ochrony zabytków. Celem uchwały w sprawie parku kulturowego jest ochrona wartości kulturowych określonej, historycznie ukształtowanej, przestrzeni jako całości. Ochrona ta obejmuje więc także aspekty niematerialne w postaci ogólnego wrażenia, atmosfery miejsca, jego mikroklimatu, komfortu pobytu czy poruszania się. W uchwale w sprawie parku kulturowego chodzi nie tyle o utrzymanie w odpowiednim stanie konstrukcji i elewacji poszczególnych budynków, ile o stworzenie, m.in. przy pomocy zakazów i ograniczeń, warunków, które w sposób optymalny chronią, a zarazem eksponują historycznie ukształtowaną przestrzeń, a konkretniej sposób jej "postrzegania" (co ustawodawca wyeksponował w legalnej definicji krajobrazu kulturowego, tak wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 587/17). Park kulturowy służy przede wszystkim ochronie wyodrębnionej jego granicami określonej przestrzeni o wartości kulturowej jako całości. Jeżeli w tej przestrzeni znajdują się wytwory cywilizacji historycznie ukształtowane w wyniku działania człowieka, to park kulturowy chroni przestrzeń wokół tych wytworów tak, aby ich postrzeganie było zgodne z charakterem miejsca lub przestrzeni (wyrok NSA z dnia 19 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 932/18).
Definicja krajobrazu kulturowego znajduje się w art. 3 pkt 14 u.o.z.o.z i jest to postrzegana przez ludzi przestrzeń, zawierająca elementy przyrodnicze i wytwory cywilizacji, historycznie ukształtowana w wyniku działania czynników naturalnych i działalności człowieka.
Zgodnie z art. 17 u.o.z.o.z. na terenie parku kulturowego lub jego części mogą być ustanowione zakazy i ograniczenia dotyczące:
1) prowadzenia robót budowlanych oraz działalności przemysłowej, rolniczej, hodowlanej, handlowej lub usługowej;
2) zmiany sposobu korzystania z zabytków nieruchomych;
3) umieszczania tablic, napisów, ogłoszeń reklamowych i innych znaków niezwiązanych z ochroną parku kulturowego, z wyjątkiem znaków drogowych i znaków związanych z ochroną porządku i bezpieczeństwa publicznego, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1;
3a) zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury;
4) składowania lub magazynowania odpadów.
W art. 17 ust. 1 pkt 1 u.o.z. ustawodawca dopuścił, aby organ stanowiący gminy, ustanawiając park kulturowy, wprowadził zakazy i ograniczenia m.in. w zakresie prowadzenia działalności usługowej. Po wprowadzeniu takich zakazów właściciel nieruchomości nie będzie mógł w pełni wykonywać swojego prawa. Nie stanowi to jednak naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, bowiem podstawą do wprowadzenia w uchwale powyższych zakazów jest przepis rangi ustawowej - art. 17 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. Wprowadzone uchwałą rady gminy ograniczenie w działalności usługowej nie narusza konstytucyjnej zasady społecznej gospodarki rynkowej. W ramach społecznej gospodarki rynkowej państwo poprzez władzę ustawodawczą i wykonawczą może ingerować w zakres wykonywanej działalności gospodarczej lub też wyposażyć organy samorządu w prawo do wprowadzenia ograniczeń, o ile będzie to uzasadnione istotnymi celami. Jednym z takich celów jest ochrona krajobrazu kulturowego. (tak wyrok NSA z dnia 19 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 932/18).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje:
Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
Skarżony przepis uchwały t.j. § 5 pkt 11 lit. b i 12 stanowi, co następuje:
"11) dopuszcza się funkcjonowanie ogródków gastronomicznych w następujących godzinach: (...) b) na pozostałym obszarze: - od niedzieli do czwartku w godzinach 6.00 – 22.00, - od piątku do soboty oraz w dni poprzedzające dzień wolny od pracy w godzinach 6.00 – 24.00;
12) zakaz pozostawiania ogródka gastronomicznego poza godzinami jego funkcjonowania w stanie umożliwiającym korzystanie z niego przez osoby postronne oraz klientów, dla których realizowane są usługi wewnątrz lokalu przedsiębiorcy."
Niekwestionowanym jest to, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. na terenie parku kulturowego lub jego części mogą być ustanowione zakazy i ograniczenia prowadzenia robót budowlanych oraz działalności przemysłowej, rolniczej, hodowlanej, handlowej lub usługowej.
Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do tego, czy ustalenie godzin funkcjonowania ogródków gastronomicznych mieści się w zakresie kompetencji ustawowej wynikającej z tego przepisu dla organu uchwałodawczego.
Jak już wspomniano, celem ustanowienia parku kulturowego jest ochrona krajobrazu kulturowego, którego definicja znajduje się w art. 3 pkt 14 u.o.z.o.z i jest to postrzegana przez ludzi przestrzeń, zawierająca elementy przyrodnicze i wytwory cywilizacji, historycznie ukształtowana w wyniku działania czynników naturalnych i działalności człowieka.
Postawić zatem należy pytanie, czy ustalenie określonych godzin funkcjonowania ogródków gastronomicznych mieści się w delegacji ustawowej i służy realizacji celu ustawowego, to jest ochronie krajobrazu kulturowego. Innymi słowy, czy przyjęta w skarżonym przepisie regulacja nadaje się (jest adekwatna) do osiągnięcia tego celu.
Otóż w ocenie tut. Sądu na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi negatywnej. Wspomniana regulacja zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i w zw. z art. 3 pkt 14 u.o.z.o.z. powinna służyć ochronie "wizerunku przestrzeni", tak bowiem można w skrócie ująć istotę krajobrazu kulturowego. Skarżona regulacja zezwala na funkcjonowanie ogródków gastronomicznych, ogranicza jedynie godziny ich funkcjonowania. Ogródki gastronomiczne pojawią się zatem w przestrzeni, która podlega ochronie. W czwartek będą funkcjonować do godziny 22, ale już w piątek do godziny 23. W jaki sposób koresponduje to z celami regulacji? Innymi słowy ogródki gastronomiczne są, wpisują się w wizerunek przestrzeni, w jedne dni otwarte dłużej, w inne krócej, ale są elementem przestrzeni. Jeśli coś niepokojącego może się dziać w tej przestrzeni, coś co może zakłócić jej percepcję (niewłaściwe zachowanie osób korzystających z ogródków gastronomicznych, np. pod wpływem alkoholu), to ryzyko takie istnieje o każdej godzinie, zarówno o 18, 20, jak i 24.
Warto też odnotować, że w odpowiedzi na skargę wskazano, że "komfort życia mieszkańców, na który istotnie wpływa przestrzeganie ciszy nocnej w mieście jest jedną z najistotniejszych kwestii w kształtowaniu polityki i rozwoju Krakowa. Przepis ten pojawił się z inicjatywy mieszkańców i został zaakcentowany w czasie prowadzenia konsultacji społecznych Zwrócono uwagę na problem zakłócania ciszy nocnej przez hałas generowany z ogródków oraz problem sprzedaży alkoholu w późnych godzinach nocnych". W ocenie Sądu są to cele nie mieszczące się w zakresie delegacji ustawowej z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z., Realizacja tego celu r powinna jednak nastąpić przy wykorzystaniu innych adekwatnych podstaw prawnych, nie zaś w ramach art. 17 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. Środek, który nie nadaje się do osiągnięcia zamierzonego celu wykracza poza delegację ustawową wynikającą z powołanego przepisu.
Nie ma przy tym dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie znaczenia okoliczność, że skarżona uchwała została zmieniona. Zmiana uchwały skutkuje ex nunc, gdy tymczasem kognicja tut. Sądu w niniejszej sprawie dotyczy uchwały w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją. Na marginesie odnotować należy, że nowelizacja zmieniła jedynie godziny funkcjonowania ogródków gastronomicznych (wydłużyła je), zatem istota sporu pozostaje taka sama. Kierunek dokonanych zmian umacnia jedynie konkluzję, że sporna regulacja nie służy ochronie krajobrazu kulturowego, lecz służy realizacji innych celów.
W tym stanie sprawy, Sąd stwierdził nieważność § 5 pkt 11 lit. b i pkt 12 zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. oraz art. 91 ust. 1 u.s.g.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 w zw. z art. 209 p.p.s.a. Na koszty postępowania w kwocie 1114 zł złożyły się: uiszczony wpis od skargi; koszty zastępstwa procesowego określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa.